ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.258.2019:46
sp. zn. 3 As 258/2019 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně Imex Group, s. r. o.,
se sídlem Ostrava, Milíčova 1343/16, zastoupené JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem
se sídlem Brno, Bubeníčkova 502/42, proti žalovanému Ministerstvu průmyslu a obchodu,
se sídlem Praha 1, Na Františku 32, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 20. 6. 2019, č. j. 10 A 37/2016-70,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím Licenční správy Ministerstva průmyslu a obchodu (dále jen „licenční
správa“) ze dne 4. 9. 2015, č. j. 44860/08/07430/07400, byla žalobkyni odňata licence
k vývozu 66 000 ks min pro minomet ráže 82 mm HE do Gruzie, jejíž platnost byla omezena
do 31. 12. 2008 včetně. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad. Ministr průmyslu
a obchodu rozhodnutím ze dne 14. 12. 2015, č. j. MPO 47060/15/10200/01000, rozhodnutí
licenční správy postupem dle §90 odst. 4 správního řádu zrušil a řízení o odnětí uvedené licence,
zahájené dne 17. 10. 2008, zastavil.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze, který
ji rozsudkem označeným v návětí zamítl. Městský soud vycházel ze zjištění, že rozhodnutím
ze dne 22. 5. 2008, č. j. VM-269/08, č. B081220390, vyhověla licenční správa žádosti žalobkyně
ze dne 28. 2. 2008 o udělení licence pro vývoz 66 000 ks min pro minomet ráže 82 mm HE
do Gruzie, s dobou platnosti licence od 22. 5. 2008 do 31. 12. 2008 včetně. Dne 6. 10. 2008
podalo Ministerstvo zahraničních věcí (dále jen „MZV“) podnět řediteli licenční správy k zahájení
řízení o odejmutí udělené licence z důvodu ohrožení zahraničně politických zájmů ČR.
V odůvodnění podnětu popsalo, že situace v Gruzii je v důsledku gruzínsko-ruského
ozbrojeného konfliktu velmi nestabilní. Dne 17. 10. 2008 zahájila licenční správa z moci úřední
řízení o odejmutí výše specifikované licence. Na základě negativního závazného stanoviska MZV
k vývozu předmětného vojenského materiálu do Gruzie ze dne 5. 11. 2008 rozhodla licenční
správa rozhodnutím ze dne 27. 11. 2008, č. j. 44860/08/07430/07400 MIPOX 01EJLZE,
o odnětí této licence. Rozklad proti tomuto rozhodnutí ministr průmyslu a obchodu
rozhodnutím ze dne 29. 7. 2009, č. j. 55872/08/07400/01000, zamítl a rozhodnutí licenční
správy potvrdil. K žalobě proti posledně uvedenému rozhodnutí městský soud rozsudkem ze dne
28. 11. 2012, č. j. 9 Ca 317/2009-70, toto rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení; konstatoval, že rozhodnutí bylo vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutkového
stavu věci a je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Kasační stížnost proti tomuto
rozsudku byla usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014, č. j. 9 As 26/2013-46,
odmítnuta. Rozhodnutím ze dne 19. 11. 2014, č. j. 44860/08/07430/07400 PID
MIPOX01UUIKJ, licenční správa řízení ve věci odnětí licence podle §60 odst. 2 správního řádu
zastavila, neboť platnost licence vypršela, a důvod řízení tak odpadl. K rozkladu žalobkyně
žalovaný rozhodnutím ze dne 7. 4. 2015, č. j. MPO 56413/14/51700/01000, rozhodnutí licenční
správy zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení, neboť došel k závěru, že podle výše citovaného
rozsudku městského soudu mělo být ve věci meritorně rozhodnuto. Licenční správa tedy vydala
rozhodnutí ze dne 4. 9. 2015, č. j. 44860/08/07430/07400, jímž předmětnou licenci žalobkyni
odejmula. Žalovaný následně rozhodl žalobou napadeným rozhodnutím.
[3] Městský soud nepřisvědčil námitkám žalobkyně, že žalovaný nemohl řízení o odnětí
licence zastavit podle §90 odst. 4 správního řádu, protože meritorní rozhodnutí o rozkladu
by pro žalobkyni mělo zásadní význam z hlediska náhrady škody, kterou hodlá uplatňovat. Uvedl,
že podle citovaného ustanovení musí být pro zastavení řízení kumulativně splněny dvě
podmínky: a) musí zde existovat skutečnost odůvodňující zastavení řízení podle §66 správního
řádu a b) jiné rozhodnutí o odvolání nemůže mít význam pro právní nástupce účastníků nebo pro
náhradu škody. Ve vztahu k naplnění první podmínky žalovaný správně uvedl, že důvod řízení
o odnětí licence odpadl, neboť její platnost zanikla ke dni 31. 12. 2008. Žalobkyně si již od doby,
kdy jí byla licence udělena, musela být vědoma toho, že její platnost skončí dne 31. 12. 2008.
Ve chvíli, kdy platnost licence vypršela, nemohl správní orgán z logiky věci rozhodnout
meritorně, tj. o jejím odejmutí ani ponechání. I kdyby in eventum licenční správa dospěla k závěru,
že není důvod licenci odebírat, nemohla by ji žalobkyně po uvedeném datu stejně využívat
a předmětný vojenský materiál vyvážet.
[4] Návrh doby platnosti licence vymezený v žádosti o její vydání byl přitom zcela v dispozici
žalobkyně. Bylo tedy na ní, aby za situace, kdy v průběhu správního řízení vypršela platnost
původní licence, podala žádost o prodloužení její platnosti nebo požádala o udělení vývozní
licence nové. K námitce (uplatněné až při ústním jednání před soudem), že nebyla o blížícím
se konci platnosti licence poučena, městský soud nepřihlížel, neboť byla uplatněna opožděně.
Pouze obiter dictum uvedl, že není úkolem správního orgánu v řízení o odnětí licence upozorňovat
účastníka na to, že uplyne doba její platnosti.
[5] Co se týče naplnění druhé podmínky zastavení řízení, městský soud konstatoval,
že vývozní licence je podle §13 odst. 2 zákona č. 38/1994 Sb., o zahraničním obchodu
s vojenským materiálem (dále jen „zákon č. 38/1994 Sb.“) nepřenosná a při zániku právnické
osoby nebo úmrtí fyzické osoby nepřechází na právní nástupce. Ve shodě se žalovaným dospěl
také k závěru, že jiné rozhodnutí by nemohlo mít význam ani pro náhradu škody, neboť podle
§19 odst. 3 zákona č. 38/1994 Sb. stát neodpovídá právnické osobě, které byla udělena licence,
za případnou škodu, která jí vznikla odnětím nebo pozastavením licence. Žalobkyně by tedy
ani v případě odnětí licence neměla žádný nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb.,
o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným
úředním postupem (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“).
[6] Městský soud se neztotožnil ani s námitkami, podle kterých napadené rozhodnutí trpí
stejnými vadami, jako rozhodnutí licenční správy, pro které je již jednou zrušil Nejvyšší správní
soud. Krom toho, že v této věci Nejvyšší správní soud nevydal žádné meritorní rozhodnutí,
a v úvahu by tedy připadala vázanost správních orgánů (pouze) právním názorem vysloveným
v rozsudku městského soudu č. j. 9 Ca 317/2009-70, není tato vázanost názorem soudu absolutní
a může být prolomena v případě doplnění dokazování, zjištění jiného skutkového stavu
či v případě změny právního předpisu. V této věci nastala v průběhu správního řízení nová právní
skutečnost, neboť dne 31. 12. 2008 skončila platnost udělené licence. V důsledku toho odpadl
předmět řízení, a žalovaný se tak mohl odchýlit od právního názoru městského soudu. Jiný
postup by byl nejen nezákonný, ale rovněž nesmyslný, neúčelný a v rozporu se zásadou
hospodárnosti. Odklon od názoru vysloveného v citovaném rozsudku městského soudu byl
žalovaným v tomto směru dostatečně odůvodněn.
[7] Žalovaný nebyl podle městského soudu povinen vypořádávat ani argumentaci směřující
proti správnosti a zákonnosti rozhodnutí licenční správy o odnětí licence, nýbrž pouze
odpovídajícím způsobem odůvodnit svůj závěr, že nastaly podmínky pro zastavení řízení.
Takové odůvodnění bude z povahy věci zahrnovat vypořádání námitek odvolatele jen tehdy,
jestliže se tyto námitky dotýkají právě důvodů a okolností, pro něž odvolací správní orgán řízení
zastavil, popřípadě okolností, jež jsou z jiného důvodu rozhodné i pro rozhodnutí odvolacího
orgánu.
[8] K dalším žalobním námitkám, týkajícím se postupu MZV, žalovaného a licenční správy při
udělování, respektive odnímání vývozních licencí, městský soud poznamenal, že směřují
do merita věci a zcela se míjí s nosnými důvody, na nichž stojí napadené rozhodnutí. Vzhledem
k tomu, že jsou pro posouzení zákonnosti napadeného procesního rozhodnutí irelevantní, věcně
se jimi nezabýval.
[9] Proti tomuto rozsudku brojí žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností, kterou
opírá o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[10] Stěžovatelka nesouhlasí s názorem městského soudu, že žalovaný nemohl ve věci
meritorně rozhodnout poté, co platnost licence již vypršela. Optikou tohoto závěru by totiž
žalovaný musel řízení zastavit již při rozhodování o prvním podaném rozkladu dne 29. 7. 2009.
Úvaha, že správní orgán má rozhodovat k původnímu termínu platnosti, tj. k roku 2008 popírá zásady
zákonnosti a dobré správy, jakož i teorii správního práva, podle níž odvolací správní orgán
rozhoduje na základě skutkového a právního stavu ke dni vydání rozhodnutí o opravném
prostředku. Žalovaný se svým postupem pouze snažil ukončit řetězící se pokračování
nezákonného postupu správních orgánů obou stupňů, spočívajícího v neschopnosti donutit
MZV, aby řádně odůvodňovalo závazná stanoviska k žádostem o udělení vývozní licence.
[11] Stěžovatelka nerozporuje zjištění městského soudu, že v původní žádosti byla platnost
licence navrhována do konce roku 2008, má však za to, že pokud se v důsledku zrušujícího
rozsudku městského soudu č. j. 9 Ca 317/2009-70, „staly některé části žádosti zjevně neúčinné“, měl
žalovaný podle §45 odst. 2 ve spojení s §4 odst. 2 správního řádu stěžovatelku vyzvat, aby tyto
vady odstranila a určila novou dobu platnosti požadované licence; stěžovatelce v tomto směru
svědčilo legitimní očekávání. Protože tak žalovaný neučinil, byla stěžovatelka krácena
na procesních právech a právu na spravedlivý proces. Argument městského soudu,
že stěžovatelka mohla podat žádost novou nebo požádat o prodloužení platnosti udělené licence,
není přiléhavý. Stěžovatelka zvolila pevně stanovenou dobu platnosti licence,
protože nepředpokládala, že se řízení protáhne. Za situace, kdy se věc vrátila žalovanému
po vypršení platnosti tohoto oprávnění, měl žalovaný stěžovatelku vyzvat k odstranění vad
žádosti, konkrétně k novému stanovení doby platnosti a poučit ji o následcích nevyhovění této
výzvě; namísto toho žalovaný rozhodoval za nesplněných podmínek řízení. V této
souvislosti stěžovatelka odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2010,
č. j. 1 As 51/2010-214. Má za to, že využití opravných prostředků bylo náznakem toho, že má
nadále zájem o předmětnou licenci. Žalovaný ji tak byl povinen poučit o možném prodloužení
lhůty.
[12] Stěžovatelka nesouhlasí ani s názorem městského soudu, že jiné rozhodnutí o rozkladu
nemohlo mít význam z hlediska náhrady škody. Domnívá se, že zdůvodnění odnětí licence
skutečnostmi vyplývajícími z §19 odst. 1 písm. b) zákona č. 38/1994 Sb., tj. zahraničně
politickými zájmy ČR nebo ochranou veřejného pořádku, bezpečností a ochranou obyvatelstva,
je velmi nebezpečné pro právní stát. Zejména za situace, kdy jsou zahraničně politické zájmy
odůvodněny tak, jako v nyní řešené věci. Stěžovatelka považuje závazné stanovisko MZV vydané
pro řízení o odnětí licence za nepřezkoumatelné a nezákonné. Rozhodnutí podmíněné
nezákonným závazným stanoviskem má za následek zmaření obchodu v nezanedbatelné
hodnotě. Zmařená transakce, za niž nese odpovědnost původce pochybení, tj. stát, přitom
pro dotčený subjekt může mít likvidační dopad. Stěžovatelka se tedy domnívá, že i odnětí
licence by mělo spadat do působnosti zákona č. 82/1998 Sb. Ustanovení §19 odst. 3 zákona
č. 38/1994 Sb. považuje za protiústavní, neboť porušuje právo na ochranu vlastnictví.
Stěžovatelka připouští, že na základě zákona může dojít ke zmaření obchodní transakce a vzniku
souvisejících závazků z důvodů, jež nemají původ v protiprávním jednání držitele licence,
ale mělo by se tak dít vždy za náhradu. Nelze připustit, aby stát z jakéhokoli, byť veřejného,
zájmu zmařil konkrétní obchod v jeho průběhu a vystavil jednu ze stran sankcím a poškození
obchodního jména jinak, než na základě zákona a za náhradu. Z tohoto důvodu stěžovatelka
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud řízení o kasační stížnosti přerušil a podal návrh Ústavnímu
soudu na zrušení §19 odst. 3 zákona č. 38/1994 Sb. pro rozpor s čl. 11 Listiny základních práv
a svobod (dále jen „Listina“).
[13] Dále stěžovatelka namítá, že městský soud postupoval ryze formalisticky tím, že se odmítl
zabývat jejími námitkami, které směřovaly k meritu věci. Tento postup považuje za porušení
práva na spravedlivý proces a zákazu libovůle. V této souvislosti obsáhle rekapituluje judikaturu
Ústavního soudu zapovídající obecným soudům, ale i správním úřadům přepjatě formalistický
přístup a libovůli (čl. 2 odst. 2 Listiny), a požadující zachování práva na spravedlivý proces podle
čl. 36 odst. 1 Listiny. Dále poukazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu vztahující
se k problematice přezkoumatelnosti rozhodnutí. Uvedla, že uvedenou judikaturu městský soud
porušil tím, že zaměřil svoji pozornost výlučně na zodpovězení otázky, zda mohl žalovaný řízení
zastavit. Tím fakticky založil absolutní nemožnost přezkoumat zákonnost rozhodnutí licenční
správy v situaci, kdy platnost licence skončila.
[14] Stěžovatelka uzavírá, že napadené rozhodnutí i rozsudek městského soudu jsou
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, protože v nich chybí mimo jiné náležité vypořádání
se s ustálenou judikaturou a s touto judikaturou jsou v rozporu. Tato rozhodnutí, včetně
rozhodnutí licenční správy, byla vydána na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu,
neboť MZV aplikovalo výklad zahraničně politických zájmů ČR odlišně, než v jiných skutkově
podobných případech. MZV nepřípustným způsobem zavedl do českého právního řádu
precedenční systém nepřezkoumatelného neurčitého pojmu „zahraničně-politické zájmy ČR“, navíc
nezákonným utajením podkladů, na jejichž základě bylo napadené rozhodnutí vydáno, krátil
práva stěžovatelky na účast v řízení, a tím porušil její právo na spravedlivý proces. Městský soud
i žalovaný zcela ignorují rozhodovací praxi kasačního soudu v této problematice, neboť napadené
rozhodnutí je jedním z typově zcela identických rozhodnutí vydávaných od roku 2008
do současnosti, vycházejících z obecných a nepřezkoumatelných stanovisek MZV, která jsou
postupně soudy rušena. Jediný posun v tomto ohledu je ten, že zhruba od roku 2010-2011 začalo
MZV tato svá stanoviska utajovat, čímž účastníkům ztížilo možnost proti nim efektivně brojit.
Z toho důvodu má stěžovatelka za to, že by Nejvyšší správní soud měl zrušit krom napadeného
rozsudku a rozhodnutí žalovaného také rozhodnutí licenční správy, jako to učinil městský soud
ve věci vedené pod sp. zn. 8 A 127/2015.
[15] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný odmítl názor stěžovatelky, že ji měl upozornit
na vadu žádosti a poskytnout lhůtu k opravě doby platnosti licence s tím, že stěžovatelka spojuje
dvě zcela samostatná řízení, a to řízení o udělení licence zahajované na žádost a řízení o odnětí
licence zahajované z moci úřední. Tato skutečnost musí být stěžovatelce dobře známa,
neboť v posledních deseti letech jí bylo vydáno téměř sto licencí k zahraničnímu obchodu
s vojenským materiálem. V řízení o udělení licence bylo stěžovatelce plně vyhověno a byla
jí udělena licence v rozsahu, v jakém požadovala, tj. do 31. 12. 2008. Vzhledem
k tomu, že pro odnětí tohoto oprávnění vyvstaly objektivní důvody v podobě vyostření
rusko-gruzínského konfliktu, zahájila licenční správa z moci úřední řízení o odnětí licence.
Uplynutím doby platnosti licence však odpadl důvod pro další vedení tohoto řízení. Z logiky věci
přitom není možné změnit v řízení vedeném z moci úřední dobu platnosti licence, která byla
pravomocně udělena v řízení zahájeném na žádost. Stěžovatelce nic nebránilo, aby po vypršení
platnosti licence znovu požádala v rámci řízení zahájeného na žádost o udělení licence nové.
[16] Žalovaný nesouhlasí ani s názorem, že §19 odst. 3 zákona č. 38/1994 Sb. je v rozporu
s ochranou vlastnictví, zakotvenou v čl. 11 Listiny. Popírá, že by stěžovatelku jakkoli krátil
na tomto ústavně zaručeném právu, stěžovatelka ostatně ani nerozvedla, v čem toto zkrácení
na právech spatřuje. V rámci předmětného řízení mohlo dojít pouze k omezení podnikání
stěžovatelky v souladu s čl. 26 odst. 2 Listiny. Taková omezení jsou v oblasti obchodu s citlivým
materiálem běžná, neboť vychází z mezinárodního práva (Smlouva o obchodu se zbraněmi,
č. 36/2015 Sb.m.s.) a přímo použitelných předpisů EU. K tomu žalovaný citoval čl. 1 odst. 1
společného postoje Rady 2008/944/SZBP, kterým se stanoví společná pravidla pro kontrolu
vývozu vojenských technologií a vojenského materiálu, a čl. 10 a čl. 11 odst. 1 písm. b) nařízení
Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 258/2012, kterým se provádí čl. 10 protokolu Organizace
spojených národů proti nedovolené výrobě střelných zbraní a jejich součástí, dílů a střeliva
a obchodování s nimi, který doplňuje Úmluvu OSN proti nadnárodnímu organizovanému
zločinu (č. 76/2013 Sb.m.s.). Uvedené předpisy stanoví státům možnost, respektive povinnost,
povolení k vývozu zbraní nevydat, pozastavit, změnit či zrušit například z důvodů plnění závazků
vyplývajících ze sankcí či zbrojních embarg, anebo z důvodu podezření, že by vyvezené zbraně
mohly být použity pro spáchání teroristických trestných činů nebo v rozporu s mezinárodním
humanitárním právem. Česká republika je povinna s ohledem na členství v mezinárodních
organizacích přijmout opatření, kterými splní výše uvedené závazky; ty jsou bezesporu součástí
jejích zahraničně politických zájmů. Uvedený pojem není ani neurčitým pojmem, jak tvrdí
stěžovatelka. Zákonodárce jej používá opakovaně i v jiných předpisech; pravomoci v této oblasti
jsou pak v souladu s §6 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních
orgánů státní správy České republiky, svěřeny MZV.
[17] Žalovaný konečně odmítá, že by MZV utajovalo informace týkající se vydávání závazných
stanovisek pro účely řízení ve věcech vývozních licencí, a že by sám byl v této otázce nečinný.
K tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2015,
č. j. 3 As 188/2014-38, podle něhož je výhradně na původci informace, aby o jejím utajení
rozhodl, vyznačil stupeň jejího utajení nebo stupeň utajení změnil či zrušil.
[18] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu podané
kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Ve vztahu k uplatněnému důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
tj. nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu, stěžovatelka obecně namítla, že napadený
rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů a proto, že se městský soud náležitě
nevypořádal s ustálenou judikaturou a s touto judikaturou je v rozporu; tuto ustálenou judikaturu
ovšem nijak nespecifikovala. Přezkoumatelností rozsudku městského soudu je nicméně kasační
soud povinen zabývat se z úřední povinnosti podle §109 odst. 4 s. ř. s. i bez námitky stěžovatele.
Vlastní přezkum rozhodnutí je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí
je srozumitelné a vychází z relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský (zde městský)
soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Tato kritéria napadený rozsudek splňuje.
Městský soud v nyní posuzované věci řádně a srozumitelně vyložil důvody svého rozhodnutí,
vypořádal se s žalobními námitkami a jeho závěry jsou podpořeny srozumitelnou a logickou
argumentací (viz str. 11-13 napadeného rozsudku). Fakt, že je napadený rozsudek opřen
o dostatek relevantních důvodů, ostatně potvrzuje i skutečnost, že stěžovatelka s jeho závěry
obsáhle polemizuje.
[21] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku nelze spatřovat ani v tom, že městský soud
nevypořádal věcné námitky stěžovatelky vztahující se k důvodům odnětí licence. Městský soud
s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2018, č. j. 1 As 313/2017-31,
správně konstatoval, že s ohledem na procesní povahu napadeného rozhodnutí nebylo
povinností žalovaného reagovat na námitky týkající se merita věci. Jelikož je napadené rozhodnutí
opřeno o skutečnosti odůvodňující zastavení řízení a obligatorní zrušení rozhodnutí licenční
správy (§90 odst. 4 ve spojení s §152 odst. 5 správního řádu), byly žalobní námitky
zpochybňující (věcné) důvody pro odnětí vývozní licence pro posouzení zákonnosti procesního
postupu žalovaného zcela irelevantní. Městský soud proto nebyl povinen se jimi zabývat.
Z výše popsaných důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační důvod ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. není dán.
[22] Shora uvedený závěr poskytuje rovněž výstižnou odpověď na námitku stěžovatelky,
jíž městskému soudu vytýká přepjatě formalistický přístup, spočívající v tom, že se zaměřil pouze
na posouzení důvodů zastavení řízení, čímž prakticky vyloučil možnost meritorního přezkumu
rozhodnutí licenční správy. K souvisejícím výtkám rozporujícím postup žalovaného Nejvyšší
správní soud dále podotýká, že z předestřené kasační argumentace není zcela zřejmé, jakého
výsledku správního řízení se stěžovatelka vlastně domáhá. Stěžovatelka totiž na jedné straně
žalovanému vytýká, že neměl aplikovat §90 odst. 4 správního řádu, na druhou stranu
ovšem netvrdí, jakým jiným konkrétním způsobem by měl žalovaný rozhodnout. Ustanovení
§90 odst. 4 správního řádu přitom dopadá právě na ty situace, kdy odvolací (rozkladový) orgán
zjistí, že v průběhu řízení (včetně řízení odvolacího, respektive rozkladového) nastala skutečnost
odůvodňující zastavení řízení podle §66 správního řádu. V takovém případě tento orgán
neprovádí přezkum podle §89 odst. 2 tohoto zákona, ale pouze odůvodní zastavení řízení
a konsekventní zrušení prvoinstančního rozhodnutí, aniž by reagoval na všechny odvolací
námitky (viz výše citovaný rozsudek č. j. 1 As 313/2017-31, či rozsudek tohoto soudu ze dne
22. 7. 2016, č. j. 5 As 21/2016-56).
[23] Uvedené pravidlo je projevem zásady procesní ekonomie, jejímž účelem je mimo jiné
umožnit správním orgánům skončit řízení bez meritorního vyřízení věci, tam, kde se jeho
pokračování stalo bezpředmětným. Jak ostatně stěžovatelka správně podotkla, pro rozhodování
správního orgánu (tj. i orgánu odvolacího) je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání
rozhodnutí. Tato zásada sice není ve správním řádu výslovně zakotvena, vyplývá z něj však
implicitně, a to zejména z §96 odst. 2, §90 odst. 4 nebo §82 odst. 4 (viz například rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011–79, či rozsudek ze dne
16. 8. 2018, č. j. 1 As 165/2018-40).
[24] V nyní projednávané věci stěžovatelka disponovala vývozní licencí s platností do konce
roku 2008. Oprávnění vyvézt předmětný vojenský materiál do Gruzie jí tak zaniklo dne
31. 12. 2008, po tomto datu proto na jeho základě nemohla provést žádnou další transakci.
Na této skutečnosti přitom nemohlo ničeho změnit žádné rozhodnutí žalovaného, potažmo
licenční správy, které nabylo účinku po 31. 12. 2008. To znamená, že licenci, která v důsledku
plynutí času vyhasla, nebylo možno odejmout, protože již materiálně neexistovala. Zánik věci
nebo práva, kterého se řízení týká, je pak jednou z významných právních skutečností,
která zakládá obligatorní důvod k zastavení řízení [viz §66 odst. 1 písm. f) a za stanovených
podmínek též §66 odst. 2 správního řádu]. Jak již bylo také vyloženo výše, zjistí-li orgán
rozhodující o opravném prostředku takovou skutečnost, je podle §90 odst. 4 správního řádu
oprávněn a zároveň povinen řízení zastavit a zrušit prvoinstanční rozhodnutí, a to za podmínky,
že jiné rozhodnutí nemůže mít význam pro náhradu škody nebo pro právní nástupce účastníků.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že žalovaný postupoval v nyní projednávané věci správně,
pokud z důvodu exspirace odnímané licence aplikoval §90 odst. 4 správního řádu. Správným
je taktéž závěr městského soudu, který postup žalovaného aproboval.
[25] Stěžovatelka v tomto ohledu podotkla, že optikou závěrů městského soudu bylo za daných
skutkových okolností namístě zrušit rozhodnutí licenční správy ze dne 27. 11. 2008 a řízení
zastavit již při rozhodování o prvním podaném rozkladu dne 29. 7. 2009. Této argumentaci lze
s ohledem na výše podaný výklad zajisté přisvědčit, pro nyní projednávanou věc je ovšem bez
významu, neboť žalovaný napadeným rozhodnutím rozhodoval ke dni vydání tohoto rozhodnutí
se zřetelem k vyhasnutí práva, o jehož odnětí se v řízení jednalo. Žalovaný ani nerozhodoval
retrospektivně, jak také tvrdí stěžovatelka, nýbrž podle skutkového a právního stavu ke dni jeho
rozhodování (viz bod [23] až [24] výše).
[26] Stěžovatelka dále zpochybňovala správnost postupu žalovaného, který po zjištění,
že platnost udělené licence již vypršela, řízení o jejím odnětí bez dalšího zastavil, aniž by ji vyzval
ke změně navrhované doby platnosti licence a poučil ji o následcích nevyhovění této výzvě. Tato
argumentace (jež se ovšem z pohledu předmětu správního řízení, kterým bylo ex officio vedené
řízení o odnětí licence, jeví jako obtížně uchopitelná) se však poprvé objevila až v replice
k vyjádření žalovaného datované dnem 29. 3. 2016, kterou stěžovatelka předložila až při ústním
jednání před městským soudem dne 20. 6. 2019, tj. jednoznačně po uplynutí dvouměsíční lhůty
k podání žaloby podle §72 odst. 1 s. ř. s. Jak setrvale judikuje Nejvyšší správní soud, „jádro
soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů se soustředí v řízení před krajským [zde městským] soudem,
s čímž souvisí i poměrně striktní pravidla o koncentraci řízení a možnosti vymezení žalobních bodů (tzn. vymezení
rámce soudního přezkumu) pouze ve lhůtě pro podání žaloby (§71 odst. 2 s. ř. s.)“ (srov. rozsudky ze dne
16. 8. 2018, č. j. 3 Afs 199/2017-41, či ze dne 12. 7. 2018, č. j. 9 As 131/2017-33). V nyní
projednávané věci byl rámec soudního přezkumu napadeného rozhodnutí předurčen argumentací
uvedenou (v otevřené lhůtě) v žalobě ze dne 29. 2. 2016. Argumentací uplatněnou v replice
se proto v souladu s §71 odst. 2, větou třetí s. ř. s. městský soud nezabýval a nemůže se jí věcně
zabývat ani Nejvyšší správní soud pro její nepřípustnost (viz §104 odst. 4 s. ř. s.).
[27] Pokud jde dále o námitku, jíž stěžovatelka rozporuje důvod zastavení řízení podle
§90 odst. 4 správního řádu s poukazem na údajnou protiústavnost vyloučení odpovědnosti státu
za škodu podle §19 odst. 3 zákona č. 38/1994 Sb., je nutné znovu připomenout, že rámec
přezkumu napadeného rozhodnutí byl vymezen obsahem žaloby ze dne 29. 2. 2016,
a s ním i míra podrobnosti, v níž se městský soud mohl a měl žalobními body zabývat
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2017, č. j. 3 As 193/2014-37).
Stěžovatelka na str. 2 žaloby, v části I. bod (1) odstavci druhém v tomto směru pouze obecně
tvrdila, že na meritorním posouzení věci žalovaným má zájem proto, že v případě vyhovění
jejímu opravnému prostředku hodlá následně uplatňovat právo na náhradu škody podle zákona
č. 82/1998 Sb. Na tuto námitku obdržela dostatečnou odpověď v bodech 68. až 71. napadeného
rozsudku, kde městský soud konstatoval, že podle §19 odst. 3 zákona č. 38/1994 Sb. stát nenese
odpovědnost za škodu, která by odnětím licence případně vznikla, a že tuto skutečnost
neopomněl zdůraznit ani žalovaný v napadeném rozhodnutí.
[28] Stěžovatelka, zastoupená právním profesionálem, si zmíněné právní úpravy musela být
jistě vědoma přinejmenším od doručení napadeného rozhodnutí, v němž žalovaný na toto
specifikum řízení o odnětí vývozní licence výslovně upozornil na str. 4 až 5 . Krom toho
předmětné ustanovení (§19 odst. 3 zákona č. 38/1994 Sb.) navazuje na úpravu důvodů
pro odnětí (pozastavení) licence v odstavcích 1 a 2; bylo by proto s podivem, kdyby stěžovatelka,
respektive její zástupce, neměli o této úpravě povědomí už dříve. Námitku rozporu §19 odst. 3
citovaného zákona s čl. 11 Listiny tedy stěžovatelka (na principu vigilantibus iura) zajisté mohla
uplatnit již v žalobě. Vzhledem k tomu, že ústavní rozměr vyloučení povinnosti k náhradě škody
způsobené nezákonným odnětím vývozní licence stěžovatelka nepředestřela městskému soudu
(přičemž nic nenasvědčuje tomu, že by o kolizi daného ustanovení s některým
z ústavně zaručených práv měl městský soud vlastní pochybnosti), neexistoval důvod,
pro který by se městský soud měl k tomuto aspektu věci explicitně vyjadřovat. Smyslem řízení
o kasační stížnosti, jakožto mimořádném opravném prostředku proti pravomocnému rozhodnutí
krajského soudu, je přitom přezkum zákonnosti závěrů a procesního postupu krajského
(městského) soudu. Důvody, které lze v kasační stížnosti s úspěchem uplatnit, se tak musí upínat
právě k rozhodnutí tohoto soudu (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2003,
č. j. 6 Ads 3/2003-73). S ohledem na to, že předmětná kasační argumentace nemá svůj předobraz
v konkrétní řádně a včas uplatněné žalobní námitce, vyhodnotil ji Nejvyšší správní soud jako
námitku novou, a proto nepřípustnou podle §104 odst. 4 s. ř. s. Kasační soud si je přitom vědom
toho, že případný nesoulad aplikovaného ustanovení zákona s některým z ustanovení Listiny
by byl povinen zohlednit i ex officio, stěžovatelkou předestřené pochybnosti o ústavní konformitě
§19 odst. 3 zákona č. 38/1994 Sb. nicméně nesdílí. Za této situace (tj. při neexistenci
odpovídající projednatelné kasační námitky) není jeho povinností explicitně uvádět důvody,
pro které k tomuto závěru dospěl.
[29] Nad rámec výše uvedeného lze dodat, že z okolností nyní projednávaného případu není
ani zřejmé, k jaké újmě na právech stěžovatelky mělo rozhodnutím licenční správy, potažmo
žalovaného dojít. Z rekapitulace průběhu řízení před oběma správními orgány je evidentní,
že první rozhodnutí licenční správy o odnětí licence ze dne 27. 11. 2008 bylo vydáno pouhý
měsíc před vypršením její platnosti, přičemž v poučení je výslovně uvedeno, že podaný rozklad
má odkladný účinek. Stěžovatelka napadla toto rozhodnutí rozkladem, o němž však bylo
rozhodnuto teprve 29. 7. 2009, tedy více než půl roku po zániku předmětné licence (uplynutím
doby její platnosti). Prvoinstanční rozhodnutí, jež stěžovatelku zbavovalo oprávnění vyvézt
66 000 kusů min do Gruzie, tedy v době platnosti tohoto oprávnění nejen nenabylo právní moci,
ale nezaložilo ani jakékoli předběžné účinky; do konce roku 2008 tak postupem licenční správy,
potažmo žalovaného, stěžovatelce nemohla být de iure zmařena žádná transakce podmíněná touto
licencí. Jelikož stěžovatelka v tomto ohledu ani vznik žádné konkrétní újmy způsobené
napadeným rozhodnutím v žalobě netvrdila, nemohla z logiky věci naplnit ani kritérium aktivní
procesní legitimace ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., jelikož její tvrzení o možném zkrácení
na právech, respektive vzniku škody v důsledku vydání napadeného rozhodnutí jsou jen zcela
obecná a neurčitá.
[30] Stěžovatelka v závěru kasační stížnosti také namítala, že napadený rozsudek, jakož
i rozhodnutí obou správních orgánů, spočívají na nedostatečně zjištěném skutkovém stavu a dále
zopakovala svoji žalobní argumentaci týkající se praxe MZV při vydávání závazného stanoviska
pro účely licenčního řízení. V této souvislosti je vhodné připomenout, že řízení ve správním
soudnictví, včetně řízení o kasační stížnosti, je ovládáno dispoziční zásadou. Nejvyšší správní
soud ve své ustálené judikatuře zastává názor, že „[u]vedení konkrétních stížních námitek [...] nelze
nahradit zopakováním námitek uplatněných v odvolání nebo v žalobě, neboť odvolací a žalobní námitky
směřovaly proti jiným rozhodnutím, než je rozhodnutí přezkoumávané Nejvyšším správním soudem“
(viz rozsudek ze dne 26. 10. 2007, č. j. 8 Afs 106/2006-58). Obecně vzato „stěžovatelům nic nebrání
zopakovat žalobní argumentaci v případech, kdy ji krajský soud dostatečně nevypořádal, směřuje-li taková
argumentace k existenci kasačního důvodu ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (tedy
nepřezkoumatelnosti soudního rozhodnutí či jiné vadě řízení před krajským soudem – v tomto případě nevyčerpání
žalobou vymezeného předmětu řízení). Nejsou-li stěžovatelé spokojeni se skutkovým či právním posouzením věci,
musí být z obsahu kasační stížnosti zřejmé, které závěry krajského soudu pokládají stěžovatelé za nedostatečné,
respektive nesprávné, a z jakého důvodu. Neobsahuje-li kasační stížnost takovou argumentaci, je nutno
na ni nahlížet jako na nepřípustnou, neboť se míjí s kasačními důvody uvedenými v §103 s. ř. s.
(viz §104 odst. 4 s. ř. s.)“ (rozsudek ze dne 14. 6. 2017, č. j. 3 As 123/2016-40). Jak již bylo výše
popsáno, tímto směrem kasační argumentace vedena není. Odhlédne-li kasační soud od toho,
že není zřejmé, jak mají výtky týkající se (ne)dostatečnosti skutkových zjištění v řízení o odnětí
licence a praxe MZV při vydávání závazných stanovisek souviset s důvody zastavení řízení,
je zřejmé směřují de facto pouze proti postupu žalovaného, respektive MZV, neboť (až na nutné
doplnění slov „napadený rozsudek“ a „ soudu“, která vytýkaná pochybení správních orgánů připisují
nově také městskému soudu) kopíruje argumentaci žalobní uvedenou na str. 9 žaloby. Slovy výše
citovaného rozsudku č. j. 8 Afs 106/2006-58, tak stěžovatelkou uplatněné námitky směřují proti
jinému, než nyní přezkoumávanému rozhodnutí (napadenému rozsudku), a nejedná se tedy
o námitky ve smyslu §103 odst. 1 s. ř. s. Touto částí kasační stížnosti se proto Nejvyšší správní
soud nemohl věcně zabývat pro její nepřípustnost (§104 odst. 4 s. ř. s.).
[31] Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost není
důvodná. Za podmínek vyplývajících z §110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji proto rozsudkem zamítl.
[32] O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu §60 odst. 1, věty první
s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka byla v řízení o kasační stížnosti
procesně neúspěšná, právo na náhradu nákladů řízení jí nenáleží. Pokud jde o procesně
úspěšného účastníka – žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v soudním řízení
před Nejvyšším správním soudem jakékoliv důvodně vynaložené náklady vznikly; soud
tak žalovanému náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. června 2021
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu