ECLI:CZ:NSS:2021:10.AS.186.2021:41
sp. zn. 10 As 186/2021 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Sylvy
Šiškeové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: P. T., zastoupeného advokátem
JUDr. Pavlem Uhlem, Kořenského 1107/15, Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra,
Nad Štolou 936/3, Praha 7, ve věci ochrany před nezákonným zásahem, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2021, čj.
9 A 13/2019 - 73,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2021, čj. 9 A 13/2019 - 73, se r uší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Žalobci se v rací přeplatek na soudním poplatku ve výši 5 000 Kč, který mu bude
vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám jeho zástupce JUDr. Pavla Uhla,
advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se hodlal účastnit společensko-kulturní a environmentalistické akce Klimakemp
2018, kterou pořádalo hnutí Limity jsme my, z. s. V úterý 26. 6. 2018 cestoval vlakem do vlakové
stanice Louka u Litvínova, kde okolo deváté hodiny večer vystoupil. Poté žalobci dala v prostoru
nádraží hlídka Policie České republiky pokyn, aby jí prokázal svou totožnost. Žalobce pokynu
vyhověl a prokázal se dokladem totožnosti. Současně se zeptal na důvody zjištění totožnosti.
Policisté jej odkázali na §63 odst. 2 písm. l) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky
(dále jen „zákon o policii“), aniž by uvedli konkrétní důvod podřaditelný pod toto ustanovení.
Po zjištění totožnosti a zapsání údajů z dokladu totožnosti do evidence policie policisté žalobci
doklad vrátili.
[2] Žalobce se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu domáhal určení, že výše popsaný pokyn policie, následný zásah spočívající
v získání osobních údajů žalobce policií a na to navazující zásah spočívající v tom, že policie
odepřela sdělit žalobci důvody svého postupu a ani později tak neučinila, jsou nezákonné.
Městský soud žalobu zamítl.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného
[3] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž namítl
nesprávnost právního posouzení věci. Stěžovatel se žádného protiprávního jednání nedopustil
a nebyl individuální důvod se domnívat, že tak hodlá učinit. Zamýšlel se účastnit události,
která sama o sobě byla v souladu se zákonem. Připustil však, že někteří účastníci minulého
ročníku této akce se dopustili koordinovaného přestupkového jednání.
[4] Poměrně obecné ustanovení §63 odst. 2 písm. l) zákona o policii představuje zásah
do informační autonomie jedince. Takto neurčité ustanovení je třeba vykládat úzce. Stěžovatel
zdůraznil, že slovo předcházení se vztahuje pouze k trestné činnosti. Zákon o policii užívá mj. výraz
protiprávní jednání, který zahrnuje také přestupkové jednání. Pravomoc zjišťovat totožnost osob
v režimu prevence se nevztahuje na hypotetické budoucí protiprávní jednání, ale výlučně
na hypotetické budoucí trestné jednání. Z dokazování i tvrzení žalovaného je zřejmé,
že neexistovalo podezření na páchání trestné činnosti. Ve vztahu k možnosti „čisté prevence“
je toto oprávnění vyhrazeno výslovně pro případy trestného jednání. Neoprávněný vstup
do důlního nebo dobývacího místa je přestupek, který podle stěžovatele nespadá pod zákonem
vymezenou kategorii chráněných zájmů (bezpečnost osob a majetku, veřejný pořádek).
[5] Městský soud vyšel z implicitního předpokladu nezbytnosti prokázání totožnosti.
Stěžovatel považuje za nezbytné provést takový úkon, jehož neprovedení bude mít za následek
zásadní ztížení nebo zmaření plnění úkolu policie. Tento příčinný vztah musí žalovaný konkrétně
doložit, což se nestalo. Žalovaný netvrdil ani nedoložil, jaký konkrétní účel mělo zjištění
totožnosti stěžovatele (resp. plošná kontrola totožnosti osob) dosáhnout. Stěžovatel dále
poukázal na chybějící poučení o důvodu zásahu do práv. Uvedení odkazu na obecné ustanovení
zákona o policii není sdělením důvodu, ale pouhým popisem právní normy. Stěžovatel
nepotřebuje od policie poučení o obsahu právní normy; chce znát věcné důvody,
které si po právní stránce může posoudit sám.
[6] Stěžovatel odkázal na rozsudek NSS ze dne 18. 2. 2021, čj. 1 As 426/2019 - 32,
v němž se soud zabýval skutkově i právně téměř shodnou věcí (zjišťování totožnosti jiného
účastníka téže akce), přičemž kasační stížnost zamítl. Stěžovatel nastínil úvahy pro možné
předložení věci rozšířenému senátu NSS. Vyjádřil se též ke zpracování osobních údajů správními
orgány.
[7] Přípisem ze dne 20. 10. 2021 stěžovatel upozornil na nález ze dne 11. 10. 2021,
sp. zn. II. ÚS 1022/21, jímž Ústavní soud zrušil rozsudek NSS čj. 1 As 426/2019 - 32 i jemu
předcházející rozsudek městského soudu.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že postup policie nebyl
bezdůvodným či svévolným využitím zákonného oprávnění. Odvíjel se od konkrétních
skutkových zjištění souvisejících s postupy organizátora akcí Klimakemp a od jednání účastníků
minulého ročníku této akce (nezákonný vstup části účastníků do prostoru dolu Bílina, blokáda
těžebního stroje a dalších důlních zařízení). Policie nemůže předchozí protiprávní jednání
ignorovat, nasvědčují-li skutková zjištění tomu, že hrozí jeho opakování. Žalovaný podrobně
popsal okolnosti minulého ročníku akce Klimakemp a ztotožnil se se závěry napadeného
rozsudku. Ohledně poučení o důvodu zásahu do práv stěžovatele uvedl, že míra konkretizace
poučení byla zcela přiměřená danému úkonu a míře zásahu do stěžovatelových práv. Žalovaný
se vyjádřil také ke zpracovávání osobních údajů policií.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Podle §63 odst. 2 písm. l) zákona o policii je policista oprávněn vyzvat k prokázání totožnosti
osobu při plnění jiného úkolu, je-li to nezbytné k ochraně bezpečnosti osob a majetku, veřejného pořádku
nebo pro předcházení trestné činnosti.
[11] Ústavní soud dospěl v nálezu sp. zn. II. ÚS 1022/21 k závěru, že policie zasáhla osobě,
která se účastnila totožné akce, do práva pokojně se shromažďovat, do práva na soukromí
a do práva na informační sebeurčení. Výzva policie k prokázání totožnosti této osobě znemožnila
účastnit se akce Klimakemp 2018 bez vědomí orgánů veřejné moci, čímž se mohla cítit od účasti
na této akci odrazována. Policie nepostupovala v souladu s §63 odst. 2 písm. l) zákona o policii,
protože osobu k prokázání totožnosti vyzvala, aniž to bylo nezbytné k naplnění veřejného zájmu
na ochraně práv a svobod druhých a zajišťování veřejného pořádku. Tohoto legitimního cíle bylo
ve stejné nebo podobné míře možné dosáhnout i jinými prostředky, které by méně zasahovaly
do základních práv. Zásah proto nelze považovat za potřebný, a tedy ani přiměřený,
resp. nezbytný ve smyslu zákona o policii. Policie nadto nesplnila ani další podmínku přípustnosti
zásahu do základních práv, neboť policisté osobu v rozporu s §13 zákona o policii náležitě
nepoučili o důvodech svého postupu. Ztotožňované osoby mají právo být poučeny
o materiálních, nikoliv jen formálních důvodech ztotožnění.
[12] Jelikož Ústavní soud citovaným nálezem zrušil rozsudek NSS čj. 1 As 426/2019 - 32
vydaný ve skutkově obdobné věci, není NSS při nynějším rozhodování tímto rozsudkem vázán
a není ani namístě předkládat věc rozšířenému senátu. Byť si je NSS vědom snížené precedenční
hodnoty nálezu (jeden soudce disentoval a další k nálezu připojil samostatné odlišné
odůvodnění), vycházel při posouzení této věci z jeho závěrů.
III. 1. Nezbytnost zásahu
[13] Městský soud měl v posuzované věci za prokázané, že policie zasáhla do práv stěžovatele
při plnění konkrétního a jasně vymezeného úkolu, jímž bylo bezpečností opatření v souvislosti
s akcí Klimakemp 2018. Účelem opatření byla ochrana veřejného pořádku, který účastníci
téže akce v minulosti narušovali, a co nejúčinnější předcházení protiprávnímu jednání,
k němuž v minulosti již došlo a které měli účastníci aktuálního ročníku akce opakovat.
Podle soudu existovaly náznaky, že účastníci se pokusí během akce protiprávně proniknout
do prostoru dolu. Z tohoto důvodu městský soud považoval zásah policie do práv stěžovatele
za nezbytný a přiměřený, neboť policie se snažila chránit majetek třetích osob a bezpečnost
účastníků akce i osob v místě těžby. Shledal-li městský soud, že výzva k prokázání totožnosti
nebyla nezákonným zásahem, nepovažoval za nepřiměřený a neúčelný ani související zásah
spočívající v opatření osobních údajů stěžovatele.
[14] K zásahu do práva pokojně se shromažďovat může podle Ústavního soudu dojít nejen
znemožněním shromáždění, ale také jeho omezením v důsledku opatření přijatých mj. před jeho
konáním. Při hodnocení opatření z hlediska jejich způsobilosti zasáhnout do tohoto práva
je třeba přihlížet k zásadě nepřípustnosti tzv. odrazujícího účinku (chilling effect) určitých opatření,
která sice neznemožňují plný výkon práva, ale jeho nositele od něj odrazují. Působí-li kterýkoliv
orgán veřejné moci svým nezákonným či jinak ústavně nesouladným postupem tak,
aby jednotlivce odradil od realizace jeho politického práva či svobody, jedná se zpravidla
o porušení tohoto práva. Výzva k prokázání totožnosti tak pravidelně představuje zásah do práva
na soukromí a na informační sebeurčení, „jehož součástí je právě i možnost nebýt nikým, tím spíše
představitelem státu, sledován, nebýt objektem shromažďování informací o svém životě, žít v skrytu
a nepozorován.“ Je-li výzva učiněna v souvislosti s účastí ztotožňovaného na pokojném
shromáždění, může představovat zásah do práva shromažďovacího, pokud v jejím důsledku
ztotožňovaný může mít pocit, že je od účasti na daném shromáždění odrazován.
[15] Ústavní soud dále konstatoval, že nic nenasvědčovalo tomu, že by akce Klimakemp 2018
nebyla pokojným shromážděním, tj. že by v jejím průběhu mělo docházet k násilí,
jeho podněcování či k masivnímu páchání trestné činnosti. Skutečnost, že v průběhu
shromáždění dochází k občanské neposlušnosti, bez dalšího neznamená, že má být shromáždění
odňata ústavní ochrana. Ústavní soud dovodil, že výzva měla ve vztahu k výkonu
shromažďovacího práva účastníků akce nepochybně odrazující účinek. Je-li kolektivně
projevována kritika státu, pak postup státního orgánu, který potenciálně může vést k evidenci
osob zastávajících tento kritický názor, může působit k odrazení od projevu daného názoru
a výkonu práva pokojně se shromažďovat.
[16] Jak vyplývá ze závěrů Ústavního soudu, výzva měla legitimní cíl v podobě „naplnění ústavně
aprobovaného veřejného zájmu na ochraně práv a svobod druhých (zde zejména obchodních zájmů majitelů dolu
Bílina) a zajišťování veřejného pořádku (v tomto případě v okolí dolu Bílina)“ (bod 57 nálezu). K dosažení
cíle byla vhodná, nebyla však potřebná. Cíle bylo možno ve stejné (podobné) míře dosáhnout
jinými prostředky, které by méně zasahovaly do základního práva pokojně se shromažďovat
a do práva na soukromí a na informační sebeurčení. Policie mohla od případného protiprávního
jednání odrazovat svou přítomností na vhodnějších místech nebo poučením o následcích
protiprávního jednání, nikoliv preventivním zjišťováním totožnosti účastníků legální akce. NSS
proto nemůže souhlasit s tvrzením stěžovatele, že výzva k prokázání totožnosti postrádala účel.
Výzva však nesplnila požadavek nezbytnosti obsažený v §63 odst. 2 písm. l) zákona o policii,
a proto nebyla učiněna v souladu se zákonem.
III. 2. Chybějící poučení o důvodu výzvy
[17] Ve vztahu k námitce chybějícího poučení městský soud uvedl, že právní důvod výzvy
a zaznamenání údajů policisté stěžovateli sdělili a z okolností daného případu bylo „zcela
nepochybné“, k jaké konkrétní policejní akci policie se vztahuje. Není však rozhodující,
k jaké policejní akci se výzva vztahuje. Odůvodnění výzvy, resp. poučení o důvodu výzvy musí
být skutečně konkrétní. Odkaz na přesné ustanovení zákona, ale ani jeho citace nebo parafráze
nepostačují. Aby poskytnuté poučení dostálo požadavku na konkrétnost a splnilo svůj účel, mohli
policisté uvést, že mají podezření, že se někteří z účastníků letošního ročníku akce opětovně
dopustí protiprávního (přestupkového) jednání. Ačkoliv zjišťování totožnosti v tomto případě
neobstojí z hlediska podmínky nezbytnosti, je vždy nutné trvat na dostatečně konkrétním
odůvodnění, i kdyby bylo jen stručné. V opačném případě je poskytnuté poučení toliko formální.
Odkaz na velmi obecnou formulaci zákona pro ztotožňované osoby není žádným přínosem
a zdaleka neplní poučovací funkci. Povinnost řádného odůvodnění současně plní funkci pojistky
proti libovůli či svévoli ze strany policejního orgánu. I z tohoto důvodu je zapotřebí, aby poučení
obsahovalo zcela věcné a konkrétní informace.
[18] Úvahou stěžovatele o zpracování osobních údajů orgány státu se NSS nezabýval,
neboť se jedná o nepřípustnou kasační námitku (§104 odst. 4 s. ř. s.).
IV. Závěr a náklady řízení
[19] NSS z výše uvedených důvodů v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek městského
soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V souladu s §110 odst. 4 s. ř. s. je městský soud vázán
právním názorem uvedeným v tomto rozhodnutí. Městský soud nesprávně vyhodnotil
nezbytnost zásahu do práv stěžovatele, od čehož se odvíjí také nesprávnost posouzení zásahu
spočívajícího v opatření stěžovatelových osobních údajů. Stejně tak městský soud pochybil
při vypořádání otázky zákonnosti poučení. V dalším řízení proto soud posoudí důvodnost
zásahové žaloby v souladu s výše uvedenými východisky.
[20] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud (§110 odst. 3
s. ř. s.).
[21] NSS výrokem II. rozhodl o vrácení přeplatku na zaplaceném soudním poplatku k rukám
zástupce stěžovatele. Stěžovatel uhradil soudní poplatek za kasační stížnost dvakrát (celkem
tedy 10 000 Kč); přeplatek na soudním poplatku mu proto soud vrací (§10 odst. 1 zákona
č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. listopadu 2021
Zdeněk Kühn
předseda senátu