ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.505.2019:74
sp. zn. 1 As 505/2019 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudkyně
JUDr. Lenky Kaniové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatelky: PhDr. M. J.,
zastoupené JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem se sídlem Kořenského 1107/15, Praha 5,
proti odpůrkyni: obec Louňovice, se sídlem Horní náves 6, Louňovice, zastoupené Mgr.
Josefem Žďárským, advokátem se sídlem Revoluční 763/15, Praha 1, o návrzích na zrušení části
opatření obecné povahy – územního plánu Louňovic schváleného usnesením Zastupitelstva obce
Louňovice ze dne 17. 9. 2018, č. 70/2018, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti
rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2019, č. j. 55 A 8/2019-111,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Navrhovatelka n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Navrhovatelka je po v i nna uhradit odpůrkyni k rukám jejího zástupce Mgr. Josefa
Žďárského, advokáta se sídlem Revoluční 763/15, Praha 1, náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ve výši 3.400 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatelka u Krajského soudu v Praze podala tři návrhy podle §101a a násl. zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“), kterými se domáhala zrušení několika částí
opatření obecné povahy – územního plánu L. vydaného usnesením Zastupitelstva obce
Louňovice ze dne 17. 9. 2018, č. X („opatření obecné povahy“ nebo „územní plán“).
[2] Prvním návrhem navrhovatelka požadovala zrušení opatření obecné povahy v části,
v níž byla vymezena veřejně prospěšná stavba označená jako „VPS/TI.2 – Nové propojení
dešťové kanalizace“ a v níž tato stavba byla současně vymezena v kapitole textové části
územního plánu týkající se kanalizace jako součást koncepce tohoto druhu technické
infrastruktury (propojka dešťové kanalizace přes pozemek p. č. X se zrušením stávajícího
zásaku). Dále se navrhovatelka domáhala zrušení opatření obecné povahy v části, která stanoví
jako podmínku pro povolování staveb na území s melioracemi prokázání posudkem
hydrogeologa, že stavba negativně neovlivní hydrologický režim v oblasti. Ke své legitimaci
navrhovatelka uvedla, že vlastní pozemek p. č. X v katastrálním území L., který byl podle
předchozího územního plánu zastavitelný jako plocha všeobecně obytná – rozvoj. Napadeným
opatřením obecné povahy byla přes tento pozemek zakreslena veřejně prospěšná stavba.
Stanovení podmínky prokázání neexistence negativního ovlivnění hydrologických poměrů
povolovanou stavbou zasahuje do vlastnického práva navrhovatelky tím, že ji zatěžuje splněním
této procesní podmínky a vystavuje ji právní nejistotě s ohledem na vágnost podmínky.
[3] Druhým návrhem se navrhovatelka domáhala zrušení jiné části téhož opatření obecné
povahy, a sice v rozsahu grafického vymezení „sady a zahrady“ na pozemcích p. č. X a X. Uvedla,
že je vlastnicí těchto pozemků, které dle předchozího územního plánu byly v plném rozsahu
zastavitelné jako plocha pro bydlení. Napadené opatření obecné povahy ovšem na části těchto
pozemků nově vymezilo plochu pro sady a zahrady. Navrhovatelka v dobré víře v původní
územní plán a kontinuitu územněplánovací dokumentace pokračovala ve správních řízeních
směřujících k zasíťování a zastavění pozemků.
[4] Třetím návrhem navrhovatelka požadovala zrušení další části téhož opatření obecné povahy,
a to v rozsahu vymezení místní účelové komunikace D2A na pozemcích p. č. X, X, X, X, X, X,
X, X, X a X a v rozsahu regulativu obsaženého v části F. 1 textové části územního plánu,
podkapitole B – bydlení v krajině, podle něhož je povolení staveb (budov) podmíněno napojením
na veřejnou vodovodní a kanalizační síť. Navrhovatelka uvedla, že opatření obecné povahy
vymezuje na pozemcích p. č. X, X, X, X, X a X místní účelovou komunikaci, přestože na těchto
pozemcích nikdy dříve nebyla pozemní komunikace a podle předchozího územního plánu byly
tyto pozemky součástí orné půdy. Pozemky jsou částečně prostavěny oplocením a připraveny
k realizaci staveb v souladu s původním územním plánem. Záměr pozemní komunikace
je trasován natolik přesně, že představuje zásah do vlastnického práva navrhovatelky, neboť
jde v podstatě o umístění stavby a brání stavebnímu využití (minimálně části) okolních pozemků.
Ve vztahu k pozemkům p. č. X, X, X, X, X, X, X, X, X a X, které jsou v jejím vlastnictví,
považovala navrhovatelka opatření obecné povahy za nezákonné v části, která pro plochy bydlení
v krajině stanoví regulativ vyžadující připojení stavby na veřejnou vodovodní a kanalizační síť.
V oblasti, ve které se nachází výše uvedené pozemky navrhovatelky, není veřejný vodovod ani
kanalizace. Pak ovšem působí tento regulatorní prvek jako faktická stavební uzávěra na dobu
neurčitou.
II. Posouzení věci krajským soudem
[5] Krajský soud v Praze všechny tři návrhy podané samostatně spojil ke společnému
projednání a věcně ve společném řízení projednal. V záhlaví označeným rozsudkem
navrhovatelce částečně vyhověl a výrokem I. územní plán dnem právní moci rozsudku zrušil:
a) v části, v níž byla na pozemku p. č. X v katastrálním území L. vymezena veřejně prospěšná
stavba VPS/TI.2 „Nové propojení dešťové kanalizace“;
b) v částech, v nichž byl jako „návrh do územního plánu“ uveden v textové části územního
plánu, podkapitole D. 4 Kanalizace, informativní údaj „Propojka dešťové kanalizace přes
parc. č. X a zrušení stávajícího zásaku“ a byla propojka dešťové kanalizace vyznačena jakožto
navrhovaná kanalizace dešťová ve výkresu N. 6 Veřejná technická infrastruktura – kanalizace,
a to pouze ve vztahu k pozemku p. č. X v katastrálním území L.;
c) v části, v níž byla stanovena podmínka v textové části územního plánu, podkapitole D. 3
Vodní toky a plochy, která zní: „Při povolování staveb na území s melioracemi (vyznačeno
ve výkrese Přírody a krajiny v grafické části) je nutno prokázat posudkem hydrogeologa,
že stavba negativně neovlivní hydrologický režim v oblasti“, a to pouze ve vztahu k pozemku
p. č. X v katastrálním území L.;
d) v části, v níž byla stanovena podmínka v textové části územního plánu, v podkapitole F. 1
Plochy s rozdílným způsobem využití, části |B|Bydlení v krajině, která zní: „Povolení staveb
(budov) je podmíněno napojením na veřejnou vodovodní a kanalizační síť“, a to pouze
ve vztahu k pozemkům p. č. X, X a X v katastrálním území L..
Ve zbytku krajský soud návrhy navrhovatelky zamítl (výrok II.) a rozhodl o tom, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III.).
[6] Pokud jde o první návrh týkající se pozemku č. X, krajský soud navrhovatelce ve značné
části vyhověl [viz písm. a), b) a c) výroku I. shora]. Konstatoval, že posuzovaná kanalizace
srážkových vod je stavbou veřejné infrastruktury ve smyslu §2 odst. 1 písm. k) zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném
do 31. 1. 2020 („stavební zákon“), přičemž jsou splněny všechny podmínky
pro to, aby se současně jednalo o veřejně prospěšnou stavbu ve smyslu §2 odst. 1 písm. l)
stavebního zákona. Navrhovatelka tvrdila, že kanalizace srážkových vod byla dříve plánována
na pozemku ve vlastnictví obce, zásah do svého vlastnického práva proto považovala
za nepřiměřený. Krajský soud uvedl, že v testu proporcionality nemůže uspět takové řešení
veřejné infrastruktury, které omezuje vlastnické právo soukromého vlastníka, pokud by bylo
možné vést veřejnou infrastrukturu v pozemcích obce. Odpůrkyně v odůvodnění rozhodnutí
o námitkách pouze obecně poukázala na obtížnost technické realizace původního projektu a jeho
vyšší nákladnost. Součástí předloženého správního spisu však není žádná studie technické
proveditelnosti původního záměru ani ekonomické posouzení nákladů na obě možná řešení.
Není proto zřejmé, na základě jakých podkladů posoudila odpůrkyně námitku navrhovatelky,
z jakých konkrétních skutečností odpůrkyně vycházela, a jak je hodnotila. Krajský soud současně
konstatoval, že navrhovatelka není věcně legitimována k požadavku na zrušení této veřejně
prospěšné stavby v celém rozsahu, jak je vymezena v územním plánu, tedy i na pozemcích, které
nejsou v jejím vlastnictví, nýbrž pouze v rozsahu, v němž je dotčen její pozemek.
[7] Ohledně podmínky, aby pro povolení staveb na pozemcích s melioracemi bylo
hydrogeologickým posudkem prokázáno, že nedojde k negativnímu ovlivnění hydrologického
režimu v oblasti, krajský soud uvedl, že tato procesní povinnost se vymyká předmětu územního
plánu, jak jej vymezuje §43 odst. 1 stavebního zákona a příloha č. 7 k vyhlášce 500/2006 Sb.,
o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně
plánovací činnosti („vyhláška č. 500/2006 Sb.“). Územní plán je proto v této části nezákonný.
Pokud odpůrkyně stanovila nejen procesní povinnost předložit hydrogeologický posudek,
ale současně z něj učinila de facto závazné stanovisko, neboť na formulaci nálezu posudku záleží,
zda bude moci být stavba povolena, či nikoliv, je tím navíc zvýšena intenzita konstatované
nezákonnosti. I v tomto případě je věcná legitimace navrhovatelky omezena rozsahem jejího
vlastnického práva k nemovitým věcem, krajský soud proto přistoupil ke zrušení této podmínky
pouze ve vztahu k pozemku p. č. X, jehož vlastnictvím navrhovatelka odůvodnila svoji věcnou
legitimaci.
[8] Pokud jde o druhý návrh, navrhovatelka namítala, že obecný charakter území, v němž
se nachází pozemky p. č. X a X, je zastavitelný. Vložení pásu sadů a zahrad do tohoto území je
proto omezením vlastnického práva oproti obecnému režimu zastavitelnosti. Krajský soud se
ztotožnil s argumentací uvedenou v odůvodnění rozhodnutí o námitkách, považoval ji za úplnou
a přesvědčivou. Konstatoval, že z porovnání předchozí a nové územněplánovací dokumentace
plyne, že vymezením plochy sadů a zahrad se nic nezměnilo, pokud jde o míru zastavitelnosti
pozemku stavbami a zpevněnými plochami. Jediné, co se změnilo, je, že bylo prostřednictvím
vymezení plochy sadů a zahrad jednoznačně vymezeno, v jaké části pozemku se mohou nacházet
obytné stavby. Dosažení vhodného umístění staveb na stavebních pozemcích je opřeno o dva
legitimní účely, a to jednak hledisko urbanistické a krajinářské, a jednak hledisko ochrany lesa a
ochrany samotného stavebního pozemku před nebezpečím, které má původ v lese. Jedná se o
opatření, které je co nejvíce šetrné k právům navrhovatelky a přitom umožňuje dosáhnout
sledovaného cíle. Navrhovatelka nepředstavila žádné opatření na úrovni územního plánování,
kterým by mohl být zajištěn sledovaný účel. Krajský soud zdůraznil, že z územního plánu je
zřejmé, že plocha sadů a zahrad vymezená na pozemcích navrhovatelky nemá sloužit k veřejnému
účelu. Ze způsobu využití této plochy naopak plyne, že její hlavní využití spočívá v podobě
soukromých zahrad, jejichž oplocení je přípustné.
[9] V rámci třetího návrhu navrhovatelka argumentovala, že odůvodnění napadeného opatření
obecné povahy neobsahuje konkrétní důvody umístění pozemní komunikace na pozemky
navrhovatelky, přestože je stavba označena jako stavba ve veřejném zájmu. Záměr se opírá
o výlučně soukromý zájem, jenž spočívá ve zvýšení využitelnosti pozemků několika soukromých
vlastníků. Podle krajského soudu odpůrkyně jednoznačně pojmenovala veřejné zájmy, které jsou
tímto řešením naplňovány. Zajištění přístupu k nemovitým věcem je ve veřejném zájmu, nikoliv
zájmem soukromým. Zpřístupnění staveb je nezbytné nejen za účelem jejich užívání, údržby
a ochrany, ale i kvůli dosažitelnosti pro složky integrovaného záchranného systému. Přijaté řešení
(tedy vymezení plochy veřejného prostranství na pozemcích navrhovatelky) je schopno docílit
obou sledovaných zájmů, jde přitom o řešení, které je nejšetrnější k právům navrhovatelky.
Ani před vydáním napadeného opatření obecné povahy nebyly předmětné pozemky součástí
zastavitelné plochy, nýbrž byly součástí orné půdy. Zásah lze rovněž považovat za přiměřený.
Krajský soud zdůraznil, že vymezení plochy veřejného prostranství s pozemní komunikací
v územním plánu na pozemcích ve vlastnictví soukromých osob neznamená, že se stávající
(či budoucí) pozemní komunikace stane veřejně přístupnou bez ohledu na stanovisko (souhlas)
vlastníků pozemků k jejich užívání veřejností. Územní plán vytváří toliko předpoklady
pro to, aby určitá část území obce mohla být využívána k dopravním účelům, aniž by ovšem
současně zakládal oprávnění konkrétním osobám (či veřejnosti) pozemní komunikaci užívat.
Řešení na úrovni územního plánu je třeba striktně oddělovat od existence
(ať již soukromoprávního či veřejnoprávního) oprávnění konkrétní osoby pozemek v cizím
vlastnictví využívat k účelu stanovenému územním plánem.
[10] Navrhovatelka dále namítala, že regulativ stanovený pro plochy bydlení v krajině, podle
něhož je povolení staveb podmíněno napojením na veřejnou vodovodní a kanalizační síť,
má povahu technické podmínky, jak řešit konkrétní technickou potřebu související se stavbou.
Obec nemůže územním plánem zasahovat do kompetence Ministerstva pro místní rozvoj
a jím stanovená pravidla [vyhláška č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby
(„vyhláška č. 268/2009 Sb.“] zužovat nebo zpřesňovat. Krajský soud konstatoval, že požadavek,
který odpůrkyně na základě stanovisek dotčeného vodoprávního úřadu vtělila do územního
plánu, je předmětem územního řízení (řízení o umístění stavby), neboť jde o podmínku
pro napojení na veřejnou technickou infrastrukturu. Napojení stavby na zdroj vody a způsob
likvidace odpadních vod se tedy posuzuje ve vztahu ke konkrétnímu záměru (stavbě)
a ke konkrétnímu pozemku (stavebnímu pozemku). Tato otázka může být předmětem řešení
v koncepčních nástrojích územního plánování, ovšem toliko na úrovni regulačního plánu, pokud
nahrazuje územní rozhodnutí. Krajský soud proto uzavřel, že napadená podmínka zahrnutá
do územního plánu jako regulativ platný v plochách bydlení v krajině (B) je nezákonná, neboť
vykračuje z rámce charakteru regulativů, které lze zahrnout do územního plánu. Krajský soud
zrušil stanovení této podmínky ve vztahu k pozemkům p. č. X, X a X, tj. pouze ve vztahu k těm
pozemkům navrhovatelky, které jsou součástí plochy B a nachází se v lokalitě, kterou
navrhovatelka v příslušné části návrhu odůvodnila svoji legitimaci. Konstatoval, že není na soudu,
aby namísto navrhovatelky dohledával, jaké všechny její pozemky se nachází v plochách bydlení
v krajině, a domýšlel, zda i ve vztahu k nim by mohla být navrhovatelka zkrácena na svém
vlastnickém právu.
III. Obsah kasační stížnosti
[11] Proti rozsudku krajského soudu podala navrhovatelka (stěžovatelka) neodůvodněnou
kasační stížnost, kterou následně doplnila podáními ze dne 16. 2. 2020 (doplnění kasační
stížnosti), 14. 7. 2020 (replika) a 12. 10. 2020 (doplnění relevantních skutečností). Požaduje,
aby Nejvyšší správní soud zrušil výrok II. a III. rozsudku krajského soudu a dále, aby zrušil
žalobami napadené části opatření obecné povahy a přiznal stěžovatelce právo na náhradu nákladů
řízení před soudy obou stupňů; alternativně stěžovatelka požaduje, aby Nejvyšší správní soud
zrušil výrok II. a III. rozsudku krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení (v doplnění
kasační stížnosti ze dne 16. 2. 2020 stěžovatelka uvádí již pouze posledně uvedený petit).
a) Zamítnutí návrhů na zrušení některých regulativů vůči všem
[12] Stěžovatelka považovala dva regulativy za nezákonné a domáhala se jejich zrušení.
Šlo o podmínku předložit hydrogeologický posudek, pokud na pozemku jsou vyznačeny
meliorace, a dále povinnost napojit budovy na veřejnou kanalizační a vodovodní síť.
Oba regulativy se vztahují na celé území. V obou případech krajský soud považoval stanovení
těchto podmínek za překročení meze působnosti a pravomoci odpůrkyně. Napadené podmínky
jsou tedy zjevně nezákonné ve vztahu ke všem a za všech okolností. Navzdory tomu krajský soud
zrušil tyto podmínky pouze ve vztahu k některým pozemkům stěžovatelky, a to vždy k těm, které
uváděla jako příklad dotčení svých zájmů. Stěžovatelka považuje postup krajského soudu
za nesprávný. Pro případ, že regulativ je nezákonný relativně, má smysl jej rušit pouze ve vztahu
k zájmům toho, kdo tuto relativní nezákonnost namítá. Pokud jde ale o překročení mezí
působnosti a pravomoci odpůrkyně, jedná se o nezákonnost absolutní a nedělitelnou. Zákon sice
omezuje aktivní legitimaci k podání návrhu dotčením, ale referenční rámec přezkumu a případné
důsledky rozhodnutí pak neomezuje na důsledky vztažitelné výlučně k navrhovateli, pokud
se jedná o nezákonnost absolutní. Pokud by obec upravila územním plánem část území sousední
obec a pouze jeden z vlastníků pozemků sousední obce by takový „expanzivní územní plán“
napadl, asi by se soud neomezil na zrušení těchto regulativů pouze k pozemkům navrhovatele.
[13] Krajský soud měl osvětlit nedůvodnost návrhu ve vztahu k té části, v jaké jej zamítl, tedy
vztahu k dalším pozemkům stěžovatelky, a poté i ve vztahu k celému území. I kdyby východisko
krajského soudu bylo správné, ve vztahu k pozemkům, které nejsou ve vlastnictví stěžovatelky,
by v takovém případě měl být návrh odmítnut, protože chybí aktivní legitimace. To se však
nestalo, neboť jediným „sběrným“ výrokem napadeného rozsudku (výrokem II.) se návrhy
zamítají. Skutečnost, že krajský soud vztahuje zrušení absolutně nezákonného a zjevně
excesivního regulativu pouze na pozemky zmíněné jako příklad dotčení, je judikaturní novum.
Názor krajského soudu byl proto pro stěžovatelku překvapivý. Krajský soud měl stěžovatelku
vyzvat k odstranění vad návrhu nebo ji měl alespoň poučit, jak nahlíží na otázku projednatelnosti
a aktivní legitimace ke zrušení opatření obecné povahy. Napadený výrok II. je tedy nezákonný,
včetně toho, že při jeho vydání byla porušena procesní práva stěžovatelky.
b) Zamítnutí návrhu na zrušení regulativu „sady a zahrady“
[14] Stěžovatelka dále považuje za nezákonné zamítnutí návrhu na zrušení regulativu „sady
a zahrady“ ve vztahu k pozemkům p. č. X a X. Úvahu krajského soudu o tom, že regulatorní
prvek vlastně přílišný zásah do práva nepředstavuje, protože zastavitelnost pouze koncentruje
v jedné části pozemku, který je tak jako tak zatížen koeficientem (ne)zastavitelnosti, považuje za
nesprávnou. Krajský soud posuzuje rozdíl mezi relativně přísnou regulací bez napadeného
regulativu a situací, kdy je tato regulace doplněna a zpřísněna dalším prvkem v podobě „stavím
jen na polovině“. Nemá se tím na mysli polovina ideální, ale reálná. Krajský soud přitom z jedné
strany v bodě 63 tvrdí, že regulace není významným zásahem, protože by téhož výsledku bylo
dosažené na úrovní územního řízení, ale dále v bodě 65 uvádí, že regulace je nezbytná, protože
územní řízení, které má daný zájem ochránit, není spolehlivé. Tyto názorové pozice jsou
neslučitelné a soudu nedůstojné. Obdobně nesourodě krajský soud argumentuje, že napadený
regulatorní prvek je v podstatě pouze potvrzením skutečnosti vyvolané důslednou politikou
správních orgánů v územním řízení, takže vlastně o žádný zásah nejde. Současně však tvrdí, že je
tento regulatorní prvek nezbytný, protože správní praxe ještě není vytvořena a je třeba ji založit
vydáním plánu s napadeným regulatorním prvkem. Obě argumentační roviny jsou neslučitelné.
[15] Argumentace ochranou lesa je navíc podle stěžovatelky neudržitelná. Není úkolem
územního plánu řešit konkrétní podmínky ochrany jednotlivých složek životního prostředí
na konkrétních parcelách, resp. jejich částech. K tomu slouží územní řízení. Stěžovatelka
zpochybňuje rovněž existenci veřejného zájmu z hlediska urbanistické koncepce. Napadený
regulatorní prvek nesplňuje ani parametr důvodnosti, nezbytnosti a minimalizace zásahu.
Stěžovatelka namítá, že v jiných lokalitách, kde zástavba sousedí s lesem, se tento regulativ
nestanoví. Ba naopak vyskytuje se tam jiný regulativ (cesta), který zmíněné zájmy ohrožuje více,
než absence regulativu nyní napadeného. Krajský soud argument odmítl tak, že jiné podmínky
vyžadují jiné řešení a situace nelze srovnávat. Takové vypořádání žalobního důvodu ovšem
nemůže obstát, protože takto lze odmítnout jakýkoliv argument, založený na namítání svévole.
[16] Stěžovatelka rovněž nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že se jedná o regulaci využití
území prostřednictvím vymezování ploch s rozdílným způsobem využití. Územní plán porušuje
princip tzv. zápovědi podrobnosti. Krajský soud v rozsudku rovněž opakovaně tvrdí,
že na úrovni územního plánu je zapotřebí zajistit ochranu těch hodnot, které se řeší na úrovni
územního rozhodnutí, protože není spolehlivé, že to bude na úrovni územního řízení fungovat
(viz bod 65 rozsudku krajského soudu, obdobně též bod 63). To je podle stěžovatelky
ukázkovým porušením zápovědi podrobnosti. Podstatou napadeného regulativu je to, že dělí
konkrétní existující stavební pozemky zhruba na poloviny, přičemž stanoví, že na každém
pozemku se v jedné polovině může postavit stavba, kdežto ve druhé polovině se smí postavit
plot, pískoviště nebo rybníček. Nejedná o řešení na úrovni územního plánu, ale o řešení řádově
podrobnější odpovídající plánu regulačnímu nebo územnímu rozhodnutí.
[17] V neposlední řadě stěžovatelka nesouhlasí se závěrem krajského soudu, který konstatoval,
že namítané nedostatečné zdůvodnění je dostatečné s ohledem na povahu testovaného opatření
obecné povahy. Poukázal přitom na nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn.
I. ÚS 178/15. Citovaný nález Ústavního soudu a jím vyřčená (respektive potvrzená) kriteria míry
obecnosti odůvodnění, však navazovala na napadení zásad územního rozvoje Moravskoslezského
kraje, který má rozlohu 5.427 km a 1.203.000 obyvatel. Nyní přezkoumávané opatření obecné
povahy se vztahuje k obci, která má rozlohu 4,42 km a počet obyvatel 1.113. V právu,
architektuře i územním plánování platí, že vše je otázkou míry a proporcí. Pokud soud aplikuje
na řešení problému, který je fakticky řešen v podrobnosti oscilující mezi územním rozhodnutím
a regulačním plánem, nároky na podrobnost odůvodnění odpovídající úrovni zásad územního
rozvoje, tak jeho závěry nejsou správné.
c) Zamítnutí návrhu na zrušení regulativu „pozemní komunikace“
[18] Přes pozemky p. č. X, X, X, X, X, X, X, X, X a X umístil územní plán odpůrkyně
pozemní komunikaci, která je podle stěžovatelky nedůvodným zásahem do jejích vlastnických
práv. Komunikace nemá podle územního plánu status veřejně prospěšné stavby ani není
zamýšlená jako veřejné prostranství, k němuž se váže právo obecného užívání. Jejím jediným
cílem je dopravní obsluha jedné rekreační dvojchaty v severní části dané lokality. Jedná se o čistě
soukromý zájem, který není dostatečně silný pro to, aby zasáhl do soukromého zájmu
stěžovatelky na užívání pozemku. K řešení této cesty slouží nástroje soukromého práva,
popřípadě je možné je řešit konsensuálně na úrovni územního řízení, plánovací smlouvy, apod.
[19] Pokud nový plán celou lokalitu určil jako zastavitelnou, tak to nelze vnímat jako
dobrodiní ze strany obce, ale jako zánik původní důvodnosti omezení. Logicky pak nastupuje
přirozené právo užívat svůj vlastní majetek. Omezení tohoto práva je pak třeba zkoumat nikoliv
na pozadí staré regulace, jejíž důvody již odpadly, ale na pozadí obecné možnosti užívání.
To ovšem napadený rozsudek nečiní. Krajský soud navíc nesprávně s poukazem na „starý“
územní plán (viz bod 95 rozsudku) konstatuje, že ani před vydáním napadeného opatření obecné
povahy nebyly předmětné pozemky součástí zastavitelné plochy. Zásah se tedy podle jeho názoru
nijak nedotýká legitimního očekávání stěžovatelky. Stěžovatelka však s odkazem na příslušné části
původního územního plánu dovozuje, že po dobu 15 let naopak žila v očekávání, že pozemek
p. č. X, později děleno na p. č. X, X, X, X, X, X, jsou v zastavitelném území a že je bude moci
využít jako součást stavebních pozemků. V tomto bodě stěžovatelka rozsudek považuje též za
nepřezkoumatelný co do důvodů rozhodnutí.
[20] Krajský soud dále dospěl k závěru, že soukromý zájem jiných osob na zpřístupnění jejich
pozemků, na kterých chtějí stavět rekreační chaty, je i zájmem veřejným, mimo jiné s poukazem
na potřebu obslužnosti ze strany integrovaného záchranného systému a stavební obsluhy. Tento
závěr pak opřel o citaci usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 11. 1999, sp. zn. I. ÚS 353/98,
a rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 23. 5. 2011, sp. zn. 22 Cdo 2977/2009. Tato rozhodnutí
podporují spíše argumentaci stěžovatelky. Obě rozhodnutí totiž navazují na rozhodnutí o zřízení
věcného břemene cesty, za náhradu, která se určuje ve výši ceny obvyklé. Napadené opatření
obecné povahy tak v podstatě vyvlastňuje bez náhrady určitou část území ve prospěch jiného
soukromého zájmu, ačkoliv k tomu existuje jiný nástroj, který je podrobnější a v důsledcích
spravedlivější.
[21] V neposlední řadě je pak třeba poukázat na to, že umístění cesty ani sledovaného cíle
nedosahuje. Krajský soud v bodě 94 sám přiznává, že zvolené řešení pouze brání jinému využití,
ale negarantuje zamýšlený cíl. To pak potvrzuje opakovaně v bodě 104, kde uvádí, že záleží
výlučně na stěžovatelce (resp. pozdějších vlastnících těchto pozemků), zda s nimi bude naloženo
způsobem odpovídajícím hlavnímu využití ploch veřejného prostranství, tedy zda budou užívány
jako pozemní komunikace. Tato regulace tedy není jakkoliv vynutitelná. Jejím důsledkem je pouze
to, že pozemek nelze využívat jinak, protože zamýšlený a nevynutitelný prvek jinému využití
brání. Stěžovatelka na svém pozemku nechce dobrovolně stavět či provozovat cestu k obsluze
jiných osob. Odpůrkyně k tomu nemá nástroj, jak jej donutit, a zjevně ani vůli. Jediným faktickým
důsledkem napadené regulace je tak nemožnost žádného využití a blokace území. Záměrem
tak nemůže být nic jiného, než znehodnocení restituovaného majetku stěžovatelky. Kromě
porušení obecných principů zakazujících zneužití práva vede takový postup opět k nemožnosti
provést smysluplný test proporcionality. V situaci, kdy umístění regulatorního prvku zjevně
k žádnému cíli nevede, ale pouze jiným cílům brání, nelze takový postup jakkoliv testovat.
[22] Ve vztahu k tomuto regulativu namítá stěžovatelka rovněž nepřezkoumatelnost. S tímto
argumentem se krajský soud výslovně nevyrovnal. Takový postup je ovšem rovněž
nepřezkoumatelný. V neposlední řadě stěžovatelka namítá rovněž porušení principu
tzv. zápovědi podrobnosti. Napadený prvek umísťuje místní komunikaci. Plánovaná komunikace
je však pouze napojením stavby na veřejnou infrastrukturu, což je prvek, který zahrnuje vyhláška
č. 500/2006 Sb. mezi náležitosti obsahu regulačního plánu. Tedy účelové komunikace do územně
plánovací dokumentace nepatří, ani jako konstatování stávajícího stavu, ani jako návrh. Jednotlivé
podrobnosti napojení na tuto infrastrukturu lze řešit na úrovni územního řízení nebo skrze věcná
břemena.
IV. Vyjádření odpůrkyně
[23] K obsahu kasační stížnosti se vyjádřila odpůrkyně; shrnutí její argumentace ke kasačním
námitkám viz dále. Ohledně ostatních stěžovatelčiných námitek odpůrkyně odkázala
na své vyjádření k návrhu stěžovatelky a dupliku, učiněné v řízení u krajského soudu, jakož
i na odůvodnění napadeného rozsudku, se kterým se ztotožňuje. Navrhuje, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost zamítl a odpůrkyni přiznal náhradu nákladů řízení. K jednotlivým
námitkám:
a) Zamítnutí návrhů na zrušení některých regulativů vůči všem
[24] Významná část této námitky je založena na skutečnosti, že stěžovatelka nedělá rozdíl mezi
aktivní žalobní (procesní) a aktivní věcnou (hmotnou) legitimací. Stěžovatelka proto dochází
k nesprávným závěrům o nezákonnosti napadeného rozsudku. Aktivní žalobní legitimace
je procesní podmínkou, značící de facto přístup navrhovatele k soudu. Jedná se tedy o obligatorní
podmínku pro to, aby soud mohl vůbec návrh meritorně projednat. Dojde-li soud k závěru,
že aktivní žalobní legitimace navrhovatele dána není, takový návrh odmítne. Naproti tomu aktivní
věcná legitimace je podmínkou hmotněprávní, představující nikoliv možnost navrhovatele žádat
zrušení opatření obecné povahy, nýbrž možnost navrhovatele se jeho zrušení s úspěchem
domoci. Na tomto místě přitom úvahy stěžovatelky ztroskotávají. Krajský soud totiž zamítl návrh
na zrušení předmětných částí napadených regulativů s poukazem na absenci aktivní věcné
legitimace stěžovatelky. Z těchto důvodů je tak zcela nesprávná i procesní námitka stěžovatelky,
že krajský soud plně nevyčerpal žalobní návrh. Pokud krajský soud uvedl, že je věcná legitimace
stěžovatelky omezena rozsahem jeho vlastnického práva, neříká tím nic jiného, než že neshledal
naplnění skutečného vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní
sféry stěžovatelky nad rámec vlastněných pozemků, tj. nad rámec stěžovatelkou doloženého
vlastnického práva je návrh nedůvodný.
[25] Odpůrkyně uvádí, že je jí známa nedávná judikatura rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ve věci aktivní procesní a věcné legitimace (usnesení ze dne 29. 5. 2019, č. j.
2 As 187/2017-264, č. 3903/2019 Sb. NSS). Dle přesvědčení odpůrkyně však závěry
zde obsažené zcela jistě nemohou být vykládány tak, že by aktivní procesní legitimace byla dána
pouze za předpokladu tvrzení vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy
a právní sféry navrhovatele, a v případě, že by navrhovatel břemeno tvrzení v počátku unesl,
nebyl by soud oprávněn posuzovat otázku prokázání skutkového a právního závěru o takovém
vztahu. Takové závěry by mohly mít absurdní dopady, neboť na jednu stranu by správní soudy
byly nuceny odmítat návrhy subjektů, jež by plně dostály znění §101a odst. 1 s. ř. s., tedy
subjektů, jež by tvrdily, že byly na svých právech zkráceny, ale nedostály by tvrzení logické
návaznosti mezi jejich právy a daným regulativem (čímž by soudy zjevně v rozporu s dělbou moci
fakticky doplňovaly §101a s. ř. s. o podmínky, jež zde vyjádřeny nejsou); a naopak by pouhé
tvrzení takto určených vztahů omezovalo soud v ověřování jejich pravdivosti. Je nutno vycházet
ze smyslu institutů odmítnutí a zamítnutí návrhu (žaloby), které jsou stanoveny právě na základě
míry posuzování skutečností v návrhu uvedených – závěr o věcné legitimaci je přitom
až výsledkem meritorního posouzení věci a bylo by nesmyslné odmítat návrhy po provedení
celého řízení. Dle odpůrkyně je tak nutno vycházet ze závěrů uvedených např. v usnesení
rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, tedy
že návrhu na zrušení opatření obecné povahy nelze vyhovět, bude-li prokázáno, že opatření
obecné povahy navrhovatele na jeho právech nezkrátilo, nejde-li o návrh podaný zvlášť
oprávněným subjektem k ochraně veřejného zájmu. Protože stěžovatelka v rámci řízení
neprokázala skutečný vztah úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní
sféry stěžovatelky nad rámec jí v návrhu uvedených vlastněných pozemků, bylo dle odpůrkyně
na místě ve zbytku její návrh zamítnout.
b) Zamítnutí návrhu na zrušení regulativu „sady a zahrady“
[26] Rovněž u zamítnutí návrhu na zrušení regulativu „sady a zahrady“ se odpůrkyně
s argumentací krajského soudu plně ztotožňuje, považuje ji za vyčerpávající a plně přesvědčivou.
Zejména v ní zcela jistě neshledává ani zdánlivé argumentační fauly, ke kterým dochází
stěžovatelka. Lze souhlasit se stěžovatelkou, že samotné konstatování přesvědčivosti a úplnosti
argumentace dokládající zájem, který má být důvodem a protiváhou zásahu, takovou
přesvědčivost a úplnost negarantuje – krajský soud však v rámci odůvodnění napadeného
rozsudku nejen vyložil právní a skutková východiska, na jejichž základě byla odpůrkyní přijata
napadená řešení, a pouze nekonstatoval, že mu přijdou přesvědčivá, nýbrž sám následně tento
závěr rozvádí, a to zejména v kontextu námitek stěžovatelky. Předestírá vlastní úvahy, kterými
byl veden při posuzování proporcionality zásahu do vlastnického práva. Skutečnost, že mezi
taková východiska patří i právě otázka, jaký konkrétní zásah do vlastnického práva stěžovatelky
napadený prvek územního plánu představuje a jaký je jeho rozsah, snad nemůže být ani pochyb.
[27] Pokud soud v rámci odůvodnění napadeného rozsudku uvádí, že vynucování
koncepčnosti řešení prostřednictvím důsledného dodržování správní praxe jednotlivých orgánů
veřejné správy v povolovacích řízeních, není přístupem jednoduchým a zcela spolehlivým,
neshledává v tom odpůrkyně žádného rozporu se zásadou presumpce správnosti výkonu veřejné
správy, nýbrž pouze odraz reality, složitosti a roztroušenosti stavebního řízení. Z hlediska
koncepce územního plánování, konkrétně v otázkách urbanistické koncepce, koncepce ochrany
přírody a umisťování staveb, jež se logicky dostávají do určitého rozporu, není dle odpůrkyně
možné vždy spoléhat na to, že cílů, jež jsou předmětem těchto koncepcí, bude bez ohledu
na obsah územního plánu dosaženo právě na základě zákonem stanovených předpokladů,
uplatňovaných v rámci územního řízení. Koncepce plošného a prostorového uspořádání, jakožto
složka urbanistické koncepce, jak ji chápe stavební zákon, zcela jistě obsahuje i koncepci
pozvolného přechodu zástavby do volné krajiny, přičemž skutečnost, že se tato v napadeném
územním plánu projevuje i v konkrétnějších regulatorních prvcích, nemění ničeho na pojmu
urbanistické koncepce, jak jí zjevně chápe soud, odpůrkyně i stavební zákon.
c) Zamítnutí návrhu na zrušení regulativu „pozemní komunikace“
[28] V rámci poslední námitky stížnosti stěžovatelka přistupuje ke zcela účelovému vybírání
jednotlivých pasáží napadeného rozsudku, jejich vytrhávání z kontextu, a to za účelem prokázání
nezákonnosti rozsudku způsobem, jenž by se dal označit jako tzv. cherry picking. Krajský soud
v napadeném rozsudku zcela vyčerpávajícím a přesvědčivým způsobem zdůvodnil, z jakého
důvodu považuje napadený regulativ za přípustný. Opírá se o legitimní cíle, je ve veřejném zájmu
a představuje přiměřený zásah do práv stěžovatelky v porovnání se sledovanými cíli. Ničeho
by na tom neměnila ani skutečnost, že by předmětné pozemky byly v rámci předchozího
územního plánu zahrnuty do zastavitelného území. Z odůvodnění napadeného rozsudku
nevyplývá, že by krajský soud své závěry stavěl právě na tom, že se nejedná o zásadní změnu
v legitimním očekávání stěžovatelky a současně nelze ani uzavřít, že by stěžovatelka mohla
mít legitimní očekávání, že by na těchto pozemcích mohla uskutečnit jakýkoliv dosud nijak
nepředestřený záměr.
[29] Stejně tak odpůrkyně nesdílí názor stěžovatelky, že by soudem uváděná rozhodnutí
Ústavního soudu a Nejvyššího soudu podporovaly její námitky. Krajský soud tato rozhodnutí
neuvádí za účelem konstatování, že má mít vymezení komunikace v územním plánu přednost
před soukromoprávními nástroji, nýbrž pouze poukazuje na povahu nutnosti zajištění
komunikační potřeby jako jednoho z veřejných zájmů, jimž vymezení dané komunikace
na předmětných pozemcích slouží. Rovněž pak poznámku o faktickém vyvlastnění určitého
území bez náhrady považuje odpůrkyně za absurdní, neboť k žádnému úkonu ani obdobnému
vyvlastňování vymezením koridoru komunikace na pozemcích stěžovatelky nedochází.
[30] Podle přesvědčení odpůrkyně napadený prvek územního plánu z větší části pouze
reflektuje skutečný stav v území. Ačkoliv krajský soud v bodě 87 napadeného rozsudku uvádí,
že právní řád neupravuje domněnku existence veřejně přístupné účelové komunikace a doposud
neexistuje rozhodnutí, které by její existenci deklarovalo, nic takového odpůrkyně ve svých
vyjádřeních ani netvrdila. K tomu, aby veřejně přístupná účelová komunikace existovala, ovšem
není zapotřebí žádného rozhodnutí, a to ani konstitutivního, jako je tomu např. v případě dálnic,
silnic nebo místních komunikací, ani deklaratorního – podstatné je výlučně naplnění znaků
takové komunikace.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[31] Kasační stížnost je včasná, podaná osobou oprávněnou, zastoupenou advokátem,
a přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[32] Kasační stížnost je nedůvodná.
a) Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
[33] Stěžovatelka v rámci své kasační argumentace namítá nepřezkoumatelnost rozsudku
krajského soudu pro nedostatek důvodů. Ve vztahu k regulativu „pozemní komunikace“
stěžovatelka ve svém návrhu namítala rovněž nepřezkoumatelnost. Podle ní se krajský soud
s touto její námitkou nevypořádal, čímž zatížil své vlastní rozhodnutí nepřezkoumatelností.
[34] Námitka stěžovatelky je nedůvodná. Krajský soud ji rekapituluje v bodě 98 rozsudku
a vypořádává ji v bodě 100. Konstatuje, že z odůvodnění rozhodnutí o námitkách zřetelně
vyplývají všechny důvody, pro které odpůrkyně vymezila na pozemcích navrhovatelky veřejné
prostranství s pozemní komunikací.
[35] Stěžovatelka dále spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu v nevypořádání
námitky týkající se jejího legitimního očekávání. Stěžovatelka po dobu 15 let žila v očekávání,
že na pozemcích, z nichž nový územní plán činí pozemní komunikaci, bude moci stavět.
[36] Rovněž tato námitka stěžovatelky je nedůvodná. Krajský soud se otázkou předchozí
úpravy území zabýval v bodě 86 rozsudku, přičemž konstatoval, že stěžovatelka nemá právní
nárok na to, aby její pozemky, které v předchozím územním plánu nebyly součástí zastavitelné
plochy, byly do takové plochy v rámci pořizování nového územního plánu zařazeny. Legitimní
očekávání jí tedy nemohlo vzniknout. Stěžovatelka nyní s těmito skutkovými a právními závěry
krajského soudu nesouhlasí a v kasační stížnosti s nimi polemizuje. Polemika
s věcným odůvodněním rozsudku krajského soudu však nečiní její námitku nepřezkoumatelnosti
důvodnou.
b) Zamítnutí návrhů na zrušení některých regulativů vůči všem
[37] Tato námitka stěžovatelky se týká dvou regulativů, které považovala za nezákonné,
a proto se domáhala jejich zrušení. Šlo o podmínku předložit hydrogeologický posudek, pokud
jsou na pozemku vyznačeny meliorace, a dále povinnost napojit budovy na veřejnou kanalizační
a vodovodní síť. Stěžovatelka namítá, že oba regulativy se vztahují na celé území. V obou
případech krajský soud považoval stanovení těchto podmínek za překročení meze působnosti
a pravomoci odpůrkyně. Napadené podmínky jsou tedy zjevně nezákonné ve vztahu ke všem
a za všech okolností. Navzdory tomu krajský soud zrušil tyto podmínky pouze ve vztahu
k některým pozemkům stěžovatelky, a to vždy k těm, které uváděla jako příklad dotčení svých
zájmů.
[38] Stěžovatelka v kasační stížnosti upřesňuje, že ve vztahu k namítané nezákonnosti
povinnosti pořídit posudek, tak krajský soud zamítl návrh na zrušení tohoto regulativu ve vztahu
k pozemkům p. č. X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, ačkoliv s ohledem na
povahu věci návrh nemohl být nedůvodný (regulativ je absolutně nezákonný) a stěžovatelce
nechyběla aktivní legitimace (ke dni podání návrhu byla vlastnicí). Ve vztahu k namítané
nezákonnosti povinnosti napojení na vodovodní sítě a kanalizaci, pak krajský soud zamítl návrh
na zrušení tohoto regulativu ve vztahu k pozemkům p. č. X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X,
X, X, X, X, ačkoliv s ohledem na povahu věci návrh nemohl být nedůvodný (regulativ je
absolutně nezákonný) a stěžovatelce nechyběla aktivní legitimace (ke dni podání návrhu byla
vlastnicí).
[39] Pokud jde o shora popsané regulativy (tedy podmínku předložit hydrogeologický
posudek, pokud jsou na pozemku vyznačeny meliorace, a dále povinnost napojit budovy
na veřejnou kanalizační a vodovodní síť), je pravdou, že samotný petit návrhu, kterým
se stěžovatelka domáhala jejich zrušení, formulovala skutečně obecně (tj. v závěru svého návrhu
se stěžovatelka domáhala obecně zrušení těchto podmínek v příslušných částech opatření obecné
povahy bez odkazu na konkrétní pozemek). Avšak důvodnost svého návrhu stěžovatelka popsala
a dotčení napadeným regulativem odůvodnila vždy v souvislosti s konkrétními pozemky ve svém
vlastnictví.
[40] Nezákonností předložení hydrogeologického posudku stěžovatelka argumentovala
v souvislosti se svým pozemkem p. č. X, na kterém se nachází meliorace. V návrhu mimo jiné
výslovně uvedla, že „v jejím případě nevstupuje případná funkčnost meliorací do práv či zájmů
jiné osoby, protože meliorace v jejím případě nezasahují svým účinkem na jiné pozemky.
Předpoklad jakéhokoliv veřejného či sousedského zájmu je tak vyloučen“. Stěžovatelka tedy
důvodnost svého návrhu vztahovala výhradně k pozemku p. č. X. Krajský soud stěžovatelce
vyhověl a napadený regulativ územního plánu zrušil, avšak pouze ve vztahu k pozemku p. č. X,
jehož vlastnictvím navrhovatelka odůvodnila svoji věcnou legitimaci.
[41] Pokud jde o podmínku napojit stavby (budovy) na veřejnou kanalizační a vodovodní síť,
nezákonnost tohoto regulativu stěžovatelka namítala jednak v souvislosti se svými pozemky p. č.
X, X, X, X, X, X, a dále v souvislosti se svými pozemky p. č. X, X, X, X, X, které jsou podle
územního plánu uvedeny v kategorii bydlení v krajině. Krajský soud konstatoval, že na
pozemcích uvedených stěžovatelkou není vymezena plocha bydlení v krajině, nýbrž veřejné
prostranství, což ostatně stěžovatelka v jiné části téhož návrhu na zrušení části opatření obecné
povahy sama uvedla [viz rovněž písm. d) níže]. Krajský soud shledal, že k tomuto veřejnému
prostranství přiléhají pozemky p. č. X, X a 181/135, jež jsou ve vlastnictví stěžovatelky a jsou
součástí zastavitelné plochy 09b funkčně určené jako bydlení v krajině, na kterou se vztahuje
rušená podmínka. Krajský soud proto zrušil stanovení této podmínky ve vztahu k pozemkům
p. č. X, X a X, tj. pouze ve vztahu k těm pozemkům stěžovatelky, které jsou součástí plochy B
(bydlení v krajině) a nachází se v lokalitě, kterou stěžovatelka v příslušné části návrhu odůvodnila
svoji věcnou legitimaci.
[42] Nejvyšší správní soud souhlasí s odpůrkyní, že stěžovatelka ve své kasační argumentaci
poněkud stírá rozdíl mezi konceptem aktivní procesní legitimace a aktivní věcné legitimace.
[43] Aktivní procesní legitimace znamená splnění zákonných požadavků kladených
na navrhovatele. Je potřeba ji odlišovat od aktivní věcné legitimace, tj. od důvodnosti návrhu
v tom směru, že do práv navrhovatele bylo skutečně zasaženo. Otázka důvodnosti návrhu dále
vede ke zkoumání otázky, zda se tak stalo zákonným způsobem. Pro aktivní procesní legitimaci
podle §101a odst. 1 s. ř. s. postačuje, aby navrhovatel tvrdil, že byl na svých právech opatřením obecné
povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Proto stačí, aby navrhovatel logicky, konsekventně
a myslitelně tvrdil dotčení na svých právech (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34). Neučiní-li tak, soud jeho návrh odmítne.
Naproti tomu otázka skutečného dotčení právní sféry navrhovatele (tj. důvodnosti tvrzeného
zkrácení na právech) je již otázkou aktivní věcné legitimace a meritorního přezkumu návrhu.
Jak vysvětlil rozšířený senát v usnesení ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017-264, č. 3903/2019
Sb. NSS, „Aktivní věcná legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je dána,
pokud soud dospěje ke skutkovému a právnímu závěru o skutečném vztahu úpravy obsažené v napadené části
opatření obecné povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o podstatné nezákonnosti napadené regulace obsažené
v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních, procesních i hmotněprávních předpisů.“
Dospěje-li k opačnému závěru, tj. není-li návrh důvodný, soud jej zamítne (§101d odst. 2 s. ř. s.).
[44] Nejvyšší správní soud proto souhlasí s krajským soudem. V případě regulativu týkajícího
se předložení hydrogeologického posudku u pozemků s vyznačenými melioracemi je aktivní věcná
legitimace navrhovatelky omezena rozsahem jejího vlastnického práva k nemovitým věcem, jak ho
popsala a zdůvodnila ve svém návrhu. Krajský soud proto správně přistoupil ke zrušení této
podmínky pouze ve vztahu k pozemku p. č. X, jehož vlastnictvím stěžovatelka odůvodnila svoji
věcnou legitimaci. Stejně tak krajský soud postupoval správně v případě podmínky napojení
staveb (budov) na veřejnou kanalizační a vodovodní síť. Stanovení podmínky zrušil ve vztahu
k pozemkům p. č. X, X a X, tj. pouze ve vztahu k těm pozemkům stěžovatelky, které jsou
součástí plochy B (bydlení v krajině) a nachází se v lokalitě, kterou stěžovatelka v příslušné části
návrhu odůvodnila svoji věcnou legitimaci.
[45] Nutno podotknout, že podle §101d odst. 1 s. ř. s. je soud při rozhodování o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy vázán rozsahem a důvody návrhu. Pokud stěžovatelka důvodnost
svých návrhů ohledně shora popsaných regulativů vztáhla pouze k některým svým pozemkům
(ačkoliv teoreticky přicházely v úvahu i jiné pozemky stěžovatelky), není věcně legitimována
k paušálnímu zrušení nezákonné podmínky vztahující se ke všem plochám, kterých se tyto
podmínky mohou rovněž teoreticky týkat (ať už se jedná o pozemky stěžovatelky či pozemky
jiných vlastníků). Nejvyšší správní soud rovněž souhlasí, že není úkolem soudu, aby namísto
stěžovatelky dohledával, jaké všechny její pozemky se nachází v dotčených plochách, a domýšlel,
zda i ve vztahu k nim by mohla být stěžovatelka zkrácena na svém vlastnickém právu. Krajský
soud proto postupoval správně, jestliže ve zbývajícím rozsahu návrhy stěžovatelky zamítl.
[46] Je pravdou, že vázanost soudu návrhem není absolutní. Tak především, některé otázky
si musí soud z povahy věci posoudit jako předběžné. Například při přezkumu změny opatření
obecné povahy nemůže soud pominout fakt, že již původní opatření bylo v příslušné části
nesrozumitelné a změna tuto vadu neodstraňuje (rozsudek NSS ze dne 16. 12. 2010, č. j.
1 Ao 6/2010-130, č. 2445/2011 Sb. NSS, bod 70). Stejně tak nemůže soud ignorovat nedostatky
v oblasti pravomoci a působnosti odpůrce, zejména fakt, že opatření obecné povahy bylo vydáno
k tomu nepříslušným orgánem. Je ale vyloučeno, aby správní soud v roli jakéhosi „úředního
revizora“ nad rámec důvodů vymezených v návrhu vyhledával za stěžovatele jiné vady
či nezákonnosti (rozsudek NSS ze dne 25. 4. 2018, č. j. 6 As 106/2017-26, bod 15). Takový
postup by se mohl dostat do rozporu s rovností stran a taktéž s právem na samosprávu, je-li
odpůrcem územní samosprávný celek jednající v samostatné působnosti.
[47] Nejvyšší správní soud podotýká, že otázka rozdílu mezi aktivní procesní legitimací
a aktivní věcnou legitimací, není „judikaturní novum“, jak tvrdí stěžovatelka. Bylo věcí
stěžovatelky a jí zvolené procesní strategie, jak své návrhy formuluje a zdůvodní. Není úkolem
soudu, aby stěžovatelku vyzýval, zda případně svůj návrh nechce zdůvodnit i jinak či svou
argumentaci doplnit rovněž ve vztahu k jiným pozemkům. Jak Nejvyšší správní soud vysvětlil
již shora, takový postup by soud nepřípustně vychýlil z jeho zásadního postavení „nestranného
třetího“.
c) Zamítnutí návrhu na zrušení regulativu „sady a zahrady“
[48] Stěžovatelka dále nesouhlasí se zamítnutím návrhu na zrušení regulativu „sady a zahrady“
ve vztahu k pozemkům p. č. X a X a polemizuje s jednotlivými závěry krajského soudu. Její
námitky však již po všech stránkách vypořádal krajský soud. Nejvyšší správní soud považuje
argumentaci krajského soudu za úplnou a přesvědčivou a plně se s ní ztotožňuje.
[49] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že předmětný regulatorní prvek týkající
se (ne)zastavitelnosti území je v novém územním plánu formulován trochu jinak, než tomu bylo
v předchozí územněplánovací dokumentaci. V obecné rovině však nelze předpokládat,
že regulace bude v novém územním plánu totožná. Ostatně je smyslem nově přijímaného
územního plánu koncepci území upravit nově s ohledem na aktuální a budoucí podmínky a vývoj
v příslušné lokalitě.
[50] Předchozí územněplánovací dokumentace zahrnovala celé pozemky stěžovatelky
do zastavitelné plochy určené k bydlení. Pro plochu OV11 stanovila koeficient zastavěnosti
ve výši 30 %, včetně zpevněných ploch, a požadavek (blíže nekonkretizovaný) ponechat při
okrajích v místech lesních porostů nezastavěné pásy zeleně. Napadené opatření obecné povahy
nestanoví koeficient zastavěnosti, nýbrž zrcadlově obrácený koeficient zeleně ve výši 70 %,
tj. takový podíl stavebního pozemku musí tvořit nezpevněné plochy. Při výpočtu tohoto
koeficientu se vychází z celé výměry stavebního pozemku, tj. jak části zahrnuté do plochy B
(bydlení v krajině), tak z části zahrnuté do plochy sady a zahrady. Pokud jde o míru zastavitelnosti
pozemku stavbami a zpevněnými plochami, vymezením plochy sadů a zahrad se nic nezměnilo.
Nejvyšší správní soud souhlasí, že co se změnilo, je, že vymezením plochy sadů a zahrad bylo
jednoznačně stanoveno, v jaké části pozemku se mohou nacházet obytné stavby, tj. v západní
části pozemků sousedící s dalšími stavebními parcelami (již zastavěnými), východní část pozemků
sousedící s lesem má být prostá těchto staveb.
[51] Již krajský soud stěžovatelku upozornil, že pokud se domnívá, že dříve směla umístit
stavby k bydlení až na hranici lesa, jde o hypotézu spíše iluzorní, pokud nebyla prověřena
postupem podle §14 odst. 2 o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon).
Ostatně předchozí územní plán požadoval ponechat u lesa nezastavěné pásy zeleně. Účelem
vymezení plochy „sady a zahrady“ je tedy právě dosažení vhodného umístění staveb
na stavebních pozemcích. Tento cíl se opírá o dva legitimní účely, a to jednak hledisko
urbanistické a krajinářské, jednak hledisko ochrany lesa a ochrany samotného stavebního
pozemku před nebezpečím, které má původ v lese. Obou těchto účelů je regulace přijatá
územním plánem způsobilá dosáhnout, jak v podrobnostech popsal krajský soud v bodě 64
a násl. rozsudku. Nejvyšší správní soud nemá, co by k této výstižné argumentaci dodal.
[52] Stěžovatelka namítá, že v jiných lokalitách, kde zástavba sousedí s lesem, se tento
regulativ nestanoví. Ba naopak, vyskytuje se tam opět jiný regulativ (cesta), který zmíněné zájmy
ohrožuje dokonce více, než absence nyní napadeného regulativu. Nejvyšší správní soud souhlasí
se závěrem krajského soudu, že jiné podmínky vyžadují jiné řešení, a jednotlivé situace proto
nutně nelze vždy srovnávat. Cesta v blízkosti lesa může být odůvodněna opět jinými zájmy (např.
zajištěním přístupu k některým pozemkům apod.), které můžou v dané situaci převážit nad jinými
relevantními zájmy (např. zvýšenou ochranou lesa apod.). Stěžovatelka ani v kasační stížnosti
však nijak nekonkretizuje, o jakou lokalitu se jedná, takže její srovnávací argument zůstává toliko
v obecné a abstraktní rovině.
[53] Rovněž s námitkou stěžovatelky týkající se existence konkrétních typů povolovacích
řízení (zejména územního řízení) se krajský soud vypořádal. Stěžovatelkou popisovaný „rozpor“
v argumentaci krajského soudu Nejvyšší správní soud neshledává. Existence těchto řízení, v nichž
se posuzují konkrétní stavební záměry, neznamená, že by nebylo přípustné a vhodné přistoupit
k řešení ochrany veřejných zájmů (ochrana urbanistických hodnot a ochrana ekosystémů)
koncepčně již na úrovni územního plánu. Krajský soud velmi trefně ve svém rozsudku uvedl,
že územní plán, který by odhlížel od požadavků na ochranu životního prostředí
s tím, že ta má být zajištěna až v povolovacích procesech ve vztahu ke konkrétním záměrům,
by se proměnil v nerealizovatelný sen, jenž by neposkytoval právní jistotu aktérům v území
a neusměrňoval a nekoordinoval lidské činnosti. Takový územní plán by postrádal jakýkoliv
praktický užitek. Nejvyšší správní soud s tímto závěrem souhlasí.
[54] Stěžovatelkou tvrzenou nezákonnost Nejvyšší správní soud neshledává ani v závěrech,
které krajský soud dovodil z nálezu Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15.
Krajský soud na tento nález poukázal v obecnosti a příkladmo, pokud jde o hloubku a detailnost
odůvodnění opatření obecné povahy, resp. odůvodnění rozhodnutí o námitkách (na rozdíl např.
od typických správních rozhodnutí). Zájmy sledované zásahem do vlastnického práva
stěžovatelky jsou v odůvodnění rozhodnutí o námitkách zřetelně a v odpovídajícím rozsahu
popsány, krajský soud se s nimi ztotožnil. Nejvyšší správní soud s jeho posouzením souhlasí.
d) Zamítnutí návrhu na zrušení regulativu „pozemní komunikace“
[55] Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že přes pozemky p. č. X, X, X, X, X, X, X, X, XX a X
umístil územní plán odpůrkyně pozemní komunikaci, která je podle stěžovatelky nedůvodným
zásahem do jejích vlastnických práv. Krajský soud návrh na zrušení tohoto regulativu zamítl.
Nejvyšší správní soud se závěrem krajského soudu souhlasí.
[56] Stěžovatelka argumentuje, že po dobu 15 let naopak žila v očekávání, že pozemky p. č. X,
X, X, X, X, X (před rozdělením se jednalo o jeden pozemek p. č. X) jsou v zastavitelném území a
že je bude moci využít jako součást stavebních pozemků. Krajský soud ve svém rozsudku popsal
(viz bod 86 a násl.), že uvedené pozemky stěžovatelky nebyly součástí zastavitelné plochy. Byly
v něm vymezeny bílou barvou, která dle výkresu funkčního využití území odpovídá orné půdě.
Stěžovatelka ve své kasační stížnosti tento skutkový závěr zpochybňuje. Poukazuje na skutečnost,
že doplněk č. 3 obecně závazné vyhlášky č. 12 ze dne 6. 9. 2002 rozšířil zastavitelnou plochu až
na hranici katastrálního území. Nejvyšší správní soud konstatuje, že skutečnost, jakým způsobem
bylo dotčené území upraveno v předchozí územně plánovací dokumentaci, není pro posouzení
nyní projednávané věci zcela rozhodná. Podstatné je, zda stávající zásah do vlastnického práva
stěžovatelky je zákonný a přiměřený, a tato argumentace rovněž tvořila jádro odůvodnění
krajského soudu, se kterým Nejvyšší správní soud souhlasí.
[57] Pozemní komunikace slouží jako příjezdová cesta k pozemkům p. č. X a X (rekreační
plocha) a zastavitelné ploše 09b. Tím je naplňován §20 odst. 4 a §22 odst. 2 vyhlášky
č. 501/2006 Sb., podle nějž musí být stavební pozemek dopravně napojen na veřejně přístupnou
pozemní komunikaci. Zrušením plochy veřejného prostranství s komunikací by nebyl vůbec
řešen přístup k pozemkům určeným pro bydlení, což by bylo v rozporu s veřejným zájmem
na kvalitním urbanistickém řešení a zajištění dopravní infrastruktury. Odpůrkyně uvedla dva účely
vymezení pozemní komunikace: prvním je zajištění kvalitního přístupu k rekreačním chatám,
druhý je zajištění přístupu ke stavebním parcelám stěžovatelky. Jestliže to podmínky v území
dovolují, což je právě případ posuzovaných pozemků stěžovatelky, je správné, aby v jejich
bezprostředním sousedství byla vymezena pozemní komunikace, která splňuje parametry
stanovené §22 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb.
[58] Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem zdůrazňuje, že územní plán
je koncepční dokument, jehož účelem je do budoucna řešit (nikoliv vytvářet) problémy v území.
Opatření obecné povahy nevytváří podmínky pro nucené omezení vlastnického práva
k pozemkům. Zda se pozemní komunikace vybudovaná v budoucnu na těchto pozemcích
z rozhodnutí navrhovatelky stane veřejně přístupnou, závisí na tom, zda budou splněny všechny
znaky takové pozemní komunikace plynoucí z §7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“),
a judikatury (jde mj. o souhlas vlastníka komunikace s jejím veřejným užíváním). Ani vymezení
plochy veřejného prostranství na těchto pozemcích neznamená, že by se vybudovaná
komunikace měla stát nutně veřejným prostranstvím, k němuž se váže právo obecného užívání
[§34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], neboť veřejným prostranstvím je pouze
plocha veřejně přístupná, což opět závisí na rozhodnutí vlastníka nemovitých věcí, nikoliv plocha
vymezená jako veřejné prostranství v územním plánu.
[59] Stěžovatelka v souvislosti s touto argumentací namítá, že vymezení pozemní komunikace
v územním plánu s ohledem na nejisté budoucí chování vlastníků nemůže ani dosáhnout
požadovaného cíle (zajištění přístupu k rekreačním chatám). Nejvyšší správní soud však
zdůrazňuje, že územní plán vytváří toliko předpoklady pro to, aby určitá část území obce mohla
být využívána k dopravním účelům, aniž by ovšem současně zakládal oprávnění konkrétním
osobám (či veřejnosti) pozemní komunikaci užívat. Řešení na úrovni územního plánu je třeba
striktně odlišovat od existence (ať již soukromoprávního, či veřejnoprávního) oprávnění
konkrétní osoby pozemek v cizím vlastnictví využívat k účelu stanovenému územním plánem.
Skutečnost, že další postup vlastníků pozemků je nejistý ještě neznamená, že nemá smysl
již na úrovni územního plánování vytvořit podmínky pro to, aby přístup k rekreačním chatám
byl do budoucna zajištěn. Námitka je proto nedůvodná.
VI. Závěr a náklady řízení
[60] Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod, pro který by měl rozsudek krajského soudu
zrušit. Krajský soud se věcí stěžovatelky řádně zabýval, přezkoumatelným způsobem se vypořádal
se všemi relevantními námitkami, přitom nikterak nevybočil ze zákona ani z konstantní judikatury
Nejvyššího správního soudu. Kasační stížnost proto Nejvyšší správní soud ze shora uvedených
důvodů podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[61] O náhradě nákladů řízení kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšné odpůrkyni Nejvyšší správní soud
přiznal náhradu nákladů řízení spojených s právním zastoupením, a to za jeden úkon právní
služby (vyjádření ke kasační stížnosti) podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/ 1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve výši 3.100 Kč a paušální náhradu nákladů podle §13 odst. 4 advokátního tarifu ve výši 300 Kč;
celkem 3.400 Kč. Tuto částku je povinna stěžovatelka uhradit k rukám zástupce odpůrkyně
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. června 2021
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu