ECLI:CZ:NSS:2021:10.AS.123.2021:41
sp. zn. 10 As 123/2021 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň
Michaely Bejčkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: nezl. J. B., zast. Mgr. Davidem
Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti žalované:
Masarykova základní škola a mateřská škola Český Těšín, se sídlem Komenského 607/3,
Český Těšín, zast. Mgr. Bc. Alicí Frýbovou, advokátkou se sídlem Za Poříčskou bránou 365/21,
Praha 8, ve věci ochrany před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 2. 2021, čj. 22 A 100/2020-28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce (stěžovatel) je žákem 5. třídy žalované základní školy. Po uvolnění krizových
opatření a zrušení zákazu prezenční výuky začal stěžovatel opět chodit do školy, ovšem
nesouhlasil s tím, že škola po něm vynucuje nošení roušek. Dne 30. 12. 2020 podal proti žalované
škole zásahovou žalobu, v níž uvedl, že opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 11.,
30. 11. a 7. 12. 2020 mu ukládají povinnost mít ve škole zahalený obličej a žalovaná následně
tuto povinnost vynucuje. Popsal negativní dopady celodenního nošení roušky na zdraví včetně
psychického stresu a označil opatření za zmatečná, nekoncepční a nekonzistentní. Žalobou
se proto domáhal toho, aby krajský soud označil jako nezákonný zásah žalované spočívající
ve vynucování povinnosti nošení ochranných prostředků dýchacích cest a „ve výhrůžkách sankcemi
v případě, kdy žalobce nebude splňovat povinnost nošení ochranných prostředků dýchacích cest“. Dále
se stěžovatel domáhal, aby soud zakázal žalované škole pokračovat ve vynucování povinnosti
nošení ochranných prostředků dýchacích cest a aby mu žalovaná škola umožnila pohyb a pobyt
v prostorách školy bez nošení ochranných prostředků dýchacích cest.
[2] Krajský soud žalobu odmítl, neboť ve věci není dána pravomoc správních soudů.
V odůvodnění vysvětlil, že žalovaná škola ve věci nevystupovala jako správní orgán. Jednala
na základě opatření Ministerstva zdravotnictví, která mají povahu opatření obecné povahy.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované školy
[3] Proti usnesení krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost z důvodů
dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Je přesvědčen, že soud neodůvodnil závěr o tom, že správní
soudy nejsou příslušné věc rozhodovat. Stěžovatel upozorňuje, že v žalobě argumentoval
též usnesením Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/20 a na něj navazujícím rozsudkem NSS
sp. zn. 8 As 34/2020. Jakkoli těmito rozhodnutími v žalobě argumentoval, krajský soud
se k této konkrétní argumentaci vůbec nevyjádřil. Proto je rozhodnutí krajského soudu
nepřezkoumatelné. Stěžovatel si je vědom, že touto konkrétní spornou právní otázkou se nyní
zabývá rozšířený senát v řízení pod sp. zn. 9 As 264/2020, krajský soud tedy měl řízení přerušit
a vyčkat rozhodnutí rozšířeného senátu.
[4] V další argumentaci pak stěžovatel kritizuje, že o jeho žalobě rozhodoval nikoli nestranný
soud. Místopředseda krajského soudu totiž o usnesení obsáhle informoval do médií. Stěžovatel
považuje za nesprávné a neetické, že se o výsledku řízení dozvěděl z médií. Za porušení zásady
nestrannosti považuje, že věc komentovalo „vedení“ krajského soudu. Naznačuje to, že senát
nerozhodl nestranně a nezávisle bez ovlivňování zvnějšku.
[5] Žalovaná navrhuje zamítnutí kasační stížnosti. Upozorňuje, že v judikatuře, které
se dovolává stěžovatel, navrhovatelé brojili proti nařízení distanční výuky na školách. Povinnost
zajistit distanční výuku v těchto případech byla stanovena na základě zákona č. 240/2000 Sb.,
o krizovém řízení (krizový zákon). V nynější věci je povinnost nosit roušky stanovena opatřením
obecné povahy. Závěr krajského soudu, že škola není původcem zásahu, je tudíž správný. Výklad,
že škola by měla být správním orgánem při zajišťování povinnosti nosit roušku, je neudržitelný.
Stejně tak by se totiž mohlo dojít k závěru, že správním orgánem je sociální zařízení,
když na základě mimořádného opatření nevpustí do objektu návštěvy bez roušky, nebo církev,
když na základě opatření omezí konání bohoslužeb. U těchto subjektů se však ani neuvažuje
o tom, že by byly správními orgány, přestože na základě mimořádných opatření omezují právo na
soukromý a rodinný život nebo právo na svobodný projev náboženství. Žalovaná nevidí
podstatný rozdíl v tom, jak se ve vztahu k povinnosti nosit roušky liší její postavení od postavení
soukromého zaměstnavatele, který taktéž v souladu s mimořádnými opatření vyžaduje,
aby zaměstnanci nosili roušky.
[6] V průběhu řízení o této kasační stížnosti vydal rozšířený senát rozsudek ze dne
30. 6. 2021, čj. 9 As 264/2020-51. V tomto rozsudku rozšířený senát vyjasnil právní postavení
škol v řízení před správními soudy (k použití tohoto rozsudku na nynější věc viz dále část
III. C.). NSS dal proto oběma účastníkům šanci reagovat na právní názory, které zaujal rozšířený
senát ve věci 9 As 264/2020. Této možnosti využil stěžovatel, který se pokusil odlišit svou situaci
od problematiky řešené rozšířeným senátem. Upozornil, že v jeho případě něco škola aktivně
činí, stěžovatel totiž uplatnil vůči škole výjimku nenosit roušku z důvodu výhrady svědomí.
S touto argumentací se nadto krajský soud vůbec nevypořádal.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] NSS upozorňuje, že se dále zabýval jen správností závěru krajského soudu, který
se odmítl zabývat žalobou proto, že žalovaná škola není správním orgánem ve smyslu soudního
řádu správního [kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.]. NSS se nemohl zabývat
samotnou zákonností sporného opatření obecné povahy, stejně jako se touto otázkou nemohl
zabývat ani krajský soud. Toto opatření totiž stěžovatel nenapadl a naopak i v kasační stížnosti
nadále trvá na tom, že do jeho práv zasahuje až samotná škola.
III. A. K žalobě stěžovatele jako nezletilého dítěte nebylo třeba souhlasu opatrovnického soudu
[9] Stěžovatel dle přesvědčení žalované nesplňuje a ani v řízení před krajským soudem
nesplnil podmínku řízení dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel totiž neosvědčil oprávnění
zákonného zástupce zastupovat ho při podání žaloby či kasační stížnosti. Žalovaná tvrdí,
že toto oprávnění měl osvědčit souhlasem opatrovnického soudu.
[10] NSS k tomu uvádí následující.
[11] Stěžovatel je nezletilé dítě, zastoupené zákonným zástupcem. Podle §898 odst. 1
občanského zákoníku platí, že k právnímu jednání, které se týká existujícího i budoucího jmění dítěte
nebo jednotlivé součásti tohoto jmění, potřebují rodiče souhlas soudu, ledaže se jedná o běžné záležitosti,
nebo o záležitosti sice výjimečné, ale týkající se zanedbatelné majetkové hodnoty. Pro posouzení,
zda je k nakládání s majetkem nezletilého zákonným zástupcem potřeba schválení
opatrovnického soudu, je významným hlediskem způsobilost právního úkonu negativně
zasáhnout do majetkové sféry nezletilého. Judikatura v této souvislosti vykládá povinnost
přivolení opatrovnického soudu k podání žaloby velmi široce, nemusí tedy jít nutně jen o „ryze
majetkové záležitosti“. Dle judikatury civilních soudů podání jakékoli žaloby je „je bezesporu neběžnou
záležitostí, která může mít daleké dosahy do sféry nezletilého (např. krom vzniklých práv a povinností, o kterých
je rozhodováno v řízení, taktéž nutnost hradit náklady soudního řízení)“ (rozsudek NS ze dne 20. 9. 2012,
sp. zn. 33 Cdo 2289/2011, ještě pro úpravu účinnou do 31. 12. 2013; ve vztahu k novému
občanskému zákoníku shodně usnesení NS ze dne 27. 6. 2019, sp. zn. 25 Cdo 4531/2018).
[12] Závěry citované civilní judikatury však nelze do řízení podle soudního řádu správního
přebírat mechanicky. Je pravda, že ani podání žaloby ve správním soudnictví není „běžnou“
záležitostí. Potenciální zásah těchto řízení do majetkové sféry nezletilého však bude zpravidla
nižší (dikcí občanského zákoníku se bude obvykle týkat zanedbatelné majetkové hodnoty),
a to pro rozdílný rozsah a strukturu nákladů řízení a zanedbatelnou výši soudního poplatku
(ve srovnání s civilním soudnictvím); nadto žalovanému správnímu orgánu se náhrada nákladů
řízení zásadně nepřiznává (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 1. 2020, čj. 1 As 309/2019-51, bod 12).
Ovšem i tam, kde výjimečně správní soud náhradu nákladů žalovanému či osobě zúčastněné
na řízení přizná, jsou náklady přiznávané ve správním soudnictví typicky v řádech několika
tisícovek korun, tedy zcela nesrovnatelné s náklady obvykle přiznávanými v soudnictví civilním.
[13] To ovšem neznamená, že nezletilci zastoupení zákonným zástupcem mohou bez přivolení
opatrovnického soudu ve správním soudnictví žalovat zcela libovolně. Souhlas opatrovnického
soudu k podání žaloby dítětem bude namístě typicky tam, kde se spor před správním soudem
týká nemovitosti dítěte (srov. §898 odst. 2 občanského zákoníku, např. rozhodnutí o odstranění
stavby apod.) nebo jiné významné majetkové hodnoty. Správní soud je krom toho oprávněn
v každém jednotlivém případě vyhodnotit, jak podstatně by dané řízení mohlo zasáhnout do práv
či povinností nezletilého, a zda konkrétní žaloba vyžaduje schválení opatrovnického soudu. Soud
má vždy přihlédnout k povaze toho či onoho sporu, včetně otázky, zda v souvislosti
se soudním řízením nehrozí žalujícímu dítěti jiné významnější finanční náklady (srov. např. právo
státu na náhradu nákladů řízení, které stát platil, ve smyslu §60 odst. 4 s. ř. s.).
[14] Dítě se krom toho nesmí stát pouhým „vehiklem“ k uspokojování potřeby žalovat
ze strany zákonných zástupců dítěte. NSS se hlásí k judikatuře Nejvyššího soudu, dle níž zákonní
zástupci nemohou za nezletilé děti svévolně nebo zřejmě bezúspěšně uplatňovat práva či práva
zneužívat. O takové případy půjde například, jestliže je zjevné, že důvodem podání žaloby je činit
žalovanému obtíže, aniž má žaloba sama nějakou naději na úspěch (srov. např. usnesení NS
ze dne 29. 4. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4696/2014, či ze dne 29. 4. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4999/2014).
Pokud by například zákonní zástupci za své nezletilé děti opakovaně podávali zjevně bezúspěšné
správní žaloby, ať již s ohledem na jejich obsah či povahu, anebo s ohledem na předchozí
konzistentní judikaturu, mohl by to být důvod pro potřebu přivolení opatrovnického soudu
k podání žaloby. Již jen samotná mnohost podaných žalob může i ve správním soudnictví
iniciovat potřebu souhlasu opatrovnického soudu, neboť případný opakovaný neúspěch může
mít do majetkové sféry nezletilého zásadní dopad (ostatně v případech zneužití žalob bude mít
správní orgán na přiznání nákladů řízení právo – srov. k tomu přiměřeně závěry usnesení
rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, čj. 7 Afs 11/2014-47, č. 3228/2015 Sb. NSS, bod 29).
[15] Nic z toho ovšem není v nynější věci patrné. Zdejšímu soudu není ani známo,
že by zákonný zástupce za stěžovatele podával žaloby opakovaně, tím méně, že by nynější žaloba
byla zjevně šikanózní či abuzivní (zneužívající právo). Proto NSS nevidí problém v tom,
že krajský soud v nynější věci přivolení opatrovnického soudu nepožadoval.
III. B. Soudci krajského soudu nebyli vyloučeni z rozhodování jen proto, že místopředseda téhož soudu poskytl
o věci mediální vyjádření
[16] Stěžovatel dovozuje vyloučení krajského soudu z rozhodování této věci s ohledem
na mediální vyjádření místopředsedy krajského soudu. Místopředseda totiž informoval média
o nynějším rozhodnutí ještě předtím, než bylo usnesení doručeno oběma stranám. Ostatně
též žalovaná škola upozorňuje, že ji mediální vyjádření místopředsedy soudu překvapilo,
neboť v onom okamžiku o rozhodnutí soudu ještě nevěděla. Na druhou stranu žalovaná
upozorňuje, že tento postup soudu nemůže představovat ani „náznak“ pochybností
o nestrannosti krajského soudu.
[17] K tomu NSS uvádí, že by jistě bylo vhodnější, aby soud o vydaném usnesení informoval
až poté, co je doručeno oběma stranám, případně poté, co je veřejně vyhlášeno (což bude jinak
typicky případ rozsudků). Nicméně postup místopředsedy krajského soudu nemůže vzbudit
pochybnosti o nepodjatosti soudu. I kdyby místopředseda soudu informoval média o vydaném
usnesení ještě předtím, než bylo doručeno účastníkům, a soud jím byl tedy formálně vázán (§55
odst. 2 s. ř. s.), stěžovatel nepřináší žádný konkrétní náznak toho, že by místopředseda soudu,
tím méně rozhodující soudci, byli ve věci jakkoli podjatí.
[18] Soud nemusí mluvit jen ústy tiskového mluvčího, jak naznačuje stěžovatel. Mediální
prezentace výsledku rozhodovací činnosti je ze strany soudů v případě závažnějších rozhodnutí
standardem. Jménem soudu může mluvit tiskový mluvčí, ale též funkcionář (předseda
či místopředseda) nebo sami rozhodující soudci. Média vyjádření soudu k důležitým případům
očekávají. Soud v demokratickém právním státě jistě nemusí mluvit jen a pouze vlastními
rozhodnutími. Činnost soudu se nesmí podobat Zámku ze stejnojmenného Kafkova románu,
o kterém nikdo nic neví, neboť je zahalen mlhou mlčení. Mediální prezentace rozhodovací
činnosti, na rozdíl od paušálních a zaujatých hodnocení určitého jednání před vynesením
rozhodnutí, přispívá k naplnění ústavního pravidla, podle něhož státní moc slouží všem občanům
(čl. 2 odst. 3 Ústavy, srov. podobně ve vztahu k vyjádření předsedy Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže rozsudek NSS ze dne 15. 9. 2010, čj. 1 Afs 45/2010-159,
č. 2189/2011 Sb. NSS, „Karlovarská losovačka“, bod 26).
[19] Z vyjádření místopředsedy soudu, které cituje stěžovatel, neplyne nic více než to,
že o usnesení informoval ještě předtím, než bylo usnesení doručeno oběma účastníkům. Jinak
však z obsahu vyjádření neplyne nic, z čeho by plynul nějaký vztah místopředsedy k účastníkům
či k samotné věci. Místopředseda jen srozumitelným způsobem vysvětloval důvody rozhodnutí
soudu (a vysvětloval to srozumitelně pro laiky, tedy nikoli užitím právního žargonu a složitou
analýzou podmínek řízení před správním soudem).
III. C. Žalovaná škola nevystupovala v nynější věci jako správní orgán
[20] NSS plně souhlasí se závěrem krajského soudu, že žalovaná škola v nynější věci
nevystupovala jako správní orgán. Sama škola byla totiž adresátem povinností uložených
jí opatřením ministerstva zdravotnictví, které mělo povahu opatření obecné povahy a bylo
samostatně napadnutelné v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Škola
nemá v nynější věci odlišnou povahu třebas od církve či obchodu, které také „vynucují“
zahalování dýchacích cest dle podobných opatření. Škola sama mohla podobné opatření obecné
povahy napadat vlastním návrhem podle §101a násl. s. ř. s. (srov. rozsudek rozšířeného senátu
NSS 9 As 264/2020, bod 51), argumentace stěžovatele by tak nyní vedla k absurdnímu závěru,
že by škola mohla žalovat samu sebe.
[21] Jak ve shora cit. rozsudku vysvětlil rozšířený senát, ani tam, kde opatření obecné povahy
nařizuje žákům povinné zakrývání dýchacích cest ve škole, není škola tím, koho by bylo možno
označit za správní orgán. Škola je i v tomto případě jen subjekt, který je veřejnoprávně regulován
ministerstvem zdravotnictví, sám však nic nečiní a do práv žáků vrchnostensky nezasahuje:
„Teprve pokud by škola využila zákonné pravomoci a žáka nějak sankcionovala za nedodržování sporného
opatření (ať již formálně nějakým rozhodnutím, anebo neformálně individuálním vyloučením z výuky), by bylo
možno – v souladu se stávající judikaturou – uvažovat o tom, že škola je správním orgánem zkracujícím práva
žáka (ne každé rozhodnutí či zásah školy je však rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. – k tomu srov. např.
rozsudek ze dne 6. 8. 2019, čj. 8 As 80/2019-30, č. 3921/2019 Sb. NSS, podle něhož rozhodnutí o udělení
důtky ředitele školy je výchovným opatřením a nezasahuje do žádného veřejného subjektivního práva žáka
či studenta).“ (rozsudek rozšířeného senátu 9 As 264/2020, bod 55).
[22] Rovněž k judikatuře Ústavního soudu, na kterou se odvolává stěžovatel (usnesení ze dne
9. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 19/20), se detailně vyjádřil rozšířený senát (viz rozsudek 9 As 264/2020,
body 32 až 39). Ústavní soud ani v usnesení Pl. ÚS 19/20, ani v žádném jiném rozhodnutí
neurčil, proti komu mohly k ochraně svých práv stěžovatelky žalobu podat, respektive zda vůbec
nějaká žaloba připadá do úvahy. Tato otázka je totiž primárně v kompetenci správních soudů,
které musí poskytnout ústavně souladný výklad soudního řádu správního (Pl. ÚS 19/20, bod 27).
[23] V nynějším případě stěžovatel netvrdil, že by škola vůči němu využila nějakých
pravomocí, které by jí vyvěraly ze zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví
či ze sporného opatření (k tomu viz bod 56 rozsudku rozšířeného senátu 9 As 264/2020).
Informování o existenci těchto opatření ani pohrůžka nějakou sankcí nemůže být z povahy věci
zásahem (takto obecně již rozsudek ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005
Sb. NSS: přípis určité osobě, který obsahuje sdělení o stavu nějaké právní záležitosti a „přímo
nevynutitelnou výzvu, aby něco učinila, a informaci o případných negativních důsledcích, které tuto osobu
za určitých zákonem předvídaných podmínek mohou postihnout, ještě nelze považovat za zkrácení subjektivních
práv této osoby, jakkoli samozřejmě takovou osobu mohou znejistět v náhledu na její právní pozici a vyvolat
v ní pocit jistého ohrožení“). Namísto toho se snaží v doplnění kasační stížnosti stěžovatel takovou
pravomoc sám ze sporného opatření „vyrobit“: tvrdí, že uplatnil „výjimku výhrady svědomí“.
Sporné opatření ani zákon však nedává škole žádnou pravomoc posuzovat nějakou podobnou
žádost o „výjimku“. Rovněž judikatura, které se stěžovatel dovolává, se týká zcela jiné
problematiky (sankcí za nedodržení povinného očkování).
[24] Stěžovatel se mýlí, pokud tvrdí, že krajský soud vydal nepřezkoumatelné rozhodnutí,
neboť zrovna na tento dílčí argument stěžovatele o „výhradě svědomí“ nereagoval. Klíčové je,
že soud správně dospěl k závěru, že v nynějším případě žalovaná škola není správním orgánem
ve smyslu soudního řádu správního.
[25] Lze jen dodat, že v nynějším případě stěžovatel ani nečelil dilematu, že by nemohl
napadnout sporné opatření, jak tomu bylo ve vztahu ke krizovým opatřením vlády ve věci řešené
rozšířeným senátem (viz bod 76 rozsudku 9 As 264/2020). Stěžovatel měl možnost napadnout
přímo sporné opatření obecné povahy, a to návrhem dle §101a násl. s. ř. s. Ostatně z řízení
o podobných návrzích pochází i judikatura, které se stěžovatel dovolává (rozsudek ze dne
11. 6. 2021, čj. 10 Ao 12/2021-81, týkající se přezkumu opatření obecné povahy v novém režimu
tzv. pandemického zákona, tj. zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii
onemocnění COVID-19; jakkoli nynější stěžovatel nemohl ještě využít přezkumu
dle pandemického zákona, mohl podat obecný návrh dle §101a násl. s. ř. s.).
IV. Závěr a náklady řízení
[26] S ohledem na výše uvedené NSS zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1
věta poslední s. ř. s.).
[27] O náhradě nákladů řízení rozhodl NSS podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, naopak plný úspěch měla žalovaná. Žalované škole náklady
řízení vznikly (zastoupení advokátem včetně vyjádření ke kasační stížnosti) a škola se domáhá
přiznání náhrady těchto nákladů vůči stěžovateli. V tomto případě však NSS přihlédl k výjimečné
situaci, v níž stěžovatel kasační stížnost podal. Stěžovatel vycházel mj. z rozsudku osmého senátu
ze dne 19. 11. 2020, čj. 8 As 34/2020-100, správnost jeho závěrů však rozšířený senát ve věci
9 As 264/2020 popřel. Teprve rozsudkem rozšířeného senátu 9 As 264/2020 je judikatura
správních soudů finálně sjednocena. Právě to představuje důvody zvláštního zřetele hodné,
na jejichž základě NSS v nynější věci (stejně jako rozšířený senát ve věci 9 As 264/2020, bod 86)
náhradu nákladů žalované škole výjimečně nepřiznal (§60 odst. 7 s. ř. s.), přestože škola byla
procesně úspěšná a jinak by jí právo na náhradu nákladů řízení dle §60 odst. 1 s. ř. s. náleželo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. července 2021
Zdeněk Kühn
předseda senátu