ECLI:CZ:NSS:2021:3.ADS.205.2021:48
sp. zn. 3 Ads 205/2021 - 48
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce Ing. P. K.,
zastoupeného JUDr. Marií Škardovou, advokátkou se sídlem Praha 4, U háje 1550/11, proti
žalovanému Státnímu tajemníkovi v Ministerstvu práce a sociálních věcí, se sídlem Praha 2,
Na Poříčním právu 1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 22. 6. 2021, 5 Ad 13/2018-39,
takto:
Návrh žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se zamí t á .
Odůvodnění:
[1] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku, kterým městský soud zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 4. 2018,
č. j. MPSV-2018/23683-332/2, a ze dne 2. 5. 2018, č. j. MPSV-2018/44025-332/1, a věci mu
vrátil k dalšímu řízení. Rozhodnutím ze dne 20. 4. 2018 žalovaný zamítl odvolání žalobce
a potvrdil rozhodnutí generální ředitelky Úřadu práce České republiky ze dne 2. 1. 2018
o zařazení žalobce mimo výkon služby a ze dne 24. 1. 2018 o odvolání žalobce ze služebního
místa představeného. Rozhodnutím ze dne 2. 5. 2018 žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil
rozhodnutí generální ředitelky Úřadu práce České republiky ze dne 1. 2. 2018 o převedení žalobce
na jiné služební místo.
[2] Podáním ze dne 5. 8. 2021 stěžovatel navrhl, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný
účinek podle §107 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Tento návrh odůvodnil
tím, že s pokračováním v řízení v souladu se závazným právním názorem městského soudu je
spojeno vypořádání platových nároků žalobce. V důsledku zařazení mimo výkon služby byl
žalobci snížen plat. Pokud by bylo zrušeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně o zařazení
mimo výkon služby, žalobce by měl nárok na vyplacení vzniklého rozdílu. Stěžovatel současně
uvádí, že by žalobci mohly vzniknout i další platové nároky v souvislosti se zrušením rozhodnutí
o odvolání žalobce z místa představeného a se zrušením rozhodnutí o jeho převedení na jiné
služební místo.
[3] Stěžovatel se domnívá, že pokud by o daných platových nárocích rozhodl a vyplatil
je, navzdory případnému úspěchu v řízení o kasační stížnosti by vyplacené částky nemohl
po žalobci vymáhat zpět. Tento náhled opírá o ustanovení §331 zákoníku práce. Stěžovatel
je přesvědčen, že žalobce by měl na základě rozsudku městského soudu důvod se oprávněně
domnívat, že mu vyplacené částky právem náleží. Potenciální újma, spočívající v nemožnosti
vymoci zpět neprávem vyplacené platové nároky, je nepoměrně větší, než újma žalobce
spočívající v délce řízení, v němž je rozhodováno o jeho služebním poměru. Přiznáním
odkladného účinku kasační stížnosti současně podle stěžovatele nebude ohrožen žádný důležitý
veřejný zájem.
[4] Žalobce s přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti nesouhlasí. Uvádí,
že mu žalobou napadenými rozhodnutími vznikla morální, pracovní a finanční škoda,
která se bude dále navyšovat, pokud Nejvyšší správní soud návrhu na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti vyhoví. Žalobce nesouhlasí s náhledem stěžovatele,
že by s ohledem na §331 zákoníku práce nemohl vyplacené platové nároky případně vymoci
zpět. Odkazuje na judikaturu Nejvyššího soudu k uvedenému ustanovení (rozsudky
Nejvyššího soudu ze dne 24. 6. 2003, sp. zn. 21 Cdo 304/2003, ze dne 20. 12. 2012,
sp. zn. 21 Cdo 3693/2011, a ze dne 17. 12. 2015, sp. zn. 21 Cdo 839/2015), v níž je vyjádřen
právní názor, podle něhož si zaměstnanec musí být vědom nebo alespoň z okolností musí
předpokládat, že mu nenáleží náhrada mzdy a že ji bude muset zaměstnavateli vrátit, jestliže bude
později, po jejím vyplacení, definitivně rozhodnuto, že je rozvázání pracovního poměru platné.
[5] Nejvyšší správní soud úvodem předesílá, že institut odkladného účinku má zcela
mimořádnou povahu. Kasační stížnost proti rozhodnutí soudu ve správním soudnictví není
řádným opravným prostředkem, u nějž by bylo možno odkladný účinek bez dalšího očekávat.
Přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti Nejvyšší správní soud prolamuje
před vlastním rozhodnutím ve věci samé právní účinky pravomocného rozhodnutí krajského
soudu, na které je třeba hledět jako na zákonné a věcně správné, dokud není jako celek zákonným
postupem zrušeno. Přiznání odkladného účinku proto musí být vyhrazeno pro ojedinělé případy,
které zákonodárce vyjádřil v §73 odst. 2 s. ř. s.
[6] Podle §73 odst. 2 s. ř. s. platí, že soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná
žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce
nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám,
a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem (toto ustanovení se užije přiměřeně v řízení
o kasační stížnosti – viz §107 odst. 1 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud při rozhodování o návrhu
na přiznání odkladného účinku tedy reflektuje na jedné straně hledisko veřejného zájmu,
při současném porovnání újmy stěžovatele (nebude-li odkladný účinek přiznán), s možnou újmou,
která by mohla vzniknout jiným osobám (bude-li odkladný účinek přiznán), jako hledisko druhé.
K přiznání odkladného účinku může tedy kasační soud přistoupit teprve poté, osvědčí-li
stěžovatel, že jeho újma, jako důsledek nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti, by byla
nepoměrně větší oproti případné újmě jiné osoby, bylo-li by takovému návrhu vyhověno,
a současně teprve poté, co vyloučí kolizi odkladného účinku s důležitým veřejným zájmem.
[7] Výjimečnost institutu odkladného účinku vyzdvihl rovněž rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014-58, publikovaném
pod č. 3270/2015 Sb. NSS. Přiznat odkladný účinek kasační stížnosti lze pouze výjimečně,
pokud újma, která žadateli hrozí, není vzhledem k jeho poměrům bagatelní, nýbrž významná
a jejíž vznik je v příčinné souvislosti s výkonem či jiným právním následkem plynoucím
z rozhodnutí krajského soudu. Zatímco újma žalobce bude zpravidla spočívat v ohrožení jeho
subjektivních práv, žalovaný správní orgán žádná subjektivní práva nemá, a proto nemůže mít
práva, která by mohla být výkonem napadeného rozsudku či jeho jinými následky ohrožena.
Případy, ve kterých bude možné návrhu žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti vyhovět, proto budou podle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu spíše
výjimečné a odůvodní je hrozba tak intenzivní újmy žalovaného, že následek, jehož se žalovaný
v souvislosti s napadeným rozsudkem krajského soudu obává, by zásadním zásahem skutečně
ohrozil důležitý veřejný zájem. Nepůjde tedy o ohrožení jakéhokoliv veřejného zájmu v širším
slova smyslu, tj. například zájmu na obecném výběru daní nebo na procesně hladkém průběhu
řízení. Ohrožení veřejného zájmu podle rozšířeného senátu zpravidla nebude představovat
kupříkladu ani přiznání a vyplacení určité částky důchodu.
[8] Jako příklad újmy na straně žalovaného, odůvodňující přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, pak rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl ohrožení důležitého
veřejného zájmu na ochraně vzácné kulturní památky v situaci, kdy krajský soud zruší rozhodnutí
stavebního úřadu, kterým stavební úřad zakázal majiteli stavby, jež je vzácnou kulturní památkou,
práci na této stavbě. Za ohrožení důležitého veřejného zájmu pak lze rovněž považovat i případy,
na které rozšířený senát Nejvyššího správního soudu poukázal v usnesení ze dne 24. 4. 2007,
č. j. 2 Ans 3/2006 – 49, publ. pod č. 1255/2007 Sb. NSS: vrácení řidičského oprávnění duševně
choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení
k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku, apod.
[9] Z uvedených kritérií vyplývá, že k přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
žalovaného nestačí, aby újma, která žalovanému správnímu orgánu v souvislosti s výkonem
napadeného rozsudku hrozí, byla větší než újma, která přiznáním odkladného účinku hrozí jiným
osobám. Prolomení právních účinků pravomocného soudního rozhodnutí vyžaduje, aby tato
újma byla vzhledem k poměrům žalovaného závažná a natolik intenzivní, že reálně hrozí,
že nedojde-li k sistaci účinků napadeného rozsudku ještě před rozhodnutím o kasační stížnosti,
dojde navzdory případné pozdější kasaci k významným nenapravitelným ztrátám. Stěžovatel,
který přiznání odkladného účinku navrhuje, je proto povinen reálně hrozící závažnou újmu
nejen tvrdit, ale také osvědčit (srov. například usnesení tohoto soudu ze dne 29. 2. 2012,
č. j. 1 As 27/2012 – 32).
[10] V posuzované věci stěžovatel dovozuje, že pokračování ve správním řízení v souladu
se závazným právním názorem městského soudu, bude mít nenapravitelné dopady na státní
rozpočet. Tvrdí totiž, že postup souladný s právním názorem městského soudu povede k tomu,
že žalobci bude třeba doplatit částky, o které byl snížen jeho plat v důsledku zařazení mimo
výkon služby. Současně stěžovatel bez jakéhokoliv bližšího vysvětlení uvádí, že žalobci „mohou“
vzniknout i další platové nároky, dojde-li ke zrušení rozhodnutí o odvolání žalobce ze služebního
místa představeného a ke zrušení rozhodnutí, jímž byl žalobce převeden na jiné služební místo.
Je přesvědčen, že takto způsobená újma je nenapravitelná, neboť po žalobci případně již nebude
moci požadovat jednou vyplacené peněžní částky zpět.
[11] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatel existenci újmy požadované intenzity
neosvědčil, a to ze dvou důvodů.
[12] Zaprvé, stěžovatel relevantně netvrdil a neodůvodnil svůj závěr, že by důsledkem postupu
souladného se závazným právním názorem městského soudu skutečně byl vznik právní
povinnosti uhradit žalobci peněžní částku, o kterou byl jeho plat snížen, ať již v důsledku
zařazení mimo výkon služby z organizačních důvodů, případně v důsledku odvolání
ze služebního místa představeného a převedení na jiné služební místo. Nejvyšší správní soud
neopomenul, že podle §62 odst. 2 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, platí, že ode dne
zařazení mimo výkon služby z organizačních důvodů činí plat státního zaměstnance 80 %
měsíčního platu. V nynější věci však stěžovatel tvrdí, že doplacení vzniklého platového rozdílu by
žalobci náleželo „v případě zrušení rozhodnutí prvostupňového služebního orgánu, jímž byl zařazen mimo
výkon služby“ (důraz doplněn NSS). Městský soud však uvedené rozhodnutí nezrušil. Současně ani
stěžovatele svým závazným právním názorem nezavázal k takovému postupu v dalším řízení,
v jehož důsledku by fakticky nemohl učinit jinak, než vyhovět odvolání žalobce a rozhodnutí
o jeho zařazení mimo výkon služby sám zrušit.
[13] Městský soud v napadeném rozsudku vymezil, že předmětem sporu je, zda byla generální
ředitelka Úřadu práce České republiky oprávněna vyhlásit výběrové řízení na volné místo
představeného, o které stěžovatel projevil zájem. Městský soud vymezil podmínky (objektivní
skutečnosti), za kterých by podle jeho náhledu bylo třeba výběrové řízení vyhlásit. Dospěl přitom
k závěru, že součástí předloženého správního spisu nejsou podklady, které by umožňovaly
posoudit, zda jsou v nynější věci příslušné podmínky splněny či nikoliv. Obě žalobou napadená
rozhodnutí proto zrušil podle §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť nemají oporu ve spisovém
materiálu. Současně žalovaného zavázal, „aby doplnil spisový materiál tak, aby z něho jednoznačně
vyplývala nezbytnost konání výběrového řízení“ (viz zejména odst. 32 napadeného rozsudku). Městský
soud se tak dosud věcně nevyjádřil k otázce, zda služební orgány postupovaly v souladu
se zákonem, pokud žalobce z organizačních důvodů zařadily mimo výkon služby, v důsledku
čehož mu byl vyplácen snížený plat.
[14] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že nikterak nepředjímá, zda je uvedený náhled
městského soudu správný. Z podané rekapitulace závazného právního názoru městského soudu
však vyplývá, že nelze přisvědčit tvrzení stěžovatele, že by bylo s „pokračováním v řízení v souladu
se závazným právním názorem městského soudu […] spojeno vypořádání platových nároků žalobce.“ Městský
soud stěžovatele zavázal pouze k tomu, aby doplnil správní spis o některé podklady, nikoliv
k tomu, aby v dalším řízení rozhodl ve prospěch žalobce. Za tohoto stavu věci je stěžovatelem
tvrzená konsekvence, spočívající ve vzniku povinnosti vyplatit žalobci určité peněžní částky,
pouze hypotetická.
[15] Zadruhé, i pokud by stěžovatel dospěl k závěru, že městským soudem požadované
podklady do správního spisu není objektivně schopen doplnit, a tedy že není s to prokázat
naplnění městským soudem vymezených podmínek, za nichž mělo být vyhlášeno výběrové řízení
na volného místo představeného, a že mu v důsledku toho nezbývá, než odvolání žalobce proti
rozhodnutí o jeho zařazení mimo výkon služby vyhovět, Nejvyšší správní soud souhlasí
se žalobcem, že tvrzený důsledek v podobě nemožnosti vymáhat zpět jednou doplacený rozdíl
v platu, nemá právní oporu.
[16] Stěžovatel svůj náhled opírá o znění ustanovení §331 zákoníku práce, podle něhož platí,
že vrácení neprávem vyplacených částek může zaměstnavatel na zaměstnanci požadovat, jen jestliže zaměstnanec
věděl nebo musel z okolností předpokládat, že jde o částky nesprávně určené nebo omylem vyplacené, a to do 3 let
ode dne jejich výplaty. Argumentuje, že pokud budou na základě rozsudku městského soudu žalobci
doplaceny částky odpovídající jeho platovým nárokům, nebude je možné od žalobce vymáhat
zpět, neboť žalobce se bude oprávněně domnívat, že se nejedná o částky nesprávně určené nebo
omylem vyplacené. Naopak, žalobce bude v dobré víře, že mu vyplacené částky právem náleží.
[17] Tento náhled je však mylný. Nejvyšší správní soud souhlasí se žalobcem, že k podmínkám
pro vrácení neprávem vyplacených částek odpovídajících mzdovým (platovým) nárokům podle
§331 zákoníku práce existuje ustálená rozhodovací praxe Nejvyššího soudu, která by byla
analogicky aplikovatelná i na nynější případ. Kromě žalobcem uváděných rozhodnutí lze odkázat
taktéž na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 10. 2016, sp. zn. 21 Cdo 740/2016, či usnesení
téhož soudu ze dne 25. 7. 2017, sp, zn. 21 Cdo 2199/2017 (rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou
dostupná na webu www.nsoud.cz). Nejvyšší soud opakovaně judikoval, že při zvažování „dobré
víry“ zaměstnance ve smyslu §331 zákoníku, při přijetí náhrady mzdy od zaměstnavatele
z důvodu neplatného rozvázání pracovního poměru je třeba vzít v úvahu, zda v době vyplacení
náhrady již uplynula lhůta k podání dovolání (mimořádného opravného prostředku) nebo
k uplatnění ústavní stížnosti proti rozsudku soudu, kterým bylo rozhodnuto o neplanosti
rozvázání pracovního poměru. Je-li následně na základě mimořádného opravného prostředku
rozhodnuto, že pracovní poměr byl ukončen platně, částka náhrady mzdy, která byla zaměstnanci
na základě pravomocného rozhodnutí soudu prvního stupně, respektive soudu odvolacího,
mezitím vyplacena, představuje bezdůvodné obohacení. Zaměstnanec si tedy v takovém případě
musí být vědom, že náhrada mzdy (platu či další plnění) je mu poskytována pouze pro případ,
že neplatnost rozvázání pracovního poměru bude rozhodnutím soudu určena definitivně,
tedy i po vyčerpání mimořádných opravných prostředků, popřípadě též ústavní stížnosti.
Tyto judikatorní závěry lze přiměřeně vztáhnout i na situaci, kdy by zaměstnanci ve státní službě
byl v důsledku pravomocného rozhodnutí správního soudu vyplacen platový rozdíl vzniklý jeho
(nezákonným) zařazením mimo výkon služby. Rovněž v tomto případě by si takový zaměstnanec
musel být analogicky vědom, že je mu příslušná částka vyplácena pouze pro případ, že proti
rozsudku krajského (městského) soudu nebude podána kasační (popřípadě i ústavní) stížnost,
případně že bude takový mimořádný opravný prostředek zamítnut. Tvrzení stěžovatele o vzniku
újmy spočívající v (právní) nemožnosti vymoci zpět jednou vyplacené platové nároky tudíž
neobstojí.
[18] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů neshledal, že by výkon kasační
stížností napadeného rozsudku krajského soudu mohl pro stěžovatele znamenat újmu ve smyslu
§73 odst. 2 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Návrh stěžovatele na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti proto zamítl. Současně je ovšem třeba zdůraznit, že usnesení o přiznání
či nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti je svou podstatou rozhodnutím předběžné
povahy a nelze z něj proto dovozovat jakékoliv závěry ohledně rozhodnutí o věci samé.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. září 2021
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu