ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.295.2020:29
sp. zn. 1 As 295/2020 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila, soudce
JUDr. Josefa Baxy a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: Lucky Money
a. s., se sídlem K výtopně 1224, Praha 5, zastoupena Mgr. Ivanou Sládkovou, advokátkou
se sídlem Na Poříčí 1079/3a, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem
Letenská 15, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 3. 6. 2014, č. j.
MF-111912/2013/34-2901-RK, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 9. 7. 2020, č. j. 6 Af 44/2014 – 105,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný n em á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobkyni se nepřizn áv á náhrad a nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně se u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhala zrušení
rozhodnutí ministra financí, kterým zamítl rozklad proti rozhodnutí žalovaného ze dne
30. 10. 2013, č. j. MF-60641/3/2013/34. Jím ministerstvo zrušilo povolení žalobkyně
k provozování loterie nebo jiné podobné hry na území města Rumburk, a to na adrese Třída
9. května 1366/48, Rumburk. Důvodem zrušení těchto povolení byl rozpor s obecně závaznou
vyhláškou města Rumburk č. 2/2012, o provozování výherních zařízení (dále jen „vyhláška“).
[2] Žalobkyně před městským soudem vznesla celou řadu námitek, které městský soud
neshledal důvodnými. Tyto námitky se týkaly porušení lhůt pro vydání napadeného rozhodnutí,
porušení zásad právní jistoty a ochrany nabytých práv. Dále žalobkyně přednesla rozsáhlou
polemiku s nálezy Ústavního soudu ve věcech týkajících se regulace hazardu obcemi a také
namítla, že při schvalování novely zákona o loteriích nebyl dodržen notifikační proces podle
směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES, což činí právní úpravu použitou v této
věci nevynutitelnou. Vyhláška je také v rozporu se svobodou pohybu zboží a služeb v Evropské
unii, a proto žalobkyně navrhla, aby městský řízení přerušil a předložil Soudnímu dvoru Evropské
unie předběžné otázky týkající se souladu právní úpravy regulace hazardních her s právem
Evropské unie.
[3] Žalobkyně konečně vznesla námitku diskriminační povahy vyhlášky. Poukázala
na to, že hazardní hry je možné podle vyhlášky provozovat pouze ve čtyřech provozovnách.
Tím město vytvořilo absurdní situaci, jelikož je možné provozovat hazardní hry pouze na určité
adrese, zatímco na jiném místě, nacházejícím se v její těsné blízkosti již nikoliv. Jestliže byla
vyhláška přijata za účelem zajištění veřejného pořádku, pak město nemělo pouze předjímat jeho
porušování na místech, které zakázalo, ale mělo spolehlivě prokázat, že na daných místech
k porušování veřejného pořádku v minulosti skutečně docházelo.
[4] Městský soud shledal námitku diskriminační povahy vyhlášky jako důvodnou. Město
Rumburk soudu sdělilo, že vyhlášku přijalo k zajištění veřejného pořádku a minimalizaci
negativních vlivů souvisejících s provozováním výherních zařízení. Současně byly tyto
provozovny v minulosti významným odbytištěm odcizených předmětů, distribuce drog
a původcem dalšího nezákonného jednání. Uvedené čtyři lokality město Rumburk zvolilo
pro jejich polohu v centru města, kde je schopno lépe kontrolovat dodržování veřejného
pořádku. Současně se jednalo o provozovny, s nimiž nebyly v minulosti žádné problémy a jsou
v nich vytvořeny podmínky pro slušné a kulturní provozování výherních zařízení. Městský soud
souhlasil s tím, že předmět vyhlášky spadal do působnosti města Rumburk, neboť jeho účelem
bylo zajištění veřejného pořádku. Současně bylo město oprávněno stanovit i konkrétní adresy,
na nichž bude provoz výherních zařízení povolen. Pokud jde však o kritéria výběru těchto
konkrétních míst, jednalo město Rumburk diskriminačně. Není totiž zřejmé, na základě jakého
„klíče“ vybralo konkrétní provozovny a zda pravidla nastavená městem zasáhla všechny
provozovatele stejně. Z důvodové zprávy k vyhlášce vyplývá, že provoz hazardu
měl být na omezené časové období svěřen společnosti FORBES Casino, a.s. Současně však není
zřejmé, proč město zvolilo pouze tuto společnost a její provozovny. Důvody přijetí vyhlášky,
které město předložilo v řízení o žalobě, se navíc neshodují s tím, co město původně uvedlo
v důvodové zprávě k vyhlášce, a městský soud je považoval za účelové. Městský soud proto
dospěl k závěru, že vyhláška je diskriminační a nelze ji aplikovat. Napadené správní rozhodnutí
zrušil pro jeho nezákonnost, neboť k jeho vydání chyběl zákonný podklad.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně
[5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, jejíž
důvody opírá o §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“). Městský soud podle stěžovatele nesprávně posoudil otázku diskriminační povahy
vyhlášky. Město Rumburk přijalo vyhlášku za účelem dodržování veřejného pořádku,
což je dle stěžovatele legitimním cílem regulace. Současně město geograficky vymezilo,
kde se mohou provozovny nacházet, a stanovilo další kritéria výběru konkrétních provozoven.
Proto nelze shledat, že by s osobami ve shodném postavení bylo zacházeno rozdílně, nebo
že by bylo stanoveno zdánlivě neutrální kritérium, které by však subjekty nedůvodně
zvýhodňovalo. Stěžovatel také nesouhlasí s názorem městského soudu, který městu „klade
za vinu“, že podrobné odůvodnění vyhlášky není obsaženo v důvodové zprávě, ale obec
jej uvedla až v řízení před soudem. Tento názor je v rozporu s nálezem Ústavního soudu ze dne
14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb., z nějž vyplývá, že obec jako normotvůrce
může důvody přijetí určité regulace vysvětlit během soudního řízení. Závěrem stěžovatel
poukázal na to, že Ministerstvo vnitra v případě nyní posuzované vyhlášky neshledalo důvody
pro předložení návrhu na zrušení vyhlášky Ústavnímu soudu. Stěžovatel proto navrhl,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu
řízení.
[6] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil splnění zákonných podmínek řízení o kasační
stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti
rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a dospěl k závěru, že není důvodná.
[8] Stěžovatel uplatnil pouze jedinou a velmi stručně odůvodněnou námitku směřující proti
závěru městského soudu o diskriminační povaze vyhlášky. Nejvyšší správní soud bude reagovat
na tuto námitku obdobně stručně, neboť platí, že kvalita a preciznost kasačních námitek nutně
předurčuje také kvalitu a rozsah jejich vypořádání (obdobně srov. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 6. 4. 2017, č. j. 3 Afs 152/2016 – 24, ze dne 26. 5. 2016, č. j. 2 Azs 113/2016 – 26,
či ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 67/2011 – 108). Pokud stěžovatel vznáší kasační námitky toliko
v obecné rovině a fakticky se omezuje na pouhé vyjádření nesouhlasu se závěry krajského soudu,
může kasační soud na tyto body reagovat se srovnatelnou mírou konkrétnosti.
[9] Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb.,
„je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody,
neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li
důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku
vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit.“ Platí tedy,
že město Rumburk mohlo důvody přijetí vyhlášky uvést před městským soudem, což ostatně také
učinilo (viz k tomu níže bod 14).
[10] Kasační soud souhlasí s městským soudem, že město Rumburk se při přijetí vyhlášky
pohybovalo v mezích zákonem stanovené působnosti, do níž spadá i regulace místních záležitostí
veřejného pořádku [viz §10 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], přičemž
hazardní hry jsou způsobilé veřejný pořádek narušovat. Současně však není zřejmé, na základě
jakých objektivních kritérií město Rumburk zvolilo čtyři adresy, na nichž lze hazard provozovat,
a tato kritéria město neobjasnilo ani dodatečně v řízení před městským soudem. Sice poukázalo
na skutečnost, že čtyři provozovny představují maximální množství, které je z pohledu zachování
veřejného pořádku pro město ještě únosné, avšak toto tvrzení není ničím podloženo a také není
zřejmé, proč město nezvolilo například dvě či jen jednu provozovnu. Město Rumburk také
uvedlo, že výběru lokalit předcházelo „bezpečnostní“ vyhodnocení a ochota provozovatelů
dodržovat pravidla stanovená městem. Tato skutečnost ovšem také vyplývá pouze z vyjádření
města a nebyla a není ničím dalším podložena.
[11] Kritéria zvolená městem Rumburk mohou na první pohled působit neutrálně. Nejvyšší
správní soud však souhlasí s názorem městského soudu, že jsou formulována natolik obecně,
že není zřejmé, jak na jejich základě město dospělo k výběru právě čtyř konkrétních provozoven.
V tomto ohledu je třeba podotknout, že požadavky na koncentraci provozoven v určité části
města a na jejich vzájemnou vzdálenost mohou být v obecné rovině legitimní a nediskriminační.
Na druhé straně kritérium výběru provozoven na základě toho, že „v minulosti [s provozovnou]
nebyly problémy“ a že provozovna má vytvořeny podmínky „slušného a kulturního provozu
hazardních her“, jak sdělilo město ve vyjádření vyžádaném městským soudem, je zcela vágní
a není způsobilé objektivně (a přezkoumatelně) zdůvodnit odlišné zacházení s různými
provozovateli. Provozovatelé totiž neměli možnost své provozovny upravit tak, aby vyhovovaly
kritériu „slušného a kulturního provozu“, a současně není ani zjevné, co město pod tímto
pojmem rozumí. Také není zřejmé, jak město Rumburk posuzovalo nesplnění kritéria
„problematičnosti“ provozoven v minulosti. Požadavku objektivního odůvodnění by například
odpovídalo, pokud by město upřesnilo, jakou činnost považuje za problematickou a v jakém
časovém období před přijetím vyhlášky. Skutečnost, že s provozovnami v minulosti byly
„problémy“ sama o sobě nemusí znamenat, že se současní provozovatelé dopouštěli
nezákonnosti nebo že existovala příčinná souvislost mezi nezákonným jednáním (porušováním
veřejného pořádku) a provozem hazardních her. Proto mělo město stanovit kritéria dostatečně
určitě a transparentně.
[12] Městský soud současně upozornil na skutečnost, že z důvodové zprávy k vyhlášce ze dne
29. 3. 2012 vyplývá, že záměrem města Rumburk bylo, aby hazard na nově povolených místech
provozovala společnost FORBES Casino, a.s., se kterou město spolupracovalo na regulaci
a kontrole hazardu. Výsledkem jednání s touto společností byl návrh dohod o spolupráci
na období deseti let. Z toho lze spíše dovodit, že kritéria pro povolení hazardních her byla
vytvořena na základě předem vytipovaných míst a nikoliv naopak. Nevyšší správní soud také
souhlasí s hodnocením městského soudu, že ostatní provozovatelé neměli možnost ucházet
se o provozování v nově povolených lokalitách. Městský soud tak nepochybil, pokud uzavřel,
že město neprokázalo, proč zvolilo jako jediného provozovatele právě tuto společnost
a na základě jakých kritérií jej upřednostnilo před jinými.
[13] Městský soud dále uvedl, že město Rumburk vytvořilo podmínky, které jediné společnosti
umožnily faktický monopol k provozu hazardních her v atraktivní lokalitě příhraničního města
na dobu deseti let. Nejvyšší správní soud nemůže v tomto ohledu městskému soudu
nic vytknout. K tomu lze pouze dodat, že město přiznalo, že již v minulosti postupovalo
nezákonně, když na začátku roku 2012 nařídilo obecní policii vypínat hrací přístroje, i když mu
bylo zřejmé, že tento postup je v rozporu se stanoviskem Ministerstva financí a se zákonem.
Město se tak vědomě vystavilo sporům o náhradu škody ze strany provozovatelů. Z toho
lze usuzovat, že z důvodu rychlého řešení situace, což rada města také zmínila v důvodové zprávě
k vyhlášce, vytvořilo město podmínky, které nedopadaly na všechny provozovatele hazardních her
stejně. Jakkoliv tedy Nejvyšší správní soud obecně souhlasí s tím, že v souvislosti s hazardem
může docházet k porušování veřejného pořádku a řešení těchto problémů zatěžuje obce finančně
i administrativně, nemůže akceptovat nastavení diskriminačních pravidel.
[14] Stěžovatel s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10,
namítl, že obce mohou důvody přijetí obecně závazných vyhlášek přednést až v řízení před
soudem. Je však třeba konstatovat, že městský soud tuto možnost městu Rumburk neodepřel
a město ji naopak plně využilo. Soud městu Rumburk nevytýkal ani to, že důvody přijetí vyhlášky
sdělilo až v řízení o žalobě. Pouze důvodům uvedeným městem v řízení o žalobě nepřitakal
a považoval je za účelové, neboť se míjely s důvody deklarovanými městem v době přijetí
vyhlášky. Z toho však nelze dovozovat, jak činí stěžovatel, že by městský soud kladl městu k tíži,
že důvody neosvětlilo již v důvodové zprávě k vyhlášce, nebo že by naopak nerespektoval
možnost města doložit důvody výběru míst dodatečně, v řízení před soudem. Takový postup
soudu není nezákonný a odpovídá volnému hodnocení důkazů soudem (§52 odst. 2 s. ř. s.). Tato
námitka tedy není důvodná.
[15] Pokud jde o námitku stěžovatelky stran posouzení zákonnosti vyhlášky Ministerstvem
vnitra ze dne 11. 5. 2012, č. j. MV-49609-2/ODK-2012, není tato námitka relevantní, neboť
stanoviskem ústředních orgánů státní správy není soud jakkoliv vázán. Nadto je třeba poukázat
na skutečnost, že Ministerstvo vnitra ve svém stanovisku uvedlo, že porušení principu rovnosti
nemohlo být předmětem posouzení zákonnosti vyhlášky, neboť určení konkrétních míst
k provozu hazardních her není ve vyhlášce odůvodněno a podloženo objektivními skutečnostmi.
Proto ani tato námitka stěžovatele neobstojí.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a s ohledem na to ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[17] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, a proto mu nevzniklo právo
na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně měla ve věci plný úspěch, avšak neučinila v řízení žádný
úkon. Proto jí nárok na náhradu nákladů Nejvyšší správní soud nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. června 2021
JUDr. Ivo Pospíšil
předseda senátu