ECLI:CZ:NSS:2021:10.AS.31.2021:142
sp. zn. 10 As 31/2021 - 142
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně
Sylvy Šiškeové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatelky: L. L., zastoupené
advokátem Mgr. Davidem Zahumenským, třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy – mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. 8. 2020, čj.
MZDR 15757/2020-28/MIN/KAN, ve znění pozdějších změn návrhu, v řízení o kasačních
stížnostech navrhovatelky a P. Š., rovněž zastoupené advokátem Mgr. Davidem Zahumenským,
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2021, čj. 9 A 91/2020-826,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2021, čj. 9 A 91/2020-826, se ruší a věc
se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatelka se u Městského soudu v Praze domáhala zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 19. 8. 2020, čj. MZDR 15757/2020-28/MIN/KAN. Několikrát rozšířila návrh
na zahájení řízení, jímž postupně napadla další mimořádná opatření odpůrce, konkrétně opatření
ze dne 24. 8. 2020, 9. 9. 2020, 17. 9. 2020, 12. 10. 2020, 19. 10. 2020, 16. 11. 2020, 20. 11. 2020,
23. 11. 2020, 30. 11. 2020 a ze dne 7. 12. 2020 (posledně uvedené dále jako „napadené opatření“).
Tato opatření stanovila ve vybraných prostorech zákaz pobytu a pohybu bez ochranných
prostředků dýchacích cest bránících šíření kapének, jehož účelem bylo omezit šíření nemoci
způsobené koronavirem SARS CoV-2, a současně vymezila výjimky z této povinnosti.
[2] Městský soud výroky I až X rozsudku odmítl návrh na zrušení mimořádných opatření
ze dnů 24. 8. 2020 až 30. 11. 2020 a výrokem XI zamítl stejný návrh vůči opatření účinnému
v době vydání rozsudku (ze dne 7. 12. 2020).
[3] Podle městského soudu má odpůrce pravomoc vydávat mimořádná opatření podle
zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví. Odpůrce ani nepřekročil svou působnost,
neboť povinnost nosit ochranné prostředky dýchacích cest lze podřadit pod §69 odst. 1 písm. i)
tohoto zákona. Napadené opatření spadalo do působnosti odpůrce i přesto, že byl současně
vyhlášen nouzový stav. Městský soud nepřisvědčil ani námitce, že opatření měl vydat hlavní
hygienik.
[4] Odůvodnění napadeného opatření hodnotil městský soud s ohledem na to, že epidemie
se dynamicky vyvíjí a je třeba na ni rychle reagovat. Mimořádné opatření tak musí uvést důvody
vydání a zdůvodnit zavedení konkrétních opatření. Podklady, z nichž odpůrce vycházel, musí být
alespoň označeny v odůvodnění opatření, není však třeba vést běžný správní spis.
Tyto požadavky napadené opatření naplnilo. Odpůrce se zabýval důvodem, způsobem
i rozsahem ochrany dýchacích cest, která by bránila šíření infekce. Odůvodnění odkazuje
na konkrétní vědecké studie, z nichž odpůrce čerpal odborné poznatky. Dostatečně odůvodněné
jsou také výjimky z povinnosti používat ochranné prostředky dýchacích cest.
[5] Podle městského soudu byla splněna i kritéria vhodnosti, potřebnosti a minimalizace
zásahů. Opatření je tak způsobilé dosáhnout sledovaného cíle a s ohledem na epidemickou situaci
je zcela přiměřené. Díky logicky stanoveným výjimkám z povinnosti nosit ochranu dýchacích cest
nedopadá na jednotlivce nepřiměřeně tvrdě. Stanovisko, že onemocnění covid-19 je stejně
závažné jako jiná infekční onemocnění, je subjektivním názorem navrhovatelky. Ani jí tvrzené
dotčení jejích práv z hlediska přiměřenosti nepřeváží nad veřejným zájmem na zachování života
a zdraví všech obyvatel ČR. S ohledem na mimořádnost situace je napadené opatření přiměřené
a práva a svobody omezuje jen minimálně.
[6] K návrhu se vyjádřila řada fyzických osob, které se domáhaly postavení osob
zúčastněných na řízení. Městský soud dne 13. 1. 2021 vyvěsil na úřední desku soudu sdělení,
podle něhož v souladu §101b odst. 4 s. ř. s. se v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy aplikuje §34 s. ř. s. pouze přiměřeně. Bylo by popřením zásady hospodárnosti řízení,
kdyby v něm práva osob zúčastněných na řízení mohlo uplatňovat neomezené množství osob.
Komplikacím s tím spojeným by nezabránil ani institut společného zmocněnce
(§34 odst. 5 s. ř. s.). Vzhledem ke specifičnosti věci se proto podle městského soudu §34 s. ř. s.
v posuzované věci neuplatní. Osoby, které chtěly jako osoby zúčastněné na řízení podporovat
zrušení opatření, mohou podat vlastní návrh; zájem na nezrušení opatření bude dostatečně hájit
odpůrce.
II. Obsah kasačních stížností a vyjádření odpůrce
II. a) Kasační stížnost navrhovatelky
[7] Navrhovatelka [dále jen „stěžovatelka a)“] v kasační stížnosti navrhla, aby NSS připustil
rozšíření návrhu a konstatoval nicotnost všech napadených opatření odpůrce. Eventuálně
stěžovatelka navrhla, aby NSS napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu
řízení a přikázal ji k rozhodnutí jinému senátu městského soudu.
[8] Městský soud podle stěžovatelky nedostatečně vypořádal námitky směřující vůči vedení
správního spisu. Příslušný k vydání napadeného opatření byl podle stěžovatelky a) hlavní hygienik
ČR, nikoli ministr zdravotnictví. Toto opatření je navíc nedostatečně odůvodněno. Městský soud
nevysvětlil, proč musí mít stěžovatelka a) i přes doloženou zdravotní kontraindikaci zahalený
obličej. Odpůrce neprovedl analýzu negativních dopadů opatření.
[9] Podle stěžovatelky a) měl městský soud připustit i přezkum, resp. vyslovení nicotnosti
u starších opatření. Dosavadní judikatura správních soudů není vhodná pro situace, v nichž musí
odpůrce rychle reagovat na průběh epidemie. Soudní přezkum těchto opatření však musí být
zajištěn.
[10] Podle stěžovatelky a) stranil 9. senát městského soudu odpůrci. Za situace, kdy dochází
k nátlaku ze strany ministryně spravedlnosti a současně městský soud opakovaně straní odpůrci,
jsou podle stěžovatelky a) dány pochybnosti o nestrannosti rozhodujícího senátu.
[11] Stěžovatelka a) později doplnila, že napadené opatření fakticky zakazuje volný pohyb a pobyt
osob bez ochranných prostředků, je nepřezkoumatelné a vnitřně rozporné. Z nálezu Ústavního soudu
ze dne 9. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20, stěžovatelka dovozuje, že výkonná moc nemůže stanovit
obecný zákaz pohybu a pobytu a z něj pak činit výjimky.
II. b) Kasační stížnost P. Š.
[12] Na NSS se s kasační stížností obrátila také P. Š. [dále jen „stěžovatelka b)“], která namítá,
že s ní soud nejednal jako s osobou zúčastněnou na řízení. Soud podle stěžovatelky b) pochybil,
pokud na úřední desce nezveřejnil výzvu, aby se dotčené osoby přihlásily do řízení. O vedení
řízení se stěžovatelka b) dozvěděla z jiných zdrojů. Napadené opatření se dotýká všech občanů
ČR včetně stěžovatelky b). Poukázala na usnesení městského soudu ze dne 4. 11. 2020,
čj. 9 A 91/2020-614, jež stěžovatelku výslovně označuje jako osobu zúčastněnou na řízení
(pod č. 10). Následně s ní však městský soud jako s osobou zúčastněnou na řízení přestal jednat.
[13] V další části kasační stížnosti stěžovatelka b) doslovně opakuje námitky z kasační stížnosti
stěžovatelky a). Obě stěžovatelky ve společném doplnění kasační stížností odkázaly na rozsudek
NSS ze dne 19. 3. 2021, čj. 5 As 386/2020-37, v němž soud ve srovnatelném případě připustil
účast osob zúčastněných na řízení.
II. c) Vyjádření odpůrce a replika stěžovatelek
[14] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti namítl, že kasační stížnost stěžovatelky a)
je předčasná, neboť napadený rozsudek nebyl v době jejího podání odpůrci doručen.
[15] Odpůrce uvedl, že správní spis obsahuje pouze napadené opatření a opatření jemu
předcházející a na něj navazující, a proto jej NSS nepředložil. Dodal, že správní spis se z povahy
věci nevede standardním způsobem a že postačí, pokud odpůrce v odůvodnění mimořádného
opatření odkáže na podklady, z nichž vycházel.
[16] Odpůrce je přesvědčen, že měl pravomoc k vydání mimořádného opatření. Neztotožnil
se ani s požadavky stěžovatelek na odůvodnění mimořádných opatření. Odpůrce se nedomnívá,
že by měl NSS přehodnotit svou dosavadní judikaturu. Meritorní přezkum mimořádných
opatření je zajištěn připuštěním změny návrhu. Deklaratorní přezkum zákon neumožňuje.
[17] Námitku podjatosti soudců 9. senátu městského soudu odpůrce označil za účelovou.
Stěžovatelky pouze projevují nesouhlas s rozhodnutím tohoto senátu, neuvádějí však nic,
co by mohlo svědčit o jeho podjatosti. Stěžovatelka a) navíc mohla tuto skutečnost namítnout
již v průběhu řízení před městským soudem.
[18] Odpůrce nesouhlasí s tvrzením, že městský soud nečekaně přestal se stěžovatelkou b)
jednat. Městský soud postavení osob zúčastněných na řízení vypořádal sdělením vyvěšeným
na úřední desce.
[19] Na vyjádření odpůrce reagovaly stěžovatelky společnou replikou. Opatření odpůrce
zakazující pobyt a pohyb bez ochrany dýchacích cest je v platnosti od 1. 9. 2020, měnil
se jen rozsah výjimek. Ačkoli jsou tedy formálně vydávána nová opatření, jde o změny, které mají
nějaký důvod a musejí vycházet z určitých podkladů. Pak by mělo být ze spisu patrné, co odpůrce
vedlo ke změně opatření, jak uvedl městský soud v rozsudku čj. 18 A 59/2020-226.
V doplnění repliky stěžovatelky upozornily na skutečnost, že NSS v obdobných řízeních
připouští možnost účasti osob zúčastněných na řízení, pokud se ve lhůtě přihlásí. K nedostatkům
vedení spisu pak poukázaly na rozsudek NSS ze dne 25. 3. 2021, čj. 4 As 301/2020-147.
Ve vztahu k napadenému opatření nelze dospět k závěru, že nedostatky vedení spisu nemají vliv
na jeho zákonnost, protože napadené opatření bylo vydáno na podzim roku 2020 a v mezidobí
správní soudy odpůrce na tyto nedostatky upozornily.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[20] Obě kasační stížnosti byly podány včas a směřují proti rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná. Je pravda, že stěžovatelka a) podala kasační stížnost dříve, než jí byl doručen
rozsudek městského soudu, nicméně tento nedostatek byl zhojen dříve, než NSS ve věci rozhodl.
Nebyl tedy důvod odmítat kasační stížnost jako předčasnou.
[21] NSS již v obdobné věci vydal dne 10. 8. 2021 rozsudek pod čj. 9 As 50/2021-91, a proto
z něj v posuzované věci vychází. Odlišnost obou případů spočívá v tom, že na rozdíl od věci
9 As 50/2021 je zde kasační stížnost stěžovatelky b) jako opomenuté osoby zúčastněné na řízení
přípustná. Stěžovatelka uvádí, že se jí povinnost stanovená napadeným opatřením dotýká stejně
jako všech dalších občanů ČR (rozsudek NSS ze dne 27. 5. 2021, čj. 7 Ao 6/202-112).
III. a) K postupu městského soudu ohledně osob zúčastněných na řízení
[22] Ze spisu městského soudu plyne, že předsedkyně senátu dne 13. 1. 2021 opatřením určila,
že soud bude osobám uplatňujícím práva osob zúčastněných na řízení doručovat písemnosti
na úřední desku soudu postupem podle §42 odst. 4 s. ř. s. Přípisem ze dne 13. 1. 2021 městský
soud informoval tyto osoby, že s nimi nebude jednat jako s osobami zúčastněnými na řízení.
[23] Zákonná úprava v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy počítá s účastí osob
zúčastněných na řízení. Některé části obecné úpravy se však nepoužijí vůbec, u ostatních
se postupuje přiměřeně, tedy nikoli stejně (obdobně), ale s odchylkami a úpravami vyžadovanými
povahou věci (§101b odst. 4 s. ř. s.).
[24] Práva osob zúčastněných na řízení může uplatňovat ten, kdo byl přímo dotčen na svých
veřejných subjektivních právech či povinnostech (materiální podmínka, k tomu viz rozsudek NSS
ze dne 29. 8. 2013, čj. 8 As 136/2012-62) a současně soudu výslovně oznámil, že bude v řízení
uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení (formální podmínka, viz např. rozsudek NSS
ze dne 17. 12. 2010, čj. 7 As 70/2009-190, č. 2341/2011 Sb. NSS). Navrhovatel v řízení podle
§101a a násl. s. ř. s. není povinen vymezit okruh jemu známých osob připadajících v úvahu jako
osoby zúčastněné na řízení; veškerá aktivita ohledně jejich vyhledání leží na soudu (rozsudek NSS
ze dne 30. 10. 2014, čj. 10 As 51/2014-179, nebo ze dne 26. 2. 2014, čj. 6 Aos 2/2013-95,
bod 11). Pokud soud osoby přicházející v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení nevyrozumí,
ačkoli mu jejich existence musí být zřejmá (ze správního rozhodnutí, správního spisu
nebo z povahy věci), jedná se o tzv. jinou vadu řízení, která je důvodem pro zrušení rozhodnutí
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. K tomu lze odkázat na již zmíněný rozsudek NSS
čj. 7 As 70/2009-190, nebo na pozdější rozsudky ze dne 30. 11. 2017, čj. 10 As 253/2016-79,
či ze dne 28. 2. 2018, čj. 2 Afs 306/2017-30.
[25] Popisované vady řízení se dopustil městský soud, neboť namísto snahy uvědomit
potenciální osoby zúčastněné na řízení vyvěsil na úřední desku sdělení, že s těmi, kdo se tohoto
postavení domáhali z vlastní iniciativy, takto jednat nebude, a současně ani neučiní kroky
k nalezení dalších možných osob zúčastněných na řízení. Přiměřené použití §34 s. ř. s. ve smyslu
§101b s. ř. s. soudu ukládá, že tohoto ustanovení má využít, byť s nezbytnými úpravami.
Soudní řád správní přitom obsahuje procesní nástroje, jak i v takovém případě efektivně vést
řízení. Patří mezi ně např. nutnost aktivního přihlášení osoby zúčastněné na řízení, možnost
doručování veřejnou vyhláškou, upuštění od povinnosti soudu vydat usnesení o tom, že osoba
domáhající se práv osoby zúčastněné na řízení takovou osobou není či možnost volby
společného zmocněnce.
[26] Městský soud však nevyvinul žádnou aktivitu, aby vyrozuměl potenciální dotčené osoby
o řízení a umožnil jim uplatnit práva osob zúčastněných na řízení. Nadto soud plošně
bez individuálního vyhodnocení odmítl účast všech osob, jež se jako osoby zúčastněné na řízení
přihlásily z vlastní iniciativy. Toto pochybení městského soudu představuje jinou vadu řízení,
která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí soudu a je důvodem pro zrušení rozsudku
městského soudu.
III. b) K dalším námitkám stěžovatelek
[27] Ačkoli jiná vada řízení před soudem zpravidla brání tomu, aby se NSS zabýval meritem
věci, v tomto případě je namístě vyjádřit se z důvodu efektivity soudního přezkumu k části
kasačních námitek (obdobně rozsudek NSS čj. 10 As 253/2016-79).
[28] NSS shledal rozsudek městského soudu přezkoumatelným; z kasačních stížností je
nadto patrné, že stěžovatelky spíše nesouhlasí s věcným vypořádáním svých žalobních námitek.
Další námitky uplatněné stěžovatelkami nemohou ovlivnit závěr NSS o vadě řízení
před městským soudem ohledně postupu (ne)jednání s osobami zúčastněnými na řízení.
NSS se k těmto námitkám vyjádřil v rozsudku čj. 9 As 50/2021-91, tam uvedené závěry lze pak
plně přenést i na nyní projednávaný případ.
[29] K námitce nedostatku pravomoci odpůrce vydat napadené opatření lze odkázat
na rozsudky NSS čj. 4 As 301/2020-147 nebo čj. 8 Ao 1/2021-133. NSS konstatoval, že opatření
obecné povahy podle §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví vydává
Ministerstvo zdravotnictví. To je splněno, i pokud samo opatření následně podepíše ministr.
Úkony, které činí hlavní hygienik ČR ve věcech ochrany a podpory veřejného zdraví, nečiní
samostatně, ale jménem ministerstva. To naopak svědčí závěru, že hlavní hygienik ČR není
samostatným správním orgánem, ale pouze součástí Ministerstva zdravotnictví.
[30] Z judikatury NSS také plyne závěr, že §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví umožňuje nařídit mimořádné opatření tohoto obsahu, tzn. nařídit nošení roušek
či respirátorů k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-
19. K tomu NSS odkazuje na rozsudky čj. 4 As 301/2020-147, čj. 6 As 114/2020-63
a čj. 7 Ao 6/2021-112.
[31] Ohledně námitky podjatosti členů 9. senátu městského soudu NSS plně odkazuje
na odůvodnění rozsudku čj. 9 As 50/2021-91 (body 41 až 44), jenž se stejnou námitkou důkladně
zabýval a shledal ji nedůvodnou. NSS se s posouzením ztotožnil a ani v tomto řízení se nezabýval
návrhem na přikázání věci k rozhodnutí jinému senátu městského soudu.
[32] NSS neshledal ani pochybení v procesním postupu městského soudu, který připustil
změny návrhu (srov. rozsudek ze dne 4. 6. 2020, čj. 6 As 88/2020-44, č. 4060/2020 Sb. NSS)
a zároveň nevydal deklaratorní výrok ohledně zrušených opatření. Soudní řád správní (na rozdíl
od zákona č. 94/2021, o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 a o změně
některých souvisejících zákonů) totiž neumožňuje deklarovat nezákonnost zrušeného opatření
obecné povahy.
[33] Tvrzeným nedostatkům ve vedení správního spisu se NSS věnoval v rozsudcích
čj. 4 As 301/2020-147, čj. 8 Ao 1/2021-133, čj. 7 Ao 6/2021-112, nebo čj. 10 Ao 1/2021-148.
Vždy konstatoval, že odpůrce má povinnost vést spis. Nezaložení podkladů pro přijetí
mimořádného opatření do správního spisu, který tudíž obsahuje jen mimořádné opatření,
představuje procesní vadu, která však nezpůsobuje nezákonnost mimořádného opatření.
I když je v tomto ohledu třeba názor městského soudu korigovat, ani v nyní projednávaném
případě nemá pochybení při vedení správního spisu dopad na zákonnost rozhodnutí.
[34] Poslední skupina námitek míří proti nesprávnosti závěrů městského soudu ohledně
odůvodnění napadeného opatření a jeho přiměřenosti. Stěžovatelky namítly, že proporcionalitu
přiléhavěji posoudil městský soud v rozsudku čj. 18 A 59/2020-226, avšak městský soud měl
za to, že postupoval v souladu s právními názory v něm uvedenými. Právě tato otázka by mohla
v dalším řízení tvořit jádro sporu mezi účastníky, proto ji NSS ponechává otevřenou.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] NSS zrušil rozsudek městského soudu z důvodu jiné vady řízení, která mohla mít vliv
na zákonnost rozhodnutí a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Městský soud bude vázán zde vysloveným právním názorem NSS (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[36] V dalším řízení městský soud posoudí, zda je dán předmět řízení, tedy zda existuje
opatření obecné povahy, o kterém by mohl vést řízení; přitom zohlední rozsudek NSS
ze dne 26. 2. 2021, čj. 6 As 114/2020-63. NSS je známo, že napadené opatření ze dne 7. 12. 2020,
o němž jediném městský soud rozhodl meritorně, bylo zrušeno bodem II opatření odpůrce
ze dne 22. 2. 2021, čj. MZDR 15757/2020-44/MIN/KAN. V případě, že návrh stěžovatelky a)
bude možné projednat, vyrozumí městský soud osoby, jež by mohly přicházet v úvahu
jako osoby zúčastněné na řízení, a u těch, které již splnily či ještě splní formální podmínku,
posoudí, zda splňují též podmínku materiální. Řádně přihlášeným osobám zúčastněným na řízení
pak městský soud umožní řádně uplatnit procesní práva, která jsou s tímto postavením spojena.
[37] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. září 2021
Ondřej Mrákota
předseda senátu