ECLI:CZ:NSS:2021:10.AS.254.2019:33
sp. zn. 10 As 254/2019 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně
Michaely Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobkyně: KAPARO, a. s.,
se sídlem Ječná 550, Praha 2, zastoupené Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem
Pod kaštany 245/10, Praha 6, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem
Zborovská 81/11, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 6. 2018,
čj. 034039/2018/KUSK-OSA/ŠAM, sp. zn. 034039/2018/KUSK/2, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2019, čj. 44 A 47/2018-29,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2019, čj. 44 A 47/2018-29,
se ruší.
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 6. 2018, čj. 034039/2018/KUSK-OSA/ŠAM,
sp. zn. 034039/2018/KUSK/2, se ruší a věc se v rací žalovanému k dalšímu
řízení.
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalobkyně je provozovatelkou vozidla, jehož řidič či řidička porušili dne 4. 8. 2017
pravidla silničního provozu tím, že překročili nejvyšší dovolenou rychlost jízdy v obci (50 km/h)
nejméně o 16 km/h. Městský úřad Kolín proto žalobkyni uznal vinnou přestupkem
provozovatele vozidla podle §125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích (zákon o silničním provozu), pro porušení §10 odst. 3 a §18 odst. 4 tohoto
zákona z nedbalosti a uložil jí pokutu 1 500 Kč. Žalobkyně podala proti rozhodnutí městského
úřadu ze dne 22. 2. 2018 blanketní odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím
ze dne 12. 6. 2018.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu, kterou krajský soud rovněž zamítl.
I. Kasační řízení
[3] Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Setrvala
na tom, že z výroku rozhodnutí o přestupku musí být zřejmé, zda byla měřena rychlost
v konkrétním místě, nebo v delším úseku.
[4] Podle stěžovatelky nebylo prokázáno, zda městská policie měřila rychlost na místě k tomu
určeném policií (§79a zákona o silničním provozu). Aktuální podklady o tom nejsou založeny
ve správním ani v soudním spise vedeném v této věci, a chybí i v soudním spise 44 A 6/2018,
na který krajský soud odkazoval.
[5] Stěžovatelka vytýká žalovanému, že ji shledal vinnou ze spáchání přestupku z nedbalosti,
ačkoli spáchala přestupek bez zavinění.
[6] Výrok rozhodnutí je vadný také proto, že neobsahuje ustanovení, podle kterého byla
stěžovatelce uložena sankce. Ve výroku chybí rovněž ustanovení, které obsahuje skutkovou
podstatu přestupku (tedy která z povinností obecně upravených v §10 odst. 3 zákona o silničním
provozu byla porušena). Tyto vady výroku nezhojilo ani odůvodnění rozhodnutí.
[7] Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
II. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Kasační stížnost je částečně důvodná.
II.A K vymezení skutku: úsekové, nebo okamžité měření?
[9] Stěžovatelka spatřuje nezákonnost výroku rozhodnutí městského úřadu v tom,
že z výroku (a ani z rozhodnutí celkově) nelze seznat, zda je stěžovatelka trestána za překročení
rychlosti v jednom místě, nebo v delším úseku. Podle stěžovatelky má tato otázka vliv
na případnou překážku věci rozhodnuté, na posouzení protiprávnosti samotného jednání
(například zda opravdu celý měřený úsek procházel obcí či úsekem se stejnou úpravou nejvyšší
dovolené rychlosti) či na legalitu důkazů (zda byla obecní policie oprávněna měřit rychlost
v celém tomto úseku). Stěžovatelka tuto situaci srovnává s trestným činem vraždy spáchaným
na dvou či dvaceti osobách.
[10] NSS souhlasí s krajským soudem v tom, že metoda měření rychlosti (ve smyslu úsekové
versus okamžité měření) je bez významu pro naplnění skutkové podstaty přestupku spočívajícího
v překročení nejvyšší dovolené rychlosti (srov. též například rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2019,
čj. 10 As 241/2019-36, bod 16). Stěžovatelčino srovnání s trestným činem vraždy je mimoběžné.
Ze správního spisu je navíc patrné (viz fotografii, která je součástí oznámení o podezření
ze spáchání přestupku), že městská policie měřila průměrnou rychlost stěžovatelčina vozidla
v úseku o délce 1 011,2 metrů v časovém intervalu trvajícím 00:00:52,639 hod. Tyto údaje uvedl
rovněž městský úřad v odůvodnění rozhodnutí o přestupku. Nebylo třeba, aby městský úřad
vymezil také ve výroku, v jak dlouhém úseku překročil řidič stěžovatelčina vozidla nejvyšší
dovolenou rychlost. Správní orgány totiž nevzaly v úvahu jako přitěžující okolnost, že řidič
překročil rychlost v delším časovém úseku, ani této skutečnosti nepřiznaly žádný další právní
význam při stanovování sankce.
[11] Městský úřad ve výroku vymezil místo spáchání přestupku jako pozemní komunikaci
v obci Pňov-Předhradí, ulice Kolínská, Poděbradská, směr Nymburk. NSS připouští, že označení
dvou ulic současně může působit matoucím dojmem. Ovšem právě proto, že se jednalo
o tzv. úsekové měření průměrné rychlosti v části obce delší než 1 km, je zřejmé, že městská
policie měřila v souvislém úseku obou těchto ulic. Jelikož je v rozhodnutí městského úřadu
současně uveden i čas měření a směr jízdy, je dostatečně zaručeno, že vytýkané protiprávní
jednání nebude zaměněno s jiným (srov. rozsudek NSS ze dne 2. 10. 2019, čj. 6 As 53/2019-41,
body 18 a 19, a zde citovanou další judikaturu).
[12] Městský úřad proto nepochybil, pokud blíže nevymezil, v jak dlouhém úseku překročil
řidič stěžovatelčina vozidla nejvyšší dovolenou rychlost. Námitka není důvodná.
II.B K určení místa k měření rychlosti
[13] Podle §79a zákona o silničním provozu je obecní policie oprávněna měřit rychlost
vozidel výhradně na místech určených policií.
[14] Stěžovatelka v žalobě namítla, že městská policie nebyla oprávněna měřit rychlost v obci
Pňov, neboť toto místo nebylo určeno k měření, respektive správní orgány neprokázaly splnění
této zákonné podmínky.
[15] Krajský soud k vypořádání této námitky použil svůj starší rozsudek ze dne 29. 8. 2018,
čj. 44 A 6/2018-30. Ten odkazoval zejména na informace uvedené na webových stránkách města
Kolín a Městské policie Kolín a také na usnesení zastupitelstva města Kolín ze dne 29. 6. 2015
(též volně dostupné na webové stránce města). Krajský soud z těchto dokumentů vyhodnotil,
že úsek v obci Pňov-Předhradí, v němž bylo prováděno úsekové měření rychlosti, byl stanoven
v souladu se zákonem.
[16] Stěžovatelka považuje odůvodnění rozsudku krajského soudu za nepřezkoumatelné.
Pokud chtěl krajský soud odkazovat na podklady, které nejsou založeny ve spisu, měl je provést
k důkazu, nikoli pouze odkázat na rozsudek v jiné věci. I kdyby byl odkaz soudu na jeho vlastní
závěry ve věci 44 A 6/2018 přípustný, mohlo tak být prokázáno jen oprávnění městské policie
měřit rychlost v místě v srpnu 2016. Nic to však nevypovídá o tom, zda k tomu byla městská
policie oprávněna i v srpnu 2017 – tím spíše, že jsou podle ustálené praxe obdobná povolení
vydávána s délkou platnosti jednoho roku. O tom, že je městská policie oprávněna v místě měřit,
jednoznačně nesvědčí ani prohlášení na jejích vlastních webových stránkách.
[17] Stěžovatelčina námitka je důvodná.
[18] Správní orgány byly povinny doložit, že městská policie byla oprávněna v místě měřit
rychlost, neboť je to podmínka, bez jejíhož naplnění nelze trestat provozovatele ani řidiče
(srov. rozsudek NSS ze dne 1. 6. 2017, čj. 9 As 274/2016-37, body 48-49, na který odkázala
rovněž stěžovatelka v kasační stížnosti; obdobně též rozsudek ze dne 5. 3. 2020,
čj. 1 As 424/2019-29, body 19-20, a rozsudek ze dne 31. 7. 2020, čj. 2 As 357/2018-60, body 18-
23). Takové oprávnění skutečně ze správního spisu neplyne. Krajský soud mohl a měl pochybení
správních orgánů napravit, například vyžádáním listin, na základě nichž měření probíhalo,
u žalovaného či příslušné složky Policie ČR, provedením důkazu obsahem webových stránek
či jiným způsobem. Neučinil tak však.
[19] Krajský soud vypořádal stěžovatelčinu žalobní námitku tak, že odkázal na odůvodnění
svého rozsudku ve věci 44 A 6/2018 (o totožné právní i skutkové otázce), v němž popisoval
dokumenty vyvěšené na webových stránkách města Kolín a obsah této stránky. Tento postup
nemůže obstát. Předně obsah určité internetové stránky není skutečností obecně známou
a vzhledem k povaze internetu může být – a obvykle též je – proměnlivý v čase. Skutková zjištění
z něho vyplývající může proto soud učinit výhradně na základě dokazování při jednání
(srov. rozsudek NSS ze dne 15. 4. 2009, čj. 1 As 30/2009-70). Krajský soud ve věci 44 A 6/2018
odkázal na webové stránky města, obsah stránek však ani nebyl součástí správního spisu,
ani jím krajský soud neprovedl důkaz při jednání. NSS při přezkumu jeho rozsudku vyhodnotil,
že tento postup nemůže v přísném slova smyslu prokázat skutkovou otázku, tedy že v den
měření bylo měřeno na místě určeném Policií ČR a že Městská policie Kolín postupovala
v součinnosti s ní. NSS proto tehdejší rozsudek zrušil (svým již citovaným rozsudkem ve věci
2 As 357/2018). Tím méně může obstát odůvodnění krajského soudu v nyní posuzované věci.
II.C K otázce zavinění
[20] Stěžovatelka shledává nezákonným, že jí městský úřad ve výroku přisoudil zavinění
v nedbalostní formě, ačkoli stěžovatelka přestupek nezavinila, ani jí nebyla nedbalost prokázána.
Krajskému soudu pak stěžovatelka vytýká, že pouze odkázal na předchozí judikáty, aniž z nich
citoval nosné důvody. Stěžovatelka odmítá i argument krajského soudu, že přestupek
provozovatele vozidla podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu lze spáchat pouze jedním
typem jednání, nikoli různě závažnými jednáními spadajícími pod kvalifikované skutkové
podstaty, u nichž by se mohla lišit intenzita zavinění. Stěžovatelka není spokojena s vysvětlením,
že ani nemohla být uznána vinnou závažnějším správním deliktem.
[21] Městský úřad ve výroku rozhodnutí ze dne 22. 2. 2018 mimo jiné uvedl, že stěžovatelka
spáchala přestupek „z nedbalosti“.
[22] Krajský soud, žalovaný i městský úřad mají pravdu, že přestupek provozovatele vozidla
podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu ve znění od 1. 7. 2017 je založen na objektivní
odpovědnosti (ovšem totéž platí i pro správní delikt provozovatele vozidla ve znění
do 30. 6. 2017, viz např. rozsudek NSS ze dne 2. 10. 2019, čj. 6 As 53/2019-41, body 15-16).
O tom ostatně není ani mezi účastníky sporu. Případné zavinění provozovatelky vozidla bylo
pro její odpovědnost za přestupek v zásadě bez významu.
[23] NSS však již ve věci 10 As 241/2019 (v bodech 23-28) vyslovil, že objektivní povaha
odpovědnosti nebrání správnímu orgánu, aby zavinění (ať již nedbalostní, nebo dokonce
úmyslné) v nějakém případě shledal a vyvodil z něj pro věc další důsledky (např. pro konkrétní
výměru pokuty). Pak by se ale správní orgán musel otázkou zavinění poctivě zabývat, zejména by
musel v odůvodnění vysvětlit, proč byl přestupek spáchán zaviněně. Nic takového však ve věci
10 As 241/2019 ani v nynějším případě městský úřad ani žalovaný neudělali. Působí to spíše tak,
že forma nedbalostního zavinění se ocitla ve výroku rozhodnutí městského úřadu omylem.
Stěžovatelka byla potrestána za to, že správní delikt spáchala zaviněně, nedbalostní formou.
Nic takového ze spisu ani z odůvodnění obou správních rozhodnutí neplyne, k otázce zavinění
se ani jeden správní orgán nevyslovil. Rozhodnutí se vyjádřila jen k objektivní odpovědnosti
provozovatelky vozidla.
[24] Krajský soud nemá pravdu, že vyslovení nedbalostní formy zavinění ve výroku nemá
na věc žádný dopad – že je to vlastně bezvýznamné, neboť stěžovatelka nebyla postižena
za závažnější delikt. NSS souhlasí se stěžovatelkou, že je-li forma zavinění vyslovena přímo
ve výroku, mohlo by to mít na stěžovatelku negativní dopad (např. že by při dalším rozhodování
o správním deliktu či přestupku správní orgán legitimně přihlédl k tomu, že předchozí správní
delikt spáchala stěžovatelka „zaviněně“, z nedbalosti).
[25] Pro úplnost NSS dodává, že ačkoli na to stěžovatelka neupozornila v odvolání a poprvé
vznesla takovou námitku až v žalobě, byl žalovaný povinen odstranit tuto vadu, kterou se výrok
dostal i do rozporu s odůvodněním, změnou rozhodnutí městského úřadu (k povinnosti
odvolacího orgánu přezkoumat soulad rozhodnutí prvního stupně s právními předpisy
srov. rozsudek NSS ze dne 15. 8. 2019, čj. 10 As 36/2019-33, bod 12, s citací další judikatury).
[26] Tato námitka je tedy důvodná.
II.D K odkazu na ustanovení, které definuje skutkovou podstatu spáchaného přestupku ve výroku rozhodnutí
[27] Stěžovatelka namítá, že ve výroku chybí rovněž ustanovení, které obsahuje skutkovou
podstatu přestupku (tedy jakou konkrétní povinnost podle §10 odst. 3 zákona o silničním
provozu porušil řidič vozidla). Krajský soud rozhodl podle stěžovatelky v rozporu s usnesením
rozšířeného senátu ze dne 31. 10. 2017, čj. 4 As 165/2016-46, č. 3656/2018 Sb. NSS,
tak, že pro tuto vadu není nutné rozhodnutí rušit, neboť porušenou normu lze vyčíst
z odůvodnění rozhodnutí.
[28] NSS souhlasí s odůvodněním krajského soudu v bodech 31 až 33 rozsudku, že a čkoli
ve výroku rozhodnutí městského úřadu chybí výslovný odkaz na §125c odst. 1 písm. f) bod 4
zákona o silničním provozu, nemá tato vada za následek nezákonnost rozhodnutí (srov. obdobně
rozsudek NSS ze dne 21. 10. 2020, čj. 10 As 222/2019-37, bod 10, či již citovaný rozsudek
10 As 241/2019, body 29-32). Městský úřad ve výroku uvedl odkazující normu (§10 odst. 3
zákona o silničním provozu) a dostatečně konkrétně vymezil skutek, za který byla stěžovatelka
potrestána. Nehrozilo tak nebezpečí opakovaného postihu za tentýž skutek. Městský úřad označil
a citoval v odůvodnění rozhodnutí jak sankční §125c odst. 1 písm. f) bod 4 zákona o silničním
provozu (když rekapituloval obsah oznámení o podezření ze spáchání přestupku; v kontextu věci
tak nevznikají pochybnosti o právní kvalifikaci skutku, jak se stěžovatelka pokouší tvrdit),
tak §18 odst. 4, který stanoví maximální přípustnou rychlost vozidla. Nadto žalovaný výslovně
zahrnul §18 odst. 4 zákona o silničním provozu do výroku svého rozhodnutí (krom toho,
že ho opakovaně uvedl i v odůvodnění). Názor krajského soudu je tak v souladu s bodem 26
usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 10. 2017, čj. 4 As 165/2016-46, č. 3656/2018 Sb. NSS,
podle něhož je třeba posoudit závažnost pochybení správního orgánu při formulaci výroku
rozhodnutí a také to, „zda jasné vymezení skutku ve výroku rozhodnutí dovoluje učinit jednoznačný závěr,
jakou normu pachatel vlastně porušil“.
II.E K odkazu na ustanovení, podle něhož byla uložena sankce
[29] Podle stěžovatelky je výrok městského úřadu vadný také proto, že neobsahuje ustanovení,
podle kterého byla stěžovatelce uložena sankce.
[30] Výrok rozhodnutí městského úřadu, kterým byla stěžovatelce uložena sankce, obsahuje
odkaz na §125f odst. 4 zákona o silničním provozu. U tohoto ustanovení se skutečně
předpokládá, že bude konkretizováno dalším ustanovením, obsahujícím (s ohledem na povahu
spáchaného přestupku) rozmezí, v němž má být sankce udělena. V tomto případě by tedy šlo
o §125c odst. 5 písm. g) zákona o silničním provozu. NSS však souhlasí s krajským soudem,
že chybějící odkaz na toto ustanovení nemá vliv na zákonnost rozhodnutí městského úřadu
ani rozhodnutí žalovaného. Výši sankce totiž městský úřad v rozhodnutí dostatečně odůvodnil
a vysvětlil a také uvedl, že pokutu uložil při dolní hranici možné výměry. Rozsudek krajského
soudu není v rozporu ani s rozsudkem NSS ze dne 14. 3. 2018, čj. 6 As 322/2017-29,
neboť jak vysvětlil NSS v části II.D výše, městský úřad dostatečně určitě popsal skutek,
který byl stěžovatelce kladen za vinu. NSS v podrobnostech odkazuje na body 26 až 30 rozsudku
krajského soudu.
[31] Ani tato námitka proto není důvodná.
III. Závěr a náklady řízení
[32] NSS napadený rozsudek zrušil. S ohledem na důvody zrušení rozsudku rozvedené v části
II.C zrušil NSS také rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení [§110 odst. 2
písm. a) ve spojení s §78 odst. 1 a 4 s. ř. s.]. V následujícím řízení žalovaný odstraní vadu
uvedenou v části II.C, tedy buď vysvětlí, proč stěžovatelka spáchala správní delikt z nedbalosti,
anebo spojení „z nedbalosti“ z výroku rozhodnutí vypustí. Dále pak vysvětlí a doloží, že městská
policie měřila rychlost na místě určeném policií (III.B; pokud by to byl jediný důvod zrušení
rozsudku krajského soudu, mohl by na tuto otázku odpovědět krajský soud, avšak s ohledem
na rušící důvod podle části II.C i na tuto otázku odpoví žalovaný). Konečně žalovaný odstraní
i nedostatky výroku rozhodnutí městského úřadu, které mu NSS vytkl v částech II.D a II.E
(přestože tyto vady samy o sobě nečiní rozhodnutí žalovaného nezákonným).
[33] O náhradě nákladů řízení rozhodl NSS podle §60 odst. 1 a §120 s. ř. s. Žalovaný nemá
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch.
[34] Naproti tomu stěžovatelka měla ve věci úspěch a za normálních okolností by jí příslušelo
právo na náhradu nákladů řízení o žalobě i o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s.). V nynější věci
však NSS shledal důvod zvláštního zřetele hodný, pro nějž stěžovatelce nepřiznal náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 7 s. ř. s.). Tímto důvodem je skutečnost, že stěžovatelka v odvolání
neuplatnila ani jednu z námitek, s nimiž následně uspěla v řízení o kasační stížnosti.
[35] Společnost ODVOZ VOZU, s. r. o., za stěžovatelku nejprve podala blanketní odvolání.
Stěžovatelka následně podala rozsáhlou žalobu, v níž uplatnila množství skutkových i právních
námitek, aniž předtím důsledně využila přezkumu rozhodnutí městského úřadu v odvolacím
řízení. NSS nezpochybňuje obecné právo žalobců uplatnit v řízení před soudem ve věcech
správního trestání i takové skutkové či právní námitky, které neuváděli v řízení před správními
orgány (usnesení rozšířeného senátu z 2. 5. 2017, čj. 10 As 24/2015-71, č. 3577/2017 Sb. NSS).
Jak však NSS opakovaně judikuje, obstrukcí hraničící až se zneužitím práva může být i to,
že osoby spojené se subjekty poskytujícími tzv. „pojištění proti pokutám“ (což jsou např.
takzvaná Motoristická vzájemná pojišťovna, společnost ODVOZ VOZU, společnost FLEET
Control, sdružení Řešíme pokuty a další) opakovaně podávají neodůvodněná odvolání,
která jsou následována komplexními žalobami (srov. rozsudky ze dne 15. 8. 2019,
čj. 10 As 36/2019-33, bod 18, či ze dne 4. 12. 2019, čj. 10 As 241/2019-36). To se stalo i v této
věci. Správní soudy již dlouhodobě poukazují na to, že převažující obstrukční procesní strategie
„obhajoby“ přestupců těmito subjekty je systémová (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu
ze dne 18. 12. 2018, čj. 4 As 113/2018-39, č. 3836/2019 Sb. NSS, bod 37, či rozsudek
ze dne 22. 9. 2020, čj. 10 As 94/2020-36, bod 8, s odkazy na další judikaturu).
[36] NSS si je vědom toho, že procesní obstrukce takto systematicky nepoužívá sama
stěžovatelka, ale okruh osob, z nichž některé si zvolila jako zmocněnce ve správním řízení.
Stěžovatelka však z logiky věci ponese procesní následky spojené s tímto rozhodnutím, jelikož se
vědomě rozhodla využít služeb osob, které zneužívají procesních práv k nejrůznějším procesním
obstrukcím.
[37] NSS uzavírá, že zneužívající povaha stěžovatelčiny procesní strategie je okolností
zvláštního zřetele hodnou, a proto stěžovatelce nepřiznal náklady řízení o žalobě ani o kasační
stížnosti podle §60 odst. 7 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. ledna 2021
Zdeněk Kühn
předseda senátu