ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.335.2017:62
sp. zn. 2 As 335/2017 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: multigate a. s., se sídlem
Riegrova 373/6, Olomouc, zastoupená JUDr. Tomášem Vymazalem, advokátem se sídlem
Wellnerova 1322/3C, Olomouc, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15,
Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Statutární město Brno, se sídlem
Dominikánské náměstí 196/1, Brno, o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne
30. 6. 2014, č. j. MF-82951/2013/34-2901-RK, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2017, č. j. 3 Af 33/2014 – 76,
takto:
I. V řízení se p o k raču j e.
II. Kasační stížnost se zamít á.
III. Žalobkyně a osoba zúčastněná na řízení n emaj í p ráv o na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
IV. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včasně podanou kasační stížností brojí žalobkyně, jako stěžovatelka, proti shora
označenému rozsudku (dále jen „napadený rozsudek“) Městského soudu v Praze. Napadeným
rozsudkem byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba směřující proti shora označenému rozhodnutí
ministra financí (dále jen „rozhodnutí žalovaného“). Nehledě na to, že o rozkladu rozhodl ministr
financí, je žalovaným správním orgánem ve smyslu §69 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“) Ministerstvo financí, srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 10. 2007, č. j. 8 Afs 75/2007 – 115, a ze dne 25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 - 64
a rozhodnuto o nákladech žalobního řízení.
I. a) Správní řízení
[2] Rozhodnutím žalovaného byl zamítnut stěžovatelčin rozklad a potvrzeno rozhodnutí
Ministerstva financí ze dne 29. 7. 2013, č. j. MF-59418/2013/34 (dále jen „prvostupňové
rozhodnutí“).
[3] Prvostupňovým rozhodnutím bylo s odkazem na §43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb.,
o loteriích a jiných podobných hrách, v rozhodném znění (dále jen „zákon o loteriích“; tento
zákon byl s účinností od 1. 1. 2017 zrušen zákonem č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách;
pozn. NSS) zrušeno:
- rozhodnutí ze dne 23. 2. 2010, č. j. 34/103745/2009, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTILOTTO,
model: MULTILOTTO, výrobní číslo: ML1045, na adrese Hybešova 40/725, Brno
(výrok I.);
- rozhodnutí ze dne 1. 4. 2010, č. j. 34/104429/2009, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTILOTTO, model:
MULTILOTTO, výrobní číslo: ML1329 a ML1130, na adrese Milady Horákové 22, Brno
(výrok II.);
- rozhodnutí ze dne 12. 1. 2009, č. j. 34/106193/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTILOTTO, výrobní číslo: ML1481,
ML1482, ML1483, ML1484, ML1485, ML1486, ML1487, ML1488, ML1489 a ML1490,
na adrese Brno, Benešova 22 (výrok III.);
- rozhodnutí ze dne 12. 1. 2009, č. j. 34/106193/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTILOTTO, výrobní
číslo: MLA0127, MLA0128, MLA0137, MLA0138, MLA0333 a MLA0334, na adrese
Brno, Václavská 16 (výrok IV.);
- rozhodnutí ze dne 12. 1. 2009, č. j. 34/106194/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím Centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM,
výrobní č. 717639, 717640, 717641, I701524, I701525 a I701526, na adrese Brno,
Benešova 22 (výrok V.);
- rozhodnutí ze dne 12. 1. 2009, č. j. 34/106195/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT, výr. č. 9111108008862
a 9111108008863, na adrese Brno, Benešova 22 (výrok VI.);
- rozhodnutí ze dne 12. 1. 2009, č. j. 34/106195/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT, výr. č. 9111108008877,
9111108008878 a 9111108008879, na adrese Brno, Václavská 16 (výrok VII.);
- rozhodnutí ze dne 6. 2. 2009, č. j. 34/108113/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím Centrálního loterního systému ROYAL GAMES, model: Herní systém
ROYAL GAMES (počet hracích míst 9), výr. č. ARG10813427, na adrese Brno,
Benešova 22 (výrok VIII.);
- rozhodnutí ze dne 7. 1. 2011, č. j. 34/108909/2010, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení Elektromechanická ruleta,
model: STAR, výr. č. 1477, na adrese Brno, Hybešova 21 (výrok IX.);
- rozhodnutí ze dne 1. 6. 2009, č. j. 34/45120/3/2009, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, model: MULTILOTTO,
výr. č. ML1162, ML1163, ML1164 a ML1165, na adrese Brno, Dvořákova 16 (výrok X.);
- rozhodnutí ze dne 8. 9. 2009, č. j. 34/61450/2009, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému KAJOT VLT, model KAJOT VLT,
výr. č. 9111108008977 a 9111108008978, na adrese Brno, Benešova 22 (výrok XI.)
- rozhodnutí ze dne 8. 9. 2009, č. j. 34/61450/2009 a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému KAJOT VLT, model KAJOT VLT,
výr. č. 9111108008979 a 9111108008980, na adrese Brno, Václavská 16 (výrok XII.);
- rozhodnutí ze dne 13. 7. 2010, č. j. 34/64526/2010 a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM
Synot IVT, model IVT SYNOT – výr. č. 725363, model IVT SYNOT 04 –
výr. č. 3ON301545 a 3ON301546, na adrese Brno, Novobranská 20 (výrok XIII.);
- rozhodnutí ze dne 4. 8. 2008, č. j. 34/64614/2008 a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému KAJOT IVT, model DOUBLE TRONIC,
výr. č. 9110708004661 a 9110708004662, na adrese Brno, Benešova 22 (výrok XIV.);
- ze dne 22. 10. 2009, č. j. 34/73964/2009 a to v části týkající se povolení k provozování
loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím
centrálního loterního systému MULTILOTTO, model: MULTILOTTO, výr. č. ML1284,
ML1285, ML1286, ML1287, ML1288, ML1339, ML1340, ML1341, ML1342, ML1343,
ML1344, ML1354, ML1355, ML1356, ML1359, ML1360, ML1363 a ML1364, na adrese
Brno, Hybešova 259/21 (výrok XV.);
- rozhodnutí ze dne 23. 10. 2009, č. j. 34/74460/2/2009, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM,
model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výr. č. 723568, 723569, I702459
a I702462, na adrese Brno, Hybešova 21 (výrok XVI.);
- rozhodnutí ze dne 22. 10. 2009, č. j. 34/74468/2009, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému KAJOT IVT, model KAJOT IVT,
výr. č. 9111108008912, 9111108008913, 9111108008966, 9111108008968
a 9111108008972, na adrese Brno, Hybešova 21 (výrok XVII.);
- rozhodnutí ze dne 2. 11. 2009, č. j. 34/74815/2009, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry, výr. č. ARG10813434, na adrese Brno,
Hybešova 21 (výrok XVIII.);
- rozhodnutí ze dne 23. 12. 2009, č. j. 34/85530/2009, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení Elektromechanická ruleta,
model: Ufo, výr. č. 1331, na adrese Brno, Benešova 22 (výrok XIX.);
- rozhodnutí ze dne 10. 11. 2008, č. j. 34/85655/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM,
model: IVT SYNOT, výr. č. 716327 a I700139, na adrese Brno, Václavská 16 (výrok
XX.);
- rozhodnutí ze dne 10. 11. 2008, č. j. 34/85655/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM,
model: IVT SYNOT, výr. č. 716349, 716350, I700161 a I700162, na adrese Brno,
Benešova 22 (výrok XXI.);
- rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 34/85679/1/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, typ: MULTILOTTO,
výr. č. ML0005, ML0006, ML0007, ML0370, ML0371, ML0372, MLA0256, MLA0257,
MLA0258 a MLA0259, na adrese Brno, Václavská 16 (výrok XXII.);
- rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 34/85679/1/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, typ: MULTILOTTO,
výr. č. ML1319 a ML0891, na adrese Brno, Solniční 3a (výrok XXIII.);
- rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 34/85679/1/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, typ: MULTILOTTO,
výr. č. ML0151, ML0152 a ML1122, na adrese Brno, Novobranská 20 (výrok XXIV.);
- rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 34/85679/1/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, typ: MULTILOTTO,
výr. č. ML0146 a ML0147, na adrese Brno, M. Horákové 22 (výrok XXV.);
- rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 34/85679/1/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, typ: MULTILOTTO,
výr. č. ML0253, ML0254 a ML0387, na adrese Brno, Lidická 39 (výrok XXVI.);
- rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 34/85679/1/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, typ: MULTILOTTO,
výr. č. ML0002, ML0003, ML0004, ML0173, ML0174, ML0175, ML0176, ML0177,
ML0178, MLA0194, MLA0195, MLA0196, MLA0288, MLA0289 a MLA0290, na adrese
Brno, Benešova 22 (výrok XXVII.);
- rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 34/85679/1/2008, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, typ: MULTILOTTO,
výr. č. ML0206, na adrese Brno, Hybešova 40 (výrok XXVIII.);
- rozhodnutí ze dne 15. 1. 2010, č. j. 34/90450/2009, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM,
model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výr. č. 3ON300484, na adrese Brno,
Václavská 16 (výrok XXIX.);
- rozhodnutí ze dne 15. 1. 2010, č. j. 34/90450/2009, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM,
model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výr. č. 3ON300501, na adrese Brno,
Hybešova 21 (výrok XXX.);
- rozhodnutí ze dne 15. 1. 2010, č. j. 34/90450/2009, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
prostřednictvím centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM,
model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výr. č. 3ON300492, na adrese Brno,
Benešova 22 (výrok XXXI.).
[4] Z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí se podává, že důvodem zrušení shora
označených povolení byl jejich nesoulad s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna
ze dne 6. 12. 2011, č. 18/2011, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her (dále
jen „vyhláška č. 18/2011“); s účinností od 12. 2. 2014 zrušena a nahrazena obecně závaznou
vyhláškou statutárního města Brna č. 1/2014 – pozn. NSS. Tento nesoulad nastal dnem,
kdy předmětná vyhláška nabyla účinnosti, tj. dne 31. 12. 2011.
[5] Odůvodnění rozhodnutí žalovaného pak zejména uvádí, že zrušení povolení nelze
považovat za protiústavní, neboť v případech, kdy Ministerstvo financí postupuje podle §43
zákona o loteriích, jedná v souladu s ústavním pořádkem (v čemž se odkazuje na nález Ústavního
soudu ze dne 24. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10); provozovatelé loterií a jiných podobných her
si musí být vědomi existence zmíněného zákonného ustanovení, a tedy i skutečnosti, že mohou
být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz
těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. S odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 56/10, pak konstatuje, že zrušení povolení na základě až později vydané a účinné
obecně závazné vyhlášky obce odpovídá nejen zákonu o loteriích, ale je i plně souladné
s ústavním pořádkem. V odkazovaném nálezu se Ústavní soud vyjádřil i k proporcionalitě takové
právní úpravy, resp. dovodil, že nezrušením povolení by se správní orgán dopustil nepřípustného
zásahu do ústavně zaručeného práva obce na místní samosprávu. Na straně provozovatelů
interaktivních videoloterních terminálů proto nelze hovořit o existenci legitimního očekávání
spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována
prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli a měli být vědomi rizika,
že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen
zákonů, ale i podzákonných předpisů (zde se odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne
2. 4. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 6/13). K námitce diskriminační povahy vymezení lokalit zákazu
provozování loterií a jiných podobných her pak rozhodnutí žalovaného uvádí, že dozor
nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra, přičemž Ministerstvo
financí není oprávněno posuzovat zákonnost obecně závazných vyhlášek, nýbrž je povinno
v rámci právního stavu aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, která nebyla
předvídaným postupem autoritativně shledána za nezákonnou.
I. b) Žalobní argumentace
[6] V žalobě ze dne 29. 7. 2014 uplatnila stěžovatelka hned několik žalobních bodů.
Rozhodnutí žalovaného považovala za rozporné jak se zásadou zákazu retroaktivity,
tak se zásadou legitimního očekávání. Nadto byl správními orgány aplikován zákon,
který „je v rozporu s evropskou legislativou“. Rovněž měla za to, že došlo k porušení základních
zásad správního řízení, zejm. pak zásady legality vyjádřené v §2 odst. 1 správního řádu. Žalovaný
měl nesprávně aplikovat §43 zákona o loteriích, neboť za dodatečně najevo vyšlou okolnost
ve smyslu tohoto ustanovení nelze považovat změnu výkladu právní normy či upřesnění jejího
výkladu. Stěžovatelce taktéž nebyla dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí před jeho
vydáním. Ohledně nepřípustné retroaktivity stěžovatelka v žalobě namítla, že rozhodnutím
žalovaného a prvostupňovým rozhodnutím byl založen rozpor s principem legitimního
očekávání, dobré víry a ochrany nabytých práv. Na respektování a úctě k podstatným
náležitostem právního státu je vybudována i Evropská unie, přičemž jednou z těchto náležitostí
právního státu je i princip právní jistoty. Zachování zásady právní jistoty je judikaturou Soudního
dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) výslovně vyžadováno rovněž pro právní úpravu
v odvětví hazardních her, stejně jako pro podmínky a podrobnosti řízení, které musí splňovat
veřejné orgány v rámci řízení, v nichž jsou poskytovatelům hazardních her udělovány licence.
Stěžovatelka dále v žalobě konkretizovala zásahy, které podle ní představují předmětná správní
rozhodnutí do jejího legitimního očekávání a práva pokojně užívat svůj majetek. Rovněž
se detailně zabývala rozborem vybraných rozhodnutí Ústavního soudu (zejména nálezy ze dne
11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, ze dne 2. 4. 2013,
sp. zn. Pl. ÚS 6/13, a další), s tím, že některé z nich nelze pro rozpornost s jinými rozhodnutími
aplikovat. Stěžovatelka také namítla, že předmětná správní rozhodnutí jsou disproporční,
tedy že správní orgán nešetřil její práva a oprávněné zájmy, neprovedl test proporcionality.
Nakonec stěžovatelka v žalobě namítla, že žalovaný aplikoval při přijetí napadeného rozhodnutí
zákon, u něhož nebyla splněna notifikační povinnost. Zákon č. 300/2011 Sb., kterým se mění
zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů,
a další související zákony (dále jen „zákon č. 300/2011 Sb.“), byl podle jejího názoru přijat
v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES, neboť nebyl Českou
republikou při přijetí tohoto zákona dodržen notifikační proces, ačkoli tento zákon uvedené
notifikační proceduře podléhá. To způsobuje nepoužitelnost a právní nevynutitelnost tohoto
zákona vůči jeho adresátům (včetně stěžovatelky). Totéž pak platí i pro předmětnou vyhlášku
statutárního města Brna, jež byla přijata na základě tohoto zákona.
[7] Stěžovatelka posléze svou žalobu doplnila podáním učiněným dne 20. 10. 2014
(datovaným dnem 15. 10. 2014), v němž konkretizovala svůj žalobní bod poukazující na porušení
notifikační povinnosti a důsledky z tohoto plynoucí pro aplikovatelnost zákona č. 300/2011 Sb.,
a na jeho základě vydaných obecně závazných vyhlášek obcí. Rovněž v tomto doplnění navrhla,
aby se městský soud podle čl. 267 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“)
obrátil na SDEU s předběžnou otázkou týkající se použitelnosti a vynutitelnosti zákona
č. 300/2011 Sb. a souvisejících obecně závazných vyhlášek vzhledem k tomu, že nebyl dodržen
notifikační proces (navržená otázka č. 1). Nadto stěžovatelka navrhla, aby městský soud položil
SDEU další tři předběžné otázky, a sice:
„(2) Je v souladu s výkladem čl. 49 SFEU, jestliže právní úprava provozování loterií a jiných podobných her
umožňuje orgánům místní správy takový rozsah diskreční působnosti při uplatňování plošného či selektivního
zakazování či omezování služeb v této oblasti s možným okamžitým účinkem na provozování těchto služeb,
jestliže tato právní úprava pro tento režim nestanoví dostatečně transparentní, objektivní nebo předem známá
kritéria ani žádné ochranné období pro již platně vydaná povolení k provozu?
(3) Je v souladu s ustálenou judikaturou Evropského soudního dvora k tomuto článku 49 SFEU, jestliže tato
právní úprava České republiky pro svoji nesystematičnost a nesoudržnost je schopna porušovat volný pohyb služeb,
svobodu usazování, zásadu rovného zacházení a z ní vyplývající povinnost transparentnosti?
(4) Je v souladu s výkladem právní jistoty v pojetí práva EU, že toto pojetí brání takové vnitrostátní právní
úpravě v odvětví loterií a jiných podobných her, která orgánům místní správy dovoluje kdykoli nepředvídatelně
vydat obecně závaznou vyhlášku s možným okamžitým účinkem zakazující či omezující provozování loterií
a jiných podobných her dle povolení řádně vydaných příslušným orgánem státní správy s tím, že takový zákaz
či omezení dopadá na tato povolení i před uplynutím doby, na kterou byla vydána?“
[8] Stěžovatelka učinila v řízení před městským soudem ještě další podání, a sice dne
22. 6. 2017, v němž soudu předložila procesní plnou moc svého zástupce, oznámila převzetí
zastoupení, omluvila se z nařízeného ústního jednání a předestřela vyjádření ve věci. V tomto
podání stěžovatelka namítla, že evropské právo je v dané věci použitelné. Zákon č. 300/2011 Sb.
je totiž podle stěžovatelky v rozporu s čl. 56 SFEU o volném pohybu služeb, stejně jako kvůli
nedodržení notifikačního procesu. Pokud jde o nedostatky notifikačního procesu, upřesnila
stěžovatelka, že ačkoli byl návrh předmětného zákona předložen Evropské komisi, byly poté
provedeny zásadní změny návrhu a zákon byl přijat v odlišném znění, přičemž tyto nové zásadní
změny již Evropské komisi nebyly znovu k vyjádření předloženy. V souvislosti s námitkou
rozpornosti zákona č. 300/2011 Sb. s čl. 56 SFEU stěžovatelka odkazuje na závěry rozsudku
SDEU ze dne 11. 6. 2015 ve věci C-98/14, Berlington Hungary a další, s tím, že považuje
za nepochybnou aplikaci evropského práva, neboť k ní postačuje možnost, aby mezi jejími
klienty byly i osoby pocházející z jiného členského státu. V této souvislosti pak navrhla položit
SDEU další dvě předběžné otázky:
„(5) Je vnitrostátní právní úprava, jak je obsažena v zákoně č. 300/2011 Sb., která umožnila, aby na základě
právních předpisů vydaných obcemi – orgány místní správy, bez jakýchkoliv bližších pravidel či omezení, byla
bez jakýchkoliv přechodných období rušena povolení k provozování hazardních her, vydaná státními orgány
s platností na dobu určitou, ještě před uplynutím této doby, omezením volného pohybu služeb zaručeného článkem
56 SFEU?“
(6) Je v souladu s výkladem čl. 56 SFEU, jestliže právní úprava provozování loterií a jiných podobných her
umožňuje orgánům místní správy takový rozsah diskreční působnosti při uplatňování plošného či selektivního
zakazování či omezování služeb v této oblasti s možným okamžitým účinkem na provozování těchto služeb,
jestliže tato právní úprava pro tento režim nestanoví dostatečně transparentní, objektivní a předem známá kritéria
ani žádné ochranné období pro již platně vydaná povolení k provozu?“
I. c) Napadený rozsudek
[9] Městský soud shledal stěžovatelčinu žalobu nedůvodnou. Předeslal, že se žalovaný
nikterak nevypořádal se skutečností, že v průběhu řízení o rozkladu byla vyhláška č. 18/2011
zrušena a nahrazena obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 1/2014 (dále
jen „vyhláška č. 1/2014“). Ta, na rozdíl od předchozí vyhlášky, zakazuje provozování loterií
a jiných podobných her včetně sázkových her na území celého města, namísto vybraných lokalit.
Dospěl však k závěru, že výklad právního stavu v dobách účinností obou vyhlášek se s ohledem
na lokalizaci herny v nynější věci neliší, neboť ani podle jedné z nich nebylo možné provozovat
předmětné činnosti v území, kde se nacházely nynější herny (Brno-střed). Shledal proto, že tato
vada neměla vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného.
[10] Postup žalovaného při aplikaci §43 zákona o loteriích shledal městský soud souladným
se zákonem, v čemž odkázal na východiska nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 56/10, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015,
č. j. 6 As 285/2014 – 32 (č. 3194/2015 Sb. NSS). Konstatoval, že neshledal důvod k odklonu
od ustálené judikatury vztažené k této problematice. Městský soud nepřisvědčil ani námitce
procesního pochybení ve správním řízení. Podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí byly
předpisy vydané formou obecně závazných vyhlášek, jakož i nález Ústavního soudu ze dne
2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13; stěžovatelka měla možnost se s nimi seznámit, byla
na ně upozorněna v rámci oznámení o zahájení řízení a správní orgán prvního stupně nepochybil,
pokud s oznámením o zahájení řízení spojil výzvu podle §36 odst. 1 a 3 správního řádu.
[11] Žalobní námitku nepřípustné retroaktivity vypořádal městský soud primárně odkazem
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 – 32,
přičemž citoval z odst. 37 jeho odůvodnění. Současně odkázal i na rozsudek téhož soudu ze dne
20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, s tím, že podnikatel v oblasti hazardu si musí, resp. musel
být vědom existence ustanovení §43 odst. 1 zákona o loteriích. Povolení k provozování loterie
či jiné hazardní hry může být v průběhu doby i odňato, pokud během platnosti povolení
nastanou takové okolnosti, které provoz herních zařízení vylučují. Podnikatel se tedy v oblasti
hazardu nemůže odvolávat na princip právní jistoty, podle kterého by jednou udělené povolení
nemohlo být již nikdy zrušeno. Naopak zákon v souladu s právní jistotou předvídá, že povolení
může být z určitých předem stanovených zákonných důvodů zrušeno.
[12] Ohledně žalobní námitky disproporcionality rozhodnutí žalovaného městský soud shledal
její nedůvodnost. Vyšel přitom ze závěru Nejvyššího správního soudu prezentovaného v odst. 45
odůvodnění rozsudku ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, a připomněl, že nad právem
podnikat, oslabeným právě s ohledem na §43 odst. 1 zákona o loteriích, převažuje právo obcí
na samosprávu. Podotkl, že stěžovatelka podniká v oboru s negativními dopady na společnost,
který je proto předmětem přísných zákonných restrikcí a postup žalovaného, kdy v reakci
na přijetí obecně závazné vyhlášky zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje
judikatura Ústavního soudu. Městský soud dodal, že není úkolem žalovaného poměřovat,
jak velká újma vznikne zkrácením doby platnosti povolení ve vztahu k případné újmě na straně
obce. Test proporcionality v oblasti regulace hazardu byl proveden již nálezy Ústavního soudu,
z nichž jednoznačně plyne, že za existence vyhlášky, která zakazuje provozování hazardu
na území obce, není úkolem ministerstva zkoumat, jak velký zásah bude mít zrušení dříve
vydaného povolení do práv provozovatelů hazardu.
[13] K žalobní námitce nesplnění notifikační povinnosti České republiky v procesu přijímání
zákona č. 300/2011 Sb. a jejím případným důsledkům na aplikovatelnost uvedeného zákona
a dotčených obecně závazných vyhlášek statutárního města Brna městský soud v první řadě
odkázal na text důvodové zprávy k zákonu č. 300/2011 Sb., stejně jako (opětovně) na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, v němž byla otázka
tvrzeného nedodržení notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb. řešena. Notifikační proces
proběhl řádně a právní úprava byla včasně předložena Evropské komisi bez následných námitek
vztažených k posuzované věci. Podle dosavadní judikatury přitom obecně závazné vyhlášky
zakazující loterijní a jiné podobné hry nepodléhaly notifikační povinnosti.
[14] Ve vztahu ke stěžovatelkou navrženému položení předběžných otázek Soudnímu dvoru
Evropské unie městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že k takovému postupu
není povinován, a nadto odpovědi na tyto otázky lze nalézt ve stávající judikatuře, případně
jde o problematiku, jejíž výklad je jasný (acte clair). Ostatně podle názoru městského soudu
se posuzovaná věc nachází mimo aplikační rámec práva Evropské unie, neboť nebyl doložen
tzv. unijní prvek. V ohledu absence unijního prvku odkázal městský soud na rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, a ze dne 26. 5. 2016,
č. j. 5 As 255/2015 – 58, s nimiž se ztotožnil. Regulace loterií a sázek není upravena v žádném
přímo aplikovatelném unijním předpise, tudíž nemůže právě řešený případ spadat pod uvedenou
situaci. V oblasti regulace loterií a sázek neexistuje pro Českou republiku ani žádný jiný unijní
závazek, který by musela provádět. Směrnice č. 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu,
která má za cíl usnadňovat výkon svobody usazování pro poskytovatele služeb, ve svém čl. 2
odst. 2 písm. h) výslovně ze své působnosti vylučuje hazardní hry. Oblast hazardu obecně není
vůbec unijním právem regulována a ani zákon o loteriích není předpisem, který by prováděl
právo Evropské unie.
[15] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku rovněž konstatoval, že ustanovení
čl. 49 a 56 SFEU mohou být aktivována pouze v případě, že dotčená osoba tyto ekonomické
svobody skutečně realizuje, což ale pro stěžovatelku neplatí. Není totiž osobou,
která by realizovala svobodu usazování na území jiného členského státu nebo která by využívala
svobodu pohybu služeb. Je českou právnickou osobou, která nabízí služby na území České
republiky. Jedná se tedy o čistě vnitrostátní situaci regulovanou vnitrostátní právní úpravou,
která sice může spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních ekonomických svobod
zaručených unijním právem, avšak zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použije na situace mající
souvislost s obchodem mezi členskými státy. Pokud se stěžovatelka snažila připodobnit
svou situaci k té, jež byla posuzovaná SDEU v rozsudku Berlington Hungary, nečinila tak důvodně,
neboť stěžovatelkou citované pasáže se netýkají aplikačního rámce unijního práva,
nýbrž přípustnosti tehdejší předběžné otázky. Městský soud znovu připomněl, že se ve věci
stěžovatelky jedná o spor týkající se zrušení povolení k provozování loterií, které bylo již dříve
vydáno české právnické osobě k tomu, aby mohla svou činnost provozovat na území České
republiky; jakákoli vazba na právo Evropské unie tak podle městského soudu chybí. K tomu soud
připodotkl, že volný pohyb služeb podle práva Evropské unie se týká především svobody
poskytovat služby v jiném členském státě (čl. 56 a 57 SFEU), přičemž z judikatury SDEU plyne,
že jako přímý důsledek svobody poskytovat služby patří do volného pohybu služeb i právo osob
přijímat službu v jiném členském státě (rozsudek ve věci C-186/87). Přeshraničním poskytnutím
služeb ve smyslu čl. 56 SFEU je též situace, kdy poskytovatel se sídlem v jednom členském státě
dodá, aniž se přemístil, službu příjemci v jiném členském státě (věc C-234/01). Pro uplatnění
unijního práva je tak nutný přeshraniční aspekt, který aktivuje práva osoby v závislosti na tom,
zda je poskytovatelem, anebo příjemcem služby. Obecně tedy platí, že dovolávat se volného
pohybu služeb může osoba, která poskytuje službu v jiném členském státě, a dále osoba,
která službu v jiném členském státě přijímá. Poskytovatel z jednoho členského státu,
který v tomto státě také službu poskytuje, se však nemůže dovolávat volného pohybu služeb
za situace, kdy jeho zákazníci přichází z jiného členského státu. Taková situace se liší od případů
posuzovaných SDEU ve věcech Alpine Investments a Gambelli. V nich totiž poskytovatel usazený
v jednom státě nabízel službu telefonicky zákazníkům usazeným v jiném členském státě.
Poskytovatel se sice fyzicky nepřemístil, avšak unijní prvek byl aktivován přeshraničním dopadem
nabídky. V právě projednávaném případě však český poskytovatel na území České republiky
nabízel služby, které mohli poptávat i zahraniční zákazníci. Taková situace unijní prvek podle
názoru městského soudu nezakládá. Stěžovatelka by se volného pohybu služeb mohla dovolávat
v případě, že by chtěla své služby nabízet v jiném členském státě. Teoreticky by se volného
pohybu služeb mohli na území České republiky dovolávat zákazníci z jiných členských států,
avšak nikoli stěžovatelka, protože jí se v daném případě otázka přeshraničního pohybu vůbec
netýká.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
II. a) Kasační stížnost
[16] Stěžovatelka kasační stížností výslovně napadla pouze výroky I. a II. rozsudku městského
soudu, tj. výrok o zamítnutí žaloby a na něm závislý výrok, podle kterého stěžovatelka nemá
právo na náhradu nákladů řízení před městským soudem. Výrok III. napadeného rozsudku,
jímž městský soud rozhodl, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení
o žalobě, tedy není v tomto řízení o kasační stížnosti předmětem přezkumu ze strany Nejvyššího
správního soudu (nejde ostatně ani o výrok tzv. „závislý“ na procesním úspěchu některé ze stran
žalobního řízení, neboť podle 60 odst. 5 s. ř. s. platí, že „[o]soba zúčastněná na řízení má právo
na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů
zvláštního zřetele hodných může jí soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení“).
[17] Stěžovatelka v obecném vymezení důvodů kasační stížnosti odkázala na §103 odst. 1
písm. a) a b) s. ř. s. Tvrdí tedy nezákonnost napadeného rozsudku spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, stejně jako existenci vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl městský soud rozhodnutí žalovaného zrušit
(za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro nesrozumitelnost).
[18] V první řadě stěžovatelka obecně vyjádřila přesvědčení, že žalovaný nesprávně aplikoval
§43 odst. 1 zákona o loteriích na posuzovanou věc, když jeho rozhodnutí je současně v rozporu
s primárním právem Evropské unie a porušuje stěžovatelčino právo na volný pohyb služeb
a svobodu usazování. Za nezákonné považuje i to, že městský soud nevyhověl jejímu návrhu
na přerušení řízení a položení navržených předběžných otázek k posouzení Soudnímu dvoru
Evropské unie. Stěžovatelka připomněla, že obdobnou věcí se již Nejvyšší správní soud zabývá
v řízení o kasační stížnosti vedeném pod sp. zn. 5 As 177/2016, resp. že pátý senát uvedeného
soudu usnesením ze dne 31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016 – 44, postoupil podle §17 odst. 1 s. ř. s.
věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Stěžovatelka proto navrhla přerušení nynějšího řízení
o kasační stížnosti za účelem vyčkání rozhodnutí rozšířeného senátu.
[19] Stěžovatelka interpretuje rozhodovací důvody městského soudu tak, že městský soud
vycházel z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, kterou nicméně
stěžovatelka považuje za rozpornou s primárním právem Evropské unie. Městský soud nesprávně
vyložil význam rozsudku SDEU ve věci Berlington Hungary. SDEU zde totiž uvedl, že „je patrné,
že část klientely žalobkyň v původním řízení tvořili občané Unie na dovolené v Maďarsku. Služby,
které poskytovatel se sídlem v jenom členském státě dodá, aniž se přemístil, příjemci v jiném členském státě, přitom
představují přeshraniční poskytnutí služeb ve smyslu článku 56 SFEU“, k čemuž dodal, že „nelze vyloučit,
že provozovatelé usazení na území jiných členských států, než je Maďarsko, měli nebo mají zájem otevřít herny
na maďarském území“.
[20] K výkladu pojmu „obchod mezi členskými státy“ stěžovatelka (po vzoru rozhodnutí
SDEU ve výše označené věci) cituje z rozsudku velkého senátu SDEU ve věci č. C-211/08,
konkrétně z bodů 48 až 50 odůvodnění: „Soudní dvůr mimoto již rozhodl, že se článek 49 ES použije
v případě, kdy poskytovatel a příjemce služby jsou usazeni v různých členských státech (viz rozsudek ze dne
28. října 1999, Vestergaard, C-55/98, Recueil, s. I-7641, bod 19). Služby, které poskytovatel se sídlem
v jednom členském státě dodá, aniž se přemístil, příjemci v jiném členském státě, představují přeshraniční
poskytnutí služeb ve smyslu článku 49 ES (viz zejména rozsudky ze dne 10. května 1995, Alpine Investments,
C-384/93, Recueil, s. I-1141, body 21 a 22, jakož i ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další, C-243/01,
Recueil, s. I-13031, bod 53). Dále podle taktéž ustálené judikatury Soudního dvora zahrnuje volný pohyb služeb
nejen svobodu poskytovatele poskytovat služby příjemcům usazeným v jiném členském státě, než ve kterém má
sídlo, ale rovněž svobodu přijímat nebo využívat, jakožto příjemce, služby nabízené poskytovatelem usazeným
v jiném členském státě, aniž mu v tom brání některá omezení (viz zejména výše uvedený rozsudek Gambelli
a další, bod 55 a citovaná judikatura). Z toho plyne, že služby nemocniční léčby, které poskytovatel se sídlem
v určitém členském státě poskytuje v tomto státě příjemci usazenému v jiném členském státě, spadají pod pojem
,poskytování služeb‘ ve smyslu článku 49 ES, včetně případu, o který se jedná v projednávané věci,
kdy má přechodný pobyt příjemce těchto služeb lékařské péče v členském státě sídla poskytovatele jiné
než zdravotní důvody.“
[21] Ohledně možnosti zásahu maďarské legislativy do volného pohybu služeb ve smyslu
čl. 56 SFEU pak stěžovatelka cituje body 35, 52 a 115 odůvodnění rozsudku Berlington Hungary.
K tomu dodává, že ostatně i pátý senát Nejvyššího správního soudu ve věci
sp. zn. 5 As 177/2016 rozhodl o postoupení rozšířenému senátu s tím, že se hodlá odchýlit
od právního názoru vyplývajícího zejména z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, který je skutkově i právně srovnatelný, a to v otázce,
zda v případech, kdy provozovatelé loterií či jiných podobných her, jimž bylo správním orgánem
odňato povolení k provozování těchto her na základě obecně závazné vyhlášky obce, prokáží,
že mezi jejich zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských zemí Evropské unie,
se mohou tito provozovatelé dovolávat unijního práva, konkrétně ustanovení SFEU o svobodě
pohybu služeb a k tomu se vztahující judikatury SDEU. Stěžovatelka se s názorem pátého senátu
Nejvyššího správního soudu zcela ztotožňuje, jde-li o otázku existence unijního prvku v dané
věci (což doplňuje citací odst. 27 a 36 odůvodnění již zmíněného usnesení ze dne 31. 7. 2017,
č. j. 5 As 177/2016 – 44). Stěžovatelka konstatuje, že četné návštěvy provozoven klienty z jiných
členských zemí Evropské unie sice tvrdila, avšak k prokázání těchto tvrzení nebyla městským
soudem vyzvána, neboť ten se danou otázkou vůbec nezabýval, namísto toho totiž uzavřel,
že stěžovatelka by se volného pohybu služeb mohla dovolávat v případě, že by chtěla své služby
nabízet v jiném členském státě.
[22] Nesprávně pak měl městský soud posoudit taktéž námitku nedodržení notifikačního
procesu. Stěžovatelka je přesvědčena, že notifikace neproběhla po formální stránce správně.
Nadto měla být notifikaci podrobena také obecně závazná vyhláška statutárního města Brna,
která nepochybně spadá do gesce směrnice Evropského Parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne
22. 6. 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (dále
jen „směrnice 98/34“); počtem obyvatel je totiž Brno srovnatelné s některými z menších krajů,
na jejichž normotvorbu již notifikační povinnost dopadá. Předmětné obecně závazné vyhlášky
navíc svým faktickým dopadem zamezily provozování významného množství tzv. „jiných
technických herních zařízení“ v České republice.
[23] V intencích kasačního důvodu dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. stěžovatelka nesouhlasí
s tím, že městský soud na danou věc neaplikoval procesní úpravu přezkumného řízení. Podle
jejího názoru nelze §43 odst. 1 zákona o loteriích aplikovat na případy, kdy se změnily právní
předpisy. Z předmětného ustanovení naopak vyplývá, že se má jednat výlučně o okolnosti
skutkové povahy. Ohýbání zmíněného ustanovení tak, aby sloužilo jako normativní základ
pro rušení již udělených povolení, považuje stěžovatelka za rozporné nejen s dosavadní praxí,
ale i s logikou zákona o loteriích.
[24] Další vadu řízení [§103 odst. 1 písm. b) ve spojení s §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] spatřuje
stěžovatelka v nedostatečné opoře zjištěných skutečností ve správním spise. Ten neobsahuje
rozhodnutí o povolení, která byla předmětem zrušujících výroků I. až XXXI. prvostupňového
rozhodnutí. V důsledku toho není možné ověřit, zda byla prvostupňovým rozhodnutím rušena
platná a účinná povolení, přičemž taková úvaha není obsažena ani v odůvodnění dotčených
správních rozhodnutí. Obdobně neobsahuje spis ani obecně závaznou vyhlášku statutárního
města Brna.
[25] Stěžovatelka uzavírá, že v důsledku nesouladu zákona č. 300/2011 Sb. (a obecně závazné
vyhlášky) s čl. 49 a 56 SFEU je postup žalovaného také v rozporu se zásadou právní jistoty,
principem legitimního očekávání, principem ochrany práv nabytých v dobré víře,
jakož i s principem proporcionality. Stěžovatelka vynaložila značné úsilí a náklady na to,
aby jí byla vydána nyní rušená povolení, přičemž provozování loterií a jiných podobných her jí
bylo povoleno na určité období. Proto očekávala, že v povoleném období bude moci zařízení
provozovat a využívat předmětná povolení po celou dobu jejich platnosti. Žalovaný přitom
dlouhodobě zastával názor, že interaktivní videoloterní terminály nelze regulovat obecně
závaznými vyhláškami, pročež byly takové vyhlášky aplikovány toliko na výherní hrací přístroje.
V souvislosti s přijetím zákona č. 300/2011 Sb., na něj navazujících obecně závazných vyhlášek
a nálezů Ústavního soudu je ve věci postupováno retroaktivně, přičemž jde o zásadně
nepřípustnou „pravou“ retroaktivitu.
II. b) Vyjádření žalovaného
[26] Žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou. Setrvává na přesvědčení, že aplikace
§43 odst. 1 zákona o loteriích nebyla protiústavní. S odkazem na nález Ústavního soudu ze dne
14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, zopakoval, že provozovatelé si musí být vědomi existence
ustanovení §43 zákona o loteriích, a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoli,
nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto
povolení zbaveni.
[27] Postup žalovaného tak byl zcela v souladu se zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád,
a stěžovatelka nebyla v průběhu správního řízení nikterak zkrácena na svých procesních právech,
což vyplývá i ze spisového materiálu.
[28] Žalovanému nenáleží posuzovat zákonnost a předvídatelnost obecně závazných vyhlášek
obcí, jelikož to nespadá do jeho působnosti. Tento dozor vykonává Ministerstvo vnitra,
jež je oprávněno podat návrh Ústavnímu soudu na její zrušení. Do zrušení obecně závazné
vyhlášky je žalovaný povinen ji aplikovat.
[29] Žalovaný nesouhlasí, že měl povinnost neaplikovat právní předpis, který je v rozporu
s unijním právem. Pro takový postup musí být shledán nesoulad národního práva s konkrétním
ustanovením směrnice, což v případě stěžovatelky nebylo splněno. Stěžovatelka nepoukázala
na žádné ustanovení sekundárního unijního práva a neprokázala rozpor českého práva s právem
unijním. O neaplikaci vnitrostátní normy podle žalovaného rozhoduje soud, nikoliv žalovaný.
Žalovaný má povinnost aplikovat vnitrostátní normu, která byla přijata řádným legislativním
procesem a vyhlášena ve Sbírce zákonů.
[30] Podle žalovaného není stěžovatelka osobou užívající svobody pohybu osob, zboží
a služeb a právo Evropské unie na její případ proto nedopadá. V této souvislosti odkazuje
na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 - 32,
a ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 – 170).
[31] V souvislosti s rozsudkem SDEU ve věci Berlington Hungary žalovaný uvádí, že se jedná
o rozdílnou situaci než v případě stěžovatelky. Česká právní úprava na rozdíl od maďarské neruší
povolení k provozování loterií a jiných podobných her přímo ze zákona okamžitě, ale dochází
k němu na základě obecně závazných vyhlášek obcí po vyhodnocení jejich obsahu a účelu. Řízení
o zrušení těchto povolení je vedeno podle správního řádu, který subjektům zaručuje opravné
prostředky a právo vykonávat svou činnost až do okamžiku nabytí právní moci zrušujícího
rozhodnutí. Případ Berlington Hungary proto nelze na věc mechanicky aplikovat.
[32] Je věcí národního soudu, aby posoudil, zda je vnitrostátní úprava v souladu se zásadami
právní jistoty a legitimního očekávání. Možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání
má každý hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje (rozsudek
C-201/08 Plantanol). Zásada právní jistoty však neznamená, že nemůže dojít k legislativním
změnám (rozsudek C-98/14 Berlington Hungary). Hospodářský subjekt tak může zpochybnit pouze
provedení takové legislativní změny. Je věcí soudu, aby určil, zda opatrný a obezřetný
hospodářský subjekt mohl předvídat možnost změny právní úpravy (rozsudek C-201/08
Plantanol). Soud zváží, zda bylo náležitě respektováno legitimní očekávání hospodářských subjektů
s přihlédnutím ke způsobům poskytování informací běžně používaným členským státem, který
tuto právní úpravu přijal.
[33] Žalovaný poukázal na to, že ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení
trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami jsou důvody podřaditelné pod obecný zájem,
který může odůvodnit omezení hazardních her. Členské státy mají možnost stanovit si cíle
své politiky v této neharmonizované oblasti samostatně (rozsudek C-98/14 Berlington Hungary).
Žalovaný připomíná, že nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, z něhož
vyplývá, že provozovatelé interaktivních videoloterijních terminálů nelze hovořit o existenci
legitimního očekávání spočívající v tom, že jejich činnost nebude po určitou dobu regulována
prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. I provozovatelé videoloterijních terminálů
si totiž mohli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena změnou či zrušením
právních předpisů.
[34] Zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikační proceduře podle směrnice Evropského
parlamentu a Rady 89/34/ES. Návrh (vládou schválený dne 29. 9. 2010) byl v rámci notifikační
procedury předložen, přičemž lhůta skončila dne 23. 12. 2010, aniž byly uplatněny jakékoli
připomínky. Vládou schválený návrh ostatně novelizoval zákon o loteriích toliko v jediném bodě,
a sice ohledně rozšíření regulační pravomoci obcí v oblasti loterií a jiných podobných her,
změnou §50 odst. 4 předmětného zákona. K tomu neměla Evropská komise ani jiný členský stát
připomínek, pročež byl notifikační proces uzavřen. Je sice pravdou, že dodatečně ještě došlo
ke změně předloženého návrhu, kdy v rámci pozměňovacích návrhů došlo k výraznému rozšíření
novelizace (např. k upravení problematiky veřejně prospěšných účelů, novému rozdělení loterií
a jiných podobných her – přidání nových kategorií apod.), což ale také vedlo k tzv. renotifikaci,
v jejímž rámci došlo k uplatnění připomínek. Ty se ale netýkaly §50 odst. 4, nýbrž podmínky
sídla provozovatele na území České republiky a ověřování totožnosti a věku v tzv. kamenných
provozovnách. Žalovaný nesporuje, že zákon o loteriích je předpisem, který podléhá
notifikačnímu řízení; na druhou stranu zdůrazňuje, že je třeba vykládat směrnici s ohledem na její
smysl – ne každé jednotlivé ustanovení technického předpisu musí mít nutně „technickou
povahu“ (což má platit například pro úpravu problematiky procesního postupu ve správním
řízení - §45 odst. 3 zákona o loteriích). Jednotlivá ustanovení zákona, jež nemají technickou
povahu, pak nepodléhají notifikační proceduře (v tomto žalovaný odkazuje na odst. 39 stanoviska
generálního advokáta F. G. Jacobse ve věci č. C-443/98, Unilever). I v případě nedodržení
notifikační procedury tak budou použitelná a vynutitelná ta ustanovení zákona, která nejsou
technickou regulací ve smyslu směrnice. Národní soudy jsou pak v tomto ohledu povinny
interpretovat národní právo v souladu s evropským právem tak, aby zajistily jeho plnou účinnost
s ohledem na princip effet utile, jak plyne ze zásady loajality členských států, zakotvené v čl. 4
odst. 3 Smlouvy o Evropské unii (dále jen „SEU“). Žalovaný přistupuje k notifikační proceduře
v rámci zákona o loteriích z opatrnosti, avšak právě ustanovení o regulační pravomoci obcí není
technickým ustanovením v pravém slova smyslu. Tuto skutečnost potvrzuje i prvotní notifikační
proces, který byl k tomuto ustanovení prost připomínek, a tudíž lze učinit závěr, že ustanovení
§50 odst. 4 zákona o loteriích bylo přijato v souladu s požadavky evropského práva. Zákon
o loteriích v §50 odst. 4 svěřuje regulaci loterií prostřednictvím obecně závazné vyhlášky
výhradně obcím. Podle §10 zákona č. 128/2000 Sb. o obcích je umožněno obci v samostatné
působnosti ukládat povinnosti, tedy i regulovat loterie a jiné podobné hry. Povinnost notifikovat
své právní předpisy mají pouze kraje, právní předpis vydaný obcí v samostatné působnosti je tedy
platný a účinný. Žalovaný rovněž odkazuje na závěry rozsudků Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 – 79, a ze dne
22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 - 170, co do námitek protiprávního přijetí a nedodržení
notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb.
[35] Žalovaný podotýká, že ke zrušení předmětných povolení by bylo došlo, i pokud by zákon
č. 300/2011 Sb. býval nebyl přijat. Již před přijetím tohoto zákona byla dána pravomoc obcí
regulovat prostřednictvím obecně závazné vyhlášky výherní hrací přístroje. Pojem „výherní hrací
přístroj“ byl již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. interpretován ve smyslu nálezu Ústavního
soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, a na něj navazujících rozhodnutí nejvyšších
soudů. Pod uvedený pojem se zařazovaly i interaktivní videoloterní terminály a případně i jiná
technická herní zařízení spadající pod definici §2 písm. e) zákona o loteriích.
[36] Žalovaný se domnívá, že není na místě řízení o kasační stížnosti přerušit a obrátit
se s předběžnou otázkou na Soudní dvůr Evropské unie. Ohledně samotné aplikovatelnosti práva
Evropské unie na nyní posuzovanou věc odkazuje žalovaný na rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 287/2014 – 32, ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 – 170,
a ze dne 27. 7. 2017, č. j. 9 As 283/2016 – 44, z nichž má vyplývat, že není namístě dovozovat
aplikovatelnost práva Evropské unie na čistě vnitrostátní situace.
[37] Žalovaný popírá také důvodnost námitky poukazující na procesní pochybení, kdy správní
orgány nepostupovaly v časových limitech pro zahájení přezkumného řízení podle §96 odst. 1
správního řádu. Řízení o zrušení povolení dle §43 odst. 1 zákona o loteriích je řízením sui generis,
na které nelze aplikovat ustanovení hlavy IX. správního řádu o přezkumném řízení;
prvně zmíněné zákonné ustanovení je totiž ve vztahu speciality k obecné úpravě správního řádu.
[38] Žalovaný dále podotýká, že platí obecná zásada iura novit curia, tj. soud zná právo, ze které
vyplývá, že dotčené obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna nemusí být součástí
správního spisu.
[39] Závěrem svého vyjádření odkázal žalovaný na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 – 32 (týkající se právě obecně závazné vyhlášky
statutárního města Brna č. 18/2011), v němž soud potvrdil postup žalovaného v obdobných
správních řízeních.
[40] Osoba zúčastněná na řízení nevyužila svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti.
III. Přerušení řízení o kasační stížnosti
[41] S ohledem na stěžovatelčin návrh a především na skutečnost, že pátý senát Nejvyššího
správního soudu postoupil věc vedenou pod sp. zn. 5 As 177/2016 rozšířenému senátu,
bylo řízení o nynější kasační stížnosti přerušeno usnesením ze dne 17. 1. 2018,
č. j. 2 As 335/2017 – 46. Jako důvod pro následné rozhodnutí o pokračování v řízení přitom
soud označil budoucí rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 5 As 177/2016.
[42] Rozšířený senát poté, co mu byla věc sp. zn. 5 As 177/2016 postoupena pátým senátem
k rozhodnutí, předložil výrokem I. usnesení ze dne 21. 3. 2019, č. j. 5 As 177/2016 – 61,
Soudnímu dvoru Evropské unie následující předběžné otázky:
„1/ Použije se článek 56 a násl. Smlouvy o fungování Evropské unie na vnitrostátní právní předpis
(obecně závaznou vyhlášku obce), který v části jedné obce zakazuje určitou službu, jen proto, že část
zákazníků tímto předpisem dotčeného poskytovatele služby může pocházet či pochází z jiného členského
státu Evropské unie?
Pokud ano, postačuje pro aplikovatelnost článku 56 Smlouvy o fungování Evropské unie pouhé tvrzení
možnosti výskytu zákazníků z jiného členského státu, anebo je poskytovatel služby povinen dokázat
reálné poskytování služeb zákazníkům pocházejících z jiných členských států?
2/ Je pro odpověď na první položenou otázku jakkoliv relevantní, že:
a) Potenciální omezení svobody poskytování služeb je výrazně limitováno, a to jak geograficky, tak
i věcně (potenciální aplikovatelnost výjimky de minimis);
b) Není patrné, že by vnitrostátní právní předpis upravoval odlišným způsobem, právně nebo fakticky,
postavení subjektů poskytujících služby především občanům jiných členských států Evropské unie,
na straně jedné, a subjektů zaměřujících se na domácí klientelu, na straně druhé?“
Výrokem II. předepsaného usnesení pak bylo řízení před rozšířeným senátem přerušeno.
[43] Řízení o položených předběžných otázkách rozšířeného senátu bylo u Soudního dvora
Evropské unie přiděleno jednací číslo C-311/19. Rozhodnuto o nich bylo rozsudkem SDEU
ze dne 3. 12. 2020, č. C-311/19, Bonver Win, ECLI:EU:C:2020:981 (dostupný z curia.europa.eu).
[44] V návaznosti na rozsudek SDEU Bonver Win vrátil rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 – 139, věc pátému senátu,
přičemž uvedl, že „[ú]činky práv EU, konkrétně článku 56 a násl. SFEU, mohou tedy dle okolností v dané
věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti
na svém území reguluje přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her
podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor
pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto
vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu
s podmínkami práva EU. [38] Je proto zjevné, že za předpokladu, že by se prokázal skutkový základ unijního
prvku tvrzeného stěžovatelem (viz o tom bod 32 rozsudku Soudního dvora v nyní projednávané věci), je dopad
práva EU na věc třeba zvažovat, a to v intencích judikatury Soudního dvora zmiňované pátým senátem, zvláště
pak rozsudku Berlington Hungary, zejména (co do důsledků evropského práva pro aplikovatelnost OZV) jeho
bodů 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92. Jak pak vyslovil Soudní dvůr v odpovědi
na předběžnou otázku v nyní projednávané věci, v takovýchto případech nelze uplatnit pro možnost omezení
volného pohybu služeb pravidlo de minimis.“ Rozšířený senát k tomu v předmětném usnesení navíc
dodal, že Soudní dvůr zodpověděl jeho předběžnou otázku v úplnosti, tedy zcela vyčerpal právní
otázku předloženou pátým senátem k posouzení rozšířenému senátu.
[45] S ohledem na výše uvedený judikatorní vývoj lze konstatovat, že odpadl důvod přerušení
nynějšího řízení o kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud proto podle §48 odst. 6 ve spojení
s §120 s. ř. s. výrokem I. tohoto rozsudku vyslovil, že se v řízení pokračuje.
[46] V souvislosti s rozhodnutím SDEU ve věci Bonver Win a následným usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 – 139,
sdělil druhý senát účastníkům řízení a osobě zúčastněné přípisem ze dne 23. 2. 2021,
č. j. 2 As 335/2017 - 49, že v nynější věci rozhodne současně s pokračováním v řízení, a vyzval
je k případnému podání stanovisek ohledně významu uvedených dvou rozhodnutí pro nyní
posuzovanou věc. Je třeba podotknout, že o vydání rozsudku SDEU ve věci Bonver Win již byli
tíž účastníci zpraveni např. v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2021,
č. j. 5 As 186/2017 – 52, tedy s dostatečným předstihem před rozhodnutím v nyní posuzované
věci.
[47] Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 25. 2. 2021 uvedl, že ačkoli je třeba přehodnotit dříve
obecně zastávaný právní názor o neaplikovatelnosti čl. 56 SFEU na „situaci společnosti usazené
v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě
vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány tyto hry, a použitelný
bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to,
zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům ostatních členských států, v případě, že část jejích
zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena“, jedná se v nyní posuzované věci
o otázku spíše akademického významu. Namítl, že stěžovatelka tvrdila existenci tzv. „unijního
prvku“ nejdříve ve svém doplnění žaloby, tedy značně opožděně, přičemž své tvrzení žádným
způsobem nedokládala. Nadto uvedl, že zákaz provozování hazardních her je veden zájmem
na ochraně veřejného pořádku, jehož porušování bývá s jejich provozováním spjato.
Jde o stěžejní důvod zakládající jednu z podmínek pro přípustné omezení volného pohybu služeb
dle čl. 52 SFEU (v návaznosti na čl. 62 SFEU). Jde současně o omezení souladné s požadavky
vyslovenými Soudním dvorem v rozsudku Berlington Hungary.
[48] Podáním ze dne 8. 3. 2021 reagovala stěžovatelka na výše popsaný judikaturní vývoj
v otázce použitelnosti čl. 56 SFEU. Předeslala, že evropský prvek tvrdila právě s ohledem na to,
že provozovny v městské části Brno-střed, kterých se rozhodnutí žalovaného týká, hojně
navštěvovali po celou dobu jejího provozu občané jiných členských států EU, konkrétně občané
slovenské, italské, německé a rakouské státní příslušnosti. Stěžovatelka uvedla, že prohlášení
konkrétních osob předloží po pominutí aktuální pandemické situace, v důsledku které tak
nemůže učinit nyní. Poukázala na publikaci Data a fakta o cizincích v Brně zpracovanou společností
SocioFactor s.r.o. (Sociofactor s.r.o. , 'DATA A FAKTA O CIZINCÍCH V BRNĚ Analytická
část' (Https://socialnipecebrnocz/, 2019) ),
z níž vyplývá, že Brno je multikulturní město. Na konci roku 2017 na území Brna-město
pobývalo 29 717 cizinců včetně občanů EU. Jedná se o cizince s povoleným pobytem, nikoliv
návštěvníky města. Cizinci na konci roku 2017 tvořili téměř 8 % obyvatel. V Brně sídlí řada
vysokých škol, které jsou cílem zejména slovenských studentů, 21 % celkového počtu studentů
tvořili v roce 2017 cizinci. V Brně tedy převažují cizinci z Evropské unie – studenti, zaměstnanci
či podnikatelé, jejich rodinní příslušníci. Brno je i turistickou destinací. Tito všichni podle
stěžovatelky mohli hrát hazardní hry v jejích provozovnách, aniž by bylo patrné, že se jedná
o cizince. Podle stěžovatelky v Brně převažovali jako hráči osoby ze Slovenska a Rakouska.
Dodala, že podle rozsudku SDEU ve věci Bonver Win postačuje byť i jediný příjemce služeb –
státní příslušník jiného členského státu EU. Stěžovatelka se tudíž domnívá, že je nezbytné
posoudit soulad zákona č. 300/2011 Sb. a na něj navazujících dotčených obecně závazných
vyhlášek statutárního města Brna s čl. 56 SFEU, neboť v nynější věci byl dán tzv. unijní prvek
(přeshraniční poskytnutí služby). Městský soud se odmítl touto otázkou zabývat. Stěžovatelka
nicméně považuje za procesně hospodárné, aby se Nejvyšší správní soud znovu obrátil na Soudní
dvůr Evropské unie s předběžnou otázkou, tentokrát ohledně posouzení souladnosti dotčených
tuzemských právních předpisů s čl. 56 SFEU, neboť k tomuto se SDEU v rozsudku Bonver Win
nevyjádřil. Stěžovatelka zpochybňuje efektivitu zakazování hazardních her v určitých lokalitách
obecně závaznými vyhláškami obcí, neboť to nevede k potírání tzv. patologického hráčství, nýbrž
k adaptaci jeho subjektů na internetové hazardní platformy. Zásah, který plošné omezení
(či zákaz) provozování interaktivních videoloterních terminálů představuje, je tudíž neúčinný,
pokud jde o sledovaný cíl omezení patologických projevů hráčství, což jej v konečném důsledku
činí nelegitimním omezením volného pohybu služeb. Stěžovatelka rovněž navrhla konkrétní
formulaci celkem sedmi předběžných otázek.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[49] Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že kasační stížnost je přípustná
a projednatelná. Nikoli však každá z kasačních námitek byla uplatněna přípustně, o čemž bude
v podrobnostech pojednáno níže.
[50] Kasační stížnost není důvodná.
[51] Nejvyšší správní soud předesílá, že kasační stížnost jako taková je v ohledu vlastní
argumentace poměrně strohá, když ve značné části sestává z citací výše specifikovaných soudních
rozhodnutí. Přesto lze uplatněné námitky v obecnosti rozčlenit do několika relativně
samostatných okruhů – souladnost §43 odst. 1 zákona o loteriích s právem Evropské unie,
rozsah a dodržení notifikační procedury včetně důsledků pro aplikovatelnost zákona
č. 300/2011 Sb. a dotčených obecně závazných vyhlášek, nepřípustná retroaktivita žalovaným
aplikovaných právních předpisů a konečně existence procesních pochybení ve správním řízení.
[52] Obdobnou věcí za obdobných okolností se v případě stěžovatelky Nejvyšší správní soud
zabýval již ve svém rozsudku ze dne 10. 3. 2021, č. j. 2 As 334/2017 – 61, přičemž neshledal
žádný důvod se od závěrů učiněných v tomto rozsudku odchýlit.
IV. a) Nesoulad s právem Evropské unie; volný pohyb služeb (čl. 56 SFEU)
[53] Předně je třeba uvést, že stěžovatelka dovozovala nesoulad rozhodnutí žalovaného
s právem Evropské unie hned z několika různých důvodů, navíc ne vždy zcela konzistentně
napříč jednotlivými fázemi správního řízení, resp. navazujících řízení soudních. Pro přehlednost
proto Nejvyšší správní soud níže rekapituluje konkrétní podobu stěžovatelčiných tematicky
relevantních námitek včetně přiřazení k příslušné fázi právního sporu.
[54] Stěžovatelka ve svém „Vyjádření k zahájení správního řízení“ ze dne 4. 7. 2013 mj. v bodě
VII. uvedla, že nově nastolený režim povolování loterií a jiných podobných her považuje
za neobjektivní, diskriminační a rozporný se zásadou rovného zacházení vyjádřenou v rozsudku
Evropského soudního dvora ze dne 19. 7. 2012, č. C-470/11, ve věci SIA Garkalns, a ze dne
3. 6. 2010, č. C-203/08, ve věci Sporting Exchange. V této souvislosti uvedla, že režim povolování
je rozporný především se „zásadou svobody usazování stanovenou v čl. 43 ES.“
[55] V následném rozkladu stěžovatelka toliko odkázala na již dříve označenou judikaturu
SDEU k zásadě rovného zacházení a opětovně namítla rozpor zrušení povolení se směrnicí
98/34/ES.
[56] Stěžovatelka pak v žalobě ze dne 29. 7. 2014 namítla, že zrušení povolení bylo rozporné
s principem právní jistoty, a poukázala na rozsudek SDEU ze dne 8. 12. 2011 ve věci C-81/10 P,
France Télécom SA, a ze dne 16. 2. 2012 ve spojených věcech C-72/10 a C-77/10, Costa & Cifone.
Jinak ve vztahu k právu Evropské unie uplatnila toliko námitku nedodržení notifikační procedury
při přijímání zákona č. 300/2011 Sb.
[57] V řízení o žalobě stěžovatelka navíc zaslala městskému soudu podání (odeslané
prostřednictvím pošty dne 20. 10. 2014) označené jako „Návrh na přerušení řízení a položení
předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie“. V něm doplnila již dříve uplatněný žalobní
bod týkající se nedodržení notifikační procedury v rámci přijímání zákona č. 300/2011 Sb.
a navrhla položení příslušné předběžné otázky (srov. odst. [7] výše). V tomtéž podání
stěžovatelka uvedla, že „[v]edle předběžné otázky týkající se nevynutitelnosti a nepoužitelnosti předpisu,
u něhož byl porušen notifikační proces, navrhuje dále žalobce, aby nadepsaný soud předložil SDEU také další tři
předběžné otázky týkající se souladu aktuální právní úpravy regulace loterií a jiných podobných her ze strany obcí
v České republice s právem Evropské unie, jelikož rozhodnutí o těchto otázkách Soudním dvorem Evropské unie
považuje pro konečné rozhodnutí v této věci za nezbytné“ (znění těchto tří dalších předběžných otázek je
rovněž uvedeno výše v odst. [7] tohoto rozsudku). Nejvyšší správní soud podotýká, že druhá
až čtvrtá navrhovaná předběžná otázka (tj. souladnost s čl. 49 SFEU, souladnost s čl. 56 SFEU,
a konečně souladnost s principem právní jistoty v pojetí práva EU) nebyly v tomto podání
jakýmkoli způsobem odůvodněny, na rozdíl od otázky č. 1 týkající se nedodržení notifikační
procedury a jeho účinků.
[58] Až v přípisu ze dne 22. 6. 2017, téhož dne odeslaném a doručeném prostřednictvím
datové schránky městskému soudu, stěžovatelka v bodech 10 až 11 doplňuje, že „uváděla, že daná
legislativa, a tedy i žalobou napadené rozhodnutí, které zákon č. 300/2011 Sb. aplikuje, je v rozporu s volným
pohybem služeb, jak je zakotveno v čl. 56 Smlouvy o fungování EU. V této souvislosti se žalobce opírá zejména
o rozhodnutí Soudního dvora EU ve věci Berlington Hungary (C-98/14), kdy v původním řízení žalobkyně -
maďarské společnosti provozující hazardní hry, napadaly vnitrostátní právní předpisy regulující provozování
hazardních her mimo jiné i z důvodu, že nebyla dodržena notifikační povinnost, a že jsou takové předpisy
v rozporu s volným pohybem služeb.“ Po citování vybraných částí rozsudku SDEU ve věci Berlington
Hungary stěžovatelka v bodě 18 uzavřela, že podle jejího názoru „není třeba žádat SDEU
o zodpovězení předběžné otázky, když je zjevné, že zákon č. 300/2011 Sb. je v rozporu s čl. 56 SFEU“,
avšak na otázce trvala, neboť tuzemské správní soudy zastávají názor opačný. Závěrem
zformulovala další dvě předběžné otázky (srov. odst. [7]).
[59] Teprve v doplnění kasační stížnosti ze dne 8. 3. 2021 stěžovatelka zcela konkrétně tvrdila
(a předkládala důkazy), že v provozovnách, k nimž se rušená povolení vztahovala, poskytovala
služby příslušníkům jiných členských států Evropské unie.
[60] Nejvyšší správní soud shrnuje, že stěžovatelka namítala v souvislosti rozporu s právem
Evropské unie již ve správním řízení nedodržení notifikační procedury při přijímání zákona
č. 300/2011 Sb., stejně jako nedodržení zásady rovného zacházení, a to v kontextu se svobodou
usazování dle čl. 49 SFEU. Těžiště její argumentace přitom spočívalo spíše v otázce notifikace;
pokud jde o otázku svobody usazování, jednalo se o námitku zcela obecnou. Argumentace
aplikovatelností čl. 56 SFEU přitom absentovala zcela.
[61] V následné žalobě stěžovatelka uplatnila a rozhojnila námitku nedodržení notifikační
procedury, přičemž nově akcentovala rozpornost správních rozhodnutí s principem právní
jistoty. Až v podání učiněném dne 20. 10. 2014, nadto pouze v rámci formulace předběžné otázky
č. 3, a tedy bez bližší konkretizace, dovozovala, že právní úprava České republiky může být
pro svoji nesystematičnost a nesoudržnost schopna porušovat (mimo jiné) volný pohyb služeb.
Námitku porušení čl. 56 SFEU pak stěžovatelka konkretizovala až v podání ze dne 22. 6. 2017,
přičemž v podstatě pouze citovala z rozhodnutí SDEU ve věci Berlington Hungary.
[62] Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud vážil, zda stěžovatelka uplatnila
námitku rozporu s čl. 56 SFEU, zakotvujícím volný pohyb služeb, v zákonné lhůtě pro rozšíření
žaloby o další žalobní body. Podle §71 odst. 2 věty třetí s. ř. s. totiž platí, že „[r]ozšířit žalobu
na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě pro podání
žaloby“.
[63] Stěžovatelce bylo žalobou napadené správní rozhodnutí doručeno dne 17. 7. 2014. Lhůta
pro podání žaloby tak uplynula ve středu 17. 9. 2014. V této lhůtě stěžovatelka neuplatnila
námitku rozpornosti předmětných správních rozhodnutí (resp. právní úpravy aplikované
při jejich vydání) s čl. 56 SFEU, tj. s volným pohybem služeb. Nejvyšší správní soud je přitom
toho názoru, že uvedenou námitku nelze podřadit pod žádný ze stěžovatelkou včasně
uplatněných žalobních bodů, a jde tedy skutečně o rozšíření žaloby o nový žalobní bod.
[64] V této souvislosti Nejvyšší správní soud rovněž vážil, zda v nyní posuzované věci není
namístě uplatnění výjimky z popsané zásady koncentrace žalobních bodů, která spočívá
v připuštění formálně opožděně uplatněného žalobního bodu, byl-li uplatněn v reakci na zásadní
změnu judikatury, která nastala až po uplynutí koncentrační lhůty dle §71 odst. 2 věty třetí s. ř. s.
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2007, č. j. 2 Afs 57/2007 – 92,
shodně s usnesením rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73,
č. 1546/2008 Sb. NSS). Stěžovatelka uplatnila argumentaci opírající se o rozsudek SDEU ve věci
Berlington Hungary až dne 22. 6. 2017, tj. více než dva roky po jeho vydání. Jde o nedůvodně
dlouhou prodlevu v reakci na zmíněný rozsudek SDEU, která aplikaci výjimky ze zásady žalobní
koncentrace neopodstatňuje. Není zřejmé, že by stěžovatelce něco bránilo v podstatně dřívějším
uplatnění takové námitky. Je proto třeba setrvat na tom, že se jednalo o opožděně uplatněný
žalobní bod.
[65] Vzhledem k tomu, že stěžovatelčina žalobní námitka týkající se nesouladu správních
rozhodnutí čl. 56 SFEU byla uplatněna v řízení před městským soudem opožděně, neměl
k ní městský soud přihlédnout. Z odůvodnění napadeného rozsudku nicméně plyne, že se jí
městský soud přesto zabýval. Obecně přitom konstatoval, že základní zásady práva Evropské
unie jsou použitelné i na oblast regulace hazardních her, což platí i pro zásady vyjádřené v čl. 49
a 56 SFEU (svoboda usazování a volný pohyb zboží); současně ale shledal, že stěžovatelka není
osobou, která by zde vyjádřené ekonomické svobody skutečně realizovala či využívala. Konkrétně
k volnému pohybu služeb městský soud zdůraznil nezbytnost existence přeshraničního aspektu,
který aktivuje práva osoby v závislosti na tom, zda je příjemcem nebo poskytovatelem služby.
Měl za to, že nyní posuzovaná věc se odlišuje od stěžovatelkou vzpomínaných rozsudků SDEU
ve věcech Alpine Investments a Gambelli. Konstatoval, že poskytovatel z jednoho členského státu,
který v tomto státě také službu poskytuje, se nemůže dovolávat volného pohybu služeb
za situace, kdy jeho zákazníci přichází z jiného členského státu.
[66] Jakkoli Nejvyšší správní soud nepochybuje o tom, že předestřený právní názor městského
soudu neobstojí ve světle nedávného rozsudku SDEU ve věci Bonver Win, nemůže zároveň
pominout skutečnost, že jde o názor vyslovený nad rámec přípustně (včasně) uplatněných
žalobních bodů, který tak ve svém důsledku nepatří mezi nosné důvody zamítavého výroku
napadeného rozsudku.
[67] Dále je třeba poznamenat, že i v případě, že by Nejvyšší správní soud pominul
opožděnost uplatnění žalobního bodu poukazujícího na rozpornost národního právního rámce
věci se zákazem omezování volného pohybu služeb dle čl. 56 SFEU, uplatnila stěžovatelka tento
žalobní bod v kvalitě, která nedostačuje řádnému tvrzení (a prokázání) přeshraničního prvku
ve smyslu rozsudku SDEU ve věci Bonver Win. Nejvyšší správní soud totiž ve svém recentním
rozsudku ze dne 24. 2. 2021, č. j. 10 As 46/2020 – 48, s odkazem na posledně uvedený rozsudek
Soudního dvora konstatoval, že „přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie
z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb, respektive, pouhé tvrzení poskytovatele
služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí
pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU (body 24
a 25).“ Stěžovatelka přitom v nyní posuzované věci ve svém opožděně uplatněném žalobním
bodu (přípis ze dne 22. 6. 2017, bod 13) pouze prezentovala názor, že „je nepochybně třeba, aby bylo
aplikováno evropské právo a Soudní dvůr EU má pravomoc ve věci rozhodovat, když souvislost s obchodem
s členskými státy je shledána, pokud jde o možnost, aby klienti žalobce pocházející z jiného členského státu“
(zvýraznění doplněno NSS). I na základě okolností nyní posuzované věci tedy lze přijmout závěr
desátého senátu, že „[s]těžovatelčina argumentace ve prospěch aplikace čl. 56 SFEU zůstala tedy čistě
hypotetická, proto nemůže vést v žádném případě k aplikaci práva EU“. Není pravda, že stěžovatelka
četné návštěvy provozoven klienty z jiných členských zemí Evropské unie v řízení
před městským soudem tvrdila; v jejích podáních založených ve spise městského soudu Nejvyšší
správní soud takové tvrzení nenalezl.
[68] Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelčina kasační
námitka poukazující na rozpor správních rozhodnutí (resp. zákona č. 300/2011 Sb.
a aplikovaných obecně závazných vyhlášek statutárního města Brna) s čl. 56 SFEU o volném
pohybu služeb je nepřípustná podle §104 odst. 4 s. ř. s., protože stěžovatelka příslušný důvod
tvrzené nezákonnosti neuplatnila (přípustně) v řízení před městským soudem, ačkoli tak učinit
mohla. Proto bylo bezpředmětné zabývat se i důkazy, které stěžovatelka v řízení o kasační
stížnosti navrhla k prokázání svých tvrzení o „unijní“ povaze návštěvníků kasina (publikací Data
a fakta o cizincích v Brně zpracovanou společností SocioFactor s.r.o.).
[69] Závěrem Nejvyšší správní soud podotýká, že otázkou souladnosti zákona č. 300/2011 Sb.
a dotčených obecně závazných vyhlášek statutárního města s čl. 56 SFEU se městský soud
nemusel zabývat, neboť stěžovatelka v řízení před městským soudem řádně netvrdila
(a nenavrhovala důkazy) přeshraničního poskytování služeb. Souladnost dotčených předpisů
s čl. 56 SFEU proto nemůže mít relevanci ani v nynějším řízení o kasační stížnosti, a proto
zde nemůže být ani důvod, aby se Nejvyšší správní soud obracel se stěžovatelkou navrženými
předběžnými otázkami na Soudní dvůr Evropské unie.
IV. b) Předběžné otázky v řízení před městským soudem
[70] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítla, že městský soud pochybil, když se neobrátil
s jí navrženými předběžnými otázkami na SDEU. Nejvyšší správní soud tuto námitku shledává
nedůvodnou.
[71] Podle čl. 267 odst. 1 písm. a) SFEU platí, že „Soudní dvůr Evropské unie má pravomoc
rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se výkladu Smluv“. „Vyvstane-li taková otázka před soudem
členského státu, může tento soud, považuje-li rozhodnutí o této otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku,
požádat Soudní dvůr Evropské unie o rozhodnutí o této otázce“ (odst. 2 téhož článku). Naproti tomu
„[v]yvstane-li taková otázka při jednání před soudem členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout
opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie“
(čl. 267 odst. 3 SFEU). Nejvyšší správní soud opakovaně judikoval, že krajské soudy nejsou
s ohledem na čl. 267 odst. 2 SFEU povinny podat předběžnou otázku SDEU
(srov. např. usnesení ze dne 22. 11. 2017, č. j. Aprk 24/2017 – 36). Tím spíše neměl městský soud
důvod obracet se na Soudní dvůr s předběžnou otázkou, měl-li za to, že výklad primárního práva
Evropské unie je v dané věci jasný (tzv. acte clair – srov. rozsudek Evropské soudního dvora
ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81, Cilfit a další, ECLI:EU:C:1982:335). Na to nemá zpětně vliv
nyní již zjevná skutečnost, že se posléze právní názor městského soudu, v důsledku rozsudku
SDEU ve věci Bonver Win, ukázal být nesprávným.
IV. c) Nedodržení notifikační procedury
[72] Stěžovatelka rovněž namítla, že městský soud nesprávně posoudil žalobní námitku
nedodržení notifikační procedury v procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb., přičemž podle
stěžovatelky měly být notifikační proceduře podrobeny taktéž obecně závazné vyhlášky
statutárního města Brna č. 18/2011 a č. 1/2014.
[73] Nejvyšší správní soud podotýká, že stěžovatelka v tomto ohledu uplatnila jen velmi
strohou kasační argumentaci. V podstatě se omezila toliko na vyjádření nesouhlasu s tím,
že se městský soud opřel o právní názor plynoucí z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, a na předestření argumentu spočívajícího v tom, že jsou-li
k notifikaci technických předpisů povinny mj. i vyšší územně samosprávné celky včetně Hlavního
města Prahy, pak k ní musí být povinno i statutární město Brno, které se počtem obyvatel může
měřit s některými méně lidnatými kraji; tím stěžovatelka poukazuje na značný rozsah působnosti
dotčených obecně závazných vyhlášek statutárního města Brna.
[74] K takto formulované stížní námitce postačuje podle názoru Nejvyššího správního soudu
uvést, že přidržel-li se městský soud ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu k otázce
dodržení notifikační povinnosti v legislativní proceduře přijímání zákona č. 300/2011 Sb., nelze
v tom obecně spatřovat jakékoli pochybení, jelikož jde v zásadě o žádoucí postup. Stěžovatelka
nyní ostatně nenabízí žádnou relevantní konkurující argumentaci, která by byla s to ustálenou
judikaturu k této otázce jakkoli zpochybnit. I nadále tedy Nejvyšší správní soud setrvává
na názorech vyjádřených např. v rozsudku ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 – 170, nebo
ze dne 17. 10. 2018, č. j. 7 As 309/2017 – 39. „[P]ravomoc obcí regulovat hazard na svém území vyplývá
již z §10 písm. a) obecního zřízení, na základě čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky. Není tak vázáno
na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterijním zákoně (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb.). Toto právo bylo obcím propůjčeno ještě před přijetím novely loterijního
zákona č. 300/2011 Sb. Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěrem městského soudu, že bez ohledu
na osud zákona č. 300/2011 Sb. by loterijní vyhláška obstála i na základě §10 písm. a) obecního zřízení,
přestože na něj výslovně neodkazuje (srov. nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13,
č. 112/2013 Sb., bod 29 až 33). Judikatura Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu je v této věci
konzistentní a bezrozporná. Skutečnost, že loterijní zákon v určitých svých částech je technickým předpisem, nijak
nečinil sporným ani žalovaný. To však neznamená, že musí být takto posuzován jako celek.“ (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 – 46).
[75] Pokud jde in concreto o otázku notifikace nyní aplikovaných obecně závazných vyhlášek
statutárního města Brna, musí Nejvyšší správní soud (i nad rámec argumentace uplatněné
v kasační stížnosti) zčásti korigovat odůvodnění napadeného rozsudku. Městský soud se totiž
v napadeném rozsudku vyjádřil tak, že „rovněž touto otázkou se zabýval NSS ve výše cit. rozsudku,
a proto ani v této otázce nemá důvod se odchýlit od již judikovaného závěru, že OZV nepodléhají notifikačnímu
procesu a že notifikace připomenutá žalobcem se netýká předpisů veřejnoprávních korporací na úrovni obcí.“
(str. 13, poslední odstavec) Je přitom patrné, že oním „výše cit. rozsudkem“ Nejvyššího
správního soudu měl městský soud na mysli právě rozsudek ze dne 20. 1. 2016,
č. j. 1 As 297/2015 – 77. Zmíněný rozsudek se však otázkou, zda se notifikační povinnost
dle směrnice č. 98/34 vztahuje i na obecně závazné vyhlášky obcí, které zakazují či omezují
provozování interaktivních videoloterních terminálů, výslovně nezabýval, když uvedl, že „otázku
notifikace vyhlášek, resp. jejich vynutitelnosti, právě z tohoto důvodu sám posuzovat nemohl. Vyhlášky totiž soud
v tomto rozhodnutí neaplikuje. Zároveň je však třeba připomenout, že pokud by městský soud v dalším řízení
shledal vyhlášky zákonnými (srov. část II.A. tohoto rozsudku), ještě před jejich aplikací je povinen otázku jejich
notifikace posoudit.“
[76] Výše uvedená vada napadeného rozsudku nicméně nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost
ani nezákonnost, neboť městský soud navázal podrobným odůvodněním vztahujícím se k jeho
názoru, že obecně závazné vyhlášky obcí nepodléhají notifikační povinnosti dle směrnice 98/34.
Toto odůvodnění je přitom v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu,
který zejména v usnesení ze dne 31. 7. 2017, č. j. 5 Azs 177/2016 – 44, uvedl, že „[p]okud
jde o související otázku týkající se notifikace obecně závazných vyhlášek jako technických předpisů ve smyslu
směrnice 98/34/ES, zde se předkládající senát ztotožňuje se závěry vyslovenými v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 7. 2017, sp. zn. 1 As 5/2017, dle něhož příslušné obecně závazné vyhlášky
nenaplňují definici technického předpisu a nepodléhají tak notifikační povinnosti, neboť jejich působnost
je i při zohlednění kumulativních vlivů natolik omezená, že se nedotýká cílů, k jejichž ochraně směrnice působí.
V dané otázce tedy pátý senát neshledává rozpor v judikatuře ani potřebu se od dosavadních závěrů odchýlit.“
Městský soud tedy v napadeném rozsudku sice nesprávně odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, avšak jeho právní názor obstojí.
[77] Kasační námitka neaplikovatelnosti §50 odst. 4 zákona o loteriích z důvodu nedodržení
notifikační povinnosti při přijímání zákona č. 300/2011 Sb., případně při přijímání obecně
závazných vyhlášek statutárního města Brna č. 18/2011 a č. 1/2014, proto shledal Nejvyšší
správní soud nedůvodnou.
IV. d) Vady řízení před správními orgány
[78] Stěžovatelka v tomto směru nejprve namítá, že ve správním řízení měla být aplikována
ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“),
o přezkumném řízení (bod III.1 doplnění kasační stížnosti). Nejvyšší správní soud vyhodnotil
tuto námitku jako nepřípustnou ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s., neboť stěžovatelka tuto námitku
neuplatnila v řízení před městským soudem.
[79] Dále stěžovatelka namítla, že správní orgány nesprávně ve věci aplikovaly §43 odst. 1
zákona o loteriích; ten podle ní opravňuje ke zrušení povolení tehdy, dojde-li ke změně
skutkových okolností, nikoli okolností právních, jako jsou dotčené obecně závazné vyhlášky
statutárního města Brna. Nejvyšší správní soud neshledává tuto kasační námitku důvodnou.
[80] Nejvyšší správní soud předesílá, že městský soud zcela správně vyšel z rozsudku NSS
ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 – 32, v němž se zdejší soud obdobnou námitkou
podrobně zabýval. V uvedeném rozsudku konstatoval, že „širokému chápání pojmu ‚okolnosti‘
použitého v ustanovení §43 odst. 1 loterního zákona nasvědčuje i výše citovaná judikatura Ústavního soudu.
Ve zmíněných nálezech sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10, Pl. ÚS 22/11, IV. ÚS 2315/12,
III. ÚS 2336/12 i II. ÚS 2335/12 hovoří Ústavní soud o tom, že Ministerstvo financí je povinno zahájit
řízení podle §43 odst. 1 loterního zákona v případě, že se povolení k provozu interaktivního videoloterního
terminálu na určitém místě dostane do kolize s obecně závaznou vyhláškou. Existence obecně závazné vyhlášky,
ať již dříve či následně vydané, však také představuje okolnost rázu spíše právního, než skutkového. I Ústavní
soud tedy chápe pravomoc Ministerstva financí vyplývající z §43 odst. 1 loterního zákona tak, že je založena
velmi široce a není podmíněna výhradně jen novými či dodatečně učiněnými skutkovými zjištěními.“ Na tomto
názoru Nejvyšší správní soud setrvává i nadále, přičemž s ohledem na obecnost uplatněné kasační
námitky považuje za dostatečné odkázat na odst. [26] až [30] odůvodnění posledně citovaného
rozsudku.
[81] Konečně stěžovatelka namítla také neúplnost správního spisu, v němž absentují
jak jednotlivá rušená povolení, tak i dotčené obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna.
K tomu dodala, že jde o vadu ve smyslu §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., k níž byl městský soud
povinen přihlédnout i bez návrhu. Nejvyšší správní soud shledal i tuto kasační námitku
nepřípustnou dle §104 odst. 4 s. ř. s., neboť nebyla uplatněna v řízení před městským soudem,
ačkoli uplatněna zjevně být mohla (stěžovatelka ostatně tutéž vadu namítala již v řízení
o rozkladu a žalovaný se s touto námitkou vypořádal na str. 6 odůvodnění žalobou napadeného
rozhodnutí). Nejvyšší správní soud pro úplnost podotýká, že se stěžovatelka mýlí, domnívá-li se,
že předmětnou námitku nemusela uplatnit již v řízení před městským soudem. Z textu ustanovení
§76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. nevyplývá, že by se krajský soud obecně měl zabývat vadou řízení
spočívající v neúplnosti podkladů spisového materiálu i bez návrhu. K tomu se patří dodat,
že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 8. 3. 2011,
č. j. 7 Azs 79/2009 – 84, dospěl k závěru, že krajský soud je v řízení o žalobě oprávněn překročit
žalobní body pouze v případě shledané existence takové vady řízení ve smyslu §76 odst. 1 s. ř. s.,
jež brání přezkumu správního rozhodnutí v rozsahu žalobou uplatněných žalobních bodů.
Taková situace však v nyní posuzované věci nenastala, neboť stěžovatelkou postrádané podklady
rozhodnutí jí bezesporu musely být známy (ať jde o rušená povolení, jejichž byla sama nositelkou
a adresátkou, nebo o dotčené obecně závazné vyhlášky, jejichž řádné zveřejnění a subjektivní
znalost stěžovatelka ostatně ani nepopřela), stejně jako byly v potřebném rozsahu známy
městskému soudu pro účely potřeby posouzení důvodnosti uplatněných žalobních bodů.
Stěžovatelce ostatně nelze přisvědčit v tom, že není možné osvědčit, zda se správní orgány
zabývaly otázkou účinnosti rušených povolení; ze správního spisu totiž jasně vyplývá, že správní
řízení bylo zahájeno ve vztahu ke třiceti osmi samostatným povolením s různými dobami trvání,
přičemž v rozsahu osmi (resp. sedmi a v jednom případě pouze v rozsahu jednoho výrobního
čísla) z těchto třiceti osmi povolení bylo správní řízení zastaveno (usnesením žalovaného ze dne
29. 7. 2013, č. j. MF-59418/2/2013/34) podle §66 odst. 2 správního řádu, a to právě z důvodu,
že provoz některých technických zařízení byl ukončen zrušením souvisejících rozhodnutí
o povolení a platnost některých povolení byla stanovena na dobu do 22. 7. 2013. Řízení o jejich
zrušení se tak stalo v té době již bezpředmětným.
IV. e) Další námitky
[82] Závěrem své kasační stížnosti stěžovatelka ve zcela obecné rovině namítla rozpor
vydaných rozhodnutí, zákona č. 300/2011 Sb. a dotčených obecně závazných vyhlášek
se zásadou právní jistoty, principem legitimního očekávání, principem ochrany práv nabytých
v dobré víře, principem proporcionality a zákazem retroaktivity.
[83] Vzhledem k naprosté obecnosti stěžovatelkou uplatněných námitek považuje Nejvyšší
správní soud za dostatečné odkázat na své rozsudky ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 – 34
(zejm. odst. [36] a [37] co do otázky nepřípustné retroaktivity, dále odst. [35] k legitimnímu
očekávání a ochraně dobré víry, odst. [38] ke konotacím principu proporcionality), a ze dne
20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77 (zejm. odst. [42] až [45] k legitimnímu očekávání a principu
proporcionality). V jejich světle shledává obecně uplatněné námitky, jež se ocitají na samé hranici
projednatelnosti, nedůvodnými.
V. Závěr a náklady řízení
[84] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, a proto ji v souladu s §110
odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[85] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla procesně úspěšná, a proto nemá právo na náhradu nákladů.
Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly náklady, jež by přesahovaly běžný rámec jeho
úřední činnosti, a které by mu tedy měly být přiznány (srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 – 47). Osoba zúčastněná
nemá právo na náhradu nákladů řízení s ohledem na §60 odst. 5 s. ř. s., neboť jí nebyla soudem
uložena jakákoli povinnost, natožpak povinnost spojená s placením nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. března 2021
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu