ECLI:CZ:NSS:2016:1.AS.224.2016:125
sp. zn. 1 As 224/2016 - 125
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: Suverénní řád
Maltézských rytířů – České velkopřevorství, se sídlem Velkopřevorské náměstí 4, Praha 1,
zastoupený Mgr. Petrem Krechlerem, advokátem se sídlem Dušní 8, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutím
žalovaného ze dne 9. 6. 2016, č. j. 21647/2016-MZE-12142, č. j. 21686/2016-MZE-12142,
č. j. 21748/2016-MZE-12142 a ze dne 10. 6. 2016, č. j. 21673/2016-MZE-12142,
č. j. 21674/2016-MZE-12142, č. j. 21675/2016-MZE-12142, č. j. 21798/2016-MZE-12142,
č. j. 21800/2016-MZE-12142, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Lesy České republiky, s. p.,
se sídlem Přemyslova 19/1106, Hradec Králové, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 3. 8. 2016, č. j. 8 A 139/2016 – 27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalobce je církevní právnickou osobou, které Krajské pozemkové úřady pro
Moravskoslezský, Liberecký, Plzeňský a Jihočeský kraj vydaly na základě §9 odst. 6 zákona
č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a jinými náboženskými společnostmi (dále
jen „zákon o majetkovém vyrovnání“), zemědělské nemovitosti v k. ú. Hlinka, Dívčí Hrad,
Pitárné, Sádek u Dívčího Hradu, Osoblaha, Vršovice u Opavy, Raduň, Horní Libchava, Babín
u Horažďovic, Horažďovice a Kozlov nad Otavou (dále též „rozhodnutí krajských pozemkových
úřadů“).
[2] Ústředí Státního pozemkového úřadu (dále jen „Ústředí SPÚ“) ve zkráceném
přezkumném řízení dle §98 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“)
zrušilo (rozhodnutími ze dne 9. 2. 2016, č. j. SPU 065945/2016/19, č. j. SPU 065945/2016/20,
č. j. SPU 065945/2016/52, a ze dne 10. 2. 2016, č. j. SPU 065945/2016/21,
č. j. SPU 065945/2016/25, č. j. SPU 065945/2016/26, č. j. SPU 065945/2016/36,
č. j. SPU 065945/2016/37) na základě §97 odst. 3 správního řádu rozhodnutí krajských
pozemkových úřadů, neboť nebylo ve správním řízení zcela jednoznačně prokázáno,
že na žalobce nedopadaly účinky konfiskace podle dekretů prezidenta republiky č. 12/1945 Sb.
a 108/1945 Sb. a tedy, že majetek přešel na stát v rozhodném období některou skutečností
uvedenou v §5 zákona o majetkovém vyrovnání.
[3] Proti rozhodnutím Ústředí SPÚ podal žalobce odvolání. Na jejich základě žalovaný
v záhlaví popsanými rozhodnutími zrušil rozhodnutí Ústředí SPÚ a věci mu vrátil k novému
projednání.
[4] Žalovaný dospěl k závěru, že rozhodnutí Ústředí SPÚ nejsou nicotná. Správní řád
je obecným právním předpisem, podle kterého mají postupovat všechny správní orgány,
a to s výjimkou případů, kdy zvláštní právní předpis stanoví odlišný postup. Zákon o majetkovém
vyrovnání však neobsahuje žádné speciální ustanovení, které by použití ustanovení
o přezkumném řízení obsažená ve správním řádu vylučovalo. Provedení přezkumného řízení
nevylučuje ani §9 odst. 8 a 10 zákona o majetkovém vyrovnání. Toto ustanovení pouze vylučuje
odvolání, místo kterého je jako opravný prostředek určena žaloba dle části páté zákona
č. 99/1963 Sb., Občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“). Dozorčí a mimořádné opravné
prostředky dle správního řádu vyloučeny nejsou.
[5] Přezkumné řízení nebylo nepřípustné ani z hlediska §94 odst. 2 správního řádu, podle
kterého „[p]řezkumné řízení není přípustné, jestliže byl rozhodnutím účastníkovi udělen souhlas k právnímu
jednání nebo povolen vklad práva k nemovitosti evidované v katastru nemovitostí nebo jestliže bylo rozhodnuto
ve věci osobního stavu a žadatel nabyl práv v dobré víře“. Toto ustanovení zjevně dopadá na rozhodnutí
o povolení vkladu dle §18 odst. 1 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální
zákon). Zrušené rozhodnutí nepovoluje vklad práva do katastru nemovitostí, nýbrž je nabývacím
titulem, na základě kterého je teprve vklad práva k nemovitosti povolen.
[6] Žalovaný však konstatoval, že nebyly naplněny podmínky pro zkrácené přezkumné řízení,
neboť nebyla naplněna podmínka zjevné nezákonnosti přezkoumávaných rozhodnutí. Za takové
situace není možno provést zkrácené přezkumné řízení, nýbrž přezkumné řízení dle §94 a násl.
správního řádu. Z tohoto důvodu žalovaný napadená rozhodnutí zrušil a věci vrátil Ústředí SPÚ
k novému rozhodnutí v přezkumném řízení. Současně konstatoval, že toto přezkumné řízení bylo
řádně zahájeno, a to vydáním rozhodnutí dle §98 správního řádu. Po jeho zrušení a vrácení
k novému rozhodnutí se v přezkumném řízení pokračuje. Žalovaný Ústředí SPÚ zavázal, aby
v tomto řízení provedlo nezbytné dokazování a aby své pochybnosti týkající se zákonnosti
rozhodnutí krajských pozemkových úřadů potvrdilo či vyvrátilo tak, aby mohlo kvalifikovaně
ve věcech rozhodnout.
II. Řízení před městským soudem
[7] Proti rozhodnutím žalovaného brojil žalobce žalobou u Městského soudu v Praze, který
ji v záhlaví označeným usnesením podle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) odmítl. Městský soud uvedl, že žalobce brojí proti
rozhodnutím, kterými odvolací orgán zrušil rozhodnutí první instance a věc vrátil správnímu
orgánu k novému projednání. Tímto zrušením a vrácením do stadia řízení u správního orgánu
prvního stupně věc nekončí a bude o ní rozhodováno znovu. Taková rozhodnutí nic nemění
na subjektivních veřejných právech účastníků správního řízení, a to ani pro případ,
že je v odůvodnění vysloven právní názor, který je pro správní orgán prvního stupně závazný.
Konečným způsobem do hmotněprávní sféry žalobce zasáhnou až nová rozhodnutí vydaná
ve věci, která mohou být všemi účastníky řízení napadena odvoláním, případně žalobou.
[8] Soud uzavřel, že rozhodnutí vydané podle §90 odst. 1 písm. b) správního řádu, kterým
odvolací orgán rozhodnutí zruší a věc vrátí správnímu orgánu, který je vydal, k novému
projednání a rozhodnutí, je úkonem správního orgánu pouze po formální, nikoliv materiální
stránce, neboť definitivním způsobem neupravuje veřejná subjektivní práva účastníků řízení
(nezakládá je, ani neruší), nikterak je nemění ani nedeklaruje. Jde o úkon správního orgánu, který
není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho
práva nebo povinnosti. Z tohoto důvodu je žaloba proti němu dle §68 písm. e) s. ř. s. ve spojení
s §70 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nepřípustná. K tomuto závěru dospěl i Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 29. 4. 2010, č. j. 4 Ads 42/2010 - 53.
III. Kasační stížnost
[9] Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení městského soudu včas podanou kasační stížností,
jejíž důvody formálně podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) s. ř. s.
[10] Stěžovatel v kasační stížnosti nejprve rekapituluje právní úpravu relevantní pro majetkové
vyrovnání a průběh správních řízení zahájených na základě jeho návrhů podle §9 odst. 6 zákona
o majetkovém vyrovnání. Krajské pozemkové úřady v průběhu roku 2015 postupně vydaly
celkem 56 rozhodnutí, kterými stěžovateli vydaly zemědělské nemovitosti. Od samého počátku
restituce se vydání zemědělských nemovitostí v katastrálním území Březiněves stalo politickým
tématem. Po vydání nemovitostí v tomto katastrálním území začal Státní pozemkový úřad jednat
v rozporu se základními principy správního řádu a právního státu. Ve věci jediného pozemku
v tomto katastrálním území Státní pozemkový úřad jednající jako povinná osoba podal žalobu
podle části páté o. s. ř., čemuž nelze nic vytknout, neboť jednal v soukromoprávní sféře jakožto
povinná osoba v souladu se svými právy. Avšak proti žádnému jinému rozhodnutí, resp. v žádné
jiné věci již žalobu podle části páté o. s. ř. nepodal (a to ani v ostatních sedmi věcech týkajících
se nemovitostí v katastrálním území Březiněves a Ďáblice); namísto toho vytvořil nezákonnou
konstrukci, v jejímž důsledku ve zkráceném přezkumném řízení zrušil všechna ostatní rozhodnutí
krajských pozemkových úřadů, kterými byly žalobci vydány zemědělské pozemky. Tím zneužil
veřejné moci k soukromoprávním účelům. Skutková podstata, z níž Ústředí SPÚ vycházelo
ve zrušovacích rozhodnutích, nemá oporu ve spisech a je s nimi v rozporu, neboť Ústředí SPÚ
skutkovou podstatu vyfabulovalo, přičemž ta je v rozporu s důkazy a listinami založenými
ve spisech.
[11] Další kasační námitkou stěžovatel namítá nicotnost rozhodnutí vydaných ve zkráceném
přezkumném řízení. Správní řád se na vydání zemědělské nemovitosti podle zákona
o majetkovém vyrovnání vztahuje pouze v řízení před prvostupňovým správním orgánem,
kterým je krajský pozemkový úřad. Jediným přípustným opravným prostředkem proti rozhodnutí
o vydání zemědělské nemovitosti je žaloba podle části páté o. s. ř. Tím se toto řízení dostává
ze sféry správního řízení do sféry rozhodování soudů. Zákon o majetkovém vyrovnání vylučuje
použití správního řádu jak na odvolací řízení, tak i na další navazující řízení včetně řízení
přezkumného. Rozhodlo-li Ústředí SPÚ podle §98 správního řádu, jednalo zcela mimo svoji
kompetenci a jeho rozhodnutí jsou tudíž nicotná.
[12] Ústředí SPÚ se kromě toho vůbec nezabývalo dopady svého rozhodnutí. Podle
§94 odst. 2 správního řádu není přezkumné řízení přípustné, jestliže byl rozhodnutím
účastníkovi udělen souhlas k právnímu jednání nebo povolen vklad práva k nemovitosti
evidované v katastru nemovitostí nebo jestliže bylo rozhodnuto ve věci osobního stavu a žadatel
nabyl práv v dobré víře. Pravomocné rozhodnutí krajského pozemkového úřadu, které zakládá
vlastnické právo oprávněné osoby k nemovitému majetku označenému v rozhodnutí, je veřejnou
vkladovou listinou a krajský pozemkový úřad ji předloží do 30 dnů ode dne nabytí právní moci
příslušnému katastrálnímu úřadu ke vkladu vlastnického práva [§9 odst. 9 zákona o majetkovém
vyrovnání ve spojení s §6, §11 odst. 1 písm. a) a §15 odst. 1 písm. a) katastrálního zákona].
[13] Ústředí SPÚ vydalo svá rozhodnutí zcela účelově ve snaze zvrátit rozhodnutí jemu
podřízeného správního orgánu v době, kdy již nebylo možné rozhodnutí nechat přezkoumat
zákonem stanoveným způsobem (žalobou). Bez ohledu na to, že rozhodnutí jsou nicotná,
neobsahují ani odůvodnění, který předpis a jakým způsobem byl zjevně porušen; pouhá
pochybnost pro použití §98 správního řádu nestačí.
[14] Z těchto důvodů stěžovatel podal odvolání proti rozhodnutím Ústředí SPÚ s tím, aby
žalovaný rozhodnutí zrušil a přezkumná řízení zastavil. Žalovaný odvolání vyhověl do té míry,
že rozhodnutí zrušil, nicméně řízení nezastavil, ale věci vrátil k novému řízení a projednání.
Účelovost jednání Ústředí SPÚ se pak zcela projevila poté, co mu žalovaný věci vrátil k novému
projednání, neboť je všechny svým rozhodnutím ze dne 2. 8. 2016, č. j. SPU384429/2016 R,
spojil a ihned toto společné řízení přerušil (stěžovatel se proti tomuto přerušení odvolal). Závěr
žalovaného, že „přezkumná řízení byla řádně zahájena v souladu s dikcí poslední věty ustanovení
§98 správního řádu vydáním rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení; po jeho zrušení a vrácení k novému
rozhodnutí se v přezkumném řízení pokračuje“, je dle stěžovatele zcela chybný. Prvním úkonem
správního orgánu ve zkráceném přezkumném řízení je vydání rozhodnutí podle §97 odst. 3
správního. Prvním úkonem „řádného“ přezkumného řízení podle §94 a násl. správního řádu
je usnesení o zahájení přezkumného řízení. Oba typy řízení se tedy zahajují za jiných podmínek.
Rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, tak může být pouze
potvrzující nebo rozhodnutí, kterým se rozhodnutí orgánu I. stupně ruší a řízení zastavuje. Pokud
je rozhodnutí zrušeno, není možné pokračovat ve zkráceném přezkumném řízení jako v řízení
řádném a za zmeškaný úkon, kterým je vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení, nelze
považovat zrušené rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení. Žalovaný byl tedy povinen
zkrácené přezkumná řízení zastavit současně se zrušením rozhodnutí Ústředí SPÚ.
[15] Ze všech shora uvedených důvodů podal stěžovatel žalobu k městskému soudu. Městský
soud se měl v prvé řadě zabývat nicotností rozhodnutí správních orgánů, což neučinil. Při
výkladu pojmu rozhodnutí dle §65 s. ř. s. soud vycházel z úzce formalistického hlediska, aniž
se zabýval podstatou a faktickými dopady rozhodnutí správních orgánů. Pojem „rozhodnutí“
je nutno vykládat extenzivně. Správní soudnictví je povinno poskytnout ochranu proti jakémukoli
správnímu rozhodnutí, tedy i rozhodnutím, které sice přímo nezakládají, nemění, neruší nebo
závazně neurčují práva nebo povinnosti, avšak fakticky mají stejné účinky. Ústředí SPÚ vydalo
rozhodnutí, kterými došlo k zablokování volného nakládání s vydanými nemovitostmi, vydávání
dalších nemovitostí, stěžovateli byly opětovně založeny povinnosti spojené s řízením o vydání
zemědělských nemovitostí, ke kterým už nebyl povinen, došlo k prohloubení protiprávního
stavu, neboť žalobci nebyl vydán majetek dle zákona o majetkovém vyrovnání, ačkoli zákonné
lhůty pro jeho vydání už uplynuly. Jelikož žalovaný přezkumná řízení nezastavil, uvedené účinky
tím potvrdil.
[16] Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení městského
soudu, vyslovil nicotnost odvoláním napadených rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí Ústředí
SPÚ popsaných v bodě [2] tohoto rozsudku a přiznal žalobci právo na náhradu nákladů řízení
před oběma soudy.
IV. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení, replika žalobce
[17] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěrem městského soudu.
Stěžovatelem tvrzené (diskutabilní) dopady rozhodnutí žalovaného též sám stěžovatel vztahuje
k rozhodnutím Ústředí SPÚ, která nejsou předmětem žaloby. Předmětem žaloby jsou rozhodnutí
žalovaného, kterými rozhodnutí Ústředí SPÚ zrušil a věci vrátil k novému rozhodnutí.
[18] Podání žaloby dle části páté o. s. ř. ve věci vydání jedné z nemovitostí v katastrálním
území Březiněves nebylo důvodem pro zahájení zkrácených přezkumných řízení. Tím bylo
zjištění nových skutečností vedoucích ke vzniku pochybností o zákonnosti restitučního procesu.
Tyto pochybnosti vznikly a Ústředí SPÚ je ve svých rozhodnutích vysvětlilo.
[19] Postup žalovaného (zrušení rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení a vrácení věcí
k novému projednání v rámci „řádného“ přezkumného řízení) byl v souladu s judikaturou
Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 2. 7. 2010, č. j. 7 As 21/2010 – 232).
[20] Žalovaný nesouhlasí s tím, že by Ústředí SPÚ zneužilo veřejné moci k soukromoprávním
účelům. Ústředí SPÚ se dopustilo pochybení, neboť namísto standardního přezkumného řízení
vedlo řízení zkrácené, což ostatně bylo důvodem pro zrušení jeho rozhodnutí. Žalovaný
nepovažuje svá rozhodnutí ani rozhodnutí správního orgánu I. stupně za nicotná. Je pravda,
že zákon o majetkovém vyrovnání vylučuje podání odvolání proti rozhodnutím dle §9 odst. 4
až 6 tohoto zákona a jako opravný prostředek stanovuje žalobu dle části páté o. s. ř., to však
nevylučuje využití tzv. dozorčích prostředků dle správního řádu. Použití těchto prostředků není
vyloučeno ani jinými ustanoveními zákona o majetkovém vyrovnání.
[21] Žalovaný zastává názor, že žaloba byla nepřípustná, a navrhuje proto zamítnutí kasační
stížnosti.
[22] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření uvedla, že žaloba není důvodná.
Předmětnými rozhodnutími žalovaný věc nekončí, ale bude o ní rozhodováno znovu. Tento
správní akt tedy nezasáhl do hmotněprávní sféry stěžovatele. Dle osoby zúčastněné na řízení
nejsou rozhodnutí správních orgánů nicotná. Žádná právní úprava nevylučuje přezkoumání
těchto rozhodnutí v řádném přezkumném řízení dle správního řádu. Osoba zúčastněná na řízení
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[23] Stěžovatel na vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení reagoval replikou
ze dne 14. 10. 2016. V ní opětovně konstatuje, že Ústředí SPÚ zneužilo veřejné moci
k soukromoprávním účelům. Pokud se domnívalo, že krajské pozemkové úřady rozhodly
nesprávně o vydání nemovitostí stěžovateli, měl podat žaloby ve všech případech, nikoli jen
v jednom a v ostatních případech rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení zrušit. Tím,
že žalovaný rozhodnutí sice zrušil, ale současně věci vrátil k dalšímu řízení, zasáhl do práv
stěžovatele, neboť nezákonný postup Ústředí SPÚ konvalidoval. Stěžovatel trvá na tom,
že rozhodnutí jsou od počátku nicotná.
[24] Rozhodnutí vydaná v přezkumném řízení podléhají soudnímu přezkumu, neboť zasahují
do existujících hmotných práv osob nabytých v původním pravomocně skončeném správním
řízení (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 – 73, publ. pod
č. 1513/2008 Sb. NSS). Pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. je tak nutno zahrnout
všechna rozhodnutí, která ve svém důsledku zasahují do právního postavení stěžovatele.
[25] Dle stěžovatele není pravda, že by ve věci byly zjištěny jakékoli nové skutečnosti, které
by zavdávaly důvod pro zahájení (zkrácených) přezkumných řízení, potažmo i podaní žaloby dle
části páté o. s. ř. Konfiskační vyhlášky národního výboru v Opavě a v České lípě byly Ústředí
SPÚ a všem krajským pozemkovým úřadům známy nejpozději ke dni 29. 5. 2014. Mimo to, sám
stěžovatel zaslal Ústředí SPÚ sedm vyjádření, ve kterých odůvodňoval, že ke konfiskaci majetku
nedošlo, přičemž se vyjadřoval i k předmětným vyhláškám.
[26] Pro zahájení přezkumného řízení musejí existovat důkazy o tom, že přezkoumávané
rozhodnutí je nezákonné. V daném případě šlo toliko o neprokázané pochybnosti. Žádné
skutečnosti o nezákonnosti rozhodnutí krajských pozemkových úřadů nebyly tvrzeny, natož pak
doloženy. Nebyly tak splněny ani základní podmínky pro zahájení „řádného“ přezkumného
řízení.
[27] Žalovaný se též mýlí, pokud tvrdí, že zákon o majetkovém vyrovnání nevylučuje využití
tzv. dozorčích prostředků podle správního řádu. To, že odvolání není přípustné a je připuštěn již
jen soudní přezkum podle části páté o. s. ř., vylučuje jakýkoli další zásah správních orgánů
do věci.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[28] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením formálních náležitostí kasační
stížnosti, přičemž konstatoval, že se jedná o včasnou kasační stížnost, podanou osobou řádně
zastoupenou, která míří proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Nejvyšší
správní soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů a současně zkoumal, zda rozsudek netrpí vadami, ke kterým musí
přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Podle obsahu kasační stížnosti je zřejmé,
že stěžovatel uplatňuje námitku z důvodu dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., neboť argumenty
o nezákonnosti právního závěru městského soudu v případě odmítacího usnesení je třeba vždy
podřadit pod důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., v jehož rámci jsou přezkoumávány všechny
aspekty zákonnosti odmítavého usnesení. Důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tedy jako
jediný připadá v úvahu v procesní situaci, kdy je kasační stížností napadeno usnesení soudu
o odmítnutí návrhu (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, č. 625/2005 Sb. NSS, nebo ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65).
[29] Kasační stížnost není důvodná.
[30] Nejvyššímu správnímu soudu je předložena k posouzení jediná otázka, a to zda
je přípustná žaloba proti rozhodnutí vydanému podle §90 odst. 1 písm. b) správního řádu (tedy
proti rozhodnutí, kterým odvolací správní orgán zrušil rozhodnutí prvostupňového správního
orgánu a věc mu vrátil k novému projednání, tedy k pokračování v přezkumném řízení).
[31] V prvé řadě je třeba uvést, že k této otázce existuje konstantní a jednotná judikatura
Nejvyššího správního soudu, podle které rozhodnutí vydané na základě §90 odst. 1 písm. b)
správního řádu v zásadě nemůže být rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Žalobu proti
němu je třeba odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. e) a §70 písm. a)
s. ř. s. (srov. za všechny nedávný rozsudek NSS ze dne 21. 3. 2016, č. j. 2 As 305/2015 – 24,
či rozsudek ze dne 2. 2. 2015, č. j. 8 As 98/2014 - 47). Tato judikatura vychází z níže uvedených
předpokladů.
[32] Podle §65 odst. 1 s. ř. s. je k podání žaloby legitimován ten, kdo tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti.
Z toho vyplývá, že ze soudního přezkumu jsou vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou
po materiální stránce rozhodnutími, tedy právě úkony, jimiž se nezakládá, nemění, neruší
či závazně neurčuje žádné právo nebo povinnost. Pojem „rozhodnutí“ nelze, jak vyplývá
z ustálené judikatury správních soudů i Ústavního soudu, vykládat formálně, nýbrž v materiálním
slova smyslu. Podstatné je, zda úkon (individuální právní akt) orgánu veřejné moci (správního
orgánu) autoritativně zasáhl do právní sféry osoby (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne
6. 1. 1997, sp. zn. III. ÚS 16/96, nebo usnesení ze dne 28. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 233/02, nebo
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, č. j. 1 Afs 147/2005 - 107, publ. pod
č. 923/2006 Sb. NSS).
[33] V posuzované věci brojil stěžovatel žalobou proti rozhodnutím odvolacího správního
orgánu, kterými byla rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušena a věci mu byly
vráceny k pokračování v přezkumném řízení. Věci tak nadále zůstávají na úrovni veřejné správy
a bude o nich znovu rozhodovat správní orgán prvního stupně. Proti novým rozhodnutím
posléze připadá v úvahu uplatnění řádných opravných prostředků, případně správní žaloby.
Rozhodnutí odvolacího správního orgánu proto nenaplňuje materiální znaky rozhodnutí uvedené
§65 odst. 1 s. ř. s., čímž postrádá hmotněprávní důsledky na sféru veřejných subjektivních práv
a povinností, kterým podle §2 s. ř. s. poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu. Není
podstatné, jak je příslušné rozhodnutí označeno (rozhodnutí, usnesení, rozsudek, jmenování,
výměr, příkaz atd.), nýbrž podstatná je skutečnost, že orgán veřejné moci tímto svým aktem
autoritativně a pravomocně zasáhl do právní sféry fyzické nebo právnické osoby, tj. tímto
rozhodnutím došlo ke vzniku, změně nebo zániku jejich oprávnění a povinností (shodně srov.
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2005, č. j. 5 As 35/2004 - 56, ze dne
22. 6. 2011, č. j. 4 Ads 49/2011 - 64).
[34] Stěžovatel spatřuje zásah do svých veřejných subjektivních práv v tom, že žalovaný k jeho
odvoláním rozhodnutí Ústředí SPÚ sice správně zrušil, řízení však nezastavil, ale věci vrátil
prvostupňovému správnímu orgánu k pokračování v přezkumném řízení [tedy že žalovaný
postupoval podle §90 odst. 1 písm. b) správního řádu, ačkoli dle názoru stěžovatele měl
postupovat podle §90 odst. 1 písm. a) správního řádu]. Stěžovatel se domnívá, že vůbec nebyly
dány zákonné podmínky pro vedení zkráceného přezkumného řízení, případně, že nejsou dány
podmínky pro vedení přezkumného rozhodnutí na základě zrušujících rozhodnutí žalovaného.
[35] Soud k této námitce zdůrazňuje, že v projednávané věci je podstatné, že žalovaný svými
rozhodnutími zrušil rozhodnutí prvostupňového správního orgánu vydaná ve zkráceném
přezkumném řízení, kterými byla zrušena rozhodnutí o vydání zemědělských nemovitostí
stěžovateli vydaná v pravomocně ukončeném „řádném“ správním řízení. V současné chvíli tak
rozhodnutí o vydání zemědělských nemovitostí zrušena nejsou, naopak na základě rozhodnutí
žalovaného „ožila“, a proto ani z tohoto důvodu nelze dovodit, že rozhodnutí žalovaného
zasahují do veřejných subjektivních práv stěžovatele. Bude-li se cítit stěžovatel dotčen na svých
právech přezkumným řízením, které Ústředí SPÚ na základě zrušujících rozhodnutí žalovaného
případně povede, může se proti rozhodnutí, které by byla v rámci tohoto řízení vydána opětovně
bránit odvoláním a případně též správní žalobou (proti konečnému rozhodnutí žalovaného).
To, že žalovaný nepostupoval při projednání odvolání zcela v souladu s petitem, nelze vnímat
jako zásah do stěžovatelových veřejných subjektivních práv, který by mohl vést k závěru, že jde
o rozhodnutí naplňující znaky obsažené v §65 odst. 1 s. ř. s.
[36] K tomu je dále třeba uvést, že za dotčení práv předvídané §65 s. ř. s. nelze považovat
každý zásah, ale toliko zásah konečný. Analogicky lze odkázat i na některé závěry, ke kterým
dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 1. 7. 2015,
č. j. 5 Afs 91/2012 – 41 (publ. pod č. 3321/2016 Sb. NSS), ve kterém se zabýval přípustností
kasační stížnosti podané účastníkem, který byl v řízení před krajským soudem procesně úspěšný
a který nenamítá, že krajský soud měl výrokem ve věci rozhodnout jinak. V odůvodnění svého
rozhodnutí uvedl: „Účastník řízení má procesní možnost k ochraně svých práv v dalším průběhu správního
(příp. následně i soudního) řízení. Nebude mu tudíž znemožněno uplatnit jeho základní právo na soudní ochranu
(čl. 36 Listiny). Jestliže krajský soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku právní názor, kterým je správní orgán
vázán (a neshledal jím žalobní námitku důvodnou), znamená to, že správní orgán v navazujícím řízení nemůže
posouzení této otázky změnit (vyjma případů, kdy dojde ke změně skutkového či právního stavu). Neznamená
to však, že by žalobce nemohl takové posouzení znovu napadnout v žalobě proti novému správnímu rozhodnutí
a následně i v kasační stížnosti proti novému rozhodnutí krajského soudu. Není tak vyloučena možnost
v kasačním řízení přezkoumat právní názor krajského soudu (opakovaně) vyslovený v neprospěch žalobce. Nadto
vlivem případné změny skutkového a právního stavu může dojít i ke změně dříve vysloveného právního názoru
(může tak odpadnout i důvod, pro který by úspěšný žalobce proti rozhodnutí krajského soudu dříve brojil).“ Dle
Nejvyššího správního soudu lze závěry obsažené v tomto rozsudku přiměřeně vztáhnout
i na vztah rozhodnutí žalovaného správního orgánu a žaloby dle §65 odst. 1 s. ř. s. I v nyní
posuzované věci totiž nejde o konečný zásah veřejné správy do stěžovatelových veřejných
subjektivních práv, neboť bude mít možnost opětovně (v případě vydání rozhodnutí
v neprospěch stěžovatele) proti rozhodnutí Ústředí SPÚ brojit řádnými opravnými prostředky,
případně žalobou.
[37] Stěžovatel dále argumentuje, že dle rozsudku rozšířeného senátu ze dne 28. 8. 2007,
č. j. 4 As 31/2006 – 73 (publ. pod č. 1513/2008 Sb. NSS), podléhají (všechna) rozhodnutí vydaná
v přezkumném řízení soudnímu přezkumu. Tento stěžovatelův závěr však není správný. Uvedený
rozsudek rozšířeného senátu řešil judikaturní rozpor, který spočíval v tom, že správní soudy
na jedné straně zastávaly názor, že rozhodnutí, kterým se v přezkumném řízení ruší rozhodnutí
vydané v rámci pravomocně ukončeného správního řízení a věc se vrací k dalšímu řízení, jsou
vyloučena za soudního přezkumu, neboť řízení uvedeným rozhodnutím neskončilo a o věci
se bude rozhodovat znovu. Rozšířený senát se ve zmíněném rozsudku přiklonil ke druhé
judikaturní linii, podle které soudní kontrola přezkumných rozhodnutí není předčasná
a v rozporu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu, neboť rozhodnutí vydané
v přezkumném řízení, kterým se ruší rozhodnutí vydané v pravomocně ukončeném správním
řízení, zasahuje do subjektivních práv účastníků nabytých v tomto řízení.
[38] Nejvyšší správní soud z těchto závěrů plně vychází i v nyní souzené věci. Jak již ale
několikrát zmínil, zde se nejedná o situaci, kdy již bylo pravomocně rozhodnuto o zrušení
rozhodnutí vydaných v pravomocně ukončeném správním řízení (a vrácení věci příslušnému
správnímu orgánu). Žalovaný totiž prvostupňová „přezkumná“ rozhodnutí zrušil, tím pádem
do subjektivních práv stěžovatele nabytých v původně pravomocně skončeném správním řízení
zasaženo nebylo. Pokud by žalovaný odvolání zamítl, jeho rozhodnutí by zcela jistě soudnímu
přezkumu podléhala, neboť by šlo o rozhodnutí zasahující meritorně a konečným způsobem
do stěžovatelových práv, a závěry rozsudku rozšířeného senátu by se tak plně uplatnily.
O takovou situaci však v nyní posuzované věci nejde.
[39] Přestože jsou tedy úkony žalovaného označeny jako „rozhodnutí“, nesplňují jeho znaky
po stránce materiální, neboť nezasahovaly do veřejných subjektivních práv a povinností, protože
jimi nebylo o věci rozhodnuto meritorně a konečným způsobem. Nebyly tak splněny podmínky
uvedené v §5 s. ř. s., v nichž je vyjádřena zásada subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace
zásahů soudů do správního řízení. Teprve konečným správním rozhodnutím, vydaným
v případně vedeném novém řízení budou založena, změněna, zrušena či závazně určena
stěžovatelova práva nebo povinnosti. Ochrana práv stěžovatele je zajištěna tím, že proti tomuto
rozhodnutí ve věci může brojit žalobou u soudu, přičemž případnou újmu způsobenou
stěžovateli vydáním nezákonného rozhodnutí nebo jiným nesprávným postupem úřadu (např.
průtahy v řízení) řeší jiná právní úprava (zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem).
[40] Nejvyšší správní soud dále dodává, že se v této fázi řízení nemůže zabývat námitkami,
které stěžovatel uplatňuje proti rozhodnutím žalovaného (a rozhodnutím Ústředí SPÚ), protože
předmětem tohoto řízení jsou toliko otázky přípustnosti žaloby ve správním soudnictví. Otázky
zákonnosti zahájení a vedení přezkumného řízení a případných dalších postupů mohou být
posouzeny až v rámci případného věcného soudního přezkumu rozhodnutí žalovaného, která
konečným způsobem zasáhnou do veřejných subjektivních práv a povinností stěžovatele.
[41] Soud se ze shora uvedených důvodů nezabýval ani návrhem stěžovatele na vyslovení
nicotnosti rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí Ústředí SPÚ, neboť vyslovení nicotnosti dle
§76 odst. 2 s. ř. s. připadá v úvahu pouze u úkonů správního orgánu, které jsou rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. (rozsudek NSS ze dne 4. 10. 2013, č. j. 4 As 113/2013 - 30). V nyní
souzené věci nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. ani prvostupňové rozhodnutí
Ústředí SPÚ, ani rozhodnutí žalovaného, neboť konečným způsobem nezasahují do veřejných
subjektivních práv a povinností stěžovatele.
[42] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud postupoval správně, pokud
žalobu odmítl, neboť mířila proti úkonu správního orgánu, který není „rozhodnutím“ ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., a proto je vyloučen ze soudního přezkumu podle §68 písm. e) a §70 písm. a)
s. ř. s. Kasační stížnost je proto nedůvodná.
VI. Závěr a náklady řízení
[43] S ohledem na vše výše uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji na základě §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[44] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s.). Žalovaný řízení sice ve věci úspěch měl, podle
obsahu spisu mu však nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti. Pokud jde
o náklady osoby zúčastněné na řízení, lze je podle §60 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
přiznat pouze v případě plnění povinnosti uložené soudem či z důvodů zvláštního zřetele
hodných; takové okolnosti soud neshledal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. listopadu 2016
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu