ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.256.2020:35
sp. zn. 2 As 256/2020 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: E. M., zast. Mgr. Ing. Janem
Boučkem, advokátem se sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo
dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 5. 6. 2019, č. j. 66/2019-190-TAXI/3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 2. 7. 2020, č. j. 6 A 123/2019 – 33,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 7. 2020, č. j. 6 A 123/2019 - 33, se zrušuje
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Magistrát hlavního města Prahy (dále jen „magistrát“) v návaznosti na kontrolu
provedenou formou jízdy objednané přes mobilní aplikaci Uber rozhodl, že žalobce jako
dopravce spáchal přestupek podle §35 odst. 1 písm. g) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční
dopravě, ve znění účinném do 31. 12. 2018, a přestupek podle §35 odst. 2 písm. w) téhož
zákona. Žalobce nezajistil, aby se při poskytování přepravy formou taxislužby dne 24. 11. 2017
ve specifikovaném čase a na specifikované trase ve vozidle nacházel doklad o oprávnění
k podnikání nebo jeho kopie, a provozoval taxislužbu vozidlem, které nebylo zapsáno v evidenci
vozidel taxislužby. Uvedeným jednáním proto porušil též §9 odst. 2 písm. a) bod 2 zákona
o silniční dopravě a §21 odst. 1 písm. a) téhož zákona. Magistrát žalobci za přestupky uložil
pokutu ve výši 150 000 Kč.
[2] Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) změnil
rozhodnutí magistrátu tak, že opravil chybné znění adresy dopravce a snížil uloženou výši pokuty
na 110 000 Kč; ve zbytku rozhodnutí magistrátu potvrdil.
[3] Proti napadenému rozhodnutí se žalobce bránil žalobou, v níž namítl porušení ustanovení
o správním řízení, nezákonnost a nepřiměřenost výše uložené pokuty, překročení mezí
zákonného trestání, vnitřní rozpornost a nepřezkoumatelnost rozhodnutí magistrátu
a nedodržení lhůt pro vydání rozhodnutí. Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu
zamítl. Odůvodnění výše pokuty považoval za dostatečné a samotnou výši pokuty neshledal jako
nepřiměřenou nebo likvidační. Neztotožnil se s žalobní námitkou, podle níž nelze hodnotit
nesplnění povinností postižitelných pouze u provozování taxislužby evidovaným vozidlem jako
přitěžující okolnost, a nepřisvědčil ani zbývající argumentaci.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti uplatnil důvody ve smyslu
§103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
tj. nesprávné posouzení právní otázky soudem a nepřezkoumatelnost. Stěžovatel předně namítl,
že městský soud vesměs buď nereagoval na podstatu žalobních námitek, pozměnil jejich význam
nebo užil odlišnou právní úpravu.
[5] Stěžovatel poukázal na žalobní argumentaci týkající se posuzování obdobných případů
a stanovení výše pokuty. Napadené rozhodnutí neobsahuje odkaz na obdobné případy,
na něž však žalovaný obecně odkazoval při hodnocení výše pokuty. Navrhl proto provedení
důkazu podobnými rozhodnutími z daného období, která měl předložit žalovaný. Neprovedl-li
městský soud navržené důkazy, nemůže vyvozovat ani skutkové závěry o tom, že v dané době
byly za tyto přestupky ukládány sankce v rozmezí od 70 000 Kč do 120 000 Kč. Podle stěžovatele
je žalovaný povinen v rozhodnutí příkladmo identifikovat některá konkrétní rozhodnutí
ve skutkově podobných případech. Městský soud nemohl na návrh provedení důkazu rezignovat
s tím, že takové případy měl doložit stěžovatel sám. V této souvislosti stěžovatel odkázal
na zásady spojené s rozložením důkazního břemene v civilním soudním řízení. Pokud městský
soud neprovedl dokazování ohledně pokut ukládaných za typově obdobná jednání, nemůže
dovozovat, že pokuta nijak svou výší nevybočuje.
[6] Další kasační námitka souvisí se společenskou nebezpečností jednání a správní praxí
v době spáchání přestupku. Stěžovatel v žalobě namítl, že v době spáchání přestupku byla
judikatura nestálá, k čemuž odkázal na rozhodnutí soudů v občanskoprávních věcech. Stěžovatel
se vyjadřoval nikoliv k trestnosti (jak uvedl městský soud), nýbrž ke společenské nebezpečnosti
jednání a jejímu posouzení s přihlédnutím k tehdejšímu rozhodování vyšších soudů, která měla
být zohledněna při stanovení výše pokuty. Související odkaz městského soudu na novelu zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon
o silničním provozu), je zmatečný a nesprávný, neboť zákon o silničním provozu na věc vůbec
nedopadá; novela žádné změny ve formulaci přestupků nepřinesla (aplikuje se totiž zákon
č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě).
[7] Žalovaný a magistrát jako přitěžující okolnost hodnotili nesplnění povinností, které jsou
postižitelné pouze u provozování taxislužby evidovaným vozidlem. Městský soud přehlíží,
že podstatou přestupku podle §35 odst. 2 písm. w) zákona o silniční dopravě je to, že dopravce
v rozporu s §21 odst. 1 provozuje taxislužbu vozidlem, které není vozidlem taxislužby. Jedná
se o přestupek postihující nezaevidování vozidla jako vozidla taxislužby a jeho následné
provozování. Není-li však vozidlo evidováno jako vozidlo taxislužby, nelze dovozovat
ani přitěžující okolnost spočívající v neoznačení vozidla předepsaným způsobem (žlutou střešní
svítilnou s nápisem TAXI) či jeho nevybavení taxametrem. Jinak řečeno, skutková podstata podle
§35 odst. 2 písm. w) zákona o silniční dopravě vylučuje užití těchto skutečností jako přitěžujících
okolností, neboť tyto mohou být vyžadovány u dopravce pouze v případě vozidla, které
je evidováno jako vozidlo taxislužby. Dovodil-li městský soud, že povinnost označení vozidla
a vybavení taxametrem lze hodnotit při hodnocení závažnosti porušení právních povinností
pachatele, jde podle stěžovatele o nelogickou argumentaci. Neoznačení vozidla a jeho nevybavení
taxametrem nelze posuzovat ani prostřednictvím povahy a závažnosti přestupku. Městský soud
se nadto nevypořádal s žalobní námitkou týkající se úvah žalovaného o ohrožení řádného vedení
účetnictví a poškozování cestujících s ohledem na ochranu spotřebitelů.
[8] Správní orgány nepostupovaly v souladu se závěry rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, a nestanovily majetkové poměry stěžovatele
odhadem. K této argumentaci se městský soud náležitě nevyjádřil. Stejně tak stěžovatel
nesouhlasil ani se závěrem soudu, že překročení pořádkových lhůt pro vydání rozhodnutí samo
o sobě nemá následky významné pro úvahu o snížení pokuty. Je na posouzení správního orgánu,
jak bude překročení lhůty posuzovat, avšak takovou úvahu musí učinit explicitně.
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v napadeném rozhodnutí popsal
úvahy, které ho vedly ke snížení pokuty, a nesouhlasí s výtkou o porušení pravidel dokazování.
Pokud jde o namítanou nestálost judikatorní praxe, připomněl, že již v napadeném rozhodnutí
zmínil rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2017, sp. zn. 9 As 291/2016, který byl vydán ještě
před provedením přepravy stěžovatelem a který překonal dosavadní stěžovatelem zmiňovaná
rozhodnutí vrchního soudu. Zmínku o zákonu o silničním provozu považuje za písařskou chybu
bez dopadu na přezkoumatelnost rozsudku. Novela zákona o silniční dopravě na jednání
stěžovatele neměla vliv.
[10] V rámci úvah o uložení správního trestu žalovaný posuzoval případ stěžovatele
komplexně a zohlednil přitěžující i polehčující okolnosti. Správní orgány zhodnotily závažnost
jednání dopravce, který provozoval taxislužbu vozidlem neevidovaným a nevybaveným
příslušným dokladem nebo jeho kopií, a jako polehčující okolnost, která mj. vedla ke snížení
pokuty, zohlednily, že stěžovatel částečně zjednal nápravu tím, že po provedení kontroly
a upozornění, že nepodniká v souladu se zákonem o silniční dopravě, evidoval své vozidlo jako
vozidlo taxislužby a stal se držitelem oprávnění řidiče taxislužby. Zástupce stěžovatele, a tedy
i stěžovatel, jakož i žalovaný a městský soud ze své činnosti znají výše ukládaných pokut, proto
není třeba je dokazovat. V otázce zjišťování poměrů stěžovatele odkázal na text napadeného
rozhodnutí a vyjádřil přesvědčení, že se kritérii uvedenými v rozhodnutí rozšířeného senátu
zabýval a práva stěžovatele nebyla zkrácena. Pokud jde o souvislost délky řízení a výše pokuty,
ztotožnil se s posouzením městského soudu. Navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Kasační stížnost je podána včas, osobou k tomu oprávněnou a míří proti rozhodnutí,
proti kterému je kasační stížnost přípustná.
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Při věcném posouzení kasačních námitek vycházel Nejvyšší správní soud z následujících
ustanovení zákona o silniční dopravě ve znění účinném do 31. 12. 2018.
[14] Podle §35 odst. 1 písm. g) zákona o silniční dopravě se dopravce dopustí přestupku tím,
že poruší §9 odst. 2 nebo 4 téhož zákona.
[15] Podle §9 odst. 2 písm. a) bod 2 zákona o silniční dopravě je podnikatel v silniční dopravě
povinen zajistit, aby v každém vozidle používaném k podnikání byl při jeho provozu „doklad
o oprávnění k podnikání nebo jeho kopie, smlouva o mezinárodní zvláštní linkové dopravě, stanoví-li tak přímo
použitelný předpis Evropské unie, a další doklady vztahující se k prováděné přepravě vydané podle tohoto zákona,
přímo použitelného předpisu Evropské unie nebo vyhlášené mezinárodní smlouvy, kterou je Česká republika
vázána, v ostatních případech“.
[16] Podle §35 odst. 2 písm. w) zákona o silniční dopravě se dopravce dopustí přestupku tím,
že v rozporu s §21 odst. 1 téhož zákona provozuje taxislužbu vozidlem, které není vozidlem
taxislužby ani vozidlem cestujícího.
[17] Podle §21 odst. 1 písm. a) zákona o silniční dopravě smí dopravce provozovat taxislužbu
pouze vozidlem, které je zapsáno v evidenci vozidel taxislužby.
III. A Nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu
[18] Nejvyšší správní soud se předně zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku, neboť jen u rozhodnutí přezkoumatelného lze zpravidla vážit další kasační námitky.
Pokud jde o obsah samotného pojmu nepřezkoumatelnost, odkazuje Nejvyšší správní soud
na svou ustálenou judikaturu k této otázce (rozsudky ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52,
ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, nebo ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73).
Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v jeho nedostatečném
odůvodnění, resp. nedostatečném vypořádání žalobních námitek. Zrušení rozhodnutí
pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci
důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64). Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru, že většinu žalobních námitek městský soud přezkoumatelně vypořádal, o čemž
svědčí i to, že s nimi stěžovatel obsáhle polemizuje v kasační stížnosti.
[19] Stěžovatel však v žalobě formuloval rovněž eventuální petit, jímž se domáhal případné
změny výše uložené pokuty. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2007,
č. j. 6 As 39/2006 - 45, je žalobce oprávněn pro případ (ad eventum), že soud zamítne žalobu jako
nedůvodnou, navrhnout, aby soud od uloženého správního trestu upustil nebo jej snížil. Pokud
soud žalobu jako nedůvodnou zamítne a o eventuálním petitu týkajícím se moderace trestu
nerozhodne, je řízení před soudem zatíženo vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti
pro nedostatek důvodů. Pro tuto vadu Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti rozsudek
zruší z úřední povinnosti. Povinnost soudu rozhodnout o návrhu na moderaci i v případě
nedůvodné žaloby nelze považovat za projev formalismu, ale naopak za naplnění principu
ochrany práv, který dává každému právo domáhat se stanoveným způsobem svého práva
u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu v souladu s čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
[20] Přestože stěžovatel v nyní posuzované věci v žalobě navrhl moderaci pokuty, městský
soud v rozsudku tento návrh opomněl vypořádat. O stěžovatelově návrhu na moderaci správního
trestu se soud zmínil pouze v části rozsudku popisující obsah žaloby (odst. [2]). Ve výroku
ani v odůvodnění napadeného rozsudku se však tímto návrhem vůbec nezabýval, tedy neuvedl
žádné související skutkové nebo právní důvody a závěry. Z rozsudku proto není zřejmé,
zda a jakým způsobem o návrhu rozhodl. Z tohoto důvodu je rozsudek městského soudu v části,
v níž se nezabýval návrhem stěžovatele na moderaci uložené pokuty, nepřezkoumatelný
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2021, č. j. 8 As 102/2019 - 31). K této vadě
přihlédl Nejvyšší správní soud v souladu se závěry rozsudku č. j. 6 As 39/2006 - 45 z moci úřední
ve smyslu §109 odst. 4 s. ř. s. i přesto, že ji stěžovatel v kasační stížnosti nenamítl.
[21] Stěžovateli je třeba dát za pravdu v tom, že ač městský soud námitky týkající se řádného
vedení účetnictví a poškozování cestujících jako spotřebitelů v odst. [4] napadeného rozsudku
rekapituloval, v části obsahující posouzení důvodnosti žaloby se k nim nijak nevyjádřil;
jeho rozhodnutí je tak rovněž v tomto rozsahu nepřezkoumatelné.
[22] Ačkoliv Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že je napadený rozsudek z výše
uvedených důvodů nepřezkoumatelný, nebrání tato vada posouzení dalších kasačních námitek.
Jak totiž vyplývá z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, č. 1566/2008 Sb. NSS, důvod nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
posuzujícího více oddělitelných skutkových nebo právních otázek může být dán i toliko
ve vztahu k některým z nich. Ostatní oddělitelné skutkové nebo právní otázky soud přezkoumá
vždy, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci.
III. B Vliv posouzení obdobných případů na stanovení výše pokuty
[23] Podle stěžovatele nelze z napadeného rozhodnutí seznat, jak žalovaný postupoval
při stanovení výše pokuty s ohledem na skutkově obdobné případy. Zákon č. 250/2016 Sb.,
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“),
ani zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, však nestanoví správním orgánům povinnost
v odůvodnění konkrétně identifikovat podobná rozhodnutí, z nichž při rozhodování vychází.
Skutkově či právně obdobné případy mohou správní orgány pro posílení přesvědčivosti
v odůvodnění specifikovat, pokud tak však neučiní, nemá to vliv na zákonnost nebo
přezkoumatelnost rozhodnutí. Požadavek na rovný přístup k jednotlivým případům a ochranu
legitimního očekávání mohou správní orgány naplnit, aniž by odkazovaly na svá konkrétní
dřívější rozhodnutí.
[24] Stěžovatel v žalobě podotkl, že nedisponuje databází správních rozhodnutí; zároveň
ale tvrdil, že rozhodovací praxe správních orgánů v případech týkajících se přeprav
prostřednictvím aplikace Uber je značně rozkolísaná. Jestliže v žalobě namítl rozpor správních
rozhodnutí s dřívější rozhodovací praxí, bylo na něm, aby současně doložil, že správní orgány
v rozhodné době v typově srovnatelných věcech rozhodovaly odlišným způsobem,
resp. že napadené rozhodnutí bylo excesem (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 2. 2014, č. j. 4 Ads 118/2013 - 33, nebo ze dne 22. 12. 2020, č. j. 8 Azs 191/2020 - 51).
Existence ustálené správní praxe je skutkovou otázkou, kterou je potřeba před správními soudy
dokazovat (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 6 Ads 88/2006 - 132, č. 1915/2009 Sb. NSS).
[25] Navzdory značné obecnosti žalobní námitky rozporu rozhodnutí s dřívější rozhodovací
praxí byl městský soud povinen vypořádat se se souvisejícím důkazním návrhem. V souvislosti
s tvrzením o nestálé rozhodovací praxi žalovaného stěžovatel navrhl provedení důkazu
podobnými případy z rozhodovací praxe žalovaného v rozmezí let 2017 a 2018. Městský soud
se přitom tímto důkazním návrhem vůbec nezabýval. Platí, že soud není povinen provést všechny
důkazy navrhované účastníkem řízení. Vždy je však povinen náležitě odůvodnit, z jakých důvodů
navrhovaný důkaz neprovedl. Na splnění výše uvedených podmínek je nutné trvat, neboť jsou
zárukou práva na spravedlivý proces (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2011,
č. j. 1 As 84/2010 - 72, a také bohatá judikatura Ústavního soudu k otázce opomenutých důkazů,
např. nález Ústavního soudu ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 61/94). Městský soud proto
své rozhodnutí zatížil vadou nepřezkoumatelnosti rovněž z tohoto důvodu.
III. C Rozhodovací praxe v době spáchání přestupku a společenská nebezpečnost jednání stěžovatele
[26] Stěžovatel namítl nestálost rozhodovací praxe v době spáchání přestupku, která se měla
promítnout do úvah o stanovení výše pokuty. Rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 9 As 291/2016 - 136, jímž soud zrušil do té doby pravomocný rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 26. 10. 2016, č. j. 1 A 96/2015 - 38, byl vydán dne 31. 10. 2017, tedy asi tři týdny
předtím, než došlo ke spáchání přestupku (24. 11. 2017). Ke dni přestupkového jednání tedy
již neplatily závěry rozsudku městského soudu č. j. 1 A 96/2015 - 38, podle nichž v rozhodné
době (v tam řešené věci na začátku roku 2015) zákon neomezoval sdílenou přepravu
realizovanou prostřednictvím aplikace Uber. Stěžovatel odkázal také na civilní judikaturu
vrchních soudů, která přepravu nekvalifikovala jako klasickou taxislužbu, nýbrž jako jinou
smluvní službu v oblasti dopravy.
[27] Nejvyšší správní soud setrvale zastává názor, podle něhož následky dysfunkce veřejné
moci nelze klást k tíži jednotlivce (rozsudky ze dne 11. 9. 2008, č. j. 1 As 30/2008 - 49,
č. 1746/2009 Sb. NSS, nebo ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 As 17/2009 - 61, č. 2408/2011 Sb. NSS).
Stěžovateli však nelze přisvědčit v tom, že v době spáchání přestupku neexistovala závazná
a relevantní judikatura. V tomto směru pro výklad zásadní a rovněž medializovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 291/2016 - 136, který změnil do té doby platné závěry,
byl vydán necelý měsíc předtím, než se stěžovatel přestupku dopustil. Uvedený rozsudek rovněž
relativizoval dřívější závěry civilních soudů, na něž se stěžovatel odvolával. Za této situace
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil argumentaci stěžovatele, že správní orgány měly brát
při ukládání správního trestu tuto okolnost v potaz a zohlednit ji při stanovení výše pokuty.
Neustálenost či proměnlivost judikatury správních soudů nelze klást k tíži pachatele přestupku.
V případě, že judikatura dosud nezaujala jasný postoj k posouzení určité činnosti, resp. toho,
zda materiálně naplňuje znaky určité skutkové podstaty, mají správní orgány ukládat spíše
mírnější sankce, které budou působit více výchovně a signalizovat problematičnost takového
jednání. Pokuty ukládané v dřívějších letech proto měly odrážet případnou omluvitelnou
neznalost přestupců a neustálenost právního posouzení vytýkaného jednání. Jinak řečeno,
je legitimním a vhodným postupem, pokud správní orgán nejprve postihuje určitý nový
typ porušení zákona mírnějšími sankcemi, zvláště není-li rozhodovací praxe stabilní (rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 5. 10. 2020, č. j. 10 A 187/2019 - 51), v souladu se zásadou
in dubio mitius. Až spolu s ustálením rozhodovací praxe, na jehož počátku stál výše citovaný
a v médiích prezentovaný rozsudek NSS č. j. 9 As 291/2016 - 136, a zvýšením společenského
povědomí o trestnosti jednání je namístě (tj. není nezákonné) ukládat i přísnější pokuty,
samozřejmě v mezích zákona a po zvážení veškerých pro věc relevantních okolností.
[28] Městským soudem zmíněná novelizace zákona o silničním provozu (patrně myšlen zákon
č. 304/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších
předpisů, a další související zákony) pak skutečně nepřinesla žádné pro věc podstatné změny.
Samotná tato zmínka však neměla vliv na srozumitelnost ani přezkoumatelnost napadeného
rozsudku.
III. D Nesprávné posouzení přitěžujících okolností
[29] Stěžovatel dále namítl nesprávné posouzení přitěžujících okolností. K tomu kasační soud
uvádí, že výčet přitěžujících okolností podle §40 zákona o odpovědnosti za přestupky je pouze
demonstrativní. Správní orgán proto v odůvodněných případech přihlédne i k okolnostem jiným,
mají-li vliv na posouzení celkové závažnosti přestupku. Zohlednění daných skutečností by bylo
z pohledu zásady zákazu dvojího přičítání nepřípustné jen tehdy, pokud by tyto okolnosti byly
zohledněny jak z pohledu viny, tak z pohledu trestu. K ničemu takovému však v nyní posuzované
věci nedošlo.
[30] Magistrát výslovně uvedl, že neoznačení vozidla a jeho nevybavení taxametrem
lze samostatně sankcionovat pouze při provozování taxislužby evidovaným vozidlem. Toto
jednání proto vyhodnotil jako přitěžující okolnost při posuzování přestupku provozování
taxislužby neevidovaným vozidlem, s nímž jsou úzce provázány další (navazující) povinnosti
dopravce spojené s označením vozidla či jeho vybavením taxametrem. Tato zjištění nebyla
samostatným předmětem řízení a nebyla stěžovateli přičítána při posuzování viny i trestu zároveň.
Zohledněním těchto skutečností jako přitěžujících okolností správní orgány zamýšlely odlišit
situaci, kdy dopravce nezařadí vozidlo do evidence vozidel taxislužby, ale jinak toto vozidlo
splňuje veškeré požadavky na vozidla taxislužby, od situace, kdy dopravce vozidlo nezaeviduje
a zároveň nesplňuje ani další zákonné požadavky. Tímto postupem tedy správní orgány odlišily
závažnější a společensky škodlivější protiprávní jednání od administrativního deliktu, který
by mohl spočívat v provozování řádně vybaveného vozidla, které dopravce pouze opomněl
nahlásit do příslušné evidence, nebo bylo z evidence vyřazeno. Nejvyšší správní soud se v tomto
ohledu ztotožnil se závěry městského soudu.
III. E Posouzení osobních a majetkových poměrů stěžovatele
[31] Stěžovatel také uvedl, že správní orgány se při ukládání pokuty nedostatečně vypořádaly
s jeho osobními a majetkovými poměry. Odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, č. 2092/2010 Sb. NSS, a dodal,
že městský soud zmínil jen jeden aspekt citovaného usnesení (aktivitu účastníka) a nezohlednil,
že správní orgány při úvahách o výši pokuty neprovedly posouzení majetkových poměrů
odhadem.
[32] Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 9/2008 - 133
platí, že odmítne-li účastník řízení doložit nebo nedoloží-li své majetkové poměry, je správní
orgán oprávněn vyjít pouze z údajů, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení.
Nevede-li tento postup k přesnému výsledku, může si správní orgán učinit základní představu
o příjmech a majetku účastníka řízení i na základě odhadu (tzn. do určité míry obdobně jako
trestní soud při posouzení majetkových poměrů pachatele odhadem při určování výměry
peněžitého trestu; obdobně též rozsudky ze dne 26. 7. 2018, č. j. 2 As 425/2017 - 33, nebo ze dne
17. 10. 2018, č. j. 6 As 311/2017 - 41).
[33] Magistrát ve svém rozhodnutí poukázal na několik rozsudků NSS ilustrujících,
že ani např. pokuta ve výši 100 000 Kč není pro dopravce v taxislužbě, který je fyzickou osobou,
nepřiměřenou, natož likvidační. Stěžovatel ovšem v odvolání namítal v této souvislosti pouze to,
že pokuta je extrémní, zcela nepřiměřená poměrům dopravce a likvidační,
aniž by ke své majetkové situaci sdělil cokoli konkrétního. Z napadeného rozhodnutí plyne,
že stěžovatel neposkytl potřebnou součinnost k prokázání stavu osobních a majetkových poměrů
a správním orgánům nebylo známo, že by vybočovaly ze standardů ostatních dopravců
podnikajících v oboru taxislužby. V žalobě stěžovatel brojil proti odkazům magistrátu
na nepřiléhavá rozhodnutí NSS a kritizoval, že správní orgány neposuzovaly přestupkové jednání
individuálně. Zopakoval, že sankce je likvidační, zdůraznil, že je podnikatelem – fyzickou osobou,
požadoval zohlednění výše citovaného usnesení rozšířeného senátu, nicméně ke svým poměrům
neuvedl nic (zmínil jen průměrný hrubý měsíční výdělek v daném segmentu a roce).
[34] Městský soud poukázal na omezenou použitelnost odkazovaného usnesení
č. j. 1 As 9/2008 – 133 v daném případě, neboť stěžovatel v žalobě likvidační charakter
konkrétně uložené pokuty nenamítal, a tedy se ani nesnažil prokázat. Soud zdůraznil, že právě
v odvolacím řízení, kdy mu již byla výše pokuty známa, měl stěžovatel prostor uvést argumentaci,
z níž by žalovaný mohl usoudit, zda je v prvním stupni uložená sankce ve vztahu ke konkrétně
zjištěným osobním a majetkovým poměrům stěžovatele likvidační, a proto nemůže obstát.
Městský soud uzavřel, že pokud stěžovatel konkrétně likvidační charakter pokuty neuplatňoval,
nemohl se žalovaný k obecně formulované námitce vyjádřit, a nemůže tak učinit ani soud.
[35] Likvidační je třeba rozumět takovou sankci, která je nepřiměřená osobním a majetkovým
poměrům pachatele deliktu do té míry, že je způsobilá mu sama o sobě přivodit platební
neschopnost či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové pokuty
může stát na dlouhou dobu v podstatě jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této
pokuty, a zároveň je zde reálné riziko, že se pachatel, případně i jeho rodina (jde-li o podnikající
fyzickou osobu) na základě této pokuty dostanou do existenčních potíží. Z výše citovaného
rozhodnutí rozšířeného senátu č. j. 1 As 9/2008 - 133 kromě toho, co bylo uvedeno výše
v odstavci [32], plyne také to, že intenzita postihu je určena především závažností jednání
přestupce. K osobním a majetkovým poměrům delikventa je třeba přihlížet v nezbytném rozsahu
i v případech, kdy zákon toto kritérium výslovně neuvádí, což je i tento případ. Účelem je dostát
Ústavním soudem v minulosti již vícekrát vyslovenému zákazu ukládání likvidačních sankcí.
Aby mohl správní orgán tuto povinnost dodržet, musí podrobně zjišťovat poměry pachatele
(event. i odhadem), ne však vždy, ale pouze hrozí-li velmi vysoká pokuta. V projednávaném
případě však žalovaný pokutu snížil ze 150 000 Kč na 110 000 Kč (při horní hranici 350 000 Kč)
a v řízení nebyly poznatky o existenčním ohrožení stěžovatele. Za této situace nelze
v odůvodnění napadeného rozhodnutí spatřovat ohledně zkoumání osobních a majetkových
poměrů žádný deficit. Podle Nejvyššího správního soudu také městský soud oprávněně vypořádal
žalobní námitku postrádající konkrétní argumentaci ohledně likvidačního charakteru uložené
(žalovaným snížené) pokuty výše popsaným, obecným způsobem. Kvalita a podrobnost
argumentace účastníka řízení je totiž pro způsob vypořádání žalobních bodů soudem určující.
Stěžovatel byl v této otázce pasivní ve správním řízení a ani v žalobě neuvedl žádné konkrétní
skutečnosti, které by mohl městský soud posoudit a učinit z nich závěr o (ne)zákonnosti
přezkoumávaného rozhodnutí.
III. F Nedodržení zákonné lhůty pro vydání napadeného rozhodnutí
[36] Stěžovatel závěrem kasační stížnosti namítl, že překročení zákonných lhůt pro vyřízení
věci v přestupkovém řízení, tedy řízení o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), zakládá povinnost správního orgánu
zabývat se touto okolností při posuzování výše pokuty.
[37] Stěžovateli lze nepochybně přisvědčit v tom, že přestupkové řízení je řízením o trestním
obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva ovšem
neplyne výslovný požadavek, aby smluvní státy v trestních řízeních „kompenzovaly“
nepřiměřenou délku řízení zmírněním trestu. Tato forma „kompenzace“ tedy neplyne přímo
z práva na přiměřenou délku řízení. Nejvyšší správní soud proto již dříve dospěl k závěru, že „tato
forma ‚kompenzace‘ porušení práva na přiměřenou délku řízení by musela být založena přímo na rozhodnutí
zákonodárce, což učinil výslovně toliko pro ukládání trestů v trestním řízení“ (rozsudek ze dne 16. 5. 2019,
č. j. 9 As 56/2019 - 28, bod 21). Správní orgány proto mohou při posuzování druhu a výše
sankce vzít délku trvání správního řízení v potaz, avšak nemusí se jí nutně zabývat, neshledají-li
ji pro individualizaci trestu relevantní a přestupce se vůči překračování lhůt nebrání k tomu
určenými prostředky. Rozhodnou-li se však délku správního řízení zohlednit, musí své úvahy
zřetelně promítnout do odůvodnění rozhodnutí.
[38] Řízení před magistrátem bylo zahájeno dne 11. 4. 2018, kdy bylo stěžovateli
prostřednictvím zástupce doručeno oznámení o zahájení řízení, a ukončeno dne 30. 5. 2018,
kdy bylo vydáno rozhodnutí o uložení pokuty. Správní řízení v prvním stupni tedy proběhlo
v mezích zákonné lhůty. Odvolání stěžovatele předložil magistrát žalovanému v červnu 2018.
Žalovaný vydal napadené rozhodnutí přibližně po roce dne 5. 6. 2019. Překročení pořádkových
lhůt pro vydání rozhodnutí podle správního řádu představuje vadu správního řízení.
To, že správní orgán nevydá rozhodnutí ve lhůtě předvídané §71 odst. 3 správního řádu, sice
nelze označit za správný postup, bez dalšího však nepůsobí nezákonnost rozhodnutí ve věci
samé, a nemusí být ani automaticky zohledněno při stanovení výše pokuty. Stěžovatel navíc
zákonnými prostředky podle správního řádu, resp. soudního řádu správního, proti nečinnosti
žalovaného nebrojil. Žalovaný nepovažoval několikaměsíční průtahy za relevantní okolnost
pro určení výše trestu, ačkoliv k jejich vzniku stěžovatel nepřispěl. Podle Nejvyššího správního
soudu se nejednalo o průtahy takové intenzity či rozsahu, které mohly či měly v přestupkovém
řízení ovlivnit výši sankce.
IV. Závěr a náklady řízení
[39] Kasační stížnost stěžovatele je v podstatné míře důvodná, a proto Nejvyšší správní soud
podle §110 odst. 1 s. ř. s. věta první zrušil napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, při němž je vázán právním názorem výše vysloveným (§110 odst. 4 s. ř. s.).
V dalším řízení městský soud zejména posoudí žalobní návrh stěžovatele na moderaci uloženého
trestu a vypořádá se s důkazním návrhem, který stěžovatel uplatnil v žalobě, jakož i s námitkami,
jež byly pominuty.
[40] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n ej s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. srpna 2021
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu