ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.416.2018:52
sp. zn. 2 As 416/2018 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyň:
a) PROTECO AGRO s.r.o., se sídlem Ohaře 160, Ohaře, b) Ravikon a.s., se sídlem
K Vltavě 785/42, Praha 4, c) MY DVA 4 LES s.r.o., se sídlem Osadní 1053/28, Praha 7,
d) STAEL s.r.o., se sídlem Puškinova 444, Vysoké Mýto, e) FOTOENERGIE s.r.o.,
se sídlem Kubelíkova 1224/42, Praha 3, f) FV Elektrárna Bražec, s.r.o., se sídlem
Mechovka 612, Praha 9, všichni zastoupeni JUDr. Ing. Petrem Petržílkem, Ph.D., advokátem
se sídlem Dvořákova 1624, Úvaly, proti žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem
Masarykovo náměstí 91/5, Jihlava, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného,
o kasačních stížnostech žalobkyň proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. 11. 2018,
č. j. 29 A 56/2018 – 160,
takto:
I. V řízení se p o k raču je .
II. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. 11. 2018, č. j. 29 A 56/2018 – 160,
se zru š u je a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně jsou provozovatelkami fotovoltaických elektráren, které byly stavebně
a technicky dokončeny v říjnu roku 2010 a do distribuční soustavy připojeny v období
od 1. 1. 2011 do 28. 2. 2011. Jejich energetická licence nabyla právní moci v roce 2010.
Žalobkyně se domnívají, že pro všechny fotovoltaické elektrárny vystavěné v roce 2010, které
v tomto roce získaly i energetickou licenci, je výše garantované výkupní ceny a zelených bonusů
podle cenových rozhodnutí nezákonná, diskriminační a v rozporu s právem EU. Požádaly
proto žalovaného o provedení sektorového šetření podle §18a zákona č. 458/2000 Sb.,
o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně
některých zákonů (dále jen „energetický zákon“). V rámci něho po žalovaném požadovaly
prověření výše garantované výkupní ceny a zelených bonusů podle cenového rozhodnutí
a konstatování, že je nezákonná a diskriminační.
II. Řízení před krajským soudem
[2] Krajský soud v Brně v záhlaví označeným usnesením (dále jen „napadené usnesení“)
odmítl žalobu žalobkyň, jíž brojily proti nezákonnému zásahu žalovaného, který měl podle nich
spočívat v tom, že na základě jejich žádosti žalovaný neprovedl sektorové šetření podle §18a
energetického zákona (dále jen „nezákonný zásah“).
[3] Krajský soud posoudil, zda jsou splněny podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru,
že žaloba není přípustná. S odkazem na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017,
č. j. 7 As 155/2015 - 160, publ. pod č. 3687/2018 Sb. NSS, uvedl, že je zjevné a nepochybné,
že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze a povaze jeho původce
„zásahem“ ve smyslu §84 s. ř. s. Podle krajského soudu nemůže být neprovedení sektorového
šetření podle §18a energetického zákona nezákonným zásahem podle §82 s. ř. s.,
jelikož žalobkyně nemohou být ani potenciálně přímo zkráceny na svých právech. Z §18a
energetického zákona totiž vyplývá, že sektorové šetření není řízením zahajovaným na návrh
určitého subjektu, ale jedná se o postup žalovaného prováděný z moci úřední, k jehož provedení
mohou dát soukromé subjekty toliko podnět. Neexistuje tak veřejné subjektivní právo žalobkyň
na to, aby správní řízení bylo zahájeno. Proto se nemohou zahájení sektorového šetření domáhat
cestou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Žalovanému vzniká pouze povinnost
podnět žalobkyň v zákonné lhůtě vyřídit. Nelze dovodit, že by byl žalovaný povinen vyhovět
žádosti žalobkyň a zahájit sektorové šetření. Možnost zahájit správní řízení z moci úřední slouží
a priori k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním orgánem autoritativně vyřešena,
resp. rozhodnuta, a nikoliv k realizaci individuálních subjektivních práv fyzických a právnických
osob. Není tak dán legitimní zájem, aby zahájení správního řízení z moci úřední bylo vynutitelné
na základě podnětu.
[4] Krajský soud uvedl, že si je vědom, že se v případě sektorového šetření podle §18a
energetického zákona nejedná o řízení podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále
jen „správní řád“), jelikož jeho účelem není vydání rozhodnutí, jímž se zakládají, mění nebo ruší
práva nebo povinnosti určité osoby. Podstatou sektorového šetření je posouzení, zda na trhu
s elektřinou existuje účinná hospodářská soutěž. Až v návaznosti na to může žalovaný uložit
nápravná opatření ve formě opatření obecné povahy a vydat rozhodnutí vedoucí k odstranění
příčin porušení hospodářské soutěže. Jedná se tak o určitou formu „správního dozoru“, při němž
může být právní sféra osoby dotčena až opatřeními navazujícími na sektorové šetření. Krajský
soud tak uzavřel, že žádost žalobkyň je pouze podnět, aby žalovaný sektorové řízení zahájil
z moci úřední. Podnět k zahájení sektorového šetření může podat kdokoliv – tedy i subjekt, který
na trhu s elektřinou vůbec nefiguruje a koho by se šetření nemohlo nijak dotknout. Nezahájení
sektorového šetření podle §18a energetického zákona tak nemohlo představovat nezákonný
zásah ve smyslu §82 s. ř. s. Jelikož chybí podmínka řízení, krajský soud žalobu odmítl. Nejsou
tím ani porušena veřejná subjektivní práva žalobkyň podle čl. 38 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, jelikož žalobkyně nemají veřejné subjektivní právo na zahájení
sektorového šetření.
[5] Krajský soud dále nepřisvědčil žalobní námitce, že sektorové šetření je jediným vhodným
nástrojem na obranu jejich práv. Žalobkyněmi citovaná judikatura se váže na nález Ústavního
soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, zabývající se ústavností solárních odvodů. Závěr
se týkal institutu prominutí daně podle §260 zákona č. 280/2009, daňový řád, a to ve vztahu
ke konkrétním poplatníkům solárních odvodů. Tuto úvahu Ústavního soudu nelze analogicky
aplikovat na další postupy správních orgánů z moci úřední, tedy ani na sektorové šetření podle
§18a energetického zákona. Krajský soud dodává, že žalobkyně v důsledku brojí proti nesprávně
stanovené výši výkupních cen v cenových rozhodnutích a její nápravy se domáhají cestou
sektorového šetření. Sektorové šetření jakožto řízení z moci úřední není prostředkem k realizaci
těchto nároků.
III. Obsah kasačních stížností, vyjádření žalovaného
a replika stěžovatelek
[6] Proti napadenému rozsudku podaly žalobkyně (dále jen „stěžovatelky“) kasační stížnosti,
které opírají o důvod dle §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s., tj. namítají nezákonnost spočívající
v nesprávném právním posouzení právní otázky soudem a nezákonném odmítnutí žaloby.
[7] Stěžovatelky v prvé řadě uvádějí, že svou žalobou brojily především proti cenovým
rozhodnutím žalovaného, tj. proti cenovému rozhodnutí č. 02/2010 a navazujícím cenovým
rozhodnutím, v jejichž důsledku jsou dle svých tvrzení trvale na trhu poškozovány
a znevýhodňovány (dále jen „cenová rozhodnutí“). Namítají, že cenová rozhodnutí jsou sama
o sobě nepřezkoumatelná a nezákonná a odporují ústavnímu pořádku. Jsou v rozporu i s právem
Evropské unie, na což upozornila i Evropská komise ve svém rozhodnutí EK SA.40171
(2015/NN) ze dne 28. 11. 2016. Tohoto nedostatku si je vědomo i Ministerstvo průmyslu
a obchodu. Jelikož objektivně neexistuje žádný právní postup, který by umožnil posoudit
zákonnost cenových rozhodnutí žalovaného, stěžovatelky jsou nuceny využít jedinou možnost
obrany v podobě podnětu k sektorovému šetření podle §18a energetického zákona. Stěžovatelky
tak brojí proti závěru krajského soudu, že sektorové šetření jakožto institut prováděný z moci
úřední neslouží jako prostředek realizace ochrany jejich nároků, které spočívají v porušování
hospodářské soutěže v důsledku nezákonnosti cenových rozhodnutí. I žaloba podle §82 s. ř. s.
je pak podle stěžovatelek jediným možným postupem jak se domáhat soudního přezkumu
cenových rozhodnutí. V opačném případě bude zasaženo jejich právo na spravedlivý proces
podle čl. 36 a čl. 38 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatelky dále namítají, že ohledně jejich
žaloby jsou splněny veškeré podmínky řízení. V případě neprovedení sektorového šetření
žalovaným se jedná o nezákonný zásah, který není rozhodnutím a který přímo zkracuje
stěžovatelky na jejich právech. Připouštějí dále, že samo o sobě není nezákonným zásahem,
pokud je řízení možné zahájit správním orgánem pouze z úřední moci. V případě sektorového
šetření podle §18a energetického zákona se však jedná o jediný procesní prostředek na obranu
jejich práv. Cenová rozhodnutí nelze totiž přezkoumat jinak než prostřednictvím sektorového
šetření. Odkazovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 17. 12. 2013,
č. j. 1 Afs 76/2013 - 57, rozsudek ze dne 21. 1. 2014, č. j. 1 Afs 76/2013 - 68), která navazuje
na nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, lze podle stěžovatelek
analogicky aplikovat na sektorové šetření podle §18a energetického zákona.
[8] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že sektorové šetření podle §18a
energetického zákona slouží k ověřování účinné hospodářské soutěže mezi neurčeným okruhem
účastníků na trhu, tj. nikoliv k ochraně práv soutěžitelů. Před zahájením sektorového šetření
by měl mít žalovaný podezření, že hospodářská soutěž je neúčinná. Stěžovatelky podle
žalovaného neuvádějí, v čem spatřují neúčinnost hospodářské soutěže v souvislosti
s poskytováním podpory ve výši, která není dostatečná pro garantovanou míru návratnosti
investic, podle cenových rozhodnutí. Účelem sektorového šetření navíc je dojít k určitým
skutkovým zjištěním o neúčinnosti hospodářské soutěže. Skutkový stav je však žalovanému
v tomto případě znám. Sektorové šetření by nemělo být zahájeno, aniž by existovalo určité
podezření, že trh s elektřinou nefunguje. Podle žalovaného nelze prostřednictvím rozhodnutí
nebo opatření obecné povahy podle §18a odst. 3 energetického zákona opomíjet
či nerespektovat cenová rozhodnutí, která jsou součástí právního řádu a jsou závazná vůči
adresátům i správním orgánům. Cenová rozhodnutí byla vydána v souladu s relevantními
předpisy, přičemž stěžovatelkám byla podpora stanovena podle data uvedení jejich elektráren
do provozu při hodnotách stanovených technicko-ekonomických parametrů. V případě
meziročního snížení podpory mezi roky 2010 a 2011 postupoval žalovaný v souladu se zákonem
č. 330/2010 Sb. a §6 odst. 3 a 4 zákona č. 180/2005 Sb. o podpoře využívání obnovitelných
zdrojů, ve znění účinném do 19. května 2010. Rozhodnutí či opatření obecné povahy podle §18a
odst. 3 energetického zákona nemůže znamenat vydání nového cenového předpisu, který
je normativním správním aktem. Nelze jimi nastavit individuální výkupní ceny ve výši
odpovídající požadavkům stěžovatelek. Žalovaný se dále vyjádřil, že se ztotožňuje
s odůvodněním napadeného usnesení krajského soudu. Nezahájením sektorového šetření
nemohlo být ani teoreticky zasaženo do práv stěžovatelek. Jeho účelem jsou pouze skutková
zjištění. Sektorovým šetřením ani navazujícím správním řízením nelze revokovat účinky cenových
rozhodnutí.
[9] Na vyjádření žalovaného stěžovatelky reagovaly replikou, v níž vyjadřují nesouhlas
s tvrzením žalovaného, že cenová rozhodnutí byla v souladu s relevantními předpisy.
Stěžovatelky odkazují na řešení obdobné problematiky v případě tzv. „překompenzací“,
tj. kontroly, zda nedochází k nabytí výnosů v takové celkové výši, která by po dobu trvání práva
na podporu znamenala překročení stanovené přípustné hodnoty vnitřního výnosového procenta
investic (IRR) ve smyslu zmiňovaného rozhodnutí EK SA.40171 (2015/NN), kterou stát také
řeší sektorovým šetřením. V případě stěžovatelek by na rozdíl od šetření „překompenzace“ mělo
jít o šetření, zda došlo k „podkompenzaci“, jehož výstupem by mělo být narovnání
bez zbytečného odkladu, sjednocení výše podpory pro obě skupiny výroben připojených
v roce 2010 a v roce 2011, neboť obě provedly investici v roce 2010. Stěžovatelky s žalovaným
souhlasí, že účelem sektorového šetření je ověření neúčinnosti soutěže na trhu vlivem neurčitého
okruhu účastníků, kdy neúčinnost soutěže je dána z důvodů jiných nežli na straně soutěžitelů.
Výsledkem sektorového šetření by tak byla skutková zjištění, jak uvádí i žalovaný. Namítají však,
že žalovaný odmítá sektorové šetření z moci úřední provést, jelikož by neunesl své břemeno
tvrzení, že cenová rozhodnutí nezpůsobují nerovnost mezi soutěžiteli a nebyla vydána v souladu
se zákonem č. 330/2010 Sb. a §6 zákona č. 180/2005 Sb. Cenová rozhodnutí žalovaného
č. 02/2010 uvádí pro elektrárny s instalovaným výkonem 100kWp a vyšším chybný časový
interval, kdy byly výrobny uvedeny do provozu, a to celý rok od 1. 1. do 31. 12. Příčina
nerovnosti je to, že žalovaný při tvorbě cenového rozhodnutí na rok 2011 nevzal v úvahu zákon
č. 330/2010 Sb., kterým byla podpora (vyjma střešních instalací) ukončena k 1. 1. 2011,
resp. 1. 3. 2011. Fotovoltaické elektrárny stěžovatelek byly připojeny v lednu a únoru roku 2011,
přičemž vystavěny byly v roce 2010 za náklady roku 2010 a energetickou licenci získaly taktéž
v roce 2010. Žalovaný při tvorbě cenového rozhodnutí uvažoval chybně, protože se domníval,
že tyto fotovoltaické elektrárny budou vystavěny až v roce 2011. Pro fotovoltaické elektrárny
stěžovatelek žalovaný nestanovil výkupní ceny a zelené bonusy vůbec. Stěžovatelky dále namítají,
že žalovaný porušuje §19a písm. a) zákona č. 143/2011 Sb., o ochraně hospodářské soutěže,
jelikož při výkonu veřejné moci, v tomto případě při vydávání cenových rozhodnutí, nesmí
narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodní určitého soutěžitele nebo jejich skupinu.
Stěžovatelky předložily podnět Evropské komisi ze dne 12. 2. 2019 včetně vyjádření Evropské
komise ze dne 8. 3. 2019, podle které důvodnost nároku stěžovatelek vyhodnocovala
a informovala Ministerstvo průmyslu a obchodu o situaci stěžovatelek s otázkou, zda budou
přijata opatření v souvislosti s tímto případem. V poslední řadě stěžovatelky vyzvaly Nejvyšší
správní soud, aby v případě, že bude pochybovat o jejich námitkách, položil Soudnímu dvoru
Evropské unie předběžnou otázku podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie,
zda „je v souladu s unijním právem, že cenová rozhodnutí týkající se věcně usměrňovaných cen podle zákona
č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, vydávaná každoročně
Energetickým regulačním úřadem nelze dále napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva?“
IV. Pokračování v řízení
[10] Předseda senátu řízení o kasačních stížnostech přerušil, a to s odkazem na řízení vedené
u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 6 As 108/2019, v němž byla rozšířenému senátu
předložena k posouzení otázka, jejíž řešení může mít vliv na rozhodování soudu o věci samé
i v případě nyní posuzovaném.
[11] Jelikož rozšířený senát vydal dne 26. 3. 2021 rozsudek č. j. 6 As 108/2019 – 39, ve věci
ŽAVES, bylo výrokem I. tohoto rozsudku rozhodnuto tak, že se v řízení pokračuje.
V. Posouzení kasačních stížností Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasačních stížností
a konstatoval, že stěžovatelky jsou osobami oprávněnými k jejich podání, neboť byly účastnicemi
řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.). Kasační stížnosti byly podány včas
(§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatelky jsou zastoupeny advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[13] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasačních stížností. Stěžovatelky vytýkají
krajskému soudu nesprávné posouzení právní otázky, pro něž soud jejich žalobu v rozporu
se zákonem odmítl ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. [tento důvod v sobě zahrnuje
i zmiňovaný důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]
[14] Stěžejní otázkou k posouzení je, zda se v případě neprovedení sektorového šetření podle
§18a energetického zákona může jednat o nezákonný zásah žalovaného, jímž by potenciálně byly
stěžovatelky zkráceny na svých právech, a to s ohledem na jejich tvrzení, že jsou poškozovány
porušováním hospodářské soutěže v důsledku nezákonného cenového rozhodnutí, jehož
přezkumu se dle jejich tvrzení nelze domoci jinou cestou.
V.A Sektorové šetření
[15] Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval povahou sektorového šetření podle §18a
energetického zákona, jelikož ta je určujícím důvodem, pro který krajský soud v napadeném
usnesení žalobu stěžovatelek odmítl.
[16] Podle §18a odst. 1 energetického zákona energetický regulační úřad provádí šetření na trzích
s elektřinou nebo plynem za účelem zjištění, zda na těchto trzích existuje účinná hospodářská soutěž.
[17] Podle odstavce 3 téhož ustanovení, je-li výsledkem šetření zjištění, že na trhu s elektřinou nebo
plynem neexistuje účinná hospodářská soutěž, a k rozhodnutí ve věci není příslušný Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, Energetický regulační úřad rozhodnutím ve správním řízení nebo opatřením obecné povahy
uloží opatření, která s přihlédnutím k okolnostem nejlépe povedou k odstranění příčin takového stavu.
Energetický regulační úřad uloží opatření podle věty první formou opatření obecné povahy v případě, pokud nelze
uložit opatření rozhodnutím konkrétní osobě. Osobami, jejichž práva, povinnosti nebo oprávněné zájmy mohou být
opatřením obecné povahy dotčeny, jsou pouze držitelé licencí a osoby zřízené za účelem organizace burzovních
obchodů s elektřinou nebo plynem nebo deriváty vztahujícími se k elektřině nebo plynu.
[18] Krajský soud uvádí, že sektorové šetření podle §18a energetického zákona není řízením
zahajovaným na návrh určitého subjektu, ale jedná se o postup žalovaného prováděný z moci
úřední, k jehož provedení mohou dát soukromé subjekty toliko podnět (bod 21 napadeného
usnesení). Tato povaha podle krajského soudu zjevně vyplývá ze samé podstaty §18a
energetického zákona.
[19] V bodě 24 napadeného usnesení dále krajský soud odůvodňuje, že „si je vědom, že sektorové
šetření podle §18a energetického zákona nelze považovat za správní řízení ve smyslu §9 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, jelikož jeho účelem není vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění
nebo ruší práva nebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva
nebo povinnosti má nebo nemá, ale posouzení, zda na trzích s elektřinou existuje účinná hospodářská soutěž
či nikoliv, a až v případě zjištění, že účinná hospodářská soutěž neexistuje, je jeho důsledkem uložení opatření
(ve formě rozhodnutí nebo opatření obecné povahy) vedoucí k odstranění příčin takového stavu“.
[20] Krajský soud dále dodává, že „neshledal důvod, aby shora uvedené závěry nemohly být přiměřeně
aplikovatelné i na nyní projednávanou věc. Naopak se soud domnívá, že shora uvedené závěry je na nynější věc
třeba vztáhnout o to více, že se v případě sektorového šetření nejedná o formální správní řízení, které by mělo
potencialitu „přímo“ zasáhnout do práv a povinností subjektu, který podal podnět, nýbrž jen o určitou formu
„správního dozoru“, u které může být právní sféra osoby, která se jeho provedení domáhá, dotčena teprve
až navazujícími akty, které se od výsledků takového šetření odvíjí. I to je další důvod, pro který nelze hovořit
o přímém dotčení práv žalobců v souvislosti s (ne)provedením šetření, kterého se po žalovaném domáhají.“
[21] Nejvyšší správní soud se shoduje s krajským soudem v závěru, že v případě sektorového
šetření podle §18a energetického zákona se nejedná o správní řízení ve smyslu §9 správního
řádu. Krajský soud správně posoudil, že účelem provedení sektorového šetření není vydání
rozhodnutí, jímž se v konkrétní věci zakládají, mění nebo ruší práva nebo povinnosti jmenovitě
určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má,
anebo nemá. Institut sektorového šetření byl do energetického zákona zakotven v souvislosti
s implementací směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009
o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES, která
si klade za cíl liberalizaci trhu s elektřinou a plynem (dále jen „třetí směrnice
pro elektroenergetiku“). Mimo jiné tak podle čl. 37 odst. 4 písm. b) třetí směrnice
pro elektroenergetiku byly stanoveny žalovanému jakožto regulačnímu orgánu vyšetřovací
pravomoci, které jsou obdobné vyšetřovacím pravomocím Evropské komise podle Nařízení
Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže
stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy či Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
podle zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (dál jen „zákon o ochraně
hospodářské soutěže“). Třetí směrnice pro elektroenergetiku tyto pravomoci žalovanému jakožto
regulačnímu úřadu stanovuje proto, aby mu bylo umožněno „účinně a rychle plnit povinnosti uvedené
v odstavcích 1, 3 a 6“ podle čl. 37. Tyto povinnosti souvisí právě se zabezpečením a dodržováním
pravidel hospodářské soutěže.
[22] Účelem sektorového šetření podle §18a energetického zákona proto není nic jiného
než prostřednictvím provádění sektorového šetření týkajícího se fungování trhů s elektřinou plnit
povinnosti žalovaného podle čl. 37 odst. 1 třetí směrnice pro elektroenergetiku. Oproti
sektorovému šetření prováděnému Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (§20 odst. 2
zákona o ochraně hospodářské soutěže) je nutno zdůraznit, že sektorové šetření prováděné
žalovaným podle §18a energetického zákona je vedeno za účelem zjištění, zda hospodářská
soutěž na trhu s elektřinou je neúčinná jako celek, nikoliv zda k jejímu narušování dochází
v důsledku chování konkrétních soutěžitelů. Teprve na základě zjištění stavu v rámci tohoto
sektorového šetření žalovaný podle §18a odst. 3 energetického zákona „uloží opatření, která
s přihlédnutím k okolnostem nejlépe povedou k odstranění příčin takového stavu. Energetický regulační úřad uloží
opatření podle věty první formou opatření obecné povahy v případě, pokud nelze uložit opatření rozhodnutím
konkrétní osobě.“
[23] Ze smyslu a účelu zákonné úpravy tak vyplývá, že sektorové šetření podle §18a
energetického zákona, které předchází samotnému ukládání opatření k nápravě, není správním
řízením podle správního řádu. Nelze na ně proto ustanovení správního řádu o správním řízení
aplikovat. Nejedná-li se o správní řízení, nelze v tom případě aplikovat ustanovení o povaze
sektorového šetření jakožto řízení zahajovaném z moci úřední, či na žádost. Podle §177 odst. 1
správního řádu lze však na tento postup žalovaného aplikovat základní zásady činnosti správních
orgánů, jelikož se jedná o výkon veřejné správy.
[24] Nejvyšší správní soud taktéž souhlasí se závěrem krajského soudu, že v případě
sektorového šetření podle §18a energetického zákona se jedná „o určitou formu ‚správního dozoru‘“.
Pro upřesnění však Nejvyšší správní soud dodává, že se jedná o postup svého druhu, který je sice
postupem v rámci správního dozoru, nejedná se však o výkon obecného správního dozoru,
na který by bylo možno aplikovat zákon č. 255/2012 Sb., kontrolní řád (dále jen „kontrolní řád“).
Kontrolní řád totiž podle §1 odst. 1 kontrolního řádu „upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů
územních samosprávných celků, jiných orgánů a právnických nebo fyzických osob, pokud vykonávají působnost
v oblasti veřejné správy (dále jen „kontrolní orgán“), při kontrole činnosti orgánů moci výkonné, orgánů územních
samosprávných celků, jiných orgánů, právnických a fyzických osob (dále jen „kontrolovaná osoba“)“. Podle §2
kontrolního řádu „kontrolní orgán při kontrole zjišťuje, jak kontrolovaná osoba plní povinnosti, které
jí vyplývají z jiných právních předpisů nebo které jí byly uloženy na základě těchto předpisů“. Avšak, jak bylo
shora uvedeno, žalovaný podle §18a odst. 1 energetického zákona pouze provádí „šetření na trzích
s elektřinou nebo plynem za účelem zjištění, zda na trzích existuje účinná hospodářská soutěž“, neboli provádí
„šetření týkající se fungování trhů s elektřinou“ [čl. 37 odst. 4 písm. b) třetí směrnice
pro elektroenergetiku] proto, aby mohl účinně a rychle plnit své povinnosti podle čl. 37 odst. 1
třetí směrnice pro elektroenergetiku. Žalovaný tak v případě sektorového šetření nezjišťuje,
zda konkrétní kontrolovaná osoba - soutěžitel plní své zákonem stanovené povinnosti, nýbrž
provádí šetření fungování hospodářské soutěže na trhu jako takového. Ani kontrolní řád
tak nelze na sektorové šetření podle §18a energetického zákona aplikovat.
[25] Krajský soud povahu řízení z moci úřední dovozuje primárně ze zcela zjevné podstaty §18a
energetického zákona. Zákonné ustanovení však pouze uvádí, že žalovaný „provádí šetření“. Třetí
směrnice pro elektroenergetiku v čl. 37 hovoří o pravomocech žalovaného, které mu „umožní
účinně a rychle plnit povinnosti“. Ze samotné podstaty §18a energetického zákona a povahy tohoto
institutu shora popsané lze podle Nejvyššího správního soudu nanejvýš dovodit, že v souvislosti
s aplikací obecných zásad správního řízení podle §177 odst. 1 správního řádu je žalovaný
povinen postupovat v souladu se zásadou legality a zásadou oficiality. Podle zásady legality (čl. 2 odst. 2
Listiny základních práv a svobod) tedy může být veškerá činnost veřejné správy uplatňována
jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Podle
zásady oficiality má správní orgán z moci úřední právo, ale i povinnost postupovat, jak zákon stanoví,
jakmile nastane skutečnost předvídaná zákonem, bez ohledu na to, jak ji zjistí. V tomto smyslu
je třeba nazírat na povahu sektorového šetření podle §18a energetického zákona a dovozovat
důsledky s tím spojené.
[26] Sektorové šetření podle §18a energetického zákona je proto postupem orgánu veřejné
moci sui generis, které není správním ani kontrolním řízením. Není tudíž případné hovořit o jeho
povaze ve smyslu toho, zda se zahajuje z moci úřední, či na žádost, resp. není případné užívat
v tomto smyslu toto označení. Přesto však je žalovaný povinen postupovat v souladu se zásadou
legality a oficiality. V návaznosti na to je nutno posuzovat i otázku nesplnění podmínek řízení
o zásahové žalobě podle §82 s. ř. s.
V.B Zásah
[27] Otázkou tedy zůstává, zda krajský soud napadeným usnesením správně odmítl zásahovou
žalobu stěžovatelek proti neprovedení sektorového šetření podle §18a energetického zákona
z důvodu, že vzhledem k samotné povaze sektorového šetření se za žádných okolností nemůže
jednat o zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatelek.
[28] V napadeném usnesení krajský soud odkázal na ustálenou judikaturu Nejvyššího
správního soudu, podle níž je ochrana zásahovou žalobou ve smyslu §82 an s. ř. s. důvodná,
jsou-li kumulativně splněny podmínky plynoucí z těchto ustanovení. Tedy „Žalobce musí být přímo
(1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo
donucením ("zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím
(4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo
(5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování
„zásahu“ (6. podmínka). Není-li tedy byť jen jediná ze zákonných podmínek splněna, nelze ochranu
před zásahem správního orgánu poskytnout.“ (viz zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, publikovaný pod č. 603/2005 Sb. NSS). Šestá
podmínka byla v důsledku novelizace s. ř. s. provedené s účinností od 1. 1. 2012 vypuštěna.
Krajský soud dále s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu vyložil, že „pokud je zjevné
a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným
okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí
být taková žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající
v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu“ (podle rozsudku rozšířeného senátu ze dne
21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 – 160; tento rozsudek rozšířeného senátu byl zrušen nálezem
Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/2018, nicméně důvody tohoto zrušení
se nevztahují na závěr výše uvedený, ten byl naopak pozdější judikaturou Nejvyššího správního
soudu převzat a je jednotně uplatňován, viz např. bod [115] ve věci ŽAVES). V návaznosti na to,
že sektorové šetření podle §18a energetického zákona má podle krajského soudu povahu
postupu zahajovaného z moci úřední, a proto na jeho zahájení nevzniká stěžovatelkám veřejné
subjektivní právo, je podle krajského soudu zjevné a nepochybné, že se v případě neprovedení
sektorového šetření nejedná o zásah ve smyslu §82 s. ř. s. O zásah ve smyslu §82 s. ř. s.
by se totiž podle krajského soudu, který odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu
(např. rozsudky ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Aps 1/2006 - 80, publikovaný pod č. 1176/2007 Sb.
NSS, a ze dne 17. 7. 2007, č. j. 2 Aps 1/2007 - 58), mohlo jednat pouze za předpokladu,
že v žalobě tvrzeným jednáním by žalobkyně mohly být alespoň potenciálně přímo zkráceny
na svých veřejných subjektivních právech. Mezi napadeným zásahem a tvrzeným porušením práv
musí existovat bezprostřední vztah. Podle krajského soudu proto není splněna podmínka řízení
o zásahové žalobě podle §82 s. ř. s.
[29] Toto posouzení krajského soudu není správné.
[30] Ve shora zmíněném rozsudku ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 – 39, ve věci
ŽAVES, rozšířený senát vyslovil, že „odmítá půldruhého století uplatňovanou tezi, že ochrana objektivního
práva je zcela nezávislá na ochraně práva subjektivního. […] Lidé ve 21. století nemohou být chápáni jako
pasivní objekty působení „vrchnostenského“ charakteru. Člověk je subjektem práva, ne bezprávným předmětem
ochrany práva objektivního. V demokratickém právním státě nelze akceptovat, že na zahájení řízení z moci
úřední není nikdy právní nárok a že je na libovůli veřejné správy, zda objektivní právo (a tím někdy i právo
subjektivní) ochrání. Byť pravomoci správního orgánu, které vykonává z moci úřední, slouží v prvé řadě k ochraně
objektivního práva (a jistě mohou být uplatněny i v rozporu s vůlí všech dotčených osob), v konkrétním případě
mohou být jediným nástrojem k ochraně právní sféry jednotlivce. […] Dnes totiž základní práva nejen chrání
jednotlivce proti neústavním zásahům veřejné moci (svoboda „od státu“), ale zavazují též veřejnou moc k ochraně
základních práv v případě, kdy je právo rušeno či omezováno ze strany třetích osob (tzv. pozitivní závazky státu
k ochraně základních práv). Základní práva tak mohou být porušena též tam, kde veřejná moc nekoná k ochraně
práv, byť podle objektivního práva konat má [srov. přiměřeně např. nálezy Ústavního soudu ze dne 15. 3. 2011,
sp. zn. I. ÚS 3481/10 (N 45/60 SbNU 513), bod 14, či ze dne 5. 5. 2015, sp. zn. IV. ÚS 3247/13
(N 86/77 SbNU 259), bod 27; nebo rozsudek ESLP ze dne 14. 10. 2008, Blumberga proti Lotyšsku,
č. 70930/01.“
[31] Rozšířený senát ve věci ŽAVES dále uvádí, že „[p]rávní názor zde vyjádřený je však třeba
vykládat restriktivně. Pravidlem (s dále podanými výjimkami) stále zůstává, že uplatnění podnětu, ve kterém
podatel vyzývá správní úřad k uplatnění úřední povinnosti (úřední moci), žádné veřejné subjektivní právo
nezakládá. To proto, že obecně tu není veřejné subjektivní právo na to, aby správní orgán zahájil z moci úřední
nějaké řízení. Pokud by rozšířený senát tuto zásadu v obecné rovině popřel, zcela by změnil charakter správního
soudnictví, který je daný zákonem. Správní soudnictví je (byť s určitými výjimkami, viz např. §66 s. ř. s.)
povoláno k ochraně veřejných subjektivních práv, nikoli k ochraně veřejného zájmu ani práva objektivního
(viz §2 s. ř. s.).“ V tomto kontextu dále rozšířený senát vymezil několik podmínek, které je třeba
současně splnit, aby (objektivně protizákonná) nečinnost správního orgánu při uplatnění jeho
úřední moci (nezahájení řízení z moci úřední) přímo zasáhla do veřejného hmotného
subjektivního práva určité osoby.
[32] Zaprvé, „je třeba, aby šlo skutečně o žalobce, jehož veřejné hmotné právo nebylo ochráněno v důsledku
nečinnosti správního orgánu, který v rozporu se zákonem nezahájil řízení z moci úřední. Třebaže toto řízení
slouží v prvé řadě k ochraně objektivního práva, přímým důsledkem nečinnosti správního orgánu
je též neposkytnutí ochrany právu subjektivnímu. […] žalobní legitimaci pro podání zásahové žaloby nemá ten,
kdo by se nemohl bránit žalobou proti rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s., které eventuálně z takto
započatého správního řízení může vzejít.“
[33] Zadruhé, musí být podle rozšířeného senátu zachována zásada subsidiarity zásahové
žaloby. „Nesmí totiž existovat žádné jiné správní řízení ani žádný jiný moment, kdy osoba v minulosti
mohla nebo teprve v budoucnu bude moci chránit své subjektivní hmotné právo v rámci veřejné správy nebo žalobou
před správním soudem (buď jako účastník správního řízení, nebo jako osoba, která sice dle zákona nebyla
účastníkem řízení, ovšem proti rozhodnutí má právo podat žalobu podle §65 odst. 1 s. ř. s.). Je nerozhodné,
zda takovou ochranu využila. Tato podmínka proto vylučuje, aby zásahovou žalobu úspěšně podala osoba,
která např. nevyužila (nebo sice využila, ale bez úspěchu) opravné prostředky k ochraně svého subjektivního práva,
případně soudní ochranu proti rozhodnutí, které z takovéhoto řízení vzešlo.“
[34] Mimoto rozšířený senát dodává, že se nesmí jednat o případ, kdy by žalobce podáním
zásahové žaloby zneužíval právo, a „ pokud má správní orgán prostor pro správní uvážení, zda i za splnění
„vstupních“ (nutných) zákonných podmínek správní řízení zahájit, anebo nikoli, může být správním soudem
kontrolováno pouze to, zda správní orgán při úvaze o zahájení, anebo nezahájení řízení dodržel limity správního
uvážení (shodně rozsudek 2 As 199/2018, bod 46).“
[35] Nutno je podle rozšířeného senátu také před podáním zásahové žaloby uplatnit podnět
podle §42 správního řádu, v němž budoucí žalobce musí tvrdit nejen, že požaduje zahájení řízení
z moci úřední, ale také, že a jak se cítí zkrácen na svých právech protiprávním stavem, k jehož
odstranění je povolán správní orgán. Tedy, že zkracuje na subjektivním právu též samotného
žalobce. Totiž „jen v těch případech, kdy je nezahájení takového řízení způsobilé zasáhnout právní sféru určité
osoby, může být touto osobou vymahatelné.“ (bod [98] rozsudku ve věci ŽAVES).
[36] Dále je podle rozšířeného senátu třeba důsledně trvat též na uplatnění podnětu k opatření
proti nečinnosti u nadřízeného správního orgánu dle §80 odst. 2 správního řádu. Teprve
nebude-li toho veřejná správa schopna či ochotna a ani nadřízený správní orgán ochranu žalobci
a právu objektivnímu neposkytne, přichází na řadu právo žalobce podat žalobu dle §82 s. ř. s.
[37] Nutným důsledkem neuplatnění podnětu podle §42 správního řádu, respektive podnětu
nadřízenému správnímu orgánu k přijetí opatření proti nečinnosti podle §80 odst. 2 správního
řádu, bude odmítnutí žaloby pro nepřípustnost dle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §85 s. ř. s.
[38] Ve vztahu k aktivní procesní legitimaci v souvislosti s rozsudkem rozšířeného senátu
ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, č. 3687/2018 Sb. NSS, na který odkazuje
v napadeném usnesení i krajský soud, rozšířený senát ve věci ŽAVES uvádí, že „podmínky aktivní
procesní legitimace jsou dány, bude-li žalobce tvrdit myslitelné dotčení své právní sféry
nezahájením řízení z moci úřední . Je-li zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být
vzhledem ke své povaze, původci či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v §82 s. ř. s.,
i kdyby byla všechna tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v myslitelném tvrzení nezákonného zásahu.“
[39] Podle zmiňovaného rozsudku rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017,
č. j. 7 As 155/2015 – 160, „odmítnout žalobu z uvedeného důvodu lze jen tehdy, je-li nemožnost,
aby v žalobě tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná a nepochybná . Soud zde
bude přihlížet též k závěrům ustálené judikatury, která dále vysvětluje, které úkony veřejné správy nezákonným
zásahem nejsou a nemohou být (např. jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které směřují k vydání
rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení – viz rozsudek ze dne 31. 7. 2006,
č. j. 8 Aps 2/2006 - 95, shodně usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 1 Afs 183/2014 – 55,
bod 42).“
[40] Z rozsudku rozšířeného senátu ve věci ŽAVES vyplývá, že z povahy řízení z moci úřední
nebo jakéhokoliv postupu sui generis orgánu veřejné moci vázaného principem oficiality a legality nelze
ještě dovozovat, že je zcela na libovůli správního orgánu, zda řízení zahájí, či nikoliv; zda úkon
provede, či nikoliv. Ze samé podstaty nezahájení řízení z moci úřední či postupu správního
orgánu vázaného zásadou oficiality a legality (dále užíváno jen ve zkratce „řízení z moci úřední“)
nelze jednoznačně prima facie dovodit, že se zjevně a nepochybně nemůže jednat o nezákonný zásah,
pročež by nebyla naplněna podmínka řízení podle §82 s. ř. s. a žaloba by musela být odmítnuta
podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[41] Pro přípustnost zásahové žaloby hraje podle rozsudku ve věci ŽAVES a rozsudku
EUROVIA zásadní roli, zda stěžovatelky tvrdí „myslitelné dotčení své právní sféry
nezahájením řízení z moci úřední “. Je ovšem nutno důsledně rozlišit, že pro přípustnost
zásahové žaloby postačuje toliko plausibilní tvrzení, nikoliv prokázání, že tvrzení je pravdivé.
Nadto pokud nelze jednoznačně říci, že veřejná subjektivní práva stěžovatelky zjevně a nepochybně
nemohou být za žádných okolností v důsledku nezahájení sektorového šetření podle §18a
energetického zákona dotčena, je nutno zásahovou žalobu posoudit meritorně. V případě,
že by soud v řízení o žalobě shledal, že nezahájením sektorového šetření podle §18a
energetického zákona subjektivní práva a povinnosti stěžovatelek dotčena skutečně nebyla,
ačkoliv to tvrdí, což Nejvyšší správní soud nikterak nepředjímá, bylo by nutno zásahovou žalobu
zamítnout pro nedůvodnost.
[42] V konkrétním případě stěžovatelek tedy povaha sektorového šetření podle §18a
energetického zákona, v němž je žalovaný vázán zásadou legality a oficiality, sama o sobě prima facie
neznamená, že se zjevně a nepochybně nemůže jednat o zásah ve smyslu §82 s. ř. s. Podle
Nejvyššího správního soudu tak krajský soud v bodech 18 až 23 napadeného usnesení nesprávně
dovodil, že nezahájení sektorového šetření podle §18a energetického zákona žalovaným zjevně
nemohlo být zásahem vzhledem ke své povaze řízení z moci úřední. Ve světle rozsudku
rozšířeného senátu ve věci ŽAVES neobstojí závěr krajského soudu, že veřejná subjektivní práva
osoby, která podá podnět k zahájení řízení z moci úřední, nemohou být za žádných okolností
dotčena. Je tedy nesprávný i závěr krajského soudu, že v žalobě tvrzeným nezahájením
sektorového šetření podle §18a energetického zákona by tak stěžovatelky nemohly být
ani potenciálně přímo zkráceny na svých veřejných subjektivních právech.
[43] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda zásahová žaloba stěžovatelek splňuje
další podmínky pro její přípustnost, které rozšířený senát vymezil v rozsudku ŽAVES,
tj. primárně tím, zda stěžovatelky tvrdí myslitelné dotčení své právní sféry nezahájením řízení z moci úřední.
[44] Ze spisu krajského soudu Nejvyšší správní soud zjistil, že zásahová žaloba stěžovatelek
obsahuje konkrétní tvrzení, v čem spatřují v důsledku nezahájení sektorového šetření porušení
svých veřejných subjektivních práv. Stěžovatelky v žalobě tvrdí, že provedení sektorového šetření
je jediným způsobem ochrany proti důsledkům cenových rozhodnutí, která způsobují systémové
narušení hospodářské soutěže na trhu s elektřinou. Namítají, že cenová rozhodnutí jsou
nezákonná, diskriminační a v rozporu s právem Evropské unie. Až v návaznosti na provedené
sektorové šetření podle §18a energetického zákona žalovaný podle zjištění z něho pocházejících
učiní opatření (formou rozhodnutí ve správním řízení nebo opatření obecné povahy), která
odstraní příčiny takového stavu. Svá tvrzení stěžovatelky v žalobě podrobně rozvádějí.
[45] Krajský soud v napadeném usnesení v bodech 24 až 31 odůvodňuje, že účelem
sektorového šetření není vydání rozhodnutí, jímž se zakládají, mění nebo ruší práva nebo
povinnosti konkrétnímu subjektu. Jeho účelem je posouzení, zda na trzích s elektřinou existuje
účinná hospodářská soutěž, až v návaznosti na to se uloží opatření vedoucí k odstranění příčin
její neúčinnosti. Ve veřejném zájmu má být tedy v sektorovém šetření zjištěno, zda na trhu
s elektřinou existuje účinná hospodářská soutěž, nikoliv tedy realizována individuální veřejná
subjektivní práva fyzických a právnických osob. Podnět k sektorovému šetření může podat každý.
Proto sektorové šetření nemá potencialitu přímo zasáhnout do práv a povinností subjektu, který
podal podnět. Právní sféra stěžovatelek může být podle krajského soudu dotčena až navazujícími
akty, které se od výsledků šetření odvíjí.
[46] Podmínka tvrzení myslitelného zásahu do subjektivních veřejných práv je podle
Nejvyššího správního soudu v případě stěžovatelek naplněna a s opačnou argumentací krajského
soudu nelze souhlasit.
[47] Ačkoliv je nutno přisvědčit, že sektorové šetření není řízením, v němž se přímo rozhoduje
o právech a povinnostech konkrétních subjektů, fakticky je esenciálním a nevyhnutelným
předpokladem toho, aby takové správní rozhodnutí či opatření obecné povahy, které
již má přímý vliv na práva a povinnosti konkrétních subjektů, mohlo být vydáno. Podle §18a
odst. 1 a 3 energetického zákona žalovaný provádí šetření, přičemž shledá-li, že neexistuje účinná
hospodářská soutěž, je povinen rozhodnutím ve správním řízení nebo opatřením obecné povahy
uložit opatření k odstranění příčin takového stavu. Z toho vyplývá, že založit, změnit či zrušit
prostřednictvím správního rozhodnutí či opatření obecné povahy práva a povinnosti konkrétních
subjektů na trhu s elektřinou lze jen a pouze na základě závěrů sektorového šetření. Energetický
zákon formálně rozděluje kompetence žalovaného ve vztahu k fungování hospodářské soutěže
na dvě fáze, a to na sektorové šetření a následné navazující řízení směřující k vydání správního
rozhodnutí či opatření obecné povahy. Tyto kompetence zákon svěřuje žalovanému nejen
za účelem výkonu „pouhého“ správního dozoru, ale právě za účelem „normování“ efektivního
fungování hospodářské soutěže prostřednictvím vydávání individuálních
či konkrétně-abstraktních správních aktů. Nadto v okamžiku shledání pokřivení hospodářské
soutěže nedává již zákon žalovanému diskreci, zda k opatřením přistoupit, či nikoliv; stanoví
mu povinnost tak učinit. Sektorové šetření podle §18a energetického zákona jakožto správní
dozor sui generis nelze proto vykládat izolovaně bez ohledu na to, za jakým účelem je zákon
do kompetencí žalovaného svěřuje. I když se sektorové šetření týká zdánlivě toliko objektivního
práva či veřejného zájmu na ochraně hospodářské soutěže, je díky navazující „normativní“ části
v konkrétním případě stěžovatelek myslitelným nástrojem k ochraně jejich subjektivních
veřejných práv a právní sféry. Nelze tedy zjevně vyloučit, že objektivní právo zde v konkrétním
případě může sloužit k ochraně subjektivních veřejných práv stěžovatelek tak, jak je tvrzeno.
[48] Je pravdou, že podnět k zahájení sektorového šetření může podat každý; obdobně jako
podnět k zahájení řízení o odstranění stavby může podat každý. Přesto ve věci ŽAVES týkající
se řízení o odstranění stavby rozšířený senát jednoznačně vymezil již shora citovanou první
podmínku, tzv. „kvalifikovaného“ žalobce, jehož veřejné hmotné právo nebylo ochráněno
v důsledku nečinnosti správního orgánu, který v rozporu se zákonem nezahájil řízení z moci
úřední. Ačkoliv tedy sektorové šetření nevede samo o sobě přímo k vydání správního rozhodnutí
či opatření obecné povahy, v navazující fázi, v níž se k těmto opatřením přistupuje, již zákon
výslovně počítá s dotčením práv a povinností konkrétních aktérů, které konkrétně definuje:
„Osobami, jejichž práva, povinnosti nebo oprávněné zájmy mohou být opatřením obecné povahy dotčeny, jsou
pouze držitelé licencí a osoby zřízené za účelem organizace burzovních obchodů s elektřinou nebo plynem nebo
deriváty vztahujícími se k elektřině nebo plynu.“ (§18a odst. 3 energetického zákona). Není sporu
o tom, že stěžovatelky jsou držitelkami energetických licencí, na základě nichž jsou přímo účastny
hospodářské soutěže na trhu s elektřinou. Na překážku přípustnosti zásahové žaloby stěžovatelek
tak prima facie nemůže být, že vyústěním sektorového šetření ještě není správní rozhodnutí
či opatření obecné povahy, které by se dotýkalo jejich veřejných subjektivních práv. Jestliže zákon
v návaznosti na sektorové šetření stanoví žalovanému kompetenci zakládat, měnit či rušit práva
konkrétních subjektů, s nimiž navíc explicitně jako s dotčenými počítá, a zároveň bez provedení
sektorového šetření nemají stěžovatelky možnost tyto „normativní“ kompetence žalovaného
aktivovat, pak pro podnět k zahájení sektorového šetření přeneseně platí to, co by platilo
pro podnět k zahájení řízení s těmito „normativními“ důsledky. Opačný výklad by „salámovou
metodou“ fakticky vyprázdnil smysl závěrů, k nimž rozšířený senát v rozsudku ve věci ŽAVES
dospěl. Mohl by vést například k absurdnímu výkladu či snahám legislativy obejít podstatu soudní
ochrany veřejných subjektivních práv ve správním soudnictví tak, že v případě odstranění černé
stavby by stavební úřad mohl primárně z moci úřední zahájit samostatné „šetření“ o tom,
zda je dotčená stavba stavbou nepovolenou, či nikoliv, jehož vyústěním by však nebylo vydání
samotného správního rozhodnutí, nýbrž pouhé kontrolní zjištění; a až teprve v návaznosti
na závěry takového šetření by stavební úřad vydal správní rozhodnutí o tom, že se nařizuje stavbu
odstranit. I v tomto ohledu tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že není zjevně vyloučeno,
že sektorové šetření má potenciál dotknout se veřejných subjektivních práv stěžovatelek.
[49] Žalobní tvrzení stěžovatelek proto splňuje podmínku tvrzení myslitelného zásahu
do jejich subjektivních práv. To, zda mělo být skutečně sektorové šetření zahájeno, či nikoliv,
je však již otázkou posouzení důvodnosti žaloby, jehož závěry Nejvyššímu správnímu soudu
nepřísluší předjímat.
[50] Nejvyšší správní soud se nezabýval ani dalšími podmínkami přípustnosti žaloby
stěžovatelek ve smyslu rozsudku rozšířeného senátu ve věci ŽAVES, neboť jejich posouzení
se krajský soud v napadeném usnesení nevěnoval.
[51] V dalším řízení tedy krajský soud v prvé řadě posoudí, kromě ostatních podmínek
přípustnosti zásahové žaloby, zda stěžovatelky před podáním žaloby podaly podnět k zahájení
sektorového šetření podle §18a energetického zákona, respektive podnět nadřízenému
správnímu orgánu k přijetí opatření proti nečinnosti (včetně všech náležitostí blíže
specifikovaných v rozsudku ŽAVES). Ačkoliv se v případě sektorového šetření nejedná
o správní řízení podle správního řádu, jak již Nejvyšší správní soud uvedl v bodech [15] až [26],
je na splnění těchto podmínek přípustnosti zásahové žaloby nutno trvat s ohledem na subsidiaritu
přezkumu ve správním soudnictví. Této otázce se rozšířený senát věnoval v rozsudku ve věci
ŽAVES v bodech [90] až [102]. Zejména uvedl: „Zde je tvrzeným zásahem sice rovněž nekonání
správního orgánu, ovšem za situace, kdy správní orgán bez dalšího nemusí vůbec vědět o (údajně) nepovolené stavbě
či terénní úpravě, tím méně pak o osobě žalobce, s nímž vůbec nemusel přijít do styku. Pokud by rozšířený senát
v nynější věci připustil podání zásahové žaloby, aniž by předtím žalobce uplatnil podnět podle §42 správního
řádu, pravidelně by docházelo k situacím, že se žalovaný o existenci tvrzeného protiprávního stavu dozví teprve
z žaloby. Tím by se však zcela popřela subsidiarita správního soudnictví, vyjádřená nejenom v §85 s. ř. s.,
ale v obecné rovině též v principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy). Tento princip totiž brání tomu, aby moc soudní
nahrazovala činnost orgánů moci výkonné a přivlastňovala si pravomoc exekutivy. […] Rozšířený senát
připomíná, že řízení zahajované z moci úřední primárně chrání zákonnost. Teprve v situaci, kdy správní orgán
řízení v rozporu s objektivním právem nezahájí, lze dle okolností mluvit též o (sekundárním) zkrácení
na hmotných právech konkrétních osob. Ovšem o intenzitě dopadů na tato práva musí správní orgán vědět. Musí
tak dostat šanci ochránit nejen zákonnost, ale i subjektivní práva určité osoby. Právě proto má v podnětu budoucí
žalobce srozumitelně vysvětlit, jak ho trvající nezákonný stav (zde nepovolená stavba) zkracuje na právech.
V podnětu se tak odliší od jiných osob, které se mohou domáhat ochrany práva objektivního, o jejich subjektivní
práva však v dané věci nejde a jít nemůže. […] Právě s ohledem na popsaná specifika zásahové žaloby, kterou
se žalobce domáhá zahájení řízení z moci úřední k ochraně svých práv, je třeba důsledně trvat též na uplatnění
podnětu k opatření proti nečinnosti nadřízenému správnímu orgánu dle §80 odst. 2 správního řádu (neposkytne-li
ochranu právům budoucího žalobce příslušný správní orgán, u kterého byl uplatněn podnět dle §42 správního
řádu). Je to veřejná správa, která má primárně zjednat ochranu jak právu objektivnímu, tak subjektivním
právům z práva objektivního vyvěrajícím. Teprve nebude-li toho veřejná správa schopna či ochotna a ani nadřízený
správní orgán ochranu žalobci a právu objektivnímu neposkytne, přichází na řadu právo žalobce podat žalobu
dle §82 s. ř. s.“ Vedle toho lze s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu
(např. rozsudky ze dne 26. 6. 2013, č. j. 6 Ans 5/2013 – 47, či ze dne 11. 11. 2020,
č. j. 2 Afs 167/2018 – 38) uvést, že podle §177 odst. 1 správního řádu se základní zásady činnosti
správních orgánů v §2 až §8 správního řádu použijí při výkonu veřejné správy i v případech,
kdy se správní řád nepoužije, ale zvláštní zákon sám úpravu odpovídající těmto zásadám
neobsahuje. Podle §6 odst. 1 správního řádu, nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě
nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně
před nečinností (§80). Přestože se tedy v případě sektorového šetření nejedná o řízení dle správního
řádu, v souladu se zásadou podle §6 odst. 1 správního řádu se na ochranu proti nečinnosti
žalovaného použije §80 správního řádu.
[52] Shledá-li krajský soud žalobu stěžovatelek přípustnou, posoudí ji meritorně.
V.C Přezkum cenových rozhodnutí
[53] Stěžovatelky dále ve svých kasačních stížnostech namítají, že neexistuje žádný právní
postup, který by umožnil posoudit zákonnost cenových rozhodnutí žalovaného, která jsou
nepřezkoumatelná a nezákonná a odporují ústavnímu pořádku. V tomto smyslu stěžovatelky
požadují po Nejvyšším správním soudu, aby Soudnímu dvoru Evropské unie položil předběžnou
otázku podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, zda „je v souladu s unijním právem,
že cenová rozhodnutí týkající se věcně usměrňovaných cen podle zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných
zdrojích energie a o změně některých zákonů, vydávaná každoročně Energetickým regulačním úřadem, nelze dále
napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva?“
[54] Z nálezu u Ústavního soud ze dne 23. 5. 2000, Pl. ÚS 24/99 vyplývá, že cenové výměry
jsou právními předpisy. Stejné závěry Ústavní soud vyslovil také v usneseních ze dne
19. 10. 2000, sp. zn. III. ÚS 479/99, a ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02 a v nálezu ze dne
20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02.
[55] Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se cenových rozhodnutí
vyplývá, že „rozhodnutí cenového orgánu o zařazení zboží do seznamu zboží s regulovanými cenami podle §10
zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, je pramenem práva.“ (rozsudek ze dne 9. 10. 2003,
č. j. 7 A 6/2002 - 50, publ. pod č. 783/2006 Sb. NSS). V rozsudku ze dne 18. 5. 2005,
č. j. 2 As 4/2004 - 138, zdejší soud vyslovil, že v případě cenového rozhodnutí „se jedná o akt
abstraktní (normativní povahy)“, který nemá charakter rozhodnutí ve smyslu ust. §65 odst. 1
a 2 s. ř. s. K témuž závěru dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 30. 11. 2007,
č. j. 5 As 34/2006 – 118, a ze dne 28. 6. 2007, č. j. 6 As 34/2005 - 66. V usnesení ze dne
6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 - 55, pak byl formulován právní názor, že cenový výměr ministerstva
financí vydaný podle §10 odst. 1 zákona o cenách, který pro obecný okruh adresátů obecně
reguluje ceny v železniční dopravě, není opatřením obecné povahy, nýbrž právním předpisem.
[56] V rozsudku ze dne 18. 12. 2014, č. j. 7 As 45/2014 – 28, Nejvyšší správní soud
interpretoval, že i v případě cenového rozhodnutí žalovaného – Energetického regulačního úřadu
č. 2/2010 ze dne 8. 11. 2010, kterým se stanovuje podpora pro výrobu elektřiny z obnovitelných
zdrojů energie, kombinované výroby elektřiny a tepla a druhotných energetických zdrojů, se jedná
o právní předpis, jelikož jeho povaha je srovnatelná s povahou cenových rozhodnutí a výměrů
posuzovaných ve shora citovaných rozsudcích. Ústavní soud usnesením ze dne 12. 5. 2015
sp. zn. I. ÚS 793/15, odmítl ústavní stížnost proti tomuto rozsudku pro zjevnou
neopodstatněnost a vyjádřil souhlas s posouzením cenového rozhodnutí žalovaného jako
právního předpisu, k jehož přezkumu nemají soudy ve správním soudnictví pravomoc, v čemž
Ústavní soud neshledal porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
Nejvyšší správní soud nemá důvod se od tohoto výkladu ani v tomto případě odchýlit.
[57] Nejvyšší správní soud doplňuje, že podle čl. 79 odst. 3 Ústavy „Ministerstva, jiné správní
úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu
zákonem zmocněny.“
[58] Podle §2 bod 9 zákona č. 2/1968 Sb., kompetenční zákon „V České republice působí tyto
další ústřední orgány státní správy: Energetický regulační úřad“.
[59] Podle §2c písm. b) zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky
v oblasti cen „Energetický regulační úřad b) vydává právní předpisy pro regulaci, sjednávání a kontrolu cen
v oblasti energetiky“. Tomu odpovídá i §17 odst. 6 písm. d) energetického zákona, podle kterého
„Energetický regulační úřad rozhoduje o regulaci cen podle zákona o cenách“. Podle §98a odst. 2 písm. f)
energetického zákona „Energetický regulační úřad stanoví vyhláškou způsob regulace cen v energetických
odvětvích, postupy pro regulaci cen a termíny a rozsah údajů předávaných držiteli licencí pro rozhodnutí o cenách,
stanovení limitní ceny pro věcné usměrňování cen v teplárenství, přípravu a provádění programů zvýšení energetické
účinnosti, podporu a sledování energetických služeb a jiných opatření ke zvýšení energetické účinnosti“.
[60] Vzhledem k tomu, že se v případě cenových rozhodnutí žalovaného jedná o podzákonné
právní předpisy, k jejichž vydávání na základě a v mezích zákona je žalovaný zákonem zmocněn,
je zajištěn i právní rámec, jak se lze domáhat jejich zrušení, jsou-li v rozporu s ústavním
pořádkem nebo zákonem. Pravomoc k přezkumu cenových rozhodnutí žalovaného jakožto
podzákonných právních předpisů však není zákonem svěřena soudům ve správním soudnictví.
Nejvyšší správní soud tedy neshledal důvodnou námitku stěžovatelek, že jejich právo
na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod je dotčeno,
jelikož nemají žádnou možnost přímo napadat u správních soudů cenová rozhodnutí. Ani návrh
na předložení předběžné otázky podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie,
jenž stěžovatelky činí, tak není na základě uvedených důvodů opodstatněný.
[61] Tímto posouzením Nejvyšší správní soud toliko reaguje na návrh stěžovatelek na podání
předběžné otázky podle čl. 267 SFEU. Nikterak tedy nevyčerpává odpověď na otázku,
zda je zásahová žaloba stěžovatelek jediným způsobem, jak se lze ve správním soudnictví domoci
ochrany proti jimi tvrzenému porušování jejich veřejných subjektivních práv. Posouzení této
otázky je ve smyslu rozsudku ve věci ŽAVES dalším aspektem, který je případně nutno zvážit
při posouzení důvodnosti zásahové žaloby.
VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[62] Na základě uvedeného Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou
a v souladu s větou první před středníkem §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadené usnesení krajského
soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[63] Krajský soud bude vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[64] V novém rozhodnutí ve věci krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů tohoto řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2021
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu