ECLI:CZ:NSS:2021:3.AZS.58.2020:44
sp. zn. 3 Azs 58/2020 – 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Tomáše Kocourka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: S. L., zastoupené
Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 3, Praha 4,
o přezkoumání rozhodnutí žalované ze dne 17. 10. 2018, č. j. MV-106794-4/SO-2018, v řízení
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 5. 11. 2019,
č. j. 57 A 162/2018 – 111,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 5. 11. 2019, č. j. 57 A 162/2018 – 111, se ruší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Včas podanou kasační stížností napadla žalovaná v záhlaví uvedený rozsudek Krajského
soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), jímž zrušil její rozhodnutí a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaná shora uvedeným rozhodnutím zamítla odvolání žalobkyně a potvrdila
rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 9. 8. 2018,
č. j. OAM-28932-80/TP-2012. Tímto rozhodnutím správní orgán I. stupně zamítl žádost
žalobkyně o povolení k trvalému pobytu na území České republiky z důvodu dle §75 odst. 2
písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky.
[2] Při posouzení věci vycházel krajský soud z toho, že žalobkyně v průběhu řízení před
správním orgánem I. stupně na jeho výzvu předložila listiny prokazující výši jejích příjmů
a příjmů jejího manžela, což plyne z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí i rozhodnutí
žalované. V odvolání žalobkyně označila jako důkaz přílohu k žádosti o dávku týkající se jejího
manžela, podanou u Pražské správy sociálního zabezpečení dne 24. 5. 2018, potvrzení o dočasné
pracovní neschopnosti manžela a potvrzení o vyplacených dávkách nemocenského pojištění
manžela. Žalovaná se však těmito důkazními návrhy vůbec nezabývala, čímž se dopustila
podstatného porušení ustanovení o řízení před správním orgánem (konkrétně §68 odst. 3
správního řádu). Toto pochybení mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
neboť uvedenými listinami měla být prokázána výše příjmů manžela žalobkyně, a to za situace,
kdy správní orgány vycházely z toho, že manžel žalobkyně nedosahuje žádného příjmu. Krajský
soud poukázal rovněž na nekonzistentnost postupu správních orgánů, které ve vztahu
k žalobkyni, jež je na mateřské dovolené, vycházely z listin dokládajících její předchozí příjmy,
kdežto ve vztahu k příjmům jejího manžela neakceptovaly listiny dokládající jeho minulé příjmy
s tím, že se nachází v dočasné pracovní neschopnosti. Přitom se nezabývaly eventuálním
nárokem manžela žalobkyně na dávky nemocenského pojištění. Krajský soud tak uzavřel,
že správní orgány nesprávně zjistily skutkový stav.
[3] Krajský soud dále shledal rozhodnutí žalované nepřezkoumatelným, pokud jde
o přiměřenost rozhodnutí vzhledem k rodinnému a soukromému životu žalobkyně. Žalovaná
pouze uvedla, že rozhodnutí není nepřiměřené vzhledem k důvodu zamítnutí žádosti o povolení
k trvalému pobytu, neboť žalobkyně neprokázala dostatek finančních prostředků k pobytu
na území. Žalovaná však zcela pominula skutečnosti uvedené v odvolání, tedy že se žalobkyně
bez svého zavinění ocitla v mimořádné a tíživé životní situaci, neboť její manžel čeká
na transplantaci jater, kvůli jeho zdravotnímu stavu nemohou vycestovat, celá rodina žije
na území České republiky, děti zde žijí celý svůj život, v Mongolsku nikoho nemají a děti nemluví
plynně mongolsky.
[4] Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že se měla vypořádat s důkazními
návrhy a tvrzeními obsaženými v doplnění odvolání. Poukázala na to, že žalobkyně podala
blanketní odvolání. Správní orgán I. stupně vyzval žalobkyni výzvou ze dne 28. 8. 2018
k odstranění vad odvolání ve lhůtě 3 dnů. Žalobkyně na výzvu nijak nereagovala. Stěžovatelka
vydala rozhodnutí o odvolání dne 18. 10. 2018, následující den bylo doručeno do datové schránky
zástupce žalobkyně. Žalobkyně zaslala doplnění odvolání do datové schránky stěžovatelky až dne
19. 10. 2018 a stěžovatelka tedy nemohla k tomuto podání přihlédnout, neboť jí bylo doručeno
až po vydání rozhodnutí o odvolání. Žalobkyně přitom nepožádala o prodloužení lhůty
stanovené jí výzvou správního orgánu I. stupně k odstranění vad odvolání, ani nedoložila důvody,
pro něž podala doplnění odvolání opožděně. Již v průběhu řízení před správním orgánem
I. stupně byla žalobkyně dne 8. 6. 2018 vyzvána k doložení aktuálních dokladů
prokazujících splnění zákonných podmínek pro vyhovění žádosti. Ve výzvě byla informována
o tom, jaké doklady jsou založeny ve spisu, a o povinnosti správního orgánu rozhodovat
na základě aktuálního skutkového stavu. Byla rovněž poučena o tom, jaké doklady má předložit,
a o následcích nedoložení požadovaných dokladů. S doklady, které žalobkyně doložila do vydání
prvostupňového rozhodnutí, se správní orgán I. stupně i stěžovatelka řádně vypořádaly ve svých
rozhodnutích.
[6] Ani při úvahách o přiměřenosti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o povolení k trvalému
pobytu vzhledem k právu na soukromý a rodinný život nemohla stěžovatelka zohlednit
skutečnosti, které uvedla žalobkyně v doplnění odvolání. Tam uvedené skutečnosti přitom mohla
žalobkyně uvést již v průběhu řízení, ovšem neučinila tak. Bylo na žalobkyni, aby poskytla veškeré
relevantní informace potřebné k posouzení přiměřenosti dopadu rozhodnutí do jejího
soukromého a rodinného života. V řízení před správním orgánem I. stupně žalobkyně zmínila
pouze nepřiměřenost újmy vůči jejímu novorozenému dítěti a s tím související nemožnost
vycestování kvůli poporodnímu stavu žalobkyně, absenci zázemí v Mongolsku a závažný
zdravotní stav manžele. S těmito skutečnostmi se správní orgán I. stupně podrobně
a přezkoumatelným způsobem vypořádal ve svém rozhodnutí a stěžovatelka se s jeho úvahami
ztotožnila.
[7] Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěrem krajského soudu,
že rozhodnutí stěžovatelky je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť opomenula
zásadní důkazy, které jí žalobkyně předložila. Skutkový stav tedy nebyl zjištěn správně. Žalobkyně
nesouhlasí se stěžovatelkou, že jí nebyly předloženy doklady týkající se příjmů žalobkyně a její
rodiny včas. Již dne 24. 7. 2018 předložila žalobkyně správnímu orgánu I. stupně potvrzení České
správy sociálního zabezpečení o vyplacených dávkách nemocenského pojištění ze dne 14. 6. 2018
a doklady o svých příjmech z doby před nástupem na mateřskou dovolenou a o příjmech svého
manžela. Tyto listiny dokládaly, že příjmy jejího manžela nejsou nulové. Žalobkyně
má za nedostatečné zhodnocení přiměřenosti dopadů rozhodnutí do rodinného a soukromého
života. Správní orgány měly vzít v potaz úzké rodinné vazby, které má žalobkyně na území České
republiky, a dobu, po kterou zde žije. Správní orgány měly rovněž přihlédnout k zájmům jejího
manžela a jejích tří dcer (správně dvou synů a jedné dcery – pozn. NSS). Bez významu není skutečnost,
že manžel žalobkyně je dlouhodobě vážně nemocný, čeká na transplantaci jater.
Pokud by žalobkyně musela vycestovat a její manžel by byl hospitalizován, neměl
by se kdo postarat o jejich dcery. Děti ovládají český jazyk, mongolsky nemluví plynně, v případě
jejich vycestování společně s matkou by byla narušena jejich školní docházka. Žalobkyně proto
navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v intencích §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem kasační stížnosti a uplatněnými důvody. Přitom shledal, že řízení před krajským
soudem bylo zatíženo vadou, ke které musí přihlédnout z úřední povinnosti.
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatelky z důvodu, že se nevypořádala s tvrzeními
a důkazními návrhy uvedenými v odvolání, které se týkaly jak prokázání dostatečného příjmu
žalobkyně a společně posuzovaných osob, tak posouzení přiměřenosti dopadu rozhodnutí
na rodinný a soukromý život žalobkyně a členů její rodiny.
[11] Nejvyšší správní soud ze správního spisu předloženého stěžovatelkou zjistil, že žalobkyně
podala proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně blanketní odvolání datované dnem
14. 8. 2018. Neuvedla v něm tedy žádné tvrzení významné pro posouzení zákonnosti
prvostupňového rozhodnutí ani případných vad řízení, které vydání tohoto rozhodnutí
předcházelo, neoznačila v něm ani žádný důkazní návrh. Žalobkyně pouze uvedla, že odvolání
odůvodní ve lhůtě 15 dnů. Správní orgán I. stupně následně vyzval žalobkyni přípisem ze dne
28. 8. 2018 k „doložení odůvodnění odvolání“ ve lhůtě 3 dnů od doručení tohoto přípisu. Žalobkyně
na výzvu nijak nereagovala, a proto správní orgán I. stupně postoupil odvolání se spisovým
materiálem stěžovatelce s tím, že vady odvolání nebyly odstraněny. Stěžovatelka rozhodla
o podaném odvolání dne 17. 10. 2018, kdy byl vyhotoven protokol o hlasování i písemné
vyhotovení rozhodnutí. Rozhodnutí bylo dodáno do datové schránky zástupce žalobkyně dne
18. 10. 2018 v 15:35 hod., doručeno bylo dne 19. 10. 2018 v 8:56 hod. Součástí spisu stěžovatelky
je podání zástupce žalobkyně datované dnem 15. 10. 2018, označené jako odvolání, které je podle
svého obsahu doplněním odvolání. Z obsahu správního spisu nelze zjistit, kdy bylo doplnění
odvolání doručeno stěžovatelce či správnímu orgánu I. stupně, neboť k němu není připojena
průvodka doručeného digitálního dokumentu, pouze „historie dokumentu“, z které plyne,
že doručený dokument byl zapsán do systému dne 22. 10. 2018, přičemž obsluha zadala
do systému datum doručení dokumentu 19. 10. 2018 v 13:43 hod.
[12] Vytýká-li krajský soud stěžovatelce, že se nevypořádala s tvrzeními a důkazními
návrhy obsaženými v odvolání, patrně tím má na mysli podání datované dnem 15. 10. 2018,
které je ve skutečnosti doplněním odvolání. Z odůvodnění rozhodnutí stěžovatelky plyne,
že vycházela z toho, že bylo podáno blanketní odvolání, které nebylo doplněno. Krajský soud
vytkl stěžovatelce, že se nevypořádala s tvrzeními (odvolacími námitkami) a důkazními návrhy
obsaženými v doplnění odvolání. Nezabýval se ale tím, zda doplnění odvolání bylo doručeno
stěžovatelce dříve, než rozhodla o odvolání. Nelze vycházet pouze z data uvedeného v podání
žalobkyně, které o dva dny předchází datu, kdy stěžovatelka rozhodla o odvolání a vyhotovila
rozhodnutí; tím méně v situaci, kdy z „historie dokumentu“ lze dovodit, že podání bylo doručeno
správním orgánům později. Bylo třeba zjistit, kdy bylo doplnění odvolání doručeno stěžovatelce,
popřípadě správnímu orgánu I. stupně. Správní spis v podobě, v jaké byl předložen Nejvyššímu
správnímu soudu, přičemž lze předpokládat, že ve stejné podobě byl předložen i krajskému
soudu, nicméně neskýtá oporu pro jednoznačný závěr o tom, kdy bylo doplnění odvolání
doručeno správním orgánům. Krajský soud měl proto předně vyzvat stěžovatelku k doplnění
správního spisu o průvodku doručeného digitálního dokumentu (či jinak označený identifikátor
podání doručeného do datové schránky), případně mohl provést dokazování ohledně okamžiku
doručení doplnění odvolání správním orgánům (např. doručenkou k datové zprávě odeslanou
odesílateli nebo šetřením u správce informačního systému datových schránek).
[13] Krajský soud nicméně takto nepostupoval, na podkladě neúplného správního spisu učinil
implicitní závěr, že doplnění odvolání bylo správním orgánům doručeno před vydáním
rozhodnutí stěžovatelky, v důsledku čehož vytknul stěžovatelce, že se s obsahem tohoto podání
nevypořádala. Jelikož krajský soud vycházel z nepodloženého předpokladu, který nemá oporu
v obsahu správního spisu a k němuž nebylo vedeno dokazování, zatížil řízení vadou, která mohla
mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Tím je naplněn kasační důvod
dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. K vadě řízení před krajským soudem musel Nejvyšší správní
soud přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Tato vada mu současně brání v tom,
aby se věcně zabýval zákonností závěru krajského soudu, že rozhodnutí stěžovatelky
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a že správní řízení bylo zatíženo vadou, která mohla
mít vliv na zákonnost rozhodnutí.
[14] Nad rámec nezbytně nutného považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poukázat
na zkratkovitost dalších dílčích závěrů krajského soudu, neboť to může mít vliv na jeho další
rozhodnutí o žalobě.
[15] V této souvislosti je třeba uvést, že ani výtka, kterou krajský soud adresoval správním
orgánům v odst. 13 rozsudku, neodpovídá obsahu správního spisu. Závěr správních orgánů,
že žalobkyně nereagovala na výzvu správního orgánu I. stupně ze dne 8. 6. 2018 k předložení
dokladů pro posouzení žádosti, odpovídá obsahu správního spisu, neboť žalobkyně na tuto
výzvu skutečně nereagovala. Správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí uvedl, že pouze manžel
žalobkyně v řízení o své žádosti, které bylo vedeno souběžně, předložil výpisy z evidence rejstříku
trestů fyzických osob (k předložení těchto listin ovšem nebyli žalobkyně ani její manžel vyzváni).
Listiny o zdravotním stavu manžela žalobkyně a o jejich aktuálních příjmových poměrech
přiložila žalobkyně k doplnění odvolání v jiné věci (proti rozhodnutí Krajského ředitelství Policie
hlavního města Prahy o uložení povinnosti opustit území České republiky), které bylo adresováno
Krajskému ředitelství Policie hlavního města Prahy, ovšem bylo doručeno do datové schránky
Ministerstva vnitra. Třebaže nebyly tyto listiny předloženy v řízení o žádosti žalobkyně o povolení
k trvalému pobytu, správní orgán I. stupně k nim přihlédl i v této věci a vypořádal se s nimi
v odůvodnění svého rozhodnutí. Postup správního orgánu I. stupně byl tedy vůči žalobkyni
vstřícný a rozhodně nezasluhuje odsudek, jakého se mu ze strany krajského soudu dostalo.
[16] Nesprávný je rovněž závěr krajského soudu, že správní orgány postupovaly
nekonzistentně v tom, že v případě žalobkyně akceptovaly doklady o výši příjmů za dobu
minulou, v případě jejího manžela ovšem nikoliv. Z prvostupňového rozhodnutí, jehož závěry
byly aprobovány stěžovatelkou, vyplývá, že v řízení byla předložena potvrzení o výši příjmů
žalobkyně i jejího manžela z výkonu funkce jednatele společnosti X za období od prosince 2017
do dubna 2018. Z potvrzení vztahujícího se k žalobkyni ovšem plyne, že od března 2018
nepobírala žádný příjem od této společnosti, byly jí nicméně vypláceny dávky nemocenského
pojištění, jak plyne z potvrzení Pražské správy sociálního zabezpečení. Z potvrzení vztahujícího
se k manželovi žalobkyně správní orgán I. stupně zjistil, že je od 16. 4. 2018 v pracovní
neschopnosti. Správní orgán I. stupně (a shodně i stěžovatelka) zdůraznil, že účelem prokazování
zdroje příjmů a jejich výše je posoudit, zda žadatel a s ním společně posuzované osoby budou též
v budoucnu dosahovat potřebnou výši příjmů, aby se v případě udělení povolení k pobytu nestali
zátěží pro systém sociálního zabezpečení České republiky. Příjmy dosažené žalobkyní do února
2018 a jejím manželem do dubna 2018 ovšem nejsou vzhledem ke změnám, které u žalobkyně i
jejího manžela následně nastaly, relevantní. Správní orgán I. stupně tak vycházel pouze z příjmů,
které žalobkyně pobírá od března 2018 a které doložila potvrzením Pražské správy sociálního
zabezpečení. Ohledně příjmů manžela žalobkyně, které dosahuje od dubna 2018, nevyšlo v řízení
najevo vůbec nic. Z toho podle Nejvyššího správního soudu plyne, že přístup správních orgánů
není nekonzistentní, neboť jak v případě žalobkyně, tak jejího manžela odmítly vycházet
z příjmů, které ještě na počátku roku 2018 dosahovali z titulu výkonu funkce jednatele
společnosti X, a to z důvodu, že aktuálně žádný z nich tento příjem nepobírá. Rozdílný přístup
správních orgánů k příjmům žalobkyně a jejího manžela spočívá pouze v tom, že ve vztahu
k žalobkyni uznaly její příjem z dávky nemocenského pojištění, jenž byl řádně doložen, zatímco
ve vztahu k jejímu manželovi vycházely z toho, že žádný aktuální příjem nedoložil, což odpovídá
obsahu správního spisu.
[17] Nejvyšší správní soud nijak nehodnotí správnost postupu správních orgánů při zjišťování
skutkového stavu, zejména pokud jde o aktuální zdroj příjmů manžela žalobkyně a jeho výši,
to bude úkolem krajského soudu v dalším řízení. Vyvrací nicméně správnost již učiněného
závěru krajského soudu, že správní orgány postupovaly nekonzistentně. Uvedl-li krajský soud
dále, že se správní orgány nezabývaly eventuálním nárokem manžela žalobkyně na dávky
nemocenského pojištění, stěžovatelka dokonce pominula, že byla prokázána výše dávky,
ani v tomto ohledu nevycházel krajský soud důsledně z obsahu správního spisu. Pominul totiž,
že zmínka o podání žádosti manžela žalobkyně o vyplacení dávky nemocenského pojištění byla
poprvé obsažena až v doplnění odvolání, o jehož včasném doručení správním orgánů panují
pochybnosti (viz výše). Bude-li krajský soud v dalším řízení hodnotit, zda bylo povinností
správních orgánů aktivně (tj. bez návrhu ze strany žalobkyně) zjišťovat, zda manžel žalobkyně
má nárok na dávky nemocenského pojištění a v jaké výši, bude důsledně vycházet z toho,
jaké informace měly správní orgány k dispozici v době vydání rozhodnutí.
[18] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedenou vadu řízení před krajským soudem
zrušil podle §110 odst. 1 věty první před středníkem s. ř. s. napadený rozsudek a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
[19] V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
(§110 odst. 4 s. ř. s.), a proto přijme taková opatření, na jejichž základě bude schopen učinit
spolehlivý závěr o přesném okamžiku doručení doplnění odvolání datovaného dnem 15. 10. 2018
správním orgánům.
[20] Krajský soud v konečném rozhodnutí rovněž rozhodne o nákladech řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u přípustné opravné prostředky
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 31. května 2021
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu