ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.489.2020:60
sp. zn. 1 As 489/2020 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudkyň
Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: Benediktinské arciopatství
sv. Vojtěcha a sv. Markéty v Praze - Břevnově, se sídlem Markétská 1, Praha 6, zastoupeného
Mgr. Martinou Zikmundovou, advokátkou se sídlem Markétská 1, Praha 6, proti žalovanému:
Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 14. 2. 2017, č. j. 2805/2017-MZE-12142, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 11. 2020, č. j. 10 A 75/2017-89,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n emá p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalobci se vrací zaplacený soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 5.000 Kč,
který mu bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě 30 dnů od právní
moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupkyně Mgr. Martiny Zikmundové, advokátky.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce je církevní právnickou osobou. Krajský pozemkový úřad pro Středočeský kraj
(dále jen „krajský pozemkový úřad“) žalobci jako oprávněné osobě rozhodnutím podle zákona
č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně
některých zákonů (dále jen „zákon o majetkovém vyrovnání“), vydal v rozhodnutí blíže
specifikované zemědělské nemovitosti v katastrálním území Jinočany. Neshledal totiž, že by jejich
vydání bránila překážka podle §8 zákona o majetkovém vyrovnání.
[2] Ústředí Státního pozemkového úřadu (dále jen „Ústředí SPÚ“) zahájilo v souvislosti
s podnětem třetích osob (vlastníků domů obklopených vydanými pozemky) přezkumné řízení,
v němž zrušilo část výroku rozhodnutí krajského pozemkového úřadu týkající se vydání blíže
specifikovaných nemovitostí. Ve zrušené části Ústředí SPÚ věc vrátilo k novému projednání
a rozhodnutí krajskému pozemkovému úřadu. Důvodem zrušení části výroku bylo zjištění
Ústředí SPÚ, že v případě určitých pozemků došlo k porušení §8 odst. 1 písm. a) zákona
o majetkovém vyrovnání, případně §8 odst. 1 písm. f) téhož zákona. Žalovaný odvolání žalobce
proti rozhodnutí Ústředí SPÚ zamítl.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil žalobou, kterou Městský soud v Praze (dále
jen „městský soud“) zamítl. Soud neshledal důvodnou námitku žalobce, že vést přezkumné řízení
není možné kvůli §9 odst. 8 ve spojení s §9 odst. 10 zákona o majetkovém vyrovnání. Naopak
se ztotožnil se závěry žalovaného, že §94 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
na projednávanou věc nedopadá. Posledně citované ustanovení se totiž týká výlučně rozhodnutí
vydaných na základě §18 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí, a nikoliv rozhodnutí
podle zákona o majetkovém vyrovnání.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností,
v níž uplatnil důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel má za to, že zákon o majetkovém vyrovnání svěřuje
pravomoc rozhodovat podle §9 tohoto zákona výlučně krajskému pozemkovému úřadu. Ústředí
SPÚ nemá pravomoc zasahovat do kompetence věcně a místně příslušných pozemkových úřadů
jako správních orgánů prvního stupně, rozhodují-li o vydávání majetku oprávněné osobě podle
§9 odst. 8 ve spojení s odst. 10 zákona o majetkovém vyrovnání. Krajský pozemkový úřad
rozhoduje o návrhu na vydání zemědělských nemovitostí rozhodnutím, které je ve správním
řízení rozhodnutím konečným. Přezkum tohoto rozhodnutí je svěřen do výlučné pravomoci
soudů rozhodujících v občanském soudním řízení. Podle stěžovatele porušuje Ústředí SPÚ
prostřednictvím přezkumného řízení tuto zákonnou konstrukci. Zrušení rozhodnutí věcně
a místně příslušného krajského pozemkového úřadu zasahuje do jeho zákonem založené
příslušnosti k rozhodování o vydávání zemědělské nemovitosti oprávněným osobám.
[5] Podle stěžovatele se při vydávání zemědělské nemovitosti podle zákona o majetkovém
vyrovnání správní řád použije pouze pro řízení před správním orgánem prvního stupně.
Stěžovatel dále dovozuje, že jediným přípustným opravným prostředkem proti rozhodnutí
o vydání zemědělské nemovitosti je žaloba podle části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád. Pokud Ústředí SPÚ zrušilo rozhodnutí vydané podle §9 odst. 6 zákona
o majetkovém vyrovnání postupem podle §98 správního řádu, jednalo zcela mimo svou
pravomoc, jeho rozhodnutí je nicotné, obchází zákon a zákonnou pravomoc soudů v občanském
soudním řízení. Ústředí SPÚ tímto postupem nahradilo volbu účastníků řízení a porušilo základní
zásady činnosti správních orgánů. Řízení před městským soudem bylo navíc zatíženo vadou,
neboť se soud nevypořádal s návrhem na vyslovení nicotnosti.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na vyjádření k žalobě a navrhl kasační
stížnost zamítnout.
[7] V replice stěžovatel dodal, že správní orgány nemají pravomoc podat podnět k zahájení
přezkumného řízení proti svým vlastním rozhodnutím. Zdůraznil, že se jedná o dozorčí
prostředek a že posuzování nároků oprávněných osob je odborná a komplikovaná činnost,
kterou se zpravidla zabývají soudy. Právě jim, a nikoliv dozorčí činnosti nadřízeného správního
orgánu je proto vyhrazeno posouzení oprávněnosti nároku.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Kasační stížnost je podána včas, osobou k tomu oprávněnou a míří proti rozhodnutí,
proti kterému je kasační stížnost přípustná.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil námitku, že městský soud zatížil řízení vadou,
protože nevypořádal námitku nicotnosti rozhodnutí správních orgánů. K tomu lze uvést,
že městský soud se výslovně nicotností rozhodnutí Ústředí SPÚ nezabýval. Uvedl však,
že „SPÚ byl oprávněn vést přezkumné řízení podle §94 a násl. správního řádu“. Jinak řečeno, městský
soud dospěl k závěru, že Ústředí SPÚ bylo nadáno pravomocí a příslušností k vedení
přezkumného řízení. Z posouzení městského soudu proto vyplývá, že Ústředí SPÚ bylo věcně
příslušné k vydání rozhodnutí v přezkumném řízení, a rozhodnutí tak není nicotné. Byť městský
soud otázku nicotnosti rozhodnutí nevypořádal výslovně, lze odpověď na ni z jeho rozsudku
seznat.
[11] Kasační soud nyní posoudí, zda se v řízení o vydání zemědělské nemovitosti podle
§9 zákona o majetkovém vyrovnání může použít institut přezkumného řízení podle správního
řádu.
[12] Podle §9 odst. 8 zákona o majetkovém vyrovnání „proti rozhodnutí pozemkového úřadu podle
odstavců 4 až 6 se nelze odvolat“.
[13] Podle §9 odst. 10 zákona o majetkovém vyrovnání „rozhodl-li pozemkový úřad podle tohoto
zákona, může být tato věc projednána v řízení podle části páté občanského soudního řádu. K řízení je v prvním
stupni příslušný krajský soud“.
[14] Podle §94 odst. 2 správního řádu přezkumné řízení „není přípustné, jestliže byl rozhodnutím
účastníkovi udělen souhlas k právnímu jednání nebo povolen vklad práva k nemovitosti evidované v katastru
nemovitostí nebo jestliže bylo rozhodnuto ve věci osobního stavu a žadatel nabyl práv v dobré víře. V přezkumném
řízení nelze přezkoumávat ani rozhodnutí vydaná podle §97. Rozhodnutí odvolacího správního orgánu podle
§90 odst. 1 písm. b) nelze přezkoumávat, jestliže již bylo při novém projednávání věci vydáno nové rozhodnutí.“
[15] Městský soud dospěl k závěru, že zákon o majetkovém vyrovnání s výjimkou §9 odst. 7
a 8 nevylučuje použití ustanovení správního řádu. Na tom nemůže nic změnit ani §9 odst. 10
zákona o majetkovém vyrovnání, který stanoví pravomoc soudů rozhodujících v občanském
soudním řízení k přezkumu vydaných správních rozhodnutí postupem podle části páté
občanského soudního řádu. Z tohoto ustanovení však podle městského soudu neplyne,
že by po vydání rozhodnutí krajského pozemkového úřadu nebylo možné zahájit přezkumné
řízení podle správního řádu.
[16] Stěžovatel nadále i v kasační stížnosti trvá na tom, že se v řízení o vydání zemědělské
nemovitosti podle zákona o majetkovém vyrovnání použije správní řád pouze před správním
orgánem prvního stupně. Nejvyšší správní soud se však plně ztotožňuje s posouzením městského
soudu. S výjimkou §9 odst. 7 a 8 totiž ze zákona o majetkovém vyrovnání nelze dovodit
nemožnost použití správního řádu. Ustanovení správního řádu představují obecné pravidlo,
od něhož se lze odchýlit na základě zvláštního zákona (§1 odst. 2 správního řádu). Žádné
ustanovení zákona o majetkovém vyrovnání nebrání provedení přezkumného řízení ve věcech
rozhodovaných podle §9 tohoto zákona. Zvláštní zákon vylučuje odvolání proti určitým
rozhodnutím pozemkového úřadu a výslovně stanoví pravomoc soudů rozhodujících
v občanském soudním řízení. To však neznamená, že jsou bez dalšího vyloučeny i ostatní
opravné nebo dozorčí prostředky podle správního řádu. Nadřízený správní orgán zahájením
přezkumného řízení nijak nezasahuje do příslušnosti krajského pozemkového úřadu nebo
pravomoci soudů. Zahájení přezkumného řízení je ponecháno na úvaze správního orgánu,
shledá-li důvodné pochybnosti o souladu rozhodnutí s právními předpisy. Jedná se o zcela
legitimní nástroj, kterým může správní orgán za zákonem vymezených podmínek zrušením nebo
změnou nezákonného rozhodnutí napravit rozpor s právními předpisy, je-li zjištěn, nebo
nezákonné rozhodnutí zrušit a věc vrátit příslušnému správnímu orgánu. Nejvyšší správní soud
současně podotýká, že se nejednalo o situaci, v níž by podnět k zahájení přezkumného řízení
podal správní orgán, který dotčené rozhodnutí (jehož přezkumu se domáhá) sám vydal. Odkaz
stěžovatele na článek týkající se této problematiky proto není pro rozhodovanou věc relevantní.
[17] Kasační soud se podobnými případy zabýval např. v rozsudcích ze dne 9. 11. 2016,
č. j. 1 As 224/2016-125, nebo ze dne 15. 12. 2016, č. j. 2 As 228/2016-76. V citovaných
rozhodnutích šlo o žaloby proti rozhodnutím, kterými žalovaný zrušil rozhodnutí vydané
v přezkumném řízení a věc vrátil Ústředí SPÚ k dalšímu řízení, resp. pokračování v přezkumném
řízení. V tomto ohledu se nyní posuzovaná věc liší, neboť žalovaný o odvolání pravomocně
rozhodl tak, že je zamítl. Jedná se proto o rozhodnutí, které meritorně a konečným způsobem
zasahuje do stěžovatelových práv (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 28. 8. 2007,
č. j. 4 As 31/2006-73, č. 1513/2008 Sb. NSS), a proto může být předmětem soudního přezkumu.
[18] Přestože je rozhodnutí žalovaného v tomto ohledu konečným, nejedná se o definitivní
vyřešení sporu po věcné stránce. Jelikož Ústředí SPÚ vrátilo věc krajskému pozemkovému úřadu
k novému projednání a rozhodnutí, bude o samotném vydání pozemků opětovně rozhodovat
krajský pozemkový úřad. Proti novému rozhodnutí krajského pozemkového úřadu
se pak žalobce může bránit žalobou, o níž v souladu s §9 odst. 10 ve spojení s odst. 8 zákona
o majetkovém vyrovnání rozhodne soud rozhodující v občanském soudním řízení postupem
podle části páté občanského soudního řádu.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Nejvyšší správní soud nezjistil ani žádný důvod
pro zrušení napadeného rozsudku z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl tedy kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[20] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch. Žalovanému, jako úspěšnému účastníku, žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné
úřední činnosti nevznikly.
[21] Stěžovatel dne 8. 1. 2021 zaplatil soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 5.000 Kč.
Podle §11 odst. 2 písm. j) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve spojení s §18 odst.
3 zákona o majetkovém vyrovnání platí, že oprávněná osoba domáhající se svého nároku podle
zákona o majetkovém vyrovnání je osvobozena od soudních poplatků. Stěžovateli bude soudní
poplatek vrácen do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupkyně.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. října 2021
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu