ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.93.2021:34
sp. zn. 2 As 93/2021 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: JUDr. M. K., zastoupený
Mgr. Viktorem Klímou, advokátem se sídlem Melantrichova 477/20, Praha 1, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2/2, Praha 1, ve věci žaloby
na ochranu proti nečinnosti žalovaného, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2021, č. j. 6 A 91/2020 - 60,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2021, č. j. 6 A 91/2020 – 60, se r uší a věc
se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Úřad městské části Praha 6 (dále jen „stavební úřad“) svým rozhodnutím ze dne
19. 11. 2019 schválil stavební záměr na stavbu půdní nástavby, přístavby výtahu a stavební úpravy
bytového domu č. p. X v ulici N. V. X v k. ú. H. Žalobce, vlastník bytu v tomto domě, se však
proti jeho rozhodnutí dne 5. 12. 2019 odvolal k žalovanému; proti rozhodnutí se odvolali i další
účastníci.
[2] Žalovanému bylo odvolání spolu se správním spisem předáno stavebním úřadem dne
11. 2. 2020. Žalobce své odvolání následně doplnil podáními z 15. 2. a 12. 3. 2020. Jelikož
o odvolání do června 2020 žalovaný nerozhodl, brojil žalobce proti jeho postupu žádostí
o uplatnění opatření proti nečinnosti (ze dne 29. 6. 2020) u Ministerstva pro místní rozvoj (dále
jen „ministerstvo“); ministerstvo však jeho žádosti nevyhovělo.
[3] Žalobce se proto obrátil na Městský soud v Praze, a to žalobou podanou dne 15. 8. 2020,
v níž se domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného.
[4] Žalovaný následně dne 30. 9. 2020 na žádost stavebníka přerušil odvolací řízení,
a to do 30. 10. 2020; žalobce se proti tomu odvolal k ministerstvu. Sám žalobce pak dne
11. 11. 2020 navrhl přerušení odvolacího řízení s poukazem na jím iniciované civilní soudní řízení
týkající se předběžné otázky relevantní pro rozhodnutí žalovaného (řízení o návrhu ze dne
30. 5. 2020 na vyslovení neplatnosti usnesení společenství vlastníků předmětného domu, vedené
u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 79 Cm 88/2020). Žalobce však svůj návrh na přerušení
řízení vzal již 23. 11. 2020 zpět.
[5] Dne 5. 1. 2021 žalobce opětovně požádal ministerstvo o uplatnění opatření proti
nečinnosti žalovaného. Ze správního spisu plyne, že žalovaný dne 2. 2. 2021 z moci úřední
odvolací řízení znova přerušil, a to s odkazem na §64 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád. Řízení přerušil do doby pravomocného rozhodnutí Městského soudu v Praze
v civilním řízení o předběžné otázce ve věci vedené pod sp. zn. 79 Cm 88/2020. Proti usnesení
o přerušení odvolacího řízení se žalobce odvolal; vyrozumění o podaných odvoláních
pak žalovaný zveřejnil na své úřední desce a odvolání předložil ministerstvu.
II. Rozsudek městského soudu
[6] Městský soud v záhlaví citovaným rozsudkem ze dne 23. 3. 2021 rozhodl o žalobě
na ochranu proti nečinnosti podané žalobcem dne 15. 8. 2020 (dále jen „napadený rozsudek“),
a to tak, že žalovanému uložil povinnost rozhodnout o odvolání žalobce do 30 dnů od právní
moci rozsudku.
[7] Podle městského soudu začala lhůta pro rozhodnutí o odvolání běžet dne 12. 2. 2020.
Jelikož však žalobce v doplnění svého odvolání z 13. 3. 2020 brojil proti závazným stanoviskům,
lhůta k vydání rozhodnutí se po dobu jejich přezkumu příslušnými orgány podle §147 odst. 7
správního řádu stavěla; žalovaný tak do 29. 6. 2020 nemohl být nečinný. Žalobce dne 10. 4. 2019
rovněž uplatnil tzv. námitku systémové podjatosti žalovaného, o které bylo rozhodnuto
13. 8. 2020; žalovaný tedy nemohl být nečinný ani do té doby, neboť postupoval podle §14
odst. 4 správního řádu. Podle městského soudu byly navíc splněny podmínky pro prodloužení
lhůty k rozhodnutí o 30 dnů podle §71 odst. 3 písm. a) správního řádu, neboť bylo vedeno
odvolací řízení s velkým počtem účastníků a bylo doručováno veřejnou vyhláškou. Městský soud
proto konstatoval, že lhůta pro vydání rozhodnutí o odvolání uplynula dne 14. 9. 2020.
[8] Městský soud s odkazy na judikaturu Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru,
že žaloba nebyla předčasná ani nepřípustná. Uvedl, že žalovaný podle skutkového stavu
zjištěného ke dni rozhodnutí soudu [§81 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“)] porušil svoji povinnost vydat rozhodnutí o odvolání v zákonné lhůtě, která uplynula
dne 14. 9. 2020, a stal se tak nečinným v průběhu soudního řízení.
[9] Městský soud se nezabýval důvodností přerušení správního řízení v období od 30. 9. 2020
do 30. 10. 2020, neboť bylo nepochybné, že žalovaný byl nečinný i po pokračování v řízení.
III. Shrnutí kasační stížnosti
[10] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) proti napadenému rozsudku brojí kasační stížností
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s . Stěžovatel především namítá, že městský soud
před vydáním rozsudku nezjistil skutečný stav věci, neboť stěžovatel svým usnesením ze dne
2. 2. 2021 odvolací řízení podle §64 odst. 1 písm. c) správního řádu, přerušil, a proto nemohl být
nezákonně nečinný; o odvolání rozhodnout nemohl a nemůže, neboť mu neběží lhůtě pro vydání
rozhodnutí. Přerušení řízení stěžovatel odůvodnil nutností vyčkat na výsledek řízení vedeného
u městského soudu pod sp. zn. 79 Cm 88/2020 o návrhu na vyslovení neplatnosti usnesení
Společenství vlastníků jednotek domu č. p. X v P. X, N. V. X, (dále jen „SVJ“), který podal
žalobce dne 3. 6. 2020. Výsledek řízení, resp. otázka oprávnění jednat za SVJ, je podle žalovaného
pro řešení věci stěžejní, a to pro posouzení souhlasu SVJ podle zákona č. 183/2006 Sb., stavební
zákon.
[11] Jelikož městský soud skutkový stav řádně nezjistil, nedostál své povinnosti rozhodnout
na základě skutkového stavu ke dni svého rozhodnutí, čímž porušil §81 odst. 1 s. ř. s. V době
vydání rozsudku bylo řízení přerušeno pro předběžnou otázku a za situace, kdy je řízení
přerušeno, nelze meritorně rozhodovat. Městský soud proto nesprávně posoudil právní otázku,
která byla předmětem řízení, neboť řádně nezjistil skutkový stav.
[12] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení.
IV. Shrnutí vyjádření žalovaného
[13] Žalobce poukazuje na nestandardní postup stavebního úřadu a žalovaného a stěžuje
si na údajné nezákonnosti v průběhu správního řízení. V pořadí již druhé přerušení řízení
ze strany žalovaného považuje za účelové. Upozorňuje, že návrh na vyslovení neplatnosti
usnesení SVJ, o němž se vede u městského soudu řízení pod sp. zn. 79 Cm 88/2020, sám podal,
přičemž dne 11. 11. 2020 žalovanému také navrhl přerušit řízení; žalovaný řízení nepřerušil.
Žalobce uvádí, že svůj návrh vzal následně zpět, ale dne 2. 2. 2021 žalovaný svým usnesením
řízení „z čista jasna“ přerušil.
[14] Žalobce upozorňuje, že jediná kasační námitka stěžovatele spočívá v tom, že soud nevzal
v potaz toto usnesení, resp. přerušení řízení, ale stěžovatel soud o jeho vydání nijak neinformoval;
zároveň konkludentně souhlasil s projednáním věci bez nařízení jednání. Takový postup
stěžovatele považuje za absurdní. Současně poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 4. 2013, č. j. 5 Ans 4/2012 - 20, podle něhož přerušení správního řízení, k němuž
došlo až po uplynutí lhůty pro rozhodnutí, nemá za následek obnovení lhůty pro rozhodnutí
správního orgánu, a tudíž ani nijak neovlivňuje běh lhůty pro podání nečinnostní žaloby.
[15] Na závěr žalobce uvádí, že v právním státě nemůže správní orgán přerušovat správní
řízení zcela neomezeně, svévolně a zjevně jedině ve prospěch jednoho účastníka – stavebníka.
Ve vztahu ke stavebnímu sporu upozorňuje, že sama absence souhlasu SVJ, který podle
něj nemohl a nemůže být dán od roku 2014 do současnosti, je až 5. či 6. důvodem namítané
nezákonnosti (dle závažnosti), pro které mělo být řízení nejpozději v létě 2020 zastaveno,
resp. mělo být rozhodnuto o vrácení věci stavebnímu úřadu. Poukazuje na to, že odstoupil
od smlouvy o výstavbě a odvolal veškerá zmocnění pro SVJ a že považuje za neakceptovatelné,
aby „členové výboru“ SVJ poškozovali jeho práva tím, že protiprávně udělí souhlas, ke kterému
nemají zmocnění všech vlastníků jednotek se stavebními úpravami, kterými se mění poměry mezi
vlastníky budovy.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační
stížnosti, kasační stížnost byla podána včas a stěžovatel je řádně zastoupen.
[17] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti, přičemž žádnou takovou vadu neshledal.
[18] Kasační stížnost je důvodná.
[19] Podle §81 odst. 1 s. ř. s. soud o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí.
[20] V řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu se nerozhoduje podle skutkového
stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, jako je tomu u žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu, ale podle aktuálního skutkového stavu ke dni rozhodnutí (srov. Kühn, Z.,
Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 683).
Žaloba na ochranu proti nečinnosti totiž slouží k tomu, „aby nečinnost byla odstraněna, ať již faktickou
činností správního orgánu, nebo exekučním provedením výroku rozhodnutí soudu. Tato žaloba naopak neslouží
k tomu, aby se žalobce domohl akademického výroku o tom, že nečinnost tu případně v minulosti byla, ale v době
rozhodování soudu již netrvá; taková žaloba musí být zamítnuta,“ (usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2014, č. j. 7 Ans 10/2012 - 46).
[21] Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 15. 3. 2010, č. j. 8 Ans 1/2009 - 72,
publ. pod č. 2258/2011 Sb. NSS, uvedl: „Z §81 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že soud rozhoduje u žalob
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí.
Z předloženého soudního spisu vyplývá, že krajský soud rozhodoval bez jednání, pouze na základě podkladů
ze správního spisu. Bylo však jeho povinností v případě, že jednání nenařídil, zjistit skutkový stav přímo k datu
rozhodování a mít s určitostí potvrzeno, že správní orgán předmětné rozhodnutí nevydal.“
[22] V řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu je tedy povinností soudu zjistit
skutkový stav k datu rozhodování, a to bez ohledu na případné opomenutí účastníků soud
informovat o vývoji řízení. Ve výše citovaném rozsudku ze dne 15. 3. 2010,
č. j. 8 Ans 1/2009 - 72, Nejvyšší správní soud ostatně zrušil rozsudek krajského soudu, ačkoli
konstatoval, že „především stěžovatel měl informovat krajský soud o tom, že v průběhu zahájeného řízení vydal
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud ze spisů zjistil, že jej stěžovatel zaslal žalobci, krajskému soudu však nikoli.
Pokud měl stěžovatel nebo žalobce zájem na tom, aby soud rozhodoval na základě úplných podkladů, bylo zcela
namístě předmětné rozhodnutí zaslat také soudu, čímž by účastníci předešli následným nesrovnalostem
a prodlužováním řízení.“ Pasivita stěžovatele, pokud jde o sdělení o aktuálním stavu řízení,
na povinnosti soudu zjistit skutkový stav ke dni jeho rozhodnutí nic nemění.
[23] Výše uvedené závěry týkající se zjišťování, zda správní orgán již rozhodl, lze vztáhnout
i na zjišťování skutečnosti, zda správní orgán přerušil řízení. Jak totiž uvedl Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 20. 4. 2006, č. j. 6 Ans 2/2005 - 68, „žaloba na nečinnost podle §79 a násl. s. ř. s.
je nedůvodná, pokud žalovaný správní orgán přerušil správní řízení, přičemž okolnosti, za nichž tak učinil,
odpovídají požadavkům, které pro tento procesní postup předpisy o řízení před takovým orgánem stanoví (§29
odst. 1, §40 odst. 1 správního řádu).“
[24] V rozsudku ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ans 8/2012 - 50, Nejvyšší správní soud připomněl,
„že v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni
svého rozhodnutí (§81 odst. 1 s. ř. s., viz také např. rozsudky ze dne 25. 6. 2008,
č. j. 1 Ans 4/2008 11; 62, ze dne 15. 3. 2010, č. j. 8 Ans 1/2009 11; 72, č. 2258/2011 Sb. NSS,
či č. j. 6 Ans 7/2012 11; 35).“ Zároveň uvedl: „Bylo-li správní řízení o žádosti stěžovatele důvodně
přerušeno, jak nyní potvrdil i Nejvyšší správní soud, městský soud správně nepřikázal správnímu orgánu,
aby ve věci rozhodl. Případné průtahy v řízení, které předcházely rozhodnutí o přerušení řízení, nemohou na tomto
závěru nic změnit (srov. rozsudek čj. 6 Ans 7/2012 -35).“ Je-li tedy ke dni rozhodnutí soudu správní
řízení přerušeno, soud nemůže vyhovět žalobě na ochranu proti nečinnosti s odkazem
na předchozí nečinnost správního orgánu, ale má se zabývat důvodností samotného přerušení.
[25] V projednávané věci se městský soud vůbec nezabýval přerušením řízení, o kterém
se žalovaný usnesl dne 2. 2. 2021. Městský soud tedy nezjistil, jaký je skutkový stav, ačkoli tak měl
na základě výše uvedených závěrů učinit. Rozhodl tedy o žalobě na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu v době, kdy bylo správní řízení přerušeno, aniž by se zabýval důvodností
takového přerušení, neboť o něm neměl informace. Je sice politováníhodné, že stěžovatel
městský soud o této skutečnosti neinformoval, nicméně městský soud byl před vydáním
rozhodnutí povinen zjistit, zda tvrzená nečinnost stále trvá.
[26] Je skutečností, jak uvádí žalovaný, že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 4. 2013, č. j. 5 Ans 4/2012 - 20, přerušení správního řízení, k němuž došlo až po uplynutí
lhůty pro rozhodnutí, nemá za následek obnovení lhůty pro rozhodnutí správního orgánu, a tudíž
ani nijak neovlivňuje běh lhůty pro podání nečinnostní žaloby. Tyto závěry však v projednávané
věci nelze použít. Je nezbytné rozlišovat mezi posuzováním nečinnosti, resp. běhu lhůty
pro rozhodnutí správního orgánu, za účelem vyhodnocení včasnosti nečinnostní žaloby na straně
jedné, a posuzováním nečinnosti za účelem věcného posouzení, zda ke dni rozhodnutí soudu
nečinnost stále trvala, na straně druhé. V projednávané věci jde o druhý případ,
a proto je v souladu se závěry výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 9. 2012, č. j. 8 Ans 8/2012 - 50, nutné zopakovat a uzavřít, že ani případné průtahy v řízení,
které předcházely rozhodnutí o přerušení řízení, nemohou nic změnit na tom, že je-li správní
řízení důvodně přerušeno, nemůže soud správnímu orgánu přikázat, aby o věci rozhodl.
Takovým výrokem by totiž mohl správní orgán postavit do neřešitelné situace, kdy je soudem
nucen vydat rozhodnutí i za okolností, kde je podle zákona povinen řízení přerušit
(např. navrhne-li to v řízení o žádosti sám žadatel).
[27] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že městský soud nezjistil řádně skutkový stav ke dni
svého rozhodnutí, a proto se ani nemohl zabývat otázkou důvodnosti přerušení odvolacího
řízení, což měl učinit, a jeho rozhodnutí je proto vadné.
VI. Závěr a náklady řízení
[28] Z uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto podle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[29] Podle §110 odst. 4 s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, krajský soud je vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí. V dalším řízení proto městský soud zohlední výše
uvedenou argumentaci Nejvyššího správního soudu a rozhodne znova.
[30] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 s. ř. s. v novém
rozhodnutí ve věci městský soud.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. června 2021
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu