ECLI:CZ:NSS:2021:10.AZS.23.2020:52
sp. zn. 10 Azs 23/2020 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty a soudkyň
Michaely Bejčkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: N. A. K., zastoupeného advokátem
Mgr. Petrem Václavkem, Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo zahraničních věcí, Loretánské náměstí 101/5, Praha 1, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 31. 10. 2016, čj. 309279/2016-KKM, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 12. 2019, čj. 11 A 38/2017-77,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 12. 2019, čj. 11 A 38/2017-77,
se ruší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] V této věci jde o to, zda bylo Ministerstvo zahraničních věcí oprávněno rozhodovat
o žalobcově žádosti o nové posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza, o něž žalobce
požádal na Velvyslanectví České republiky v Islámábádu za účelem turistického pobytu
na Slovensku. NSS na rozdíl od městského soudu dospěl k závěru, že české ministerstvo k tomu
oprávněno bylo.
I. Vymezení věci a kasační řízení
[2] Žalobce, který je občanem Pákistánské islámské republiky, požádal na Velvyslanectví
České republiky v Islámábádu o krátkodobé schengenské vízum za účelem čtrnáctidenní
turistické návštěvy Slovenska. Na Slovensku se chtěl setkat se svým bratrem A. S., britským
státním občanem, s nímž dříve žil v Pákistánu ve společné domácnosti a na němž je nyní
finančně závislý. Na českém velvyslanectví požádal proto, že Slovenská republika nemá na území
Pákistánu zastupitelský úřad a Česko a Slovensko spolu mají uzavřenou dohodu o vzájemném
zastupování prostřednictvím svých konzulárních úřadů při výkonu vízové činnosti podle čl. 8
odst. 4 písm. d) vízového kodexu
1
.
[3] Dne 26. 9. 2016 české velvyslanectví rozhodlo, že žalobci krátkodobé vízum neudělí,
protože informace předložené k prokázání účelu a podmínek předpokládaného pobytu nebyly
spolehlivé a nebyl z nich zřejmý žalobcův úmysl opustit území členských států před skončením
platnosti víza. Žalobce podal v reakci na toto rozhodnutí žádost o nové posouzení důvodů
neudělení krátkodobého víza. Ministerstvo zahraničních věcí však shledalo, že rozhodnutí
velvyslanectví je v souladu s vyznačenými důvody neudělení krátkodobého víza podle vízového
kodexu, a žádosti nevyhovělo.
[4] Žalobce podal proti rozhodnutí ministerstva žalobu, kterou městský soud usnesením
ze dne 19. 3. 2018 odmítl, neboť podle něj nebyly splněny podmínky přípustnosti žaloby.
Žalobce se bránil kasační stížností a uspěl. NSS rozsudkem ze dne 18. 9. 2019,
čj. 10 Azs 112/2018-50, usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Dospěl k závěru, že rozhodnutí ministerstva není vyloučeno ze soudního přezkumu, a uložil
městskému soudu, aby věcně posoudil žalobní námitky.
[5] Městský soud nato rozsudkem ze dne 17. 12. 2019 rozhodnutí ministerstva zrušil.
Podle městského soudu nebylo české ministerstvo oprávněno rozhodovat o žalobcově žádosti
o nové posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza a Velvyslanectví České republiky
v Islámábádu mělo postoupit věc příslušnému orgánu Slovenské republiky. Ostatní žalobní
námitky shledal městský soud nedůvodnými. Žalobce podle něj zejména neprokázal, že je
rodinným příslušníkem občana EU podle §15a odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky.
[6] Ministerstvo podalo proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Podle něho byl
k rozhodnutí o žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza příslušný orgán ČR, což potvrdil
též městský soud v jiném rozsudku ve věci sp. zn. 5 A 34/2017. Tento výklad zastává a uplatňuje
i slovenská strana. Navíc pokud by byl závěr městského soudu správný, musel by soud
konstatovat svou nepříslušnost a žalobu odmítnout. Otázkou příslušnosti orgánů zastupovaného
a zastupujícího státu v řízeních o opravném prostředku proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti
o udělení víza se zabýval rovněž Soudní dvůr ve věci C-680/17, Vethanayagam, městský soud však
tento rozsudek nevzal v potaz.
[7] Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil se závěry městského soudu
a navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou. Zavedená praxe obou států na věci
nemůže nic změnit. Český správní soud je příslušný, neboť by žalobce jinak neměl žádný
prostředek nápravy.
II. Právní hodnocení
[8] Kasační stížnost je důvodná.
Právní úprava
[9] Právní úprava dopadající na tuto věc vychází z evropského vízového kodexu (nařízení
č. 810/2009) a dále z Dohody mezi Ministerstvem zahraničních věcí České republiky
a Ministerstvem zahraničních věcí Slovenské republiky o vzájemném zastupování
1
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. 7. 2009 o kodexu Společenství o vízech
(vízový kodex).
prostřednictvím diplomatických misí a konzulárních úřadů svých států při výkonu vízové činnosti
ze dne 4. 11. 2011, č. 103/2011 Sb.m.s., a z protokolu o jejím provádění
(Protokol mezi Ministerstvem zahraničních věcí České republiky a Ministerstvem zahraničních
věcí Slovenské republiky vyhlášený téhož dne pod č. 104/2011 Sb.m.s.).
[10] Podle čl. 5 odst. 1 vízového kodexu je členským státem příslušným pro posouzení žádosti
o jednotné vízum a pro vydání rozhodnutí členský stát, jehož území představuje jediný cíl
návštěvy nebo návštěv. Členské státy spolupracují s cílem zabránit situaci, kdy by žádost nemohla
být posouzena a nemohlo by být vydáno rozhodnutí, protože členský stát příslušný
podle odstavců 1 až 3 nemá své zastoupení ani není zastoupen ve třetí zemi, v níž žadatel podává
žádost (čl. 5 odst. 4 vízového kodexu).
[11] Podle čl. 8 vízového kodexu
1. Členský stát může souhlasit se zastupováním jiného členského státu, který je příslušný
podle článku 5, pro účely posuzování žádostí a udělování víz jménem tohoto členského státu.
Členský stát může rovněž v omezeném rozsahu zastupovat jiný členský stát, a to výlučně
pro účely přijímání žádostí a vkládání biometrických identifikátorů.
2. Pokud konzulát zastupujícího členského státu zamýšlí vízum zamítnout, předloží žádost
příslušným orgánům zastupovaného státu, aby přijaly konečné rozhodnutí o žádosti ve lhůtě
stanovené v čl. 23 odst. 1, 2 nebo 3.
(…)
4. Zastupující a zastupovaný členský stát uzavřou dvoustranné ujednání, které (…):
d) může odchylně od odstavce 2 opravňovat konzulát zastupujícího členského státu k zamítnutí
víza po posouzení žádosti.
5. Členské státy, které nemají ve třetí zemi vlastní konzulát, budou usilovat o uzavření ujednání
o zastupování s členskými státy, které konzulát v této zemi mají.
[12] Současně podle čl. 32 odst. 3 vízového kodexu platí, že žadatelé, kterým byla žádost
o udělení víza zamítnuta, mají právo na odvolání. Odvolání se podává proti členskému státu,
který přijal konečné rozhodnutí o žádosti, a v souladu s vnitrostátním právem
tohoto členského státu.
[13] Česká a Slovenská republika si mezi sebou ve smyslu čl. 8 odst. 4 písm. d) ujednaly,
že se mohou vzájemně zastupovat při zpracování, vydávání a zamítání víz (letištní tranzitní víza,
krátkodobá víza), a to v souladu s ustanoveními vízového kodexu, touto dohodou a prováděcími
protokoly (čl. 1 dohody o zastupování), a mimo jiné že Česká republika bude zastupovat
Slovenskou republiku při udělování letištních tranzitních a krátkodobých víz na svém
zastupitelském úřadě v Pákistánské islámské republice se sídlem v Islámábádu [čl. 1 odst. 1
písm. i) protokolu]. Podle čl. 3 protokolu k provádění dohody o zastupování
Ministerstvo zahraničních věcí České republiky, resp. Ministerstvo zahraničních věcí
Slovenské republiky, v souladu s ustanoveními vízového kodexu zplnomocňuje zastupitelský
úřad Slovenské republiky uvedený v čl. 1 odst. 2 tohoto protokolu, resp. zastupitelské úřady
České republiky uvedené v čl. 1 odst. 1 tohoto protokolu, k zamítnutí žádostí o udělení víza,
pokud na základě přezkoumání žádosti o vízum dospějí k takovému rozhodnutí. V případě
zamítnutí žádosti o udělení víza se postupuje dle čl. 32 odst. 3 vízového kodexu.
Posouzení věci a rozsudek Soudního dvora ve věci Vethanayagam a další
[14] V nyní řešené věci požádal o vízum pákistánský státní příslušník na Velvyslanectví
České republiky v Islámábádu za účelem turistického pobytu na Slovensku. Jelikož nemá
Slovensko v Pákistánu svůj konzulát, který by byl k přijetí a posouzení žalobcovy žádosti
primárně příslušný, podal žalobce vízum na českém konzulátě. Ten rozhodl, že žalobci vízum
neudělí. Mezi stranami není sporu o to, že k zamítnutí víza byl oprávněn právě český
zastupitelský úřad (míněno tak, že tím byl pověřen; hmotněprávní správnost výsledku zatím soud nezkoumá).
Česko a Slovensko to totiž mezi sebou mají takto výslovně ujednáno v souladu s čl. 8 odst. 4
písm. d) vízového kodexu. Neuplatní se proto obecné pravidlo podle čl. 8 odst. 2 vízového
kodexu, podle něhož pokud má zastupující členský stát za to, že je třeba žádost o vízum
zamítnout, předloží žádost o vízum orgánům zastupovaného členského státu.
[15] Spor je však o to, který ze států měl rozhodovat o opravném prostředku proti zamítnutí
žádosti o udělení víza.
[16] Městský soud dospěl k závěru, že české ministerstvo to nebylo. Vyložil totiž, že čl. 8
odst. 4 písm. d) vízového kodexu dává prostor členským státům sjednat si jen to, že konzulát
zastupujícího státu bude moci zamítnout vízum namísto zastupovaného státu po posouzení
žádosti v prvním stupni. Toto zmocnění se podle městského soudu vztahuje jen na konzuláty
(zastupitelský úřad ČR), a nikoli dále na Ministerstvo zahraničních věcí při rozhodování o žádosti
o nové posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza podle §180e zákona o pobytu cizinců.
Zmocnění tedy podle městského soudu nedopadá na rozhodování o tomto specifickém českém
opravném prostředku proti zamítnutí žádosti o vízum.
[17] Výklad městského soudu neobstojí. Článek 8 je totiž třeba číst současně s čl. 32 odst. 3
vízového kodexu, který městský soud ve svých úvahách pominul a podle něhož se odvolání
podává proti členskému státu, který přijal konečné rozhodnutí o žádosti, a v souladu
s vnitrostátním právem tohoto státu. Zejména se však na tuto věc dají plně vztáhnout závěry,
které vyslovil Soudní dvůr (první senát) v rozsudku ze dne 29. 7. 2019, C-680/17, Vethanayagam
a další (bod 77):
„…článek 8 odst. 4 písm. d) a čl. 32 odst. 3 nařízení č. 810/2009, ve znění nařízení č. 610/2013,
musejí být vykládány v tom smyslu, že existuje-li dvoustranné ujednání o zastupování,
které stanoví, že konzulární orgány zastupujícího členského státu jsou oprávněny zamítnout
žádosti o udělení víz, přísluší rozhodnutí o opravných prostředcích podaných proti rozhodnutí
o zamítnutí žádosti o udělení víza orgánům tohoto členského státu.“
Soudní dvůr v citovaném rozsudku (viz jeho bod 88) odpověděl kladně rovněž na předběžnou
otázku nizozemského soudu, zda je tento výklad slučitelný se základním právem na účinnou
soudní ochranu.
[18] Skutkové i právní okolnosti případu byly přitom velmi podobné jako v této věci: manželé
srílanské státní příslušnosti s bydlištěm na Srí Lance podali každý zvlášť žádost o udělení víza
ke krátkodobému pobytu v Nizozemsku s cílem navštívit sestru jednoho z nich, nizozemskou
státní příslušnici s bydlištěm v Amsterdamu. Manželé podali žádosti prostřednictvím švýcarského
konzulátu v Kolombu na základě dvoustranného ujednání o zastupování mezi Nizozemským
královstvím a Švýcarskou konfederací. Podle něj platilo, že Švýcarská konfederace bude
zastupovat Nizozemské království ve všech druzích řízení o udělení schengenských víz,
mimo jiné na Srí Lance, a současně že „zastupování“ zahrnuje mimo jiné „zamítnutí žádosti o udělení
víza v souladu s článkem 8 odst. 4 písm. d) vízového kodexu a jednání ve věcech odvolání, a to podle
vnitrostátního právního řádu zastupující strany (článek 32 odst. 3 vízového kodexu)“.
Shrnutí
[19] NSS shrnuje, že jelikož je podle dohody mezi Českou a Slovenskou republikou
zastupitelský úřad ČR v Islámábádu oprávněn zamítnout žádost o vízum jménem příslušných
slovenských úřadů podle čl. 8 odst. 4 písm. d) vízového kodexu, přísluší rozhodnutí o opravných
prostředcích proti tomuto aktu (tedy rozhodnutí o žádosti o nové posouzení důvodů neudělení
krátkodobého víza) rovněž českým orgánům, respektive Ministerstvu zahraničních věcí
podle §180e zákona o pobytu cizinců. Neúspěšný žadatel o vízum se následně může domáhat
ochrany u českých správních soudů.
III. Závěr a náklady řízení
[20] NSS dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, proto napadený rozsudek
městského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Městský
soud v něm bude vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti mezi účastníky (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. srpna 2021
Ondřej Mrákota
předseda senátu