ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.251.2019:52
sp. zn. 2 As 251/2019 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Ministerstvo financí, se sídlem
Letenská 15, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem
třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 9. 2017,
č. j. ÚOHS-R0116/2017/VZ-27134/2017/322/LKa, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 7. 8. 2019, č. j. 62 Af 93/2017 - 94,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný n emá p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný v prvním stupni rozhodl (výroky I., II. a III. rozhodnutí ze dne 29. 6. 2017,
č. j. ÚOHS-S0186/2017/VZ-19607/2017/553/Mbu), že žalobce spáchal správní delikt podle
§120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „ZVZ“), tím,
že při zadávání tří veřejných zakázek nedodržel postup stanovený v §21 odst. 2 ZVZ,
neboť veřejné zakázky zadal v jednacím řízení bez uveřejnění (dále také jen „JŘBU“),
aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v §23 odst. 4 písm. a) ZVZ (dále
jen „prvostupňové rozhodnutí“). Konkrétně se jednalo o zadání veřejné zakázky „Vývoj
informačního systému VIOLA 2012“, uveřejněné ve Věstníku veřejných zakázek pod evidenčním
číslem 218912, u níž byla ujednána cena ve výši 1 465 960 Kč, zakázky „Vývoj IS Viola 2013“,
uveřejněné ve Věstníku veřejných zakázek pod evidenčním číslem 345265, u níž byla ujednána
cena ve výši 2 934 400 Kč, a zakázky „Vývoj IS Viola 2014“, uveřejněné ve Věstníku veřejných
zakázek pod evidenčním číslem 488552, u níž byla ujednána cena ve výši 1 288 000 Kč (společně
dále jen „veřejné zakázky“). Tyto veřejné zakázky navazovaly na smlouvu o dílo ze dne
29. 4. 2004, jejímž předmětem bylo zhotovení a předání počítačového programu Viola SF/CF
(dále jen „IS Viola“) sloužícího žalobci k finančnímu řízení a účtování o prostředcích z rozpočtu
EU (Evropských strukturálních a investičních fondů) a jejíž smluvní cena byla sjednána ve výši
1 900 400 Kč (dále jen „původní veřejná zakázka“).
[2] Žalobce odůvodnil zadání veřejných zakázek prostřednictvím JŘBU tím,
že je z technických důvodů a z důvodu ochrany výhradních práv může realizovat pouze vybraný
uchazeč (dodavatel původní veřejné zakázky); podle žalovaného však žalobce naplnění těchto
důvodů neprokázal. Tento postup žalobce mohl podle žalovaného podstatně ovlivnit výběr
nejvhodnější nabídky. Výrokem IV. prvostupňového rozhodnutí uložil žalovaný žalobci podle
§120 odst. 2 písm. a) ZVZ pokutu ve výši 200 000 Kč.
[3] Žalobce podal proti prvostupňovému rozhodnutí rozklad, který předseda žalovaného
v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl.
[4] Žalobce se proti rozhodnutí předsedy žalovaného bránil správní žalobou u Krajského
soudu v Brně, který ji shledal důvodnou, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení (dále jen „napadený rozsudek“). Konstatoval, že žalobce uvedl ve správním
řízení konkrétní argumenty, které skutečně nevylučují, že skutkové okolnosti na straně žalobce
bylo možné podřadit pod zákonem stanovené podmínky pro použití JŘBU. Uzavřel, že „[b]ylo
tedy na žalovaném, aby po označení těchto konkrétních skutečností, které žalobce údajně nemohl při zadávání
původní veřejné zakázky předvídat a které potřebu následných změn, a tedy zadávání veřejné zakázky v jednacím
řízení bez uveřejnění, iniciovaly, provedl důkazy a vyhodnotil je v kontextu žalobcových tvrzení z toho pohledu,
zda se žalobce nacházel ve třetí ze shora uvedených typových situací nebo ve čtvrté. Žalovaný tak měl v napadeném
rozhodnutí a jemu předcházejícím řízení důkladně posoudit objektivní změny okolností vedoucí k nutnosti úprav
předmětného informačního systému – žalobcem tvrzené legislativní změny, zejména pak vydání Akčního plánu
ke zlepšení řídícího a kontrolního systému pro strukturální fondy v ČR. Současně se žalovaný měl zabývat
i argumentem žalobce, podle něhož byl předmětný informační systém poptáván toliko na dobu programového období
2004 - 2006, případně posoudit možnost žalobce prodloužení „životnosti“ informačního systému při zadávání
původní veřejné zakázky reálně předvídat. Žalovaný v uvedeném kontextu neměl samozřejmě přehlédnout,
že ke změnám původního plnění poskytnutého vybraným dodavatelem na základě smlouvy o dílo z roku 2004
došlo poprvé až v roce 2012, tedy až po přibližně 6 letech od plánovaného skončení programového období
a současně po přibližně 8 letech od smluveného skončení plnění ukončením „II. Etapy“ (ke dni 30. 11. 2004)
podle smlouvy o dílo ze dne 29. 4. 2004 (příloha č. 1 smlouvy o dílo ze dne 29. 4. 2004).“ Podle krajského
soudu je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, neboť se nedostatečně vypořádalo
s žalobcovou argumentací ohledně důvodnosti použití JŘBU; v ostatním žalobě nepřisvědčil.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalobce
[5] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“), tedy pro nesprávné posouzení právní otázky.
[6] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že nedostatečně posoudil okolnosti,
jež vedly žalobce k zadání veřejných zakázek v JŘBU podle §23 odst. 4 písm. a) ZVZ. Existenci
podmínek, na jejichž základě lze zadat veřejnou zakázku v JŘBU, nesmí zadavatel způsobit sám
svým předchozím zaviněným jednáním. Pokud zadavatel neprokáže, že „stav exkluzivity“
nevytvořil nebo že nemohl rozumně předpokládat, že v budoucnu vznikne potřeba zadání
navazujících veřejných zakázek, lze dojít k závěru, že neunesl důkazní břemeno ohledně naplnění
podmínek pro zadání veřejné zakázky v JŘBU, a jeho postup je tak v rozporu se ZVZ.
[7] Stěžovatel zdůrazňuje, že ve výrocích I-III prvostupňového rozhodnutí nerozhodl o tom,
že žalobce neuvedl důvody pro použití JŘBU (neboť je uvedl), ale že neprokázal (neunesl
důkazní břemeno), že by předmětné veřejné zakázky mohl z uvedených důvodů (technické
důvody a ochrana výhradních práv) realizovat pouze vybraný uchazeč. Technické důvody měly
podle žalobce spočívat v nekompatibilitě s již realizovanými pracemi, ve vyšších finančních
nákladech a riziku nefunkčnosti již pořízeného majetku. Žalobce však na podporu těchto tvrzení
nenavrhl žádné důkazy a neuvedl, jaká konkrétní rizika a jaké technické obtíže by představovala
realizace šetřených veřejných zakázek jiným dodavatelem než vybraným uchazečem. Argumentaci
ochranou výhradních práv podpořil žalobce původní smlouvou a autorským zákonem, stěžovatel
však v prvostupňovém rozhodnutí posoudil licenční ujednání v kontextu autorského zákona
a neshledal ani tento důvod za prokázaný. Žalobce podle stěžovatele nedoložil ani své tvrzení,
že v roce 2004 nemohl předpokládat, že se dotačními projekty z programového období
2004 - 2006 bude zabývat ještě 13 let poté a že bude nucen IS Viola upravovat v návaznosti
na změnu legislativy. Na podporu tohoto tvrzení neoznačil žádné důkazy, zejména nepředložil
žádné dokumenty, jejichž původcem by byly orgány Evropské unie a jejichž obsahem by bylo
ujištění v tom smyslu, že v budoucnu nebude nutné provádět žádné úpravy informačního
systému. Žalobce stěžovateli sdělil, že v souladu s čl. 38 odst. 6 Nařízení Rady (ES) č. 1260/1999
očekával, že data z programového období bude povinen uchovávat po dobu tří let od proplacení
závěrečné bilance; neuvedl již však a neprokázal, na základě čeho rozumně očekával, kdy dojde
k proplacení závěrečné bilance, a do kdy by proto měl být povinen udržovat IS Viola v plně
fungujícím stavu odpovídajícím aktuální legislativě. Stěžovatel proto odůvodnil prvostupňové
rozhodnutí i napadené rozhodnutí o rozkladu úměrně k obecnosti tvrzení žalobce, když uvedl,
že účelem IS Viola bylo zajištění centrální evidence, účtování a finanční monitoring finančních
prostředků strukturální pomoci EU, a proto žalobce musel rozumně předpokládat, že bude muset
IS Viola aktualizovat a upravovat v návaznosti na legislativní změny, zkušenosti či požadavky
(čemuž podle stěžovatele nasvědčovalo i to, že původní smlouva na servis a údržbu tohoto
systému ze dne 21. 4. 2004 byla uzavřena na dobu neurčitou).
[8] Stěžovatel brojí proti tomu, že mu krajský soud v napadeném rozsudku uložil, aby v novém
rozhodnutí posoudil argumentaci žalobce, neboť podle něj zcela pominul fakt, že žalobce svou
argumentaci nepodpořil návrhem žádných důkazů. Nové posouzení věci proto nemůže vést
k jinému výsledku, než jaký je uveden v napadeném rozhodnutí. Stěžovatel se ztotožňuje
s právními východisky, která krajský soud popsal v odstavcích 39 - 42 odůvodnění napadeného
rozsudku, zejména s tím, že žalobce byl povinen uvést konkrétní důvody, které ho vedly k použití
JŘBU, a to včetně všech nezbytných detailů. Stěžovatel tyto důvody nemůže za žalobce domýšlet
a rozšiřovat je, mimo jiné proto, že nezná konkrétní situaci žalobce a jednalo by se z jeho strany
o pouhou spekulaci. Žalobce byl proto povinen označit konkrétní relevantní důkazy k prokázání
svých tvrzení a tyto rovněž předložit, pokud to bylo objektivně možné. Stěžovatel pak byl
povinen takto označené důkazy řádně provést a vyhodnotit. Stěžovatel je na rozdíl od krajského
soudu přesvědčen, že se výše popsanými východisky řídil a uplatnil je jak v prvostupňovém
rozhodnutí, tak i rozhodnutí o rozkladu. Krajský soud navíc již neuvedl, jaké konkrétní
neprovedené důkazy by měl stěžovatel provést a vyhodnotit, kromě tzv. Akčního plánu
ke zlepšení řídícího a kontrolního systému pro strukturální fondy v ČR vydaného vládou České
republiky v roce 2012 v reakci na výtky Evropské komise (dále jen „Akční plán“). Důkaz Akčním
plánem by však podle stěžovatele mělo smysl provést až v případě, že by bylo žalobcem
ve správním řízení prokázáno, že v době uzavření původní smlouvy nemohl objektivně
předpokládat budoucí potřebu provádět úpravy IS Viola. To nelze prokázat Akčním plánem,
ale zejména podklady, na jejichž základě žalobce zadal původní veřejnou zakázku a uzavřel
smlouvu o dílo z 29. 4. 2004.
[9] Závěrem stěžovatel podotkl, že cena původní veřejné zakázky činila 1 900 400 Kč
bez DPH, zatímco cena za realizaci navazujících veřejných zakázek zadaných v JŘBU činila
celkem 5 688 360 Kč bez DPH, trojnásobně tedy převýšila cenu původní veřejné zakázky.
Ve světle této skutečnosti mohlo být pro žalobce rozumnou alternativou pořízení jiného
informačního systému obdobné povahy s licenčními podmínkami, které by mu umožnily zadávat
navazující veřejné zakázky v otevřeném řízení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 5. 2016, č. j. 1 As 256/2015 - 95). Do takového informačního systému by žalobce mohl
migrovat data z IS VIOLA vztahující se k programovému období 2004 - 2006 a ve vztahu
k dalším obdobím a operačním programům by již nemusel postupovat formou JŘBU.
[10] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil na to, že prvostupňové rozhodnutí
ani napadené rozhodnutí neuvádějí, jaké konkrétní důkazy měl žalobce ve správním řízení
podle stěžovatele doložit; až v kasační stížnosti stěžovatel uvádí jako konkrétní příklad jakési
ujištění ze strany orgánů Evropské unie, že v budoucnu nebude nutné provádět žádné úpravy
informačního systému. To podle žalobce svědčí o nedostatečném odůvodnění závěrů
prvostupňového i napadeného rozhodnutí. Žalobce dále zdůraznil, že v rámci správního řízení
o přestupku je to stěžovatel, kdo je povinen obviněnému prokázat spáchání přestupku a doložit
jeho spáchání důkazy.
[11] Žalobce se ztotožnil s názorem krajského soudu, že stěžovatel nedostatečně posoudil
skutkové okolnosti, které ho vedly k použití JŘBU, a věcně nevypořádal jeho argumenty.
Stěžovatel zejména zcela pominul skutečnost, že přezkoumávané veřejné zakázky byly zadány
v příčinné souvislosti s vydáním Akčního plánu a že nastavení celého systému pro programové
období 2007 - 2013 bylo schvalováno Evropskou komisí [viz čl. 32 Nařízení Rady (ES)
č. 1083/2006], vycházelo tedy z přímo použitelného aktu práva Evropské unie. Teprve v roce
2012 (tj. rok před koncem programového období) přišla Evropská komise i přes původní
schválení operačních programů pro programové období 2007 až 2013 s požadavkem na zcela
zásadní úpravy nastavení systému. Tento vývoj žalobce nemohl předvídat. Až v programovém
období 2014 - 2020 (na rozdíl od předcházejícího období 2006 - 2013) Evropská komise operační
programy neschvalovala (Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1303/2013).
[12] Žalobce připomněl, že ve správním řízení navrhoval vypracování znaleckého posudku,
který by posoudil otázku, zda byly podmínky k použití JŘBU u předmětných veřejných zakázek
splněny, či nikoliv. Jelikož se problematika týká ochrany autorských práv a technických aspektů
složitého informačního systému, měla by být posouzena osobou s patřičnou odborností. Žalobce
je přesvědčen, že by se jednalo o důkaz, který byl potřebný ke zjištění stavu věci ve smyslu §52
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“). Stěžovatel však předmětnému
návrhu nevyhověl a navrhovaný důkaz znaleckým posudkem neprovedl s odůvodněním,
že pouze zjišťuje, zda zadavatel unesl důkazní břemeno doložení podmínek opravňujících použití
JŘBU.
[13] Žalobce se dále již nad rámec námitek obsažených v kasační stížnosti vyjádřil k části
odůvodnění napadeného rozsudku týkající se důkazního břemene při prokázání spáchání
správního deliktu a upozornil, že má za to, že krajský soud zde svými závěry překročil rámce
vyplývající z právních předpisů a související judikatury. Podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod mohou být povinnosti účastníku řízení ve správním trestání ukládány toliko na základě
zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Pokud v jiných případech
v českém právním řádu skutečně existuje institut obráceného důkazního břemene, pak je tak vždy
stanoveno zákonem. Žalobce je toho názoru, že v rámci správního trestání může obviněný zůstat
naprosto nečinný a prokázání viny za správní delikt nebo přestupek tíží správní orgán, který
řízení vede. Ve zbylé části svého vyjádření se žalobce zabýval přípustností zahájení správního
řízení na základě informací a podkladů získaných z podnětu podle §259 (pozn. Nejvyššího
správního soudu: ustanovení zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2019,
sp. zn. Pl. ÚS 7/19) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“),
u nějž ale nebyl zaplacen zákonem stanovený poplatek. Správní řízení proto podle žalobce
nemělo být vůbec zahájeno, neboť orgán dohledu nezískal podklady pro jeho zahájení zákonným
postupem.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž zjistil,
že je podána včas, osobou oprávněnou, jež splňuje podmínky řízení obsažené v §105
odst. 2 s. ř. s. Kasační stížnost posuzoval Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), přičemž žádné takové vady neshledal.
[15] Stěžovatel v první řadě uplatnil námitku spornosti aktivní legitimace žalobce
jako organizační složky státu k podání žaloby, která již byla Nejvyšším správním soudem vyřešena
usnesením rozšířeného senátu ze dne 18. 2. 2020, č. j. 8 Afs 128/2018 - 46, v němž rozšířený
senát uzavřel, že „[…] stát jako právnická osoba (veřejnoprávní korporace) je aktivně legitimován k podání
žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§65 odst. 1 s. ř. s.), pokud v posuzovaném veřejnoprávním vztahu
nevystupoval ve vrchnostenském postavení. Pro aktivní legitimaci státu je bez významu, zda napadené rozhodnutí
bylo vydáno v rámci správního trestání.“ Žalobce tedy byl k podání správní žaloby u krajského soudu
aktivně legitimován.
[16] Stěžovatelem v zásadě není rozporován výklad relevantní právní úpravy a související
judikatury ze strany krajského soudu, ale je jím namítána pouze jejich nesprávná aplikace
na skutkové okolnosti v této věci. Konkrétně stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu,
že v řízení o správním deliktu sám nepostupoval dostatečně aktivně a nevypořádal žalobcovu
argumentaci a neprovedl žalobcem navržené důkazy ohledně existence žalobcem tvrzených
zákonných důvodů pro použití JŘBU podle §23 odst. 4 písm. a) ZVZ.
[17] Stěžovatel se v prvostupňovém rozhodnutí vyjádřil k důvodům použití JŘBU tvrzeným
ze strany žalobce zejména v odstavcích 101. a 102. Konstatoval, že žalobce neuvedl, jaká
konkrétní (a jak velká) rizika a jaké technické obtíže by vyplývaly z provedení veřejných zakázek
jiným dodavatelem než dodavatelem původní veřejné zakázky. To podle stěžovatele nebylo
zjevné ani ze zadávací dokumentace a podkladů předložených žalobcem. Žalobce rovněž uvedl,
že z jeho strany byla zahájena jednání s dodavatelem původní veřejné zakázky ohledně možnosti
rozšíření licence k IS Viola o oprávnění dílo upravovat, případně o získání komplexního
oprávnění k výkonu majetkových práv. Pokud by tedy skutečně z technických důvodů nemohlo
dojít k úpravám IS Viola nikým jiným než dodavatelem původní veřejné zakázky,
pak by žalobcem deklarované jednání týkající se získání komplexního oprávnění k výkonu
majetkových práv podle stěžovatele postrádalo jakýkoli smysl, neboť i v případě všech
potřebných oprávnění by nebyl schopen úpravy IS Viola provést nikdo jiný. Ani žalobcem
zvažovaná možnost, že by úpravy prováděl vlastními zaměstnanci, se neslučuje s jeho
argumentací, že veřejné zakázky byl po technické stránce způsobilý provést pouze dodavatel
původní veřejné zakázky.
[18] V odstavci 117. prvostupňového rozhodnutí se stěžovatel vyjádřil k argumentaci žalobce
ohledně výhradních práv dodavatele původní veřejné zakázky k IS Viola tak, že zpochybnil
pravdivost jeho tvrzení o nemožnosti předpokládat potřebu budoucích aktualizací, úprav
a doplnění. Žalobci muselo být podle stěžovatele již tehdy zřejmé, že bude tento informační
systém využívat dlouhodobě a bude na něm potřeba například s ohledem na legislativní změny
provádět jisté úpravy. Zvolenými smluvními licenčními podmínkami si proto žalobce podle
stěžovatele sám vědomě vytvořil situaci, v níž měl dodavatel původní veřejné zakázky exkluzivní
postavení. Tyto úvahy potvrdil rovněž předseda stěžovatele v odstavci 73. napadeného
rozhodnutí.
[19] Podle §23 odst. 4 písm. a) ZVZ může zadavatel zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení
bez uveřejnění rovněž tehdy, jestliže „veřejná zakázka může být splněna z technických či uměleckých
důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze
určitým dodavatelem“.
[20] Podle §120 odst. 1 písm. a) se zadavatel dopustí správního deliktu tím, že „nedodrží postup
stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr
nejvhodnější nabídky, a uzavře smlouvu na veřejnou zakázku.“
[21] Specifickým charakterem samotného jednacího řízení bez uveřejnění se Nejvyšší správní
soud ve své judikatuře opakovaně zabýval. Již v rozsudku ze dne 28. 11. 2012,
č. j. 1 Afs 23/2012 - 102, konstatoval, že „[z] druhů zadávacích řízení, které upravuje ZVZ
(§21 ZVZ), je jednací řízení bez uveřejnění, v porovnání s ostatními postupy, bezesporu postupem nejméně
formalizovaným a nejméně kontrolovatelným. Jedním z důvodů je např. skutečnost, že zadavatel v rámci tohoto
postupu přímo oslovuje konkrétního zájemce bez jakkoliv formalizovaného výběru. Dále je zadavatel oprávněn
dohodnout s vyzvanými zájemci i jiné podmínky plnění veřejné zakázky, než které byly uvedeny ve výzvě
k jednání či v zadávací dokumentaci apod.“ V souladu s rozhodovací praxí SDEU (např. rozsudek
ze dne 10. 3. 1987, Komise v. Itálie, C-199/85, či rozsudek ze dne 28. 3. 1996, Komise
v. Německo, C-318/94) opakovaně zdůraznil, že jednací řízení bez uveřejnění představuje pouze
výjimku z otevřenějších forem zadávacích řízení, proto je nutné vykládat podmínky pro jeho užití
přísně restriktivně s tím, že důkazní břemeno k prokázání naplnění těchto podmínek tíží
zadavatele (obdobně srov. např. rozsudek ze dne 1. 11. 2017, č. j. 1 As 242/2017 - 51).
[22] Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje s názorem stěžovatele, že bylo na zadavateli
(žalobci), aby nejen tvrdil konkrétní skutkové či právní okolnosti, z nichž by vyplývalo,
že podmínky pro použití JŘBU byly splněny, ale současně také označil důkazy, které by tyto
okolnosti prokazovaly. Zadavatel má mít přitom postaveno najisto, že JŘBU bylo použito
oprávněně, ještě před tím, než učiní rozhodnutí jeho prostřednictvím veřejnou zakázku zadat,
a má (i s ohledem na základní zásadu transparentnosti prostupující právní úpravu zadávání
veřejných zakázek) disponovat relevantními podklady na podporu tohoto předpokladu.
Stěžovatel nemá povinnost sám vyhledávat či domýšlet za zadavatele eventuální důvody, které
jej opravňovaly k zadání veřejné zakázky prostřednictvím JŘBU (obdobně srov. například
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2020, č. j. 4 As 207/2020 - 40). Námitka
žalobce, že stěžovatel neprovedl jím navrhovaný důkaz znaleckým posudkem (srov. odst. [12]
tohoto rozsudku), je v tomto světle nedůvodná, neboť důkazní břemeno ohledně splnění
podmínek použití JŘBU musel skutečně unést nikoliv stěžovatel, ale žalobce. Ten mohl
na podporu svých tvrzení předložit rovněž znalecký posudek. Následně, pokud by stěžovatel stále
měl pochybnosti o naplnění podmínek §23 odst. 4 písm. a) ZVZ, bylo by na něm, aby jejich
splnění vyvrátil (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2013,
č. j. 5 Afs 43/2012 - 54). Ze stejných principů vycházel v napadeném rozsudku i krajský soud.
[23] Výše uvedená východiska však není možné chápat jako opodstatnění pro absolutní pasivitu
či libovůli stěžovatele jako orgánu vykonávajícího dozor nad dodržováním zákonných pravidel
pro zadávání veřejných zakázek, k čemuž správně dospěl i krajský soud v napadeném rozsudku
(srov. zejména odstavec 43. napadeného rozsudku). Stěžovatel byl povinen argumentaci
uplatněnou žalobcem věcně vypořádat, ne ji pouze odmítnout obecným tvrzením postrádajícím
bližší odůvodnění. I s ohledem na §52 správního řádu byl stěžovatel povinen provést ty důkazy,
které byly potřebné ke zjištění stavu věci. Nejvyšší správní soud ve správním spise ověřil,
že žalobce již ve svém přípisu stěžovateli ze dne 3. 4. 2017 (č. j. MF-7600/2017/66-62) označil
za hlavní důvod vzniku potřeby vývoje (aktualizací) IS Viola přímo aplikovatelnou legislativu
Evropské unie a nepředpokládané neuzavření operačních programů za dotčené období let
2004-2006, přičemž tuto argumentaci opakoval a rozvedl i ve svém rozkladu proti
prvostupňovému rozhodnutí. Ačkoliv žalobce na podporu tohoto tvrzení k důkazu označil pouze
tiskovou zprávu publikovanou na webových stránkách Ministerstva pro místní rozvoj ČR,
Nejvyšší správní soud přisvědčuje závěru krajského soudu v odstavci 44. napadeného rozsudku,
že míra obecnosti vypořádání této argumentace ze strany stěžovatele (viz odstavec [18] tohoto
rozsudku) je nepřípustná. Posouzení charakteru žalobcem tvrzených legislativních změn a z nich
vyplývajících požadavků na funkčnost IS Viola je skutečně zásadní pro podložení
(tj. pro přezkoumatelnost) závěru stěžovatele, že se jednalo toliko o takové změny, které měl
žalobce při zadání původní veřejné zakázky důvodně předpokládat. Vývoj obecně závazné právní
úpravy přitom není tím typem tvrzení, které by bylo třeba podložit konkrétním důkazním
návrhem a ověřit provedením formálního dokazování, pro něž stěžovatel postrádá dostatečnou
iniciativu ze strany žalobce. Námitka stěžovatele ohledně nesprávné aplikace právních východisek
formulovaných krajským soudem na skutkový stav v dané věci je proto nedůvodná.
[24] Pro úplnost Nejvyšší správní soud doplňuje, že (aniž by v tuto chvíli byl předvídatelný
výsledek doplněného posouzení důvodnosti argumentace žalobce) instruktivní část napadeného
rozsudku (zejména jeho odstavce 52. a 53.) obsahuje dostatečně konkrétní pokyny,
na co se má stěžovatel v navazujícím řízení zaměřit. Krajský soud správně uzavřel, že stěžovatel
musí ve světle tehdejší právní úpravy posoudit relevanci tvrzení žalobce, že nutnost úprav IS
Viola vznikla v přímé souvislosti s následnými legislativními změnami, přičemž při zadání
původní veřejné zakázky nemohl žalobce důvodně předvídat budoucí nutnost prodloužení
„životnosti“ a funkčnosti systému IS Viola, který byl v rámci této zakázky poptáván toliko
na programové období let 2004 - 2006. Nejvyšší správní soud se obdobnou argumentací zabýval
ve shora již zmiňované věci rozhodované pod sp. zn. 5 Afs 43/2012, kde konstatoval (podtržení
doplnil nyní Nejvyšší správní soud), že „[l]ze souhlasit s argumentem stěžovatele, že si žalobce svým
postupem v předcházející veřejné zakázce vytvořil určité právní omezení (licenční ujednání), které mu neumožňuje
na danou zakázku navazovat nikým jiným než stávajícím dodavatelem. Není v daném řízení však podstatné,
zda stěžovatel tvrdí, resp. ani v minulosti nedeklaroval, že by nevhodné chování žalobce bylo pochybením, kterým
by žalobce porušil zákon o veřejných zakázkách. Nejvyšší správní soud uvádí, že je nutno na toto žalobcovo
chování hledět z hlediska hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Pokud
zadavatel bude požadovat například komentovaný zdrojový kód a povolení k tomu, aby dál mohl rozvíjet software
pomocí třetí osoby či širší licenční oprávnění, tak bude zajisté předchozí veřejná zakázka finančně náročnější,
protože dodavatel bude požadovat finanční prostředky navíc. Je proto otázkou účelnosti takto vynaložených
veřejných prostředků, jestli je správné, aby si zadavatel vyhrazoval práva, o kterých nelze v době přípravy
zadávacího řízení rozumně očekávat, že nastanou. Pokud v průběhu životnosti softwaru nastane z hlediska
zadavatele objektivní změna (nová legislativa, nové manažerské rozhodnutí nadřízených orgánů), tak může nastat
situace, kdy by vyloučení použití jednacího řízení bez uveřejnění fakticky znamenalo zákonem stanovenou
povinnost zadavatele pořídit určitý software znovu a znehodnotit již vynaloženou investici na dosavadní software.
Dalším klíčovým faktorem je proměnlivost úkolů zadavatele. Pokud zadavatel připravuje software tak,
aby software splnil v dané chvíli objektivně stanovené úkoly a byl po uplynutí určité doby životnosti vyřazen, zajisté
tomu přizpůsobí i zadávací podmínky. Nelze tedy, jak to učinil stěžovatel, konstatovat bez dalšího, že zadavatel
nenaplnil materiální podmínku ustanovení §23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách,
když si v předcházející zakázce sám vytvořil právní omezení.“ Je tedy zřejmé, že obecné konstatování
stěžovatele o tom, žalobce měl možné legislativní změny předvídat, je pro odůvodnění jeho
rozhodnutí zcela nedostatečné.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji v souladu s §110 odst. 1 poslední větou s. ř. s. zamítl.
[26] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 a 7 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel (žalovaný) nebyl ve věci úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Žalobci žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, soud mu proto náhradu
nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. února 2021
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu