ECLI:CZ:NSS:2021:4.AFS.102.2019:38
sp. zn. 4 Afs 102/2019 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila
a soudců Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: Dopravní
společnost Zlín-Otrokovice, s.r.o., se sídlem Podvesná XVII/3833, Zlín, zast. JUDr. Radkem
Ondrušem, advokátem, se sídlem Bubeníčkova 502/42, Brno, proti žalovanému: Odvolací
finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 5. 2. 2016, č. j. 5428/16/5000-10470-711175, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 2. 2019, č. j. 62 Af 42/2016 - 61,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen „poskytovatel dotace“) poskytlo žalobkyni
na základě smlouvy o financování projektu Společného regionálního operačního programu
ze dne 15. 4. 2005 dotaci v celkové výši 60.295.000 Kč, za účelem realizace projektu „Modernizace
a rozvoj MHD ve Zlíně a Otrokovicích využitím specifického vozového parku“. Ukončení realizace projektu
bylo stanoveno na 30. 4. 2006.
[2] Finanční úřad ve Zlíně (dále jen „správce daně“) vyměřil žalobkyni na základě daňové
kontroly platebním výměrem ze dne 26. 1. 2012, č. j. 18258/12/303982704090 (dále jen „platební
výměr na odvod“), odvod do státního rozpočtu za porušení rozpočtové kázně ve výši
60.295.000 Kč podle §44a odst. 3 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015
(dále jen „rozpočtová pravidla“), podle §44a odst. 4 písm. c) a §44a odst. 9 téhož zákona a podle
§139 a §147 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen „daňový řád“).
[3] Správce daně dále dne 26. 10. 2012 vyměřil žalobkyni platebním výměrem
č. j. 367894/12/303982704090 (dále jen „platební výměr na penále“) penále za období
od 1. 5. 2006 do 26. 10. 2012 ve výši 60.295.000 Kč za prodlení s odvodem za porušení
rozpočtové kázně uloženým k odvodu do státního rozpočtu platebním výměrem na odvod, podle
§44a odst. 8 rozpočtových pravidel a §252 daňového řádu.
[4] Platební výměr na odvod potvrdilo Finanční ředitelství v Brně rozhodnutím
ze dne 10. 10. 2012, č. j. 9126/12-1700-702696. Toto rozhodnutí však zrušil Krajský soud v Brně
(dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 15. 5. 2014, č. j. 62 Af 106/2012 - 134.
Měl za to, že se daňové orgány nezabývaly rozsahem a závažností porušení rozpočtové kázně
ze strany žalobkyně.
[5] Platební výměr na penále žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 4. 2014, č. j. 9808/14/5000-
24700-710142, změnil, avšak pouze co do platebních podmínek. V ostatním zůstal výrok o
povinnosti žalobkyně zaplatit penále ve výši 60.295.000 Kč beze změny. I tento platební výměr
krajský soud zrušil rozsudkem ze dne 1. 2. 2016, č. j. 62 Af 47/2014 - 60, a to v návaznosti na
shora zmíněný rozsudek č. j. 62 Af 106/2012 - 134, týkající se vlastního odvodu.
[6] V mezidobí Generální finanční ředitelství rozhodnutím ze dne 15. 2. 2013, č. j.
41793/12/7000-51000-506345, částečně vyhovělo žádosti žalobkyně o prominutí daně
a rozhodlo o prominutí částky 40.196.167 Kč z celkového odvodu ve výši 60.295.000 Kč
vyměřeného platebním výměrem na odvod a o prominutí částky 53.267.246 Kč z celkového
penále ve výši 60.295.000 Kč předepsaného správcem daně platebním výměrem na penále.
[7] Dne 26. 11. 2015 žalovaný rozhodnutím č. j. 40854/15/5000/10470-711175 změnil
platební výměr na odvod a vyměřil odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 4.721.099 Kč
podle §44a odst. 3 písm. a), §44 odst. 4 písm. c), §44a odst. 9 rozpočtových pravidel.
[8] Následně žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 2. 2016, č. j. 5428/16/5000-10470-711175
(dále jen „napadené rozhodnutí“), změnil také platební výměr na penále tak, že penále snížil
na částku 4.721.099 Kč.
II.
[9] Žalobou u krajského soudu se žalobkyně domáhala zrušení napadeného rozhodnutí
i platebního výměru na penále. Krajský soud žalobu zamítl jako nedůvodnou rozsudkem
ze dne 28. 2. 2019, č. j. 62 Af 42/2016 - 61 (dále jen „napadený rozsudek“).
[10] Krajský soud nepřisvědčil žalobní námitce, že o penále měl po zrušujícím rozsudku
krajského soudu č. j. 62 Af 47/2014 - 60 znovu rozhodovat správce daně a nikoliv žalovaný,
neboť taková povinnost nevyplývá z daňového řádu. Žalovanému nenáležela pravomoc vrátit
správci daně na základě vlastního uvážení věc k dalšímu řízení a zavázat jej vlastním názorem.
Původní platební výměr nebyl zrušen, jelikož krajský soud věc vrátil do fáze odvolacího řízení
u žalovaného, v němž měla žalobkyně možnost uplatnit procesní obranu.
[11] Krajský soud dále dospěl k závěru, že lhůta pro výpočet penále počíná běžet automaticky,
přestože osoba, která porušila rozpočtovou kázeň, o svém pochybení nevěděla. Ani délka
daňového řízení na běh této lhůty vliv nemá. Prvním dnem, kdy nastalo prodlení žalobkyně,
byl den 1. 5. 2006, což byl den následující po ukončení realizace projektu. Prodlení žalobkyně
nemohlo skončit dříve, než vrátila poskytovateli dotace dlužnou částku. Konec doby prodlení,
který žalovaný stanovil na 26. 10. 2012, tudíž vycházel ze stavu ke dni vydání rozhodnutí správce
daně. Důvody tohoto postupu žalovaný v napadeném rozhodnutí vyložil. Žalobkyni tudíž
nikterak na jejích právech nezkrátil. Zároveň správně limitoval penále podle §44a odst. 8
rozpočtových pravidel výší odvodu. Krajský soud proto nepovažoval napadené rozhodnutí
za vadné a nepřezkoumatelné.
[12] Krajský soud také upozornil, že penále je podle rozpočtových pravidel matematicky
odvozeno z částky povinného odvodu, tudíž správce daně nemůže svým rozhodnutím jeho výši
jakkoliv ovlivnit či ji moderovat. Co se týče námitky nespravedlnosti a protiústavnosti horní
hranice penále, neshledal krajský soud důvod předkládat věc k posouzení ústavnosti §44a odst. 8
rozpočtových pravidel Ústavnímu soudu. Poukázal totiž na skutečnost, že Nejvyšší správní soud
se použitím a výkladem uvedeného zákonného ustanovení ve své judikatuře již mnohokrát
zabýval, a pokud by měl o jeho ústavnosti pochyby, jistě by věc sám Ústavnímu soudu předložil.
[13] Zákonodárce zakotvil pro zohlednění případů nespravedlnosti či jiných mimořádných
okolností do daňového řádu institut posečkání daně, prominutí či částečného prominutí odvodu
za porušení rozpočtové kázně nebo také možnost rozložení daně na splátky. Konstrukce penále
za porušení rozpočtové kázně proto podle krajského soudu nezakládá zjevnou nespravedlnost.
Krajský soud vysvětlil, že nedošlo ani k porušení zásady ne bis in idem, neboť účel odvodu a penále
je zcela odlišný. Aplikace zásad trestního práva v případě řízení a rozhodování o odvodu
za porušení rozpočtové kázně a souvisejícího penále byla správními soudy opakovaně odmítnuta,
mimo jiné rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014 - 46.
Ani této žalobní námitce proto krajský soud nepřisvědčil.
III.
[14] Proti napadenému rozsudku se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brání kasační stížností
s odkazem na §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Navrhuje zr ušit napadený rozsudek, jakož
i napadené rozhodnutí a platební výměr na penále.
[15] V kasační stížnosti prvotně namítá, že penále za odvod nemělo být vůbec předepsáno
nebo přinejmenším ne ve výši samotného odvodu. Výše tohoto penále je nepřiměřená, v rozporu
s dobrými mravy i s principem proporcionality. Krajský soud se podle stěžovatelky nedostatečně
vypořádal s námitkou protiústavnosti §44a odst. 8 rozpočtových pravidel, když odmítl věc
předložit Ústavnímu soudu s úvahou, že v případě protiústavnosti by jistě otázku Ústavnímu
soudu předložil kasační soud.
[16] Podle mínění stěžovatelky krajský soud dále dospěl k nesprávnému závěru o nemožnosti
správce daně ovlivnit svým rozhodnutím výši penále. K obdobným závěrům přitom v minulosti
dospívali správci daně a soudy i ohledně stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně,
než přijali princip proporcionality. Stejný princip by měl být vzat v úvahu i v případě stanovení
výše penále. Penále vyměřené způsobem uvedeným v rozpočtových pravidlech je nespravedlivé,
neadekvátní a neproporcionální. V této souvislosti stěžovatelka upozorňuje na závěry vyplývající
z nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 50/03, které, byť je krajský soud odmítl jako nepřiléhavé,
měly být použity i v nynější věci při stanovení výše penále. V opačném případě je penále
neúměrné, neodpovídající významu a hodnotě zajišťované povinnosti. Krajský soud měl tudíž
hledat „vyšší smysl“ penále, nikoliv jen ospravedlňovat postup správce daně při stanovení penále
s tím, že odpovídá zákonu.
[17] Stěžovatelka také namítá, že přepočte-li se výše penále na procenta, odpovídá výši 36,5 %
ročně z částky odvodu. To považuje za zcela nepřiměřené. Přitom porovnává penále za prodlení
s odvodem se zákonným úrokem z prodlení. V obou případech se jedná o sankční institut
postihující povinnost zaplatit včas. Zákonný úrok z prodlení činil v době podání kasační stížnosti
9 % ročně z příslušné jistiny, jeho výše je tudíž přibližně čtyřikrát nižší než výše penále.
Stěžovatelka má tudíž za to, že sazba penále za prodlení s odvodem by měla být zásadně shodná
nebo alespoň odpovídající výši sazby zákonného úroku z prodlení, jelikož postihuje v zásadě
stejný následek.
[18] Stěžovatelka též upozorňuje na skutečnost, že dotaci čerpala v roce 2006, kontrola
čerpání byla zahájena až v roce 2010 a tyto čtyři roky se stěžovatelce přičetly k tíži právě
při stanovení penále, ačkoliv v tomto období neměla o údajném porušení povinností, a tudíž
ani o prodlení, povědomost. Odvod za porušení rozpočtové kázně a penále nadto byly vyměřeny
až v roce 2012. K dosažení maximální výše penále ale došlo již za necelé tři roky ode dne,
kdy došlo k údajnému porušení rozpočtové kázně. Matematicky stanovený výpočet penále,
byť limitovaný výší odvodu, tak podle stěžovatelky neodráží ekonomický účel penále jakožto
sankce a může mít fatální dopady v majetkové sféře řady subjektů.
[19] S odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. ÚS 109/11 (míněno zřejmě
sp. zn. I. ÚS 109/11 - poznámka soudu) stěžovatelka dále namítá, že krajský soud měl do svého
rozhodování promítnout délku daňového řízení včetně okamžiku jeho zahájení, jakož i vědomost
stěžovatelky o tvrzeném porušení dotačních podmínek. Průtahy a nečinnost správce daně
nelze klást stěžovatelce k tíži. S uvedenou argumentací, kterou stěžovatelka uplatnila již v žalobě,
se krajský soud řádně nevypořádal.
[20] Závěrem stěžovatelka namítá, že se krajský soud dostatečně nevěnoval ani její námitce,
že celá právní úprava penále za prodlení s odvodem je zmatečná a odporující zásadě ne bis in idem.
Ačkoliv je penále koncipováno jako důsledek včasného nezaplacení odvodu, podle rozpočtových
pravidel je splatné již dnem porušení rozpočtové kázně, tedy bez ohledu na to, kdy byl odvod
vyměřen a v jaké lhůtě bylo stanoveno jeho zaplacení. Za dané právní úpravy tak je v podstatě
vyloučeno, aby se stěžovatelka do prodlení nedostala. Byť tedy krajský soud shledal, že v případě
penále a odvodu nejde o souběh dvou „sankcí“ vzhledem k jejich odlišnému účelu,
ve své podstatě je tomu právě naopak.
IV.
[21] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožňuje s napadeným rozsudkem
a odkazuje na napadené rozhodnutí a na své vyjádření k žalobě. Krajský soud posuzoval
zákonnost napadeného rozhodnutí v mezích podané žaloby, vyplývá z něj skutkový stav
i vyhodnocení rozhodných skutkových okolností. Své závěry krajský soud řádně odůvodnil
i s odkazem na příslušná zákonná ustanovení.
[22] K námitce stanovení penále žalovaný uvádí, že bylo povinností správce daně po nabytí
právní moci platebního výměru na odvod vydat i platební výměr na penále. Rozpočtová pravidla
nepřipouštějí správní úvahu a §44a odst. 8 rozpočtových pravidel taxativně stanoví,
že za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně je porušitel rozpočtové kázně povinen
zaplatit penále ve výši 1 promile z částky odvodu za každý den prodlení, nejvýše však do výše
tohoto odvodu. Nejedná se tedy o dispozitivní ustanovení zákona.
[23] Ohledně protiústavnosti §44a odst. 8 rozpočtových pravidel odkazuje žalovaný
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1 Afs 1/2011 - 82. Krajský soud
nepochybil, neshledal-li důvod otázku ústavnosti tohoto ustanovení předložit Ústavnímu soudu.
[24] Žalovaný souhlasí i se závěrem krajského soudu, podle nějž lhůta pro výpočet penále
počíná běžet automaticky, bez ohledu na to, zda ten, kdo porušil rozpočtovou kázeň, o svém
pochybení věděl. K délce daňové řízení, které podle něj netrvalo neúměrně dlouho, odkazuje
na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, neboť tyto soudy se nastolenou
problematikou již zabývaly.
[25] Nakonec žalovaný k námitce porušení zásady ne bis in idem uvádí, že povinnost zaplatit
penále vyplývá nyní z §44a odst. 10 rozpočtových pravidel. Sama stěžovatelka věděla o tom
(což ani nezpochybňuje), že již v době udržitelnosti projektu neplnila minimální hodnoty
ukazatele plánovaného zvýšení počtu přepravovaných osob veřejnou dopravou a že ve svých
zprávách vykazovala nenaplnění ukazatele počtu přepravených osob. Z toho vyplývá, že porušila
podmínku smlouvy, na jejímž základě jí byla dotace poskytnuta. Žalovaný také dodává, že podle
judikatury kasačního soudu bylo objektivně možné uhradit odvod již ke dni porušení rozpočtové
kázně a tak se placení penále vyhnout.
V.
[26] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[27] Kasační soud především uvádí, že z databáze u něj vedených řízení ověřil, že o kasační
stížnosti stěžovatelky podané proti rozsudku krajského soudu ze dne 4. 1. 2019,
č. j. 62 Af 13/2016 - 72, kterým zamítl její žalobu proti rozhodnutí žalovaného ve věci vyměření
odvodu za porušení rozpočtové kázně ve výši 4.721.099 Kč, již kasační soud rozhodl rozsudkem
ze dne 6. 5. 2020, č. j. 1 Afs 27/2019 - 61, tak, že kasační stížnost zamítl. S ohledem na uvedené
je zcela nadbytečně přerušovat nynější řízení týkající se penále za prodlení s odvodem,
jak stěžovatelka v kasační stížnosti navrhovala.
[28] Kasační stížnost není důvodná.
[29] Jakkoliv stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila mimo jiné kasační důvod podle §103
odst. 1 písm. b) s. ř. s., konkrétní skutečnosti, v nichž spatřuje naplnění tohoto kasační důvodu,
neuvedla. Omezila se toliko na prostou reprodukci uvedeného zákonného ustanovení. Nejvyšší
správní soud tudíž nemá žádný prostor pro posouzení tohoto kasačního důvodu, neboť sám není
oprávněn vyhledávat důvody pod něj podřaditelné či snad dokonce doplňovat kasační námitky
namísto stěžovatelky tak, aby se mohl jejich posouzením z pohledu tohoto kasačního důvodu
zabývat. Pouze v obecnosti tak kasační soud uvádí, že žádné pochybení, jež by naplňovalo
uvedený kasační důvod, prima facie neshledal.
[30] Zabýval se tudíž kasačními námitkami, jež spadaly pod uplatněný kasační důvod podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[31] Stěžovatelka předně poukazovala na skutečnost, že jí penále nemělo být vůbec vyměřeno.
[32] Podle §44a odst. 8 věty první a druhé rozpočtových pravidel, za prodlení s odvodem
za porušení rozpočtové kázně podle odstavce 4 písm. b) a c) je porušitel rozpočtové kázně povinen zaplatit penále
ve výši 1 promile z částky odvodu za každý den prodlení, nejvýše však do výše tohoto odvodu. Penále se počítá
ode dne následujícího po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně, do dne, kdy byly prostředky odvedeny
nebo u návratných finančních výpomocí vráceny nebo nevyplaceny postupem podle odstavce 5 písm. b).
[33] Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem předesílá, že v řízení o vyměření
penále se již nemůže správce daně ani žalovaný zabývat zákonností pravomocně vyměřeného
odvodu za porušení rozpočtové kázně. Podmínkou pro vyměření penále tak je jednak existence
pravomocného rozhodnutí o vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně, a dále existence
prodlení s vrácením tohoto odvodu do státního rozpočtu ihned po porušení rozpočtové kázně.
Uvedené podmínky byly v souzené věci splněny. Bylo zde pravomocné rozhodnutí žalovaného,
kterým vyměřil odvod. Stěžovatelka jej ke dni porušení rozpočtové kázně neuhradila
(což nezpochybňuje), tudíž správce daně oprávněně vyměřil penále za prodlení s odvodem.
Stěžovatelčině námitce o tom, že jí penále vůbec nemělo být vyměřeno, proto přisvědčit nelze.
[34] Stěžejní stížnostní argumentace směřuje k tomu, že stanovení výše penále v návaznosti
na §44a odst. 8 rozpočtových pravidel je neústavní, a penále podle něj vyměřené je proto
neproporcionální, v rozporu s dobrými mravy a nespravedlivé. Kasační soud však již nyní uvádí,
že se s uvedeným neztotožňuje. Výkladem §44a odst. 8 rozpočtových pravidel se již v minulosti
opakovaně zabýval a jeho nesoulad s ústavním pořádkem a v důsledku toho předložení věci
Ústavnímu soudu k posouzení jeho ústavnosti, nedovodil. Čtvrtý senát přitom nenachází důvod
se od své předchozí judikatury odchýlit ani v nynější věci.
[35] Stěžovatelka ve vztahu ke stanovení výše penále rozporuje okamžik počátku prodlení,
od nějž se penále stanoví, a také zpochybňuje délku celkového prodlení, za které mělo být penále
vyměřeno. Značný vliv na délku tohoto prodlení totiž měla doba vedení řízení před daňovými
orgány. Tato doba měla být při vyměření penále zohledněna a za tuto dobu jí nemělo být penále
vyměřeno. V této souvislosti stěžovatelka namítá i faktickou nemožnost vyhnout se prodlení
za situace, kdy jeho počátek spadal do doby, kdy ještě neměla o porušení rozpočtové kázně
povědomost.
[36] Nejvyšší správní soud se obdobnými otázkami zabýval například v rozsudku
ze dne 7. 3. 2019, č. j. 10 Afs 65/2018 - 42. V něm k otázce počátku plynutí doby prodlení uvedl,
že „[p]rávní úprava penále v §44a odst. 7 zákona o rozpočtových pravidlech (v nyní posuzované věci
jde o §44a odst. 8 rozpočtových pravidel – poznámka kasačního soudu) však počátek doby prodlení
určuje bezvýjimečně. NSS již v minulosti dovodil, že ‚[v]yměření penále není koncipováno na základech
subjektivní odpovědnosti, nýbrž odpovědnosti objektivní […] Počátek běhu doby se rozhodně
neposouvá do okamžiku, kdy se stěžovatel dozví o tom, že rozpočtovou kázeň při čerpání dotace
porušil‘ (rozsudek ze dne 7. 8. 2014, čj. 10 As 48/2014-35, bod 23, věc PROPERTY
PODNIKATELSKÁ). Je pravda, že právní úprava penále založená na objektivní odpovědnosti je přísná.
Na toto ustanovení je však třeba nahlížet optikou toho, že dotace je formou určitého dobrodiní ze strany státu.
Právě proto je poskytnutí dotace vázáno na dodržování přísných podmínek a je spojeno s přísnými následky
při jejím neoprávněném použití. Odpovědnost za nevrácení neoprávněně použité částky dotace a s tím spojenou
majetkovou újmu nelze v takovém případě přenášet na stát.“
[37] Daňové orgány nepochybily ani v tom, když stanovily počátek doby pro výpočet penále
na den následující po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně, tj. na 1. 5. 2006, a její konec
stanovily ke dni vydání platebního výměru na penále (26. 10. 2012). Počátek běhu této doby
nebylo možno posunout až k okamžiku, kdy se stěžovatelka o porušení rozpočtové kázně
dozvěděla. Počátek této doby jasně stanoví zákon. Tato koncepce, na níž §44a odst. 8
rozpočtových pravidel stojí, odpovídá objektivní odpovědnosti příjemce dotace
(zde stěžovatelky) za vrácení neoprávněně použité částky dotace. Tato odpovědnost nepochybně
vzniká ode dne následujícího samotnému porušení rozpočtové kázně.
[38] K namítané nemožnosti vyhnout se prodlení se zaplacením odvodu, na které
též stěžovatelka upozorňovala, se již kasační soud také vyjádřil ve výše citovaném rozsudku
č. j. 10 Afs 65/2018 - 42. V něm uvedl, že „zákon tedy zcela jasně váže počátek běhu doby, za kterou
se penále vyměřuje, na den následující po dni, kdy byla porušena rozpočtová kázeň. (…) Přímo ze zákona
o rozpočtových pravidlech vyplývá, že se odvod za porušení rozpočtové kázně provádí prostřednictvím místně
příslušného finančního úřadu. (…) Ze zákona o rozpočtových pravidlech tedy jasně vyplývá, jakému
správnímu orgánu se odvod za porušení rozpočtové kázně hradí. Stěžovatel tedy mohl ihned po porušení rozpočtové
kázně učinit dotaz vůči příslušnému finančnímu úřadu, který je v souladu se zásadou součinnosti v §6 a §7
daňového řádu povinen mu údaje nezbytné k úhradě odvodu (včetně variabilního symbolu) poskytnout. (…)
Podle NSS je proto s ohledem na vše výše uvedené objektivně možné odvod uhradit již ke dni porušení rozpočtové
kázně, a vyhnout se tak placení penále.“
[39] Pro účely souzené věci je možno k právě uvedenému doplnit, že ze souvisejícího
rozsudku kasačního soudu ve věci odvodu (č. j. 1 Afs 27/2019 - 61) mimo jiné vyplývá,
že stěžovatelka sama předkládala v rámci realizace i udržitelnosti projektu monitorovací zprávy,
z nichž vyplývalo nedodržení monitorovacích ukazatelů uvedených v žádosti o poskytnutí
dotace, tedy i potenciální porušení rozpočtové kázně. Pro uvedené stěžovatelka sama musela
mít přinejmenším pochybnost, pokud ne jistotu o tom, zda rozpočtovou kázeň neporušuje.
Její nynější výtky, podle nichž penále za dobu, po kterou nevěděla o porušení rozpočtové kázně,
popřípadě po kterou daňové orgány vedly řízení, je nespravedlivé či nepřiměřené,
jsou z uvedených důvodů neopodstatněné.
[40] Dovolává-li se současně skutečnosti, že takto stanovené penále neodpovídá významu
a hodnotě zajišťované povinnosti, nelze s ní ani v tomto bodě souhlasit. Stěžovatelka sama
nezpochybňuje, že odvod za porušení rozpočtové kázně byl stanoven i s použitím zmíněného
principu proporcionality. V důsledku toho i penále, jež je jeho příslušenstvím, je z tohoto
pohledu proporcionální. Vždy se odvíjí od závažnosti porušení rozpočtové kázně, jež nejprve
předurčuje výši odvodu, který předchází vyměření penále. Také penále, jež je odvozeno od výše
odvodu (a doby prodlení), proto odpovídá hodnotě zajišťované povinnosti.
[41] K otázce přiměřenosti výše penále, proti níž se stěžovatelka kasační stížností také
vymezuje, se vyjádřil Ústavní soud v usnesení ze dne 26. 11. 2015, č. j. III. ÚS 3204/15. Podle něj
„stěžovatel brojí i proti tomu, že mu bylo penále předepsáno ve výši 100 % nařízeného odvodu (…). Ani Ústavní
soud v obecné rovině neshledává stanovení takového postupu správních orgánů, resp. právní úpravu, z níž
při stanovení penále tyto orgány vycházely, za prima facie takovou, která by představovala nepřípustný zásah
do vlastnického práva stěžovatele. K tomu lze podotknout, že stěžovatel měl jakožto daňový subjekt v případě
rozhodnutí správce daně o penále (stejně jako v případě rozhodnutí o odvodu) možnost využít procesní kroky,
které by dopady těchto rozhodnutí zmírnily nebo odstranily (instituty posečkání daně, prominutí daně).“
Jen pro upřesnění lze poukázat na přiléhavé závěry obsažené v odst. 22. napadeného rozsudku,
v němž krajský soud shodně jako v citovaném usnesení Ústavní soud poukázal na instituty,
jež daňový řád poskytuje za účelem odstranění či zmírnění zjevné nespravedlnosti
či nepřiměřenosti vyměřeného penále. Nejvyšší správní soud nemá k uvedenému dalších
doplnění, a na příslušnou pasáž napadeného rozsudku proto bez zbytku odkazuje.
[42] Stěžovatelka v kasační stížnosti rozporovala také zákonnou výši penále a její
nepřiměřenost v porovnání se zákonným úrokem z prodlení. Namítala, že v §44a odst. 8
rozpočtových pravidel stanovená denní sazba penále nesplňuje svůj ekonomický účel a výrazně
zasahuje do majetkové sféry subjektů, které jsou povinny jej platit. Má za to, že penále a zákonný
úrok z prodlení by měly být stanoveny v porovnatelné, resp. stejné výši.
[43] Nejvyšší správní soud především uvádí, že tato námitka, v níž stěžovatelka nepřiměřenost
penále dovozuje z jeho porovnání se zákonným úrokem z prodlení, je námitkou novou, v řízení
o žalobě neuplatněnou. Argumentaci charakterem penále a zákonného úroku z prodlení a jejich
vzájemným porovnáním co do jejich smyslu, účelu i výše stěžovatelka v žalobě nenamítala,
a krajský soud tudíž neměl možnost se touto otázkou zaobírat. Jelikož ale stěžovatelce nic
nebránilo uvedený argument vznést již v řízení o žalobě, považuje kasační soud nyní tuto námitku
za nepřípustnou podle §104 odst. 4 s. ř. s.
[44] Pro úplnost přesto kasační soud ve stručnosti dodává, že ani tato námitka nemůže najít
své opodstatnění již s ohledem na výše citované úvahy, k nimž dospěl Ústavní soud. Jakkoliv
si je Nejvyšší správní soud přirovnání penále k zákonnému úroku z prodlení ve své judikatuře
vědom (viz v odst. 16. napadeného rozsudku citovaný rozsudek kasačního soudu
ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 Afs 53/2013 - 33), nutno zdůraznit, že se jedná výlučně o srovnání
co do charakteru obou těchto institutů. Jinými slovy, charakter obou (penále i zákonného úroku
z prodlení) je stejný potud, že jde o příslušenství buď odvodu, či jistiny. Penále sleduje osud
odvodu stejně jako zákonný úrok z prodlení sleduje osud jistiny a zanikne-li povinnost k odvodu,
zaniká i povinnost hradit penále, stejně jako v případě jistiny a zákonného úroku z prodlení.
[45] V ostatním však je třeba vidět odlišnosti obou těchto institutů, zejména s ohledem
na povahu porušované povinnosti, k níž se vztahují. Jak již uvedeno, poskytnutí dotace
představuje dobrodiní ze strany státu, v důsledku nějž příjemci dotace poskytuje finanční
prostředky a jejich vrácení v případě řádného nakládání s nimi nepožaduje a nepředpokládá.
Naproti tomu zákonný úrok z prodlení představuje odpovědnost za prodlení se zaplacením
(vrácením) finančních prostředků, které však byly poskytnuty s očekáváním jejich zaplacení
či navrácení. Jak již správně poukázal krajský soud, v případě snížení zákonné sazby penále
na sazbu rovnu zákonnému úroku z prodlení, by penále (jehož výši nadto zákon limituje výší
odvodu, na rozdíl od zákonného úroku z prodlení) neplnilo dostatečnou preventivní funkci
pro příjemce dotace a nebylo by motivací k nakládání s finančními prostředky poskytnutými
státem řádně a účelně.
[46] Stěžovatelce rovněž nelze přisvědčit ani v námitce, že správce daně či žalovaný mohli
a měli ovlivnit výši penále, jež bylo v daném případě nepřiměřené. Povinnost platit penále vznikla
stěžovatelce v důsledku jejího prodlení s vrácením odvodu za porušení rozpočtové kázně
a tato povinnost vyplývá v takovém případě přímo z rozpočtových pravidel. Daňové orgány tudíž
nemají (s výjimkou následných institutů k odstranění či zmírnění nespravedlnosti
nebo nepřiměřenosti - viz výše odst. [41]) možnost ve fázi jeho vyměření jakkoli částku penále
ovlivnit. Platební výměr na penále představuje deklaratorní rozhodnutí, v němž správce daně
nemá prostor pro správní uvážení, zda penále v tom kterém případě uloží, případně v jaké výši.
Sazba penále vyplývá přímo ze zákona (a tato není nepřiměřená – viz výše) a doba prodlení
je skutečností, již správce daně ovlivnit nikterak nemůže. Jde o skutečnost objektivní.
[47] Krajský soud nadto správně uvedl, že stěžovatelkou odkazovaný nález Ústavního soudu
ze dne 13. 6. 2006, sp. zn. I. ÚS 50/03, jehož se v této souvislosti stěžovatelka dovolávala,
není v nyní posuzované věci přiléhavý. Netýká se nyní projednávané problematiky, nýbrž zabývá
se zejména otázkou neunesení důkazního břemena a neprokázání žalobních tvrzení, jakož
i problematikou opomenutých důkazů. O nic takové zde nejde. Při aplikaci §44a odst. 8
rozpočtových pravidel tudíž neměl správce daně ani žalovaný (potažmo správní soudy) prostor
se od této právní úpravy jakkoliv ve prospěch stěžovatelky odchýlit. Ba naopak, s ohledem
na smysl a účel penále by bylo takové odchýlení nezákonné a projevem libovůle daňových orgánů
v rozporu s principy, na nichž stojí právní stát.
[48] Pro právě uvedené je nepřiléhavý i další stěžovatelčin odkaz na nález Ústavního soudu
ze dne 14. 4. 2011, sp. zn. I. ÚS 109/11, jenž se primárně zabývá problematikou zákonného
soudce. Lze přesto shrnout, že krajský soud, stejně jako předtím daňové orgány, postupoval
v souladu se zákonem a s ústavními principy vyplývajícími z čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2
Listiny základních práv a svobod. Uplatnil svou pravomoc pouze v mezích a způsobem, který
mu stanovil zákon. Nebyl oprávněn vyměřenou výši penále změnit, neboť ani rozpočtová
pravidla, ani soudní řád správní či jiná právní norma, mu prostor pro takovou „úpravu“ penále
nedávaly. Za nepřípadnou tudíž považuje kasační soud výtku, že došlo k porušení norem
jednoduchého práva v důsledku svévole či v důsledku interpretace, která je v rozporu s principy
spravedlnosti.
[49] Nejvyšší správní soud k právě uvedenému dodává, že stěžovatelka si svých povinností
vyplývajících ze smlouvy o poskytnutí dotace, ale i možnosti vzniku případných navazujících
zákonných povinností (k odvodu či placení penále) v případě nesplnění smluvených závazků,
musela být vědoma již v době, kdy o poskytnutí dotace žádala, resp. kdy jí byla dotace
poskytnuta. Skutečnost, zda smluvené podmínky dotace splní či nikoliv, tak byla výlučně v jejích
rukou. Stěží se proto nyní může v důsledku vlastního porušení těchto povinností, které na sebe
dobrovolně převzala, zbavit své odpovědnosti za nesplnění toho, k čemu se sama zavázala,
tvrzením o nepřiměřenosti, nespravedlnosti či protiústavnosti právních norem, jež vznik jejích
povinností upravují.
[50] Závěrem stěžovatelka namítala, že se krajský soud nedostatečně vypořádal s jejím
tvrzením, že celá právní úprava penále je zmatečná a odporující zásadě ne bis in idem, jelikož penále
a odvod představují souběh dvou sankcí za totéž jednání.
[51] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že zmatečnost právní úpravy stěžovatelka v řízení
o žalobě nenamítala, jedná se tak o námitku nepřípustnou (§104 odst. 4 s. ř. s.). Pokud
jde o porušení zásady ne bis in idem, lze stěžovatelku odkázat na odstavce 22. a 23. napadeného
rozsudku, v nichž se krajský soud s touto námitkou vypořádal a podle kasačního soudu to učinil
vzhledem k charakteru a rozsahu uplatněné žalobní námitky více než dostatečně. Své věcně
správné argumenty podpořil i odkazem na odpovídající judikaturu kasačního soudu.
[52] Nejvyšší správní soud opětovně zdůrazňuje, že platební výměr na odvod a platební výměr
na penále vydal správce daně na podkladě odlišných skutkových okolností; v prvním případě
se jednalo o rozhodnutí, jež bylo důsledkem porušení rozpočtové kázně ze strany stěžovatelky,
ve druhém případě se jednalo o důsledek prodlení se splněním stanovené povinnosti k odvodu.
Aby bylo možné hovořit o porušení zásady zákazu dvojího trestání, muselo by dojít k uložení
této „sankce“ (odvodu či penále) za stejný skutek, což v daném případě zjevně nenastalo.
K nemožnosti použití zásad správního trestání se kasační soud také ve své judikatuře vyjádřil
(viz např. v napadeném rozsudku citovaný rozsudek kasačního soudu ze dne 31. 3. 2015,
č. j. 5 As 95/2014 - 46). Nepovažuje tudíž za potřené znovu opakovat, co před ním správně
dovodil krajský soud v napadeném rozsudku a pro stručnost na něj nyní odkazuje.
[53] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému shrnuje, že stejně jako dříve
(viz rozsudek č. j. 10 Afs 65/2018 - 42), ani nyní neshledává právní úpravu penále obsaženou
§44a odst. 8 rozpočtových pravidel (potažmo dříve v §44a odst. 7 téhož zákona) rozpornou
s ústavním pořádkem, a nedovodil tudíž ani potřebu předložit věc ke zrušení tohoto zákonného
ustanovení Ústavnímu soudu. Použitá právní úprava, přestože je z pohledu příjemců dotace
přísná, má za cíl je motivovat k dodržování rozpočtové kázně a k neprodlenému vrácení
neoprávněně použitých peněžních prostředků z dotace zpět státu. Žádná z uplatněných kasačních
námitek tudíž není důvodná a kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebyl naplněn.
VI.
[54] S ohledem na závěry výše uvedené neshledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost
důvodnou. V souladu s §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. ji tudíž zamítl.
[55] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 téhož zákona. Stěžovatelka, která neměla v řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Žalovanému v řízení žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá na náhradu nákladů tohoto
řízení právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. dubna 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu