ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.352.2020:28
sp. zn. 1 As 352/2020 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobkyně: Z. Š.,
proti žalovanému: Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí, se sídlem Náměstí 3, Frýdlant
nad Ostravicí, o žalobě proti společnému územnímu souhlasu a souhlasu s provedením stavby
ze dne 11. 5. 2018, sp. zn. MUFO_S 2581/2018, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 8. 2020, č. j. 25 A 135/2019 - 38,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 8. 2020, č. j. 25 A 135/2019 - 38, se r uší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně po nahlížení do správního spisu dne 20. 5. 2019 podala žalobu proti opatření
ze dne 11. 5. 2018, sp. zn. MUFO_S 2581/2018, kterým žalovaný vydal společný územní souhlas
a souhlas s provedením stavby (dále jen „společný souhlas“). Společný souhlas se týkal
novostavby rodinného domu na pozemcích parc. č. XA a XB v katastrálním území N. V. u F.
nad O. Žalobkyně se původně domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalovaného.
S ohledem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2019,
č. j. 1 As 436/2017 - 43, č. 3931/2019 Sb. NSS, podle něhož jsou souhlasy vydávané stavebním
úřadem podle stavebního zákona rozhodnutími správního orgánu podle §65
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), žalobkyně k výzvě soudu upravila
žalobu tak, že navrhla zrušení společného souhlasu.
[2] Žalobkyně spatřovala dotčení svých práv v možném narušení pramenů podzemních vod
na jejích pozemcích parc. č. XC a parc. č. XD, oba v katastrálním území N. V. u F. nad O.,
v důsledku vsakování dešťových vod. Tím může být omezena možnost vybudovat v budoucnu
na těchto pozemcích studnu a znehodnocen protékající pramen vody ve studni na jejím pozemku
parc. č. XF ve stejném katastrálním území.
[3] Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) společný souhlas zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Uvedl, že pozemky žalobkyně je třeba vůči pozemkům dotčeným
záměrem, jehož se týkal společný souhlas, považovat za sousední. Z okolností, které žalovaný
zjistil, a byly mu dlouhodobě známé z úřední činnosti, vyplynulo ve vztahu k těmto pozemkům
možné dotčení vlastnického práva žalobkyně, resp. toto dotčení nebylo možné a priori vyloučit.
Krajský soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 25. 5. 2016,
č. j. 1 As 35/2016 - 38, ze dne 11. 4. 2019, č. j. 4 As 17/2019 - 68, či ze dne 29. 6. 2011,
č. j. 7 As 54/2011 - 91).
[4] Žalovaný podle soudu neposuzoval možnost přímého dotčení práv žalobkyně,
ale na základě hydrogeologického posouzení zpracovaného k tomu účelu hodnotil, zda k tomuto
dotčení skutečně dojde (nikoliv může dojít). Žalovaný pochybil, pokud vyloučil možnost dotčení práv
až na podkladě zpracovaného posouzení. Stavebníci totiž měli povinnost předložit souhlas
žalobkyně s jejich záměrem. V opačném případě měl žalovaný provést společné územní
a stavební řízení, v rámci něhož by věcně vypořádal námitky žalobkyně.
[5] Soud zdůraznil, že společný souhlas je namístě u bezkonfliktních záměrů, nelze-li
předpokládat nesouhlas některé z (byť potenciálně) dotčených osob. Takový postup není možný,
pokud se účastenství domáhá vlastník sousedního pozemku, jehož účastníci řízení ani stavební
úřad nepovažují za dotčenou osobu. To platí tím spíše tehdy, jestliže takový vlastník sdělí
již na počátku celého procesu své věcné námitky k záměru. Hodnotil-li tedy žalovaný
hydrogeologické posudky z hlediska dotčení práv žalobkyně, aniž by jí umožnil se k nim vyjádřit
a případně navrhnout oponentní posudky, postupoval v rozporu se zákonem. Souhlas žalobkyně
ve smyslu §96 odst. 2 písm. d), §96a odst. 5 a §105 odst. 2 písm. f) zákona č. 183/2006,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) je nutný i v případě pouhé možnosti
přímého dotčení jejích práv.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně
[6] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“). Podle stěžovatele stavebník ani stavební úřad nemají důvod vyžadovat souhlas
osob, pokud lze ze zpracované dokumentace usoudit, že neexistuje ani možnost přímého dotčení
jejich práv. Pouhá existence vlastnického práva k nemovitosti nevede automaticky k účastenství
v řízení. Stavební úřad rozhodne, že záměr bude projednán ve společném územním a stavebním
řízení, pouze pokud zjistí, že prokazatelně mohou být přímo dotčena práva jiných osob než těch,
které daly stavebníkovi souhlas.
[7] Stěžovatel rozporuje, že zjistil možnost přímého dotčení práv žalobkyně nebo že mu tato
skutečnost byla dlouhodobě známa z úřední činnosti. Krajský soud nekonkretizoval tento závěr
ani vazbu k jednotlivým pozemkům žalobkyně, z nichž každý je v jiné vzdálenosti i směru
od pozemku, jehož se týká společný souhlas. V této části je proto rozsudek nepřezkoumatelný.
Stěžovatel uvedl, že žalobkyni zná z úřední činnosti. I když žalobkyně dlouhodobě brojí
proti většině stavebních záměrů v oblasti, stěžovatel nehodlá rezignovat na posouzení možnosti
dotčení práv žalobkyně u každého stavebního záměru.
[8] Možné dotčení práv žalobkyně imisemi dešťové vody by muselo plynout zejména
z povahy dotčených pozemků a doložené dokumentace. Odkázal na judikaturu Nejvyššího
správního soudu (rozsudky ze dne 19. 6. 2009, č. j. 5 As 67/2008 - 111, ze dne 20. 5. 2015,
č. j. 6 As 112/2014 - 39, nebo ze dne 31. 7. 2013, č. j. 7 As 17/2013 - 25) nebo na nález
Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99. Je přesvědčen, že nepochybil, pokud
vycházel z hydrogeologického posudku předloženého stavebníky.
[9] Stěžovatel posuzoval možnost dotčení práv žalobkyně v důsledku zasakování dešťových
vod. Zopakoval, které okolnosti vzal v potaz a připomněl, že je specifikoval i ve vyjádření
k žalobě. Posuzoval možnost dotčení práv žalobkyně, přestože použil formulaci, že „vlastnická práva
žalobkyně nebudou záměrem přímo dotčena“. Krajský soud nemůže hodnotit jeho postup jako chybný
pouze s odkazem na formulace použité ve vyjádření k žalobě. Závěr soudu musí mít oporu
ve skutkovém stavu, který tu byl v době rozhodování stěžovatele; v tomto směru však rozsudek
krajského soudu postrádá odůvodnění. Krajský soud se nezabýval konkrétními skutečnostmi
vyplývajícími z podkladů pro rozhodnutí a nekonfrontoval je s obecnými a nepřesnými
námitkami žalobkyně.
[10] Podle stěžovatele se žalobkyně před vydáním společného souhlasu nedomáhala
účastenství v řízení ani nesdělila věcné námitky. Zjednodušený způsob umístění a povolení stavby
podle §96a stavebního zákona není vyloučen za situace, kdy se účastenství domáhá vlastník
sousedního pozemku, kterého stavebník ani správní orgány nepovažují za dotčenou osobu, a není
vyžadován jeho souhlas ve smyslu stavebního zákona. Má za to, že i v těchto případech musí
příslušný stavební úřad vždy konkrétně posoudit, zda existuje možnost dotčení práv takové
osoby, a pokud nikoliv, nelze stavebníkovi upřít možnost využít zjednodušený postup.
[11] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že v jiných řízeních vedených
stěžovatelem sdělovala, že se v dotčené lokalitě nejedná o jedinou stavbu rodinného domu.
Množství vypouštěných odpadních vod (byť předčištěných) a dešťových vod, které
na příslušných pozemcích zcela jistě nezasákne, bude velké. Podle žalobkyně stěžovatel již ke dni
oznámení záměru, tj. 15. 7. 2018, věděl o důvodech týkajících se zasakování v této lokalitě,
a přesto vydal společný souhlas, aniž jí dal možnost vyjádřit své námitky v rámci společného
územního a stavebního řízení.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Kasační stížnost je podána včas, osobou k tomu oprávněnou a míří proti rozhodnutí,
proti kterému je kasační stížnost přípustná.
[13] Kasační stížnost je důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti a zkoumal,
zda rozsudek splňuje požadavky judikatury kladené na odůvodnění soudního rozhodnutí.
Z přezkoumatelného rozsudku musí být především patrné, jak soud o žalobě rozhodl, jaké
důvody jej k tomu vedly a na jakých úvahách své závěry založil.
[15] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku v tom, že krajský soud nekonkretizoval,
které okolnosti považuje za rozhodné pro závěr o dotčení práv žalobkyně. Krajský soud
podle něj rovněž nevysvětlil, z jakého důvodu tyto okolnosti nerozlišil ve vztahu k jednotlivým
pozemkům žalobkyně, z nichž každý je v jiné vzdálenosti i směru od pozemku, na němž má být
záměr umístěn. Nejvyšší správní soud proto posuzoval, zda rozsudek obsahuje důvody,
podle nichž mohla být žalobkyně posuzovaným záměrem přímo dotčena na svých právech.
[16] Žalobkyně v žalobě nesouhlasila s tím, že podle společného souhlasu budou splaškové
vody svedeny do čistírny odpadních vod s likvidací předčištěných vod zasakováním. V žalobě
odkázala na své podání ze dne 18. 9. 2017, kterým reagovala na oznámení týkající se stavby
rodinného domu na pozemku parc. č. XE, tedy v jiné věci. Dotčení svých práv stěžovatelka
spatřovala také v důsledcích vsakování dešťových vod.
[17] Krajský soud dospěl k závěru, že žalobkyně je vlastnicí sousedních pozemků a její souhlas
je nutný pro vydání společného souhlasu, neboť posuzovaný záměr se může přímo dotýkat práv
žalobkyně. Tyto okolnosti měly být žalovanému dlouhodobě známé z úřední činnosti. Žalovaný
podle krajského soudu vůbec neposuzoval možnost přímého dotčení práv žalobkyně,
ale na základě k tomu účelu zpracovaného hydrogeologického posouzení hodnotil, zda skutečně
dojde (nikoliv může dojít) k dotčení práv žalobkyně.
[18] Toto tvrzení krajského soudu je v rozporu se spisovým materiálem. Odborný
hydrogeologický posudek nebyl zpracován pouze za účelem posouzení možnosti dotčení práv
žalobkyně, ale byl součástí spisu, resp. dokumentace stavby. Ve společném souhlasu je implicitně
obsažena úvaha stěžovatele, že záměrem nejsou dotčeni jiní vlastníci než vlastníci se společnou
hranicí s pozemkem parc. č. XA, jejichž souhlas se záměrem byl doložen. To odpovídá judikatuře
Nejvyššího správního soudu, podle které povaha postupu vedoucího k vydání územního souhlasu
vylučuje, aby bylo jeho součástí dokazování k posouzení tvrzení ohledně přímého dotčení práv
určité osoby (rozsudek ze dne 27. 9. 2018, č. j. 9 As 215/2018 - 33). Ze správního spisu
nevyplývá, že by žalobkyně uplatnila námitky k záměru, proto byla dostatečná implicitní úvaha
stěžovatele ve společném souhlasu. Kasační soud navíc upozorňuje, že v souvislosti
s přezkoumávaným společným souhlasem lze zvažovat pouze možnost dotčení práv žalobkyně
dešťovou kanalizací, což okruh jejích námitek značně zmenšuje.
[19] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 6. 2011, č. j. 7 As 54/2011 - 85, vysvětlil, jak
musí vypadat úvaha o tom, že pozemek je již natolik vzdálen od pozemků plánovaného záměru,
že jeho přímé dotčení nepřipadá v úvahu. Úvaha musí být podložena skutkovými zjištěními
vycházejícími z analýzy vzájemné vzdálenosti uvedených pozemků, povahy umísťované stavby,
případně pozemku či stavby potenciálně dotčených, a dalších relevantních okolností, na jejichž
základě lze usoudit, zda dotčení připadá v úvahu
[20] Ve vyjádření k žalobě stěžovatel předestřel konkrétní okolnosti, které vylučují možnost
přímého dotčení práv žalobkyně posuzovaným záměrem. Při hodnocení možnosti přímého
dotčení práv sousedních vlastníků zasakováním dešťové vody vycházel stěžovatel
z hydrogeologického posudku. Jde o odborný podklad, který stěžovateli umožňuje posoudit
možnost dotčení práv na základě odborných informací o skutkových okolnostech. Stěžovatel
vysvětlil, že zasakování dešťových vod je řešením, kterým nedochází k nárůstu množství
zasakovaných vod oproti pozemku bez stavby. Slouží k zadržení nekontrolovaného odvodu
dešťových vod ze zpevněných ploch a povrchů, který bývá příčinou bleskových záplav či erozí
půdy. Svůj závěr o nemožnosti přímého dotčení práv žalobkyně založil i na rozboru místních
poměrů. To, že tyto úvahy předestřel až ve vyjádření k žalobě, není pochybením, neboť
neevidoval konkrétní námitky žalobkyně proti posuzovanému záměru. Krajský soud dospěl
k opačnému závěru než stěžovatel, avšak nepředestřel žádné úvahy založené na konkrétních
okolnostech.
[21] Nejvyšší správní soud se tedy neztotožňuje s výtkou krajského soudu vůči stěžovateli,
že úvahu o možnosti dotčení práv učinil na základě konkrétních okolností a informací o místních
poměrech. Stěžovatel totiž učinil to, co mu ukládá judikatura Nejvyššího správního soudu
(rozsudek č. j. 7 As 54/2011 - 85). Jelikož krajský soud neuvedl žádnou konkrétní skutkovou
okolnost ani nepopsal konkrétní poměry v území, na základě kterých dospěl k závěru o možnosti
dotčení práv žalobkyně, Nejvyšší správní soud shledal napadený rozsudek nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů. Rozsudek totiž nejen nepředestírá konkurující argumentaci k úvahám
stěžovatele, ale dokonce neobsahuje konkrétní důvody a skutkové okolnosti relevantní pro závěr
o možnosti dotčení práv žalobkyně.
[22] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani se závěrem krajského soudu o tom, že s ohledem
na možnost dotčení práv žalobkyně ohlášeným stavebním záměrem měli stavebníci povinnost
předložit její souhlas s ohlašovaným záměrem. Nelze připustit, aby stavební úřad musel přistoupit
ke společnému územnímu a stavebnímu řízení již na základě vyjádření pocitu přímého dotčení
práv ad absurdum jakékoliv osoby. Nejvyšší správní soud má shodně se stěžovatelem
za to, že i v těchto případech je nutné vždy konkrétně posoudit možnost dotčení práv takové
osoby, a pokud není dáno, nelze stavebníkovi upřít zjednodušené řízení o společném souhlasu.
Jinými slovy je potřeba nejprve posoudit, zda se opravdu jedná o vlastníka sousedního pozemku
či zda jde pouze o vlastníka pozemku nacházejícího se v okolí plánovaného záměru.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110
odst. 1 s. ř. s.), v němž bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[24] Krajský soud tedy v dalším řízení znovu zhodnotí konkrétní úvahy, kterými stěžovatel
vyvrací možnost přímého dotčení práv žalobkyně a posoudí jejich správnost. Současně krajský
soud vysvětlí, v jakých konkrétních okolnostech spatřuje možnost dotčení práv žalobkyně
ve vztahu k projednávanému záměru. Nejvyšší správní soud znovu upozorňuje, že předmětem
společného souhlasu nebylo umístění ani povolení stavby související s likvidací splaškových vod,
tj. čistírny odpadních vod včetně potrubí splaškové kanalizace a vyústění do vodoteče.
[25] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. října 2021
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu