ECLI:CZ:NSS:2021:4.ADS.77.2021:25
sp. zn. 4 Ads 77/2021 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: J. A., zast. JUDr. Anitou
Pešulovou, advokátkou, se sídlem Nuselská 499/132, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo
práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, o žalobě proti
rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 5. 2018, č. j. MPSV-2018/90408-911,
sp. zn. SZ/MPSV-2018/83407-911, a ze dne 10. 5. 2018, č. j. MPSV-2018/91924-911,
sp. zn. SZ/MPSV-2018/88676-911, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 12. 2. 2021, č. j. 4 Ad 12/2018 - 45,
takto:
I. Výroky I., II. a III. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 2. 2021,
č. j. 4 Ad 12/2018 - 45, se z r ušuj í .
II. Rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 10. 5. 2018,
č. j. MPSV-2018/90408-911, sp. zn. SZ/MPSV-2018/83407-911, a ze dne 10. 5. 2018,
č. j. MPSV-2018/91924-911, sp. zn. SZ/MPSV-2018/88676-911, se z r ušuj í a věc
se v rac í žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
a o žalobě proti rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 10. 5. 2018,
č. j. MPSV-2018/90408-911, sp. zn. SZ/MPSV-2018/83407-911, a ze dne 10. 5. 2018,
č. j. MPSV-2018/91924-911, sp. zn. SZ/MPSV-2018/88676-911.
IV. V řízení o kasační stížnosti se ustanovené zástupkyni žalobce JUDr. Anitě Pešulové
př i z ná vá odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů v částce 1.300 Kč,
která jí bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci
tohoto rozsudku. Náklady právního zastoupení žalobce nese stát.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Úřad práce České republiky - krajská pobočka pro hlavní město Prahu, Kontaktní pracoviště
Praha 8 (dále jen „úřad práce“) rozhodnutím ze dne 21. 3. 2018, č. j. 5488/2018/AAG,
sp. zn. UP/210399/2014/HN, podle §21 odst. 1 a §44 odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb.,
o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pomoci v hmotné
nouzi“), odejmul žalobci ode dne 1. 3. 2018 dávku pomoci v hmotné nouzi příspěvek na živobytí.
[2] V odůvodnění rozhodnutí úřad práce uvedl, že žalobci byla do jeho příjmů započítána částka
2.304 Kč odpovídající nevrácené finanční hotovosti ve výši 9.000 Kč, kterou mu poskytl J. V.,
jakož i částka 600 Kč odpovídající hodnotě stravy vyčíslené žalobcem, kterou obdržel od svých
přátel. Částka živobytí pak podle §24 odst. 1 písm. f) zákona o pomoci v hmotné nouzi dosahuje
výše 2.200 Kč, tedy existenčního minima, neboť žalobce pobírá příspěvek na živobytí déle
než šest kalendářních měsíců a kromě dalších skutečností není ani osobou, která vykonává
veřejnou službu v rozsahu alespoň 20 hodin v kalendářním měsíci. Jelikož tedy v rozhodném
období příjem žalobce v celkové výši 2.904 Kč převyšoval částku jeho živobytí ve výši 2.200 Kč,
nemá podle §21 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi nárok na příspěvek na živobytí, který
mu tak musel být odejmut ode dne 1. 3. 2018.
[3] Žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 5. 2018, č. j. MPSV-2018/90408-911,
sp. zn. SZ/MPSV-2018/83407-911, podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), odvolání zamítl a rozhodnutí úřadu práce
potvrdil.
[4] Podle závěru žalovaného se žalobci nepodařilo věrohodným způsobem prokázat, že částka
9.000 Kč, kterou obdržel od J. V., představovala zápůjčku podle §2390 občanského zákoníku,
a proto musela být tato finanční výpomoc považována za bezúplatný příjem, který se podle §7
odst. 2 písm. m) zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o životním a existenčním minimu“), započítává do příjmů rozhodných
pro posouzení nároku na příspěvek na živobytí. Oproti úřadu práce navíc žalovaný učinil závěr,
že v tomto směru měl být započítán příjem ve výši 9.000 Kč, a nikoliv jen ve výši 2.304 Kč,
neboť žalobce žádným věrohodným způsobem neprokázal ani vrácení části finanční hotovosti,
kterou mu poskytl J. V.
[5] V návaznosti na rozhodnutí o odejmutí příspěvku na živobytí vydal úřad práce rozhodnutí
ze dne 3. 4. 2018, č. j. 6029/2018/AAG, sp. zn. UP/232977/2015/HN, kterým podle §33
odst. 2 a §44 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi odejmul žalobci ode dne 1. 3. 2018
také dávku pomoci v hmotné nouzi doplatek na bydlení, neboť podmínkou nároku na tuto dávku
je získání nároku na příspěvek na živobytí, který však zanikl. Rozhodnutím žalovaného ze dne
10. 5. 2018, č. j. MPSV-2018/91924-911, sp. zn. SZ/MPSV-2018/88676-911, bylo podle §90
odst. 5 správního řádu rovněž toto odvolání zamítnuto a rozhodnutí úřadu práce potvrzeno.
[6] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 12. 2. 2021,
č. j. 4 Ad 12/2018 - 45, žalobu proti uvedeným dvěma rozhodnutím o odvolání zamítl (výroky
I. a II.), žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení (výrok III.) a ustanovené
zástupkyni žalobkyně přiznal odměnu za zastupování (výrok IV.).
[7] V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že správní orgány obou stupňů náležitým
způsobem stanovily částku živobytí žalobce a posoudily sporné otázky. Ze správního spisu
totiž nevyplývá, že by žalobce vykonával veřejnou službu, a proto správní orgány náležitě
aplikovaly ustanovení §24 odst. 1 písm. f) zákona o pomoci v hmotné nouzi. Své tvrzení o tom,
že poskytnutá částka byla zápůjčkou, žalobce nijak neprokázal, neboť předložil jen své čestné
prohlášení, což nelze považovat ani za smlouvu o zápůjčce, ani za potvrzení dluhu pro věřitele.
K poskytnutému jídlu městský soud uvedl, že ačkoliv jde o naturální plnění, je dodání potravin
od přátel příjmem, který je nutno vyčíslit a započítat pro účely výpočtu dávek pomoci v hmotné
nouzi. Ostatně i samotná sociální dávka může být vyplácena prostřednictvím poukázek
na konkrétní zboží. Jak příjem, tak dávka proto mohou mít naturální podobu.
[8] Městský soud dále odmítl provést žalobcem navrhovaný důkaz zvukovým záznamem
z jednání mezi ním a pracovnicí úřadu práce. Ze správního spisu totiž nevyplývá, že by žalobce
finanční výpomoc od J. V. označil za dar, naopak vždy se o ní zmiňoval jako o půjčce. Podle
závěru správních orgánů však žalobce neprokázal, že se skutečně o zápůjčku jednalo.
Tato skutečnost nemůže být doložena jeho jednáním s úřadem práce, a proto
by bylo bezpředmětné provádět důkaz zvukovým záznamem z jeho průběhu. Vyčíslení hodnoty
potravin vyplývá z jiných podkladů založených ve správním spise a ze strany správních orgánů
se jedná o korektní postup.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[9] Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou
kasační stížnost. V jejím doplnění učiněném v měsíční lhůtě stanovené ve výzvě soudu uvedl,
že tak činí z důvodů uvedených v ustanoveních §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[10] Stěžovatel konkrétně namítl, že městský soud nesprávně stanovil částku jeho živobytí ve výši
existenčního minima, k čemuž došlo kvůli pobírání příspěvku na živobytí déle než 6 měsíců
a nevykonávání veřejné služby v rozsahu alespoň 20 hodin měsíčně. Stěžovatel však zpochybňuje
ústavnost institutu veřejné služby, neboť se domnívá, že jeho začlenění do právního řádu
bylo provedeno v rozporu s nálezem Ústavního soudu ze dne 27. 11. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 1/12.
V podrobnostech stěžovatel odkázal na argumenty uvedené v kasační stížnosti, o níž je vedeno
řízení pod sp. zn. 6 Ads 367/2020 týkající se snížení příspěvku na živobytí z částky životního
minima (3.410 Kč měsíčně) na částku existenčního minima (2.200 Kč měsíčně).
[11] Stěžovatel rovněž odmítá způsob, jakým se městský soud vypořádal s otázkou finanční
podpory poskytnuté mu J. V. Poukázal na skutečnost, že v předchozích obdobích, kdy mu byly
sociální dávky ještě přiznávány (konkrétně od září 2017), postačovalo úřadu práce vždy čestné
prohlášení J. V. Navíc pro smlouvu o zápůjčce občanský zákoník nestanoví žádnou formu, takže
může být uzavřena písemně, ústně nebo konkludentně. Není-li smlouva o zápůjčce uzavřena
v písemné formě, mohou se strany dohodnout, že se převzetí předmětu zápůjčky potvrdí
vystavením dlužního úpisu. Za takový dlužný úpis je možné považovat i čestné prohlášení.
Podstatou příslušné smlouvy bylo, že stěžovatel jako právní laik se s J. V. dohodl na přenechání
prostředků k zaplacení nájmu a služeb s tím spojených do doby, než mu budou úřadem práce
vyplaceny dávky pomoci v hmotné nouzi, aby se nedostal do prodlení s placením nájmu.
Stěžovatel se přitom zavázal tyto prostředky vrátit. Správní orgány obou stupňů i městský soud
tak dospěly k nesprávnému závěru, že se jednalo o bezúplatný příjem, a nikoli o zápůjčku. Pokud
by za něho nájem nezaplatil J. V., musel by si půjčit od někoho jiného, pokud by nechtěl skončit
bez střechy nad hlavou. Bezprostřední úhrada nezbytných nákladů na domácnost jinou osobou
přitom není v praxi ničím výjimečná, neboť u jednotlivce nacházejícího se v hmotné nouzi nelze
očekávat, že bude mít potřebnou částku v době její platby k dispozici. Pokud tedy jiná osoba
uhradila nezbytný náklad na domácnost a tuto platbu požadovala vrátit, nemůže být považována
za započitatelný příjem pro účely posuzování nároku na příspěvek na živobytí. V opačném
případě by totiž stát svou odpovědnost za realizaci práva každého na pomoc při zajištění
základních životních podmínek osobám nacházejících se v hmotné nouzi přenášel na jiný subjekt,
jemuž taková povinnost nepřísluší.
[12] Stěžovatel dále namítl nesouhlas se závěrem městského soudu, že dodání potravin od přátel
je třeba pro potřeby zjištění skutečného příjmu žadatele o dávku pomoci v hmotné nouzi vyčíslit
a tuto částku pak považovat za příjem. Z žádného ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi
či jiného právního předpisu totiž nevyplývá, že započitatelným příjmem je i strava poskytnutá
od rodiny, popřípadě přátel či charitativní organizace. Úřad práce tak poskytnuté jídlo nemohl
považovat za příjem rozhodný při posuzování nároku na příspěvek na živobytí.
[13] Konečně stěžovatel brojil proti způsobu, jakým se městský soud vypořádal s jeho důkazním
návrhem spočívajícím v přehrání audiozáznamu z jednání s pracovnicí úřadu práce. Uvedený
důkazní návrh totiž směřoval ke zjištění a ověření postupu úřadu práce, zejména jakým způsobem
byl stěžovatel donucen pověřenou úřední osobou k vyčíslení hodnoty poskytnuté stravy, nikoliv
k prokázání zápůjčky od J. V.
[14] S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku i rozhodnutí
obou správních orgánů.
[15] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že úřad práce postupoval správně,
když započetl finanční výpomoc od J. V. jako příjem, neboť žalobce neprokázal, že se jednalo
o zápůjčku. Navíc stěžovatel dne 19. 2. 2018 předložil čestné prohlášení J. V., který v něm uvedl,
že stěžovateli dlouhodobě finančně vypomáhá. O zápůjčce či vrácení finančních prostředků
se však J. V. v tomto čestném prohlášení vůbec nezmiňuje. S ohledem na tyto skutečnosti
žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení kasační stížnosti
[16] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Stěžovatel v kasační stížnosti označil důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.,
nicméně z jejího obsahu je zřejmé, že považuje napadený rozsudek za nezákonný a že v řízení
před městským soudem došlo k vadě při dokazování, která mohla mít vliv na zákonnost
rozhodnutí o věci samé. Ve skutečnosti tedy stěžovatel podal kasační stížnost z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[17] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[18] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[19] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil námitku o nesprávnosti způsobu stanovení výše
částky živobytí pro účely posouzení nároku na příspěvek na živobytí a s ní související námitku
neústavnosti úpravy institutu veřejné služby.
[20] Podle §23 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi výše příspěvku na živobytí činí, není-li dále
stanoveno jinak, za kalendářní měsíc rozdíl mezi částkou živobytí osoby (§24 odst. 1) a příjmem osoby (§9
odst. 2), není-li osoba společně posuzována s jinými osobami (§2 odst. 1). Podle §24 odst. 1 písm. f) zákona
o pomoci v hmotné nouzi částka živobytí osoby činí u osoby, která pobírá příspěvek na živobytí déle
než 6 kalendářních měsíců, částku existenčního minima; zvýšení částky živobytí podle §25 až 28 této osobě
nenáleží. Toto ustanovení se nevztahuje na osobu, u které se nezkoumá snaha zvýšit si příjem vlastní prací (§11
odst. 3), osobu s nárokem na podporu v nezaměstnanosti nebo podporu při rekvalifikaci, osobu prokazatelně
se účastnící na projektech organizovaných krajskou pobočkou Úřadu práce, osobu, která je výdělečně činná, osobu,
která je invalidní ve druhém stupni, a osobu, která vykonává veřejnou službu v rozsahu alespoň 20 hodin
v kalendářním měsíci. Podle §18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi veřejnou službou se rozumí
pomoc obcím nebo dalším subjektům zejména v oblastech zlepšování životního prostředí, udržování čistoty ulic
a jiných veřejných prostranství, pomoci v oblasti kulturního a sportovního rozvoje a sociální péče. Veřejná služba
je vykonávána osobami v hmotné nouzi a osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání na základě písemné
smlouvy, která obsahuje základní údaje o těchto osobách (jméno, popřípadě jména, příjmení, den, měsíc a rok
narození a trvalý pobyt), místo, předmět a dobu výkonu veřejné služby, uzavřené s krajskou pobočkou Úřadu
práce po dohodě s obcí nebo dalším subjektem. Za výkon veřejné služby nenáleží odměna.
[21] Z výše uvedeného je zřejmé, že zákon o pomoci v hmotné nouzi váže výši částky živobytí
na vybrané osobní charakteristiky žadatelů. U osob, které pobírají příspěvek na živobytí déle
než šest měsíců a nespadají do privilegovaných skupin, zákon vyžaduje jisté vlastní úsilí směřující
ke zlepšení jejich sociální situace. V případě, že toto úsilí není vyvíjeno, dochází ke snížení částky
živobytí na úroveň existenčního minima. Jednou z možností, jak může dlouhodobý příjemce
příspěvku na živobytí tomuto snížení předejít, je právě vykonávání veřejné služby, tedy neplacené
závislé práce zprostředkované úřadem práce konané ve veřejném zájmu.
[22] Ústavností institutu veřejné služby se již zabýval Ústavní soud ve stěžovatelem zmíněném
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12. V tomto nálezu Ústavní soud mimo jiné posuzoval ustanovení zákona
o zaměstnanosti, které stanovilo, že uchazeče o zaměstnání krajská pobočka Úřadu práce
z evidence uchazečů o zaměstnání rozhodnutím vyřadí, jestliže bez vážného důvodu odmítne
nabídku vykonávat veřejnou službu v rozsahu nejvýše dvacet hodin týdně v případě, že je veden
v evidenci uchazečů o zaměstnání nepřetržitě déle než dva měsíce. Ústavní soud přitom toto
ustanovení shledal protiústavním pro jeho rozpor se zákazem nucených prací, zákazem svévole,
zásadou rovnosti a požadavkem na zachování lidské důstojnosti. Vedly jej k tomu zejména
následující důvody:
• Veřejná služba a s ní spojený důvod vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání nevedou
ke zprostředkování zaměstnání.
• Uváděné cíle povinnosti konat veřejnou službu, tedy zachování pracovních návyků
a prevence sociálního vyloučení, jsou přinejmenším pochybné. Není důvod se domnívat,
že nezaměstnaní ztratí pracovní návyky již po dvou měsících. Vzhledem ke způsobu
organizace veřejné služby (který se značně překrývá s organizací výkonu trestu obecně
prospěšných prací) přitom dochází spíše k negativní stigmatizaci osob, které ji vykonávají,
čímž se riziko jejich sociálního vyloučení naopak prohlubuje.
• Povinnost konat veřejnou službu nelze považovat ani za přiměřený prostředek bránící
zneužívání předmětné pomoci, neboť toho lze dosáhnout i šetrnějším způsobem. Zneužívání
pomoci nelze presumovat u všech uchazečů, a zejména u některých skupin uchazečů
takováto situace rozhodně nebude pravidlem. Tyto osoby tak budou nuceny přijmout
a vykonávat veřejnou službu (a to často i po dobu několika měsíců), aniž by se jakkoliv
provinily proti stanoveným pravidlům. Předmětného účelu by přitom bylo nepochybně
možné dosáhnout adresnějšími opatřeními, jež by postihovala toliko ty uchazeče, kteří
skutečně nerespektovali podmínky pro setrvání v příslušné evidenci, např. posilněním
kontrolních mechanismů.
• Povinnost přijmout nabídku vykonávat veřejnou službu zakládá novou podmínku
pro poskytování podpory v nezaměstnanosti, která spočívá ve výkonu činnosti, jež fakticky
není ničím jiným než neplaceným zaměstnáním. Podpora v nezaměstnanosti se tak v podstatě
stává odměnou za veřejnou službu. Tím je ale zcela popřen účel, pro který má být podpora
v nezaměstnanosti poskytována a především pro který je hrazeno sociální pojištění. Uchazeči
o zaměstnání si totiž fakticky musí opětovně odpracovat plnění, na které by podle zákona
měli mít nárok již v důsledku nastání pojistné události.
• Vzhledem k nedostatku nabídek na konání veřejné služby dojde ve výsledku k tomu, že určitá
skupina uchazečů si bude muset všechny nároky plynoucí z jejich zařazení do evidence
uchazečů o zaměstnání fakticky odpracovat, zatímco jiná nikoliv, aniž by tuto nerovnost
bylo možné odůvodnit jiným způsobem než jako důsledek nahodilosti. Tím se navíc otevírá
i prostor pro případné zneužití předmětného uvážení, protože určitou osobu bude možné
fakticky, tedy bez jakéhokoliv zdůvodnění, vynechat z této nabídky.
• Nerovnost a nahodilost přidělování nabídek na výkon veřejné služby přitom není možné
aprobovat pouhým odkazem na její preventivní funkci. Pokud by bylo možné veřejnou
službu považovat výlučně za opatření proti zneužívání postavení uchazeče o zaměstnání
a s tím spojených plnění, pak by se dalo nepochybně akceptovat, že její nabídka bude činěna
podle určitého předem vymezeného klíče jen ve vztahu k některým uchazečům a již samotná
možnost jejího učinění bude působit výstražně.
• Povinnost vykonávat veřejnou službu v rozsahu až 20 hodin týdně pro uchazeče
o zaměstnání lze považovat za nepřiměřené břemeno pro uplatňování jednotlivých zákonem
vymezených práv, jež jsou jim přiznána za účelem hmotného zajištění v nezaměstnanosti.
Jde přitom o povinnost stanovenou zákonem, kterou musí každá osoba žádající
o zprostředkování zaměstnání v průběhu svého vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání
strpět. V opačném případě by si totiž žádné z těchto práv uplatňovat nemohla.
[23] Z výše uvedeného shrnutí důvodů zrušujícího nálezu Ústavního soudu je patrné,
že významná část z nich není uplatnitelná na současnou úpravu zákona o pomoci v hmotné
nouzi. Dávky podpory v hmotné nouzi totiž nejsou podmíněny placením pojistného a jejich
účelem není zajištění zaměstnání osobám, které je pobírají. Ve výrazně menší míře se uplatní
i výhrady k povaze veřejné služby jako nucených prací. V případě zrušeného ustanovení zákona
o zaměstnanosti byla povinnost konat veřejnou službu jednou z primárních povinností uchazeče
o zaměstnání, který byl veden v evidenci déle než dva měsíce. Pokud přitom tuto službu
vykonávat odmítl, přišel o celý nárok na podporu v nezaměstnanosti, na hrazení zdravotního
pojištění státem i na služby související se zprostředkováním zaměstnání. V případě zákona
o pomoci v hmotné nouzi je však situace výrazně odlišná. Výkon veřejné služby nepředstavuje
primární povinnost, neboť zákon umožňuje několik dalších způsobů, jakými si pobíratel
sociálních dávek může zajistit, že nedojde ke krácení jeho částky živobytí. Jedná se zejména
o účast na rekvalifikačních programech či projektech organizovaných úřadem práce
nebo o samostatnou výdělečnou činnost. I v případě nesplnění žádné z těchto podmínek
a nevykonání veřejné služby přitom nedochází ke ztrátě nároku na dávky v hmotné nouzi, nýbrž
pouze k jejich krácení.
[24] Navíc zákon o pomoci v hmotné nouzi je nastaven tak, že práceschopným osobám, které
bez dobrého důvodu nevykovávají veřejnou službu, aktivně neusilují o zvýšení své kvalifikace,
ani nejsou pracovně aktivní, garantuje jen nárok na příspěvek na živobytí ve výši existenčního
minima. Osobám, které vykonají veřejnou službu alespoň v rozsahu 20 hodin měsíčně, umožňuje
dosáhnout na zvýšení částky živobytí podle §25 až 28 zákon o pomoci v hmotné nouzi, jak
vyplývá z jeho ustanovení §24 odst. 1 písm. g). Osobám, které vykonají veřejnou službu alespoň
v rozsahu 30 hodin měsíčně, pak ustanovení §24 odst. 1 písm. e) zákona o pomoci v hmotné
nouzi přiznává zvýšení částky živobytí o polovinu rozdílu mezi životním minimem jednotlivce
a existenčním minimem, popřípadě zvýšenou o částky uvedené v §25 až 30. Možnost konat
veřejnou službu tedy představuje legitimní způsob jak zajistit, aby práceschopné osoby přispívaly
ke své obživě svojí vlastní činností a nespoléhaly se jen na pomoc státu. Výkon této služby přitom
sice není spojen s přímou odměnou, nicméně je zohledněn ve výpočtu výše dávek pomoci
v hmotné nouzi, což může pro tyto osoby představovat další motivační faktor.
[25] Způsob, jakým je institut veřejné služby zakotven v zákoně o pomoci v hmotné nouzi, tedy
není svévolný, obstojí z hlediska zásady rovnosti žadatelů o dávky ani nezasahuje do podstaty
a smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který zaručuje každému, kdo
je v hmotné nouzi, právo na pomoc nezbytnou pro zajištění základních životních podmínek.
Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti o ústavnosti §24 odst. 1 písm. f)
zákona o pomoci v hmotné nouzi, a proto k podnětu stěžovatele nepodal Ústavnímu soudu
návrh na jeho zrušení a učinil závěr o nutnosti jeho aplikace v nyní posuzované věci.
[26] K další kasační námitce se Nejvyšší správní soud zabýval správností závěru městského soudu
o nutnosti vyčíslení jídla poskytnutého stěžovateli jeho přáteli a zahrnutí jeho hodnoty do příjmů
započitatelných při posuzování nároku na příspěvek na živobytí.
[27] Podle §9 odst. 1 písm. c) zákona o pomoci v hmotné nouzi pro účely tohoto zákona se za příjem,
není-li dále stanoveno jinak, považuje 100 % ostatních započitatelných příjmů podle zákona o životním
a existenčním minimu, s výjimkou příspěvku na živobytí. Podle §7 odst. 1 písm. e) zákona o životním
a existenčním minimu za započitatelné příjmy se pro účely tohoto zákona považují ostatní příjmy uvedené
v zákoně o daních z příjmů, při kterých dochází ke zvýšení majetku, a to po odpočtu výdajů vynaložených
na jejich dosažení, zajištění a udržení, po odpočtu daně z příjmů a pojistného na sociální zabezpečení a pojistného
na veřejné zdravotní pojištění, pokud nebyla pojistná zahrnuta do těchto výdajů.
[28] Za ostatní příjem, při kterém dochází ke zvýšení majetku, se podle §10 odst. 1 písm. n)
zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, považuje také
bezúplatný příjem. Jím se rozumí příjem nabytý z titulu dědění, odkazu a darování, jakož i jiný
příjem nabytý bez poskytnutí protiplnění. Může jít jak o příjem peněžitý, tak nepeněžitý.
Bezúplatným příjmem je též příjem ze společenské úsluhy, která podle §2055 odst. 2 občanského
zákoníku není darováním, je-li z chování smluvních stran zřejmé, že se nechtějí smluvně vázat.
Za společenskou úsluhu se obecně považuje i přátelská, sousedská či kolegiální výpomoc
(srov. P. Beck, I. Gruunerová a M. Pavelková: Zákon o životním a existenčním minimu,
Praktický komentář, Wolters Kluwer, Praha 2016, komentář k §7 uvedeného zákona).
[29] Takovou přátelskou výpomocí bylo v nyní posuzované věci i poskytnutí stravy stěžovateli
od jeho známých, k němuž došlo v rozhodném období. Jednalo se tudíž o nepeněžitý příjem
nabytý bez poskytnutí protiplnění, který bylo nutné považovat za ostatní, a to bezúplatný příjem,
při kterém došlo ke zvýšení majetku stěžovatele odpovídajícího hodnotě obdrženého jídla.
Takový příjem proto bylo nutné podle §9 odst. 1 písm. c) zákona o pomoci v hmotné nouzi
ve spojení s §7 odst. 1 písm. e) zákona o životním a existenčním minimu započíst pro účely
posuzování nároku stěžovatele na příspěvek na živobytí.
[30] Úřad práce přitom nepochybil ani při vyčíslení hodnoty tohoto bezúplatného nepeněžitého
příjmu, když jeho výši určil na základě odhadu učiněného stěžovatelem. Ten totiž jako příjemce
příspěvku na živobytí byl podle §49 odst. 1 písm. a) a odst. 2 písm. b) zákona o pomoci
v hmotné nouzi povinen osvědčit skutečnosti rozhodné pro nárok na tuto dávku a vyhovět výzvě
orgánu pomoci v hmotné nouzi k jejich osvědčení. Jestliže tak úřad práce v dané věci učinil,
stěžovatele vyzval k vyčíslení hodnoty stravy a ten ji odhadl na částku 600 Kč, o jejíž reálnosti
nevznikly důvodné pochybnosti, nelze tomuto postupu nic vytknout. Za této situace úřad práce
nepochybil, když uvedenou hodnotu jídla bez dalšího zkoumání započetl do příjmů stěžovatele
rozhodných pro posouzení nároku na příspěvek na živobytí.
[31] S ohledem na správnost postupu správních orgánů při stanovení hodnoty stravy poskytnuté
stěžovateli jeho přáteli městský soud nepochybil, když v žalobním řízení nevyhověl návrhu
stěžovatele na přehrání audiozáznamu z jednání mezi ním a pracovnicí úřadu práce. Provedení
takového důkazu by totiž bylo nadbytečné při absenci pochybností o výši tohoto započitatelného
příjmu.
[32] Lze tedy konstatovat, že městský soud dospěl ke správným závěrům o nutnosti aplikace §24
odst. 1 písm. f) zákona o pomoci v hmotné nouzi v posuzované věci, o nutnosti započtení stravy
poskytnuté stěžovateli jeho přáteli jako příjmu rozhodného při posouzení nároku na příspěvek
na živobytí a nutnosti jejího vyčíslení v částce 600 Kč, přičemž tyto úvahy náležitě odůvodnil.
V tomto směru tedy důvody kasační stížnosti uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
nebyly naplněny.
[33] Konečně Nejvyšší správní soud posoudil správnost závěru městského soudu a žalovaného
o neprokázání povahy částky 9.000 Kč poskytnuté stěžovateli J. V. jako zápůjčky a z toho
vyplývající nutnosti ji považovat za započitatelný příjem pro účely posouzení nároku na příspěvek
na živobytí.
[34] Žalovaný v odůvodnění rozhodnutí o odvolání připustil, že zápůjčka není započitatelným
příjmem, neboť smluvní straně vzniká závazek ji vrátit. Příslušná osoba však musí věrohodným
způsobem doložit, že se jedná o půjčku, jaké jsou podmínky její splatnosti apod. Jestliže však
neprokáže, že se jedná o zápůjčku, je nutné na uvedené finanční prostředky nahlížet jako
na bezúplatný příjem, který se započítává podle §7 odst. 2 písm. m) zákona o životním
a existenčním minimu. Stěžovatel uvedl, že smlouvu o zápůjčce nemá a v prohlášeních ze dne
6. 3. 2018 a 21. 3. 2018 jen zmínil, že J. V. za něho uhradil náklady za bydlení, které mu částečně
vrátil, přičemž se jedná o půjčku. Tyto listiny však nelze považovat za smlouvu o zápůjčce podle
§2390 občanského zákoníku ani za doklady prokazující, že se skutečně jednalo o půjčku.
Stěžovatel dále v jiné správní věci doložil čestné prohlášení, ve kterém J. V. uvedl, že stěžovateli
dlouhodobě v dobré vůli každý měsíc pomáhá, poskytuje mu finanční hotovost a občas mu
nakoupí potraviny. Obsah prohlášení stěžovatele ze dne 21. 3. 2018 však zcela popírá
věrohodnost čestného prohlášení J. V., v němž se uvádí, že stěžovateli pomáhal nejen
poskytováním finanční hotovosti. Podle závěru žalovaného tedy stěžovatel žádným věrohodným
způsobem neprokázal, že částka 9.000 Kč poskytnutá J. V. představovala zápůjčku, jejíž část
ve výši 6.696 Kč byla vrácena, a proto je nutné jí celou považovat za bezúplatný příjem, který
se započítává podle §7 odst. 2 písm. m) zákona o životním a existenčním minimu.
[35] S tímto závěrem žalovaného, kterým byl stvrzen předchozí postup úřadu práce, však nelze
souhlasit. Stěžovatel totiž v souladu se zmíněnými ustanovení §49 odst. 1 písm. a) a odst. 2
písm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi předložením čestných prohlášení o zapůjčení částky
9.000 Kč od J. V. osvědčil skutečnosti rozhodné pro nárok na příspěvek na živobytí a zároveň
vyhověl výzvě úřadu práce k jejich osvědčení. Smlouva o zápůjčce uzavřená podle §2390
občanského zákoníku přitom nevyžaduje písemnou formu, takže ji lze uzavřít i ústně
či konkludentně. Existenci a obsah takto sjednané smlouvy je přitom možné z povahy věci zjistit
jen z vyjádření obou smluvních stran. Jestliže tedy stěžovatel v řízení o odejmutí dávky pomoci
v hmotné nouzi opakovaně uváděl, že si částku 9.000 Kč zapůjčil a její větší část vrátil,
bylo možné toto jeho tvrzení ověřit toliko od J. V., který mu jí měl poskytnout. V tomto směru
nepostačilo poukázat ani na údajný rozpor mezi obsahem čestných prohlášení stěžovatele
s čestným prohlášením J. V. opatřeným v předchozím správním řízení, neboť v nyní posuzované
věci mohl být rozhodný skutkový stav naprosto odlišný.
[36] Proto za situace, kdy stěžovatel splnil svou povinnost tvrzení i důkazní, neboť již
nebylo v jeho moci dalším způsobem doložit deklarovanou povahu částky 9.000 Kč jako
zápůjčky, bylo povinností správních orgánů provést výslech svědka J. V. za účelem zjištění typu
a obsahu smluvního vztahu mezi těmito osobami. Bez provedení uvedeného důkazu totiž
nemohly učinit spolehlivý závěr, že finanční prostředky poskytnuté J. V. představovaly
bezúplatný příjem, po jehož započtení již stěžovatel nadále nemá nárok na příspěvek na živobytí,
a v důsledku toho ani nárok na doplatek na bydlení. Uvedeným způsobem však žalovaný ani úřad
práce nepostupovali, a v rozporu s ustanovením §3 správního řádu tak nezjistili stav věci, o němž
nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad úkonu se základními
zásadami jejich činnosti. Nevyslechnutím svědka J. V. porušili i §52 větu druhou správního řádu,
který správním orgánům ukládá povinnost provést důkazy potřebné ke zjištění stavu věci.
[37] K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 19. 4. 2016,
č. j. 6 Ads 219/2015 - 30, v němž se uvádí, že „jiná by byla situace, pokud by stěžovatelka předložila
požadované doklady, avšak správní orgán by i přesto dospěl k závěru, že její poměry nejsou takové, aby ji mohla
být dávka nadále přiznávána, a proto by ji odejmul. V takovém případě by důkazní břemeno bylo na správním
orgánu, neboť příjemce by splnil povinnost osvědčovat své majetkové poměry dle §49 odst. 1 písm. a), resp. §49
odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi, ale správní orgán by měl za to, že příjemcem dosvědčené poměry ho
nekvalifikují jako osobu nacházející se v hmotné nouzi. Správní orgán by tak musel nejen řádně zdůvodnit,
proč a na základě jakých podkladů dospěl k tomuto závěru, nýbrž by i v situaci, kdy by pro tento jeho závěr
nepostačovaly důkazy předložené příjemcem, musel další důkazy z moci úřední obstarat sám.“
[38] S ohledem na neunesení důkazního břemena správními orgány obou stupňů
a z toho vyplývající nedostatečně zjištěný skutkový stav ohledně povahy částky 9.000 Kč nemohl
městský soud v nyní posuzované věci učinit závěr, že podklady založené ve správním spise
neumožňují posoudit finanční prostředky poskytnuté stěžovateli J. V. jako zápůjčku. Uvedenou
právní otázku proto posoudil městský soud nesprávně a důvod kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. je v tomto směru naplněn.
IV. Závěr a náklady řízení
[39] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud výroky I., II.
napadeného rozsudku městského soudu a navazující výrok III. o nepřiznání nákladů žalobního
řízení žádnému z účastníků podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil. Nedotčen ponechal
jen výrok IV. rozsudku městského soudu o přiznání odměny a náhrady hotových výdajů
ustanovené zástupkyni stěžovatele v řízení o žalobě, na něhož nemá žádný vliv výsledek řízení
o kasační stížnosti. Již v žalobním řízení zde byly dány důvody pro zrušení obou rozhodnutí
žalovaného o odvolání a městský soud by v novém řízení o žalobě nemohl učinit nic jiného,
než obě rozhodnutí o odvolání pro vady řízení zrušit, neboť skutkový stav, který vzal žalovaný
za jejich základ, vyžaduje zásadní doplnění, které není oprávněn provést městský soud,
neboť by tím nahrazoval činnost správního orgánu. Proto povaha věci umožňuje, aby Nejvyšší
správní soud o žalobě sám rozhodl a podle §110 odst. 2 písm. a), §76 odst. 1 písm. b) a §78
odst. 1 a odst. 4 s. ř. s. současně se zrušením výroků I., II. a III. napadeného rozsudku zrušil
pro vady řízení také obě rozhodnutí žalovaného o odvolání a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V něm je žalovaný v souladu s §78 odst. 5 s. ř. s. použitého přiměřeně podle §110 odst. 2
písm. a) s. ř. s. vázán výše vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
[40] Žalovaný tedy v dalším řízení doplní dokazování o výslech svědka J. V. za účelem prokázání
povahy částky 9.000 Kč, kterou v rozhodné době poskytl stěžovateli. Odvolací správní orgán je
však oprávněn provést i další důkazy, pokud taková potřeba vyjde v dalším řízení najevo.
[41] Jelikož Nejvyšší správní soud současně se zrušením napadeného rozsudku rozhodl
i o zrušení obou rozhodnutí žalovaného, musí kromě nákladů řízení o kasační stížnosti
rozhodnout rovněž o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí městského
soudu (§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Stěžovatel měl v projednávané věci plný úspěch, avšak
v těchto řízeních mu žádné náklady nevznikly. Neúspěšný žalovaný pak nemá na náhradu nákladů
řízení právo. Proto Nejvyšší správní soud podle §120 a §60 odst. 1 věty první s. ř. s. rozhodl,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ani řízení
o žalobě.
[42] Stěžovateli byla v žalobním řízení ustanovena zástupkyní advokátka JUDr. Anita Pešulová.
Toto zastoupení trvá i v řízení o kasační stížnosti, v rámci něhož zástupkyni náleží mimosmluvní
odměna a hotové výdaje, které platí stát (§35 odst. 10 s. ř. s.). Odměna za zastupování
advokátkou za řízení o kasační stížnosti byla určena podle §11 odst. 1 písm. d) ve spojení s §7
bodem 3 a §9 odst. 2 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „advokátní tarif“), a to za jeden úkon právní služby (sepsání kasační stížnosti)
ve výši 1.000 Kč. Náhrada hotových výdajů (režijní paušál) činí podle §13 odst. 4 advokátního
tarifu 300 Kč za tento úkon právní služby. Odměna a náhrada hotových výdajů za zastupování
stěžovatele v řízení o kasační stížnosti v celkové výši 1.300 Kč bude ustanovené zástupkyni
vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. října 2021
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu