ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.35.2021:40
sp. zn. 2 As 35/2021 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Ing. L. K., zast. Mgr. Janou
Vitákovou, advokátkou se sídlem Revoluční 767/25, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad
Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26.
10. 2020, č. j. JMK 133463/2020/KUSK, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského
soudu v Praze ze dne 18. 2. 2021, č. j. 43 A 5/2021 – 18,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á.
II. Žalobce n em á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včasnou kasační stížností žalobce jako stěžovatel (dále též „stěžovatel“) napadá shora
označené usnesení Krajského soudu v Praze, jímž byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 26. 10. 2020, č. j. JMK 133463/2020/KUSK. Žalovaný tímto rozhodnutím
zamítl jeho odvolání a potvrdil rozhodnutí ředitelky Základní školy Benešov, Dukelská 1818 (dále
jen „ZŠ Benešov“) ze dne 1. 9. 2020, č. j. ZSBNDU-1138/2020/3-14/A20, o přijetí
k základnímu vzdělávání nezl. K. K., dcery žalobce.
[2] V dané věci ze spisu plyne, že mezi rodiči bylo vedeno soudní řízení o úpravu poměrů
nezletilé Kristýny a její sestry pro dobu před rozvodem a po rozvodu rodičů. Usnesením
Obvodního soudu pro Prahu 9 ze dne 18. 3. 2020, sp. zn. 61 Nc 2519/2019, bylo změněno
předchozí předběžné opatření tak, že se nezletilé odevzdávají do péče otce v každém lichém
týdnu od středy 18.00 hod. do neděle 18.00 hod. V průběhu řízení o přijetí k základnímu
vzdělávání vedeného u ZŠ Benešov, sdělil stěžovatel, že dceru již přihlásil ke školní docházce
v Základní škole v Praze 9 – Lehovec (dále jen „ZŠ Praha 9“). To následně doložil rozhodnutím
ze dne 1. 9. 2020 o přijetí dcery k základnímu vzdělávání v ZŠ Praha 9. Na tomto tvrzení
a na doložení trvalého pobytu nezletilé také postavil své odvolání proti rozhodnutí ředitelky ZŠ
Benešov; dále jím vytkl procesní pochybení. Spis obsahuje usnesení Obvodního soudu
pro Prahu 9 ze dne 14. 9. 2020, sp. zn. 61 Nc 2519/2019, 28 P a Nc 24/2020,
jímž byl mj. za otce udělen souhlas k docházce nezletilé k základnímu vzdělávání pro školní rok
2020-2021 v ZŠ Benešov. Následně ZŠ v Praze 9 rozhodla o ukončení plnění školní docházky
nezletilé na této škole. Žalovaný ve svém rozhodnutí označil za podstatná soudní rozhodnutí,
zejména nahrazení souhlasu otce se vzděláváním v daném školním roce v ZŠ Benešov.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[3] Žalobou stěžovatel po obsáhlé rekapitulaci poměrů mezi rodiči nezletilé a jimi vedených
soudních sporů namítal procesní vady řízení a nezákonnost vydaných správních rozhodnutí.
Krajský soud v napadeném usnesení zkoumal nejprve podmínky řízení a dospěl k závěru
o žalobcově nedostatku procesní legitimace. Uvedl, že rozhodnutí o právu na vzdělávání nezletilé
dcery se žalobce nemohlo přímo dotknout, nebyl účastníkem řízení o jejím právu plynoucím
z §21 odst. 1 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším
odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „školský
zákon“). S poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 202/2018 odmítl
žalobu podle §46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Krajský soud dále v napadeném usnesení uvedl,
že postavení žalobce se mělo promítnout i do správního řízení a že žalovaný neměl postupovat
podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“), ale měl odvolání zamítnout jako nepřípustné podle §92 správního řádu. Zrušení
rozhodnutí žalovaného z těchto důvodů by však bylo přepjatým formalismem, neboť výsledek by
byl pro žalobce stejný. Řízením před správním orgánem nemohla být porušena veřejná
subjektivní práva žalobce, neboť není jejich nositelem a není rozhodné, že správní orgán
se žalobcem jednal. Pouze obiter dictum krajský soud poukázal na úpravu záležitostí týkajících
se nesouladu rodičů v názoru na vzdělávání dítěte s tím, že k urovnání takových sporů neslouží
správní soudnictví. Tomu přísluší pouze ochrana práv dítěte, které je výsledkem řízení dotčeno
na svém veřejném právu, přičemž rodiče mohou působit pouze jako jeho zákonní zástupci.
III. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[4] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá nezákonnost napadeného usnesení ve smyslu
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Správní orgány rozhodovaly o školní docházce jeho dcery při vědomí
jeho nesouhlasu s tím, aby ji konala v ZŠ Benešov. Zákonní zástupci nezletilé tedy ve správním
řízení nejednali ve vzájemném souladu, a proto nemělo být přihlíženo k projevu žádného z nich;
ředitelka ZŠ Benešov přitom byla o jeho nesouhlasu informována. Stěžovatel je přesvědčen,
že byl správním rozhodnutí zkrácen na svých právech ve smyslu §65 s. ř. s., a nepovažuje
za rozhodné, zda by výsledek soudního přezkumu byl v jeho prospěch či nikoliv.
[5] Stěžovatel byl rozhodnutím soudu vyloučen v záležitosti pro něho významné. Správní
řízení je vedle opatrovnického řízení další cestou, kterou lze dosáhnout řešení školní docházky
ve smyslu §36 odst. 5 školského zákona. Okamžikem přijetí dcery do školy byla jeho práva
zasažena, neboť mu byla značně ztížena možnost odvádět dceru do školy a vyzvedávat ji. Nevidí
proto důvod, proč by neměl mít postavení účastníka správního řízení podle §27 odst. 1 písm. a)
nebo odst. 2 správního řádu. Stěžovatel jako rodič, který má dítě v péči po určitou část
pracovního týdne, kdy je dcera povinna chodit do školy, je omezen v právu na trávení svého
volného času a naopak je mu stanovena povinnost cestovat s dcerou do školy a zpět cca 200 km,
a to ještě v čase, kdy plní povinnosti vůči svému zaměstnavateli. Argumentace krajského soudu
v napadeném usnesení zcela pomíjí nezákonnost, a tedy nicotnost rozhodnutí o přijetí dcery
do ZŠ Benešov; rozhodnutí bylo výsledkem svévole ředitelky školy. V důsledku napadeného
soudního rozhodnutí by měl stěžovatel dát výpověď v práci a nejlépe se přestěhovat
do Benešova, aby byl schopen zajistit včasný příchod dcery do školy, vyzvednout ji a obstarat
přípravu na vyučování. Rozhodnutím ředitelky ZŠ Benešov bylo dotčeno jeho právo na ochranu
před zasahováním do soukromého a rodinného života zaručeného mu Listinou základních práv
a svobod. Své povinnosti rodiče nemůže řádně plnit, což může mít za následek i trestní postih.
Není možné, aby žalovaný i soud přehlíželi nicotnost rozhodnutí ředitelky ZŠ Benešov a vůči
žalobci bylo namísto toho argumentováno absencí jeho aktivní věcné legitimace. Proto navrhuje
zrušení napadeného usnesení krajského soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
[6] Žalovaný se ve svém vyjádření odkazuje zejména na rozsudek Nejvyššího správního
soudu sp. zn. 4 As 281/2015, podle něhož rodič není bezprostředně dotčen veřejnoprávním
rozhodnutím o školní docházce na výkonu soukromého práva rodiče. Proto se ztotožňuje
s napadeným rozhodnutím krajského soudu. Navrhuje zamítnutí kasační stížnosti jako
nedůvodné; rovněž požaduje náhradu nákladů řízení před krajským soudem i před Nejvyšším
správním soudem za nezbytné písemné úkony.
[7] Stěžovatel replikoval, že názor žalovaného se opírá o rozsudky Nejvyššího správního
soudu, které nejsou na jeho případ přiléhavé. V tamních věcech totiž správnímu orgánu nebyl
znám nesouhlas druhého rodiče. Tento aspekt dobré víry správního orgánu v případě jeho dcery
není dán. Navíc se tyto rozsudky týkají docházky do mateřské školy, nikoliv do základní školy.
Docházka do mateřské školy není spojena s povinností dítěte do ní docházet, a proto se nemusí
nijak projevit ve výkonu práv a povinností rodičů. Docházka do základní školy je povinná. Navíc
bylo rozhodnutí o přijetí do ZŠ Benešov vydáno v době, kdy již byla přijata ke školní docházce
do jiné školy. Přijetím dcery do ZŠ v Benešově stěžovateli vznikla jinak neexistující povinnost
vodit svou dceru do ZŠ Benešov, čímž došlo ke zcela zásadnímu zásahu do jeho práv i proto, že
nová povinnost uložená mu nezákonným rozhodnutím je pro něj v současné době
nerealizovatelná.
IV. Právní posouzení Nejvyššího správního soudu
IV.1 Podmínky projednání kasační stížnosti
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátkou.
Kasační stížnost je tedy přípustná a projednatelná.
[9] Důvodnost kasační stížnosti pak Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
IV.2 Posouzení důvodnosti kasačních námitek
[10] Stěžovatel uplatňuje kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jehož naplnění
spatřuje v odmítnutí žaloby pro nedostatek aktivní věcné legitimace přesto, že byl napadeným
správním rozhodnutím dotčen ve svých právech a byla mu jím rovněž založena určitá povinnost.
[11] Soudy ve správním soudnictví zejména poskytují ochranu veřejným subjektivním právům
fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.). Podle §65 odst. 1 s. ř. s. každý, „kdo tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen „rozhodnutí"), může
se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento
nebo zvláštní zákon jinak“. Aktivní procesní i věcná legitimace k podání žaloby je zde tedy
vymezena tvrzením zkrácení na právech napadeným rozhodnutím nebo postupem správního
orgánu; přitom se musí jednat o veřejná subjektivní práva a tvrzené dotčení práv musí být
myslitelné. Žalobu může podle odst. 2 téhož ustanovení podat i „účastník řízení před správním
orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen
na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí“.
I zde se však musí jednat o sféru dotčení na veřejných subjektivních právech. Žalobu
pak v případě obou ustanovení je oprávněn podat ten, kdo byl, nebo kdo měl být, účastníkem
předchozího správního řízení.
[12] Předmětem správního řízení, které předcházelo podání žaloby, bylo vzdělávání
stěžovatelovy nezletilé dcery. Právo na vzdělání je každému zaručeno v čl. 32 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, který současně ukládá povinnost školní docházky stanovené zákonem.
Podle §21 odst. 1 písm. a) školského zákona mají mj. žáci právo na vzdělávání a školské služby
podle tohoto zákona. Podle §36 odst. 1 školského zákona je školní docházka ve zde stanoveném
rozsahu povinná, přičemž odst. 5 téhož ustanovení určuje, ve které škole má být vykonávána.
Povinnosti žáků řádně docházet do školského zařízení a řádně se vzdělávat pak plynou
z §22 odst. 1 školského zákona. Uvedené právo i povinnosti se vztahují přímo na žáka. Zákonný
zástupce žáka je podle §36 odst. 4 školského zákona povinen přihlásit žáka k zápisu k povinné
školní docházce a podle §22 odst. 3 písm. a) téhož zákona je povinen zajistit řádnou docházku
dítěte do školského zařízení, přičemž nesplnění těchto povinnosti je přestupkem podle §182a
odst. 1 písm. a) školského zákona. Tyto povinnosti jsou vyjádřením rodičovské zodpovědnosti
upravené v §858 občanského zákoníku, jejíž součástí je zajišťování vzdělávání dítěte (k tomu
srovnej Školský zákon, Komentář, Filip Rigel a spol., C. H. Beck 2014, s. 106 – 112).
[13] Právo na vzdělávání a povinnost se vzdělávat v míře stanovené zákonem tedy přísluší
pouze dítěti. Žádost o přijetí k základnímu vzdělávání podává nezletilé dítě a o jeho právech
a povinnostech je v řízení rozhodováno. Rozhodnutím se dítěti určuje právo a povinnost
se vzdělávat v konkrétním školském zařízení. Účastníkem takového řízení je podle
§27 odst. 1 správního řízení právě toto nezletilé dítě. Rodiče dítěte mají postavení zákonného
zástupce (§892 občanského zákoníku, §31 správního řádu). V daném případě také rozhodnutí
vydané ředitelkou ZŠ Benešov správně směřuje vůči nezletilé dceři stěžovatele, přičemž rodiče
označuje za její zákonné zástupce. Stěžovateli nelze přisvědčit ani v tom, že by měl mít postavení
účastníka správního řízení podle §27 odst. 2 správního řádu. Toto ustanovení vyžaduje existenci
přímého dotčení na právech. Tím není „právo na využívání volného času“ podle vlastního
uvážení otce dítěte ani způsob, jakým se zákonný zástupce hodlá podílet na doprovázení dítěte
do školy či na jeho přípravě na vyučování. Pokud by přímě dotčení na právech bylo vykládáno
tak široce, jak požaduje stěžovatel, ad absurdum by se účastenství mohl domáhat každý,
jemuž skutečnost, že dítě bude chodit do školy v Benešově, a ne v Praze 9, mohla způsobovat
obtíže, například komplikovat styk s dítětem (prarodiče a další příbuzní, eventuelně sourozenci
apod.). Přímé dotčení by v takto širokém pojetí splynulo s pouhým zájmem, který účastenství
ve správním řízení nezakládá (k tomu srovnej např. rozsudek tohoto soudu ze dne 6. 10. 2010,
č. j. 3 As 10/2010 -944, k dotčení ekonomických zájmů). Právo rodičů na výchovu a péči o dítě
zaručuje čl. 32 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, ovšem s tím, že práva rodičů mohou být
na základě zákona omezena. Míra omezení výchovy rodičů vůči dětem je rovněž součástí
opatrovnického soudnictví.
[14] Pokud krajský soud při posouzení aktivní legitimace stěžovatele k podání žaloby
argumentoval rozsudkem tohoto soudu dne 31. 3. 2016, č. j. 4 As 281/2015-32,
podle něhož „ (r)odiči nezletilého dítěte nesvědčí samostatné účastenství ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu
z roku 2004 v řízení o přijetí dítěte do mateřské školy dle §34 odst. 3 zákona č. 561/2004 Sb.,
o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání. Rodič v tomto řízení vystupuje pouze
jako zákonný zástupce nezletilého dítěte“, nejde o rozhodnutí na danou situaci nepřiléhavé jen proto,
že se týkalo mateřské školy. V obou případech totiž jde o realizaci práva náležejícího dítěti,
bez ohledu na to, že ve vztahu ke školní docházce je toto právo spojeno s povinností základní
vzdělávání v zákonném rozsahu absolvovat. Ostatně řízení spojená se školní docházkou jsou
obvykle vedena právě dítětem zastoupeným zákonným zástupcem (srovnej např. rozsudek tohoto
soudu ze dne 10. 8. 2021, č. j. 6 As 153/2020 – 40).
[15] Nejvyšší správní soud podotýká, že stěžovatel v žalobě své dotčení, z něhož dovozuje
postavení účastníka řízení, nijak nespecifikoval, a to přesto, že žalovaný, ač o jeho odvolání věcně
rozhodl, v odůvodnění svého rozhodnutí jeho účastenství zpochybnil; přesto jeho kasační
argumentaci i v tomto směru považoval za nezbytné vypořádat. Pokud jde o věcné výhrady vůči
průběhu správního řízení nebo vůči vydaným rozhodnutím, mohl by se jimi správní soud zabývat
jen k žalobě podané nezletilou dcerou zastoupenou zákonným zástupcem. Byla-li žaloba podána
zákonným zástupcem za něho osobně, pak je třeba přisvědčit krajskému soudu, že byla podána
osobou zjevně neoprávněnou ve smyslu §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., a tedy nebyly splněny
podmínky řízení.
[16] Kasační stížnost brojí také proti tomu, že se krajský soud nezabýval zákonností
rozhodnutí správních orgánů, ale současně vyslovil, že ač žalovaný postupoval nezákonně, bylo
by zrušení jeho rozhodnutí přepjatým formalismem, neboť výsledek odvolacího i žalobního
řízení by byl pro stěžovatele stejně nepříznivý. Je pravdou, že krajský soud
se v odst. 15 napadeného usnesení vyslovil kriticky k postupu žalovaného, který odvolání věcně
zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil, ač bylo namístě odvolání žalobce zamítnout jako
nepřípustné. Mínil-li snad další větu o přepjatém formalismu případného zrušení rozhodnutí tak,
jako by zrušení rozhodnutí žalovaného skutečně zvažoval, byl by takový závěr poněkud nepřesný.
Jestliže krajský soud správně neshledal splněnými podmínky soudního řízení, je vyloučeno,
aby současně o napadeném rozhodnutí jakkoliv věcně rozhodoval. Uvedený odstavec
napadeného usnesení může vyvolávat pochybnosti; tato nejasnost však nezpůsobuje
nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu, pro niž by je měl kasační soud zrušit.
[17] Vyslovil-li se krajský soud dále k řešení vztahů mezi spolu nežijícími rodiči a k jejich
podílu na výchově a vzdělávání nezletilého dítěte, učinil tak obiter dictum. Jde o problematiku,
kterou nepřísluší řešit správnímu soudu, ale soudu opatrovnickému. Řízení o přijetí dítěte
ke školnímu vzdělávání má nedostatek dohody rodičů reflektovat a jde o stav právem řešitelný.
Je však s podivem, že žádný z rodičů, ač každý z nich nezletilou dceru přihlásil do školy v jiném
městě, nepodal návrh na úpravu péče o nezletilou, pokud stávající úprava neodpovídala možnosti
celotýdenní docházky do školy z jednoho místa a z druhého by byla obtížně dosažitelná (alespoň
ze správního spisu ani z užité argumentace nic takového nevyplývá). Stěžovatel tuto obtížnou
dosažitelnost školy mimo své bydliště zdůrazňuje ve vztahu k sobě, aniž bere v úvahu dotčení
druhého rodiče úpravou opačnou či zájem dítěte. Jak ovšem výše uvedeno, nelze se tím zabývat
ve stávajícím soudním řízení.
V. Závěr a náhrada nákladů řízení
[18] Z důvodů výše uvedených dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl.
[19] Stěžovatel nebyl v tomto kasačním řízení úspěšný, proto podle §60 odst. 1 s. ř. s. nemá
právo na náhradu nákladů řízení.
[20] Žalovaný požadoval náhradu za náklady spojené s písemnými úkony po skončení
správního řízení. Nejvyšší správní soud sice v určitých případech nárok na náhradu nákladů řízení
přiznává i správnímu orgánu, v daném případě však k tomu neshledal důvod. Vyjádření k žalobě
a ke kasační stížnosti podaná správním orgánem, jsou úkony spadající do běžných nákladů tohoto
správního orgánu, jehož úkolem je i jím vydaná rozhodnutí obhájit. Mimoto žalovaný požadavek
na náhradu nákladů nevyčíslil. Proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů kasačního řízení
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2021
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu