ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.118.2020:52
sp. zn. 4 As 118/2020 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci navrhovatele: město Pec pod Sněžkou,
se sídlem Pec pod Sněžkou 230, zast. JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem, se sídlem
Kořenského 15, Praha 5, proti odpůrci: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem
Pivovarské náměstí 1245/2, Hradec Králové, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Z. Š., o
návrhu navrhovatele na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 27. 10. 2014, č. j.
2604/UP/2014/Ji-14, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v
Hradci Králové ze dne 24. 3. 2020, č. j. 30 A 76/2017 – 202, a o návrhu společnosti BAU-
INVEST Pec pod Sněžkou, s.r.o. na přiznání postavení osoby zúčastněné na řízení,
takto:
I. Společnost BAU-INVEST Pec pod Sněžkou, s.r.o., se sídlem Elišky Krásnohorské 10/2,
Praha 1, zast. JUDr. Markem Bánským, advokátem, se sídlem tamtéž, ne ní osobou
zúčastněnou na řízení.
II. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 24. 3. 2020, č. j. 30 A 76/2017 – 202,
se zru š u j e.
III. Řízení o návrhu v části, jíž se navrhovatel domáhal zrušení napadeného opatření obecné
povahy v bodech výroku I., II. a části bodu IV. jež zní: „odst. (4) v následujícím textu týkajícím
se umísťování bytových domů: „Pro takovou výstavbu bude nutné souhlasné stanovisko Zastupitelstva
Města Pec pod Sněžkou ve smyslu ustanovení §136 odst. 2 správního řádu.“ se za s t av u j e.
IV. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 27. 10. 2014, č. j. 2604/UP/2014/Ji-14,
se dnem vyhlášení tohoto rozsudku zru š u je v těchto částech výroku:
„III. v textové části v kapitole 300 Lokality – využití území [činnostní regulativy], v části
Charakteristiky jednotlivých souborů lokalit, čl. 2 oranžové lokality (dolní pláně), odst. 1) – 7), a čl. 3
žluté lokality (horní pláně), odst. 1) – 7), “
„IV. odst. 1 v následujícím textu: ‚Umisťování nových objektů v jednotlivých lokalitách je možné dle
příslušných odstupňovaných regulativů územního plánu pouze do vyčerpání »potenciálu« uvedeného
v celkové tabulce zastavění a využití území jednotlivých lokalit? “,
„V. v textové části v kapitole 400 Prostorová regulace a potenciál území [regulační plán, regulační
čára, regulační vzorec a koeficient využití území], v části Umisťování staveb v zástavbě jednotlivých
odstupňovaných typech lokalit, v následujícím textu: ‚V oranžových a žlutých lokalitách je stanoven
regulační vzorec, ... …, - nové lyžařské propojení Velké Úpy a Pece pod Sněžkou.?,
VI. v textové části v kapitole 400 Prostorová regulace a potenciál území [regulační plán, regulační
čára, regulační vzorec a koeficient využití území], v části Metodika prostorové regulace v oranžových
a žlutých lokalitách a v následující části Analogová verse regulačního vzorce pro žluté lokality – popis
režimu na území jejich platnosti,
VII. v textové části v kapitole 800 Ekonomická infrastruktura v části Vyhodnocování plánu
a jeho změny v následujícím textu: ‚Pravidelné inventarizace, zejména tabulkových částí a databází
regubliny budou prováděny průběžně v návaznosti na vydaná územní rozhodnutí a územní souhlasy
a ukončení výstavby a zahájení užívání staveb (kolaudace) a po zápisu hotové stavby do KN. Tím bude
zaručeno sledování zbývajícího potenciálu jednotlivých lokalit a bude zaručena platnost softwaru
pro editování regubliny.?,
VIII. v grafické části ve výkresech 900.1 Základní členění území a 900.2 Hlavní výkres
vymezení lokalit dolních plání označených oranžovou barvou a lokalit horních plání
označených žlutou barvou.“
V. Odpůrce je po v i n e n do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku zaplatit
navrhovateli na nákladech řízení o návrhu a řízení o kasačních stížnostech celkem
39.798 Kč k rukám zástupce navrhovatele JUDr. Tomáše Hlaváčka, advokáta, se sídlem
Kořenského 15, Praha 5.
VI. Osoba zúčastněná na řízení ne m á právo na náhradu nákladů řízení o návrhu
ani řízení o kasačních stížnostech.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Zastupitelstvo navrhovatele usnesením č. 6 ze dne 13. 12. 2011 přijalo opatření obecné
povahy č. j. 1252/11/Tom – Územní plán Pec pod Sněžkou, s datem nabytí účinnosti
dne 31. 12. 2011 (dále též „územní plán“).
[2] Žalovaný tento územní plán přezkoumal podle §94 a násl. a §174 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, a za použití §97 odst. 3 téhož zákona v záhlaví uvedeným
opatřením obecné povahy, vydaným jako „Veřejná vyhláška - rozhodnutí“ rozhodl, že se zrušuje
I. v textové části v kapitole 200 Urbanistická koncepce [zastavěné a zastavitelné území],
v části Architektura a struktura města v následujícím textu: „Vzhledem k významu místa
v Krkonošském národním parku a jeho ochranném pásmu je nutné, aby veškeré projektové dokumentace
byly zpracovány výhradně autorizovanými architekty.“,
II. v textové části v kapitole 300 Lokality – využití území [činnostní regulativy], v části
Zastavěné území a lokality v následujícím textu: „Zařazení lokality do režimu s přísnějšími
podmínkami péče o přírodní složky a s přísnějšími požadavky z hlediska přípustné zátěže území (zelené
a žluté lokality) vylučuje uplatnění zjednodušeného územního řízení (§95 stavebního zákona),
jakož i vydání územního souhlasu (§96 stavebního zákona). Pro provedení záměrů v územích zelených
a žlutých lokalit nelze užít ustanovení §103 a 104 až 108 stavebního zákona, a to ani za předpokladu,
že takový postup dle podmínek stanovených stavebním zákonem charakter záměru umožňuje.“,
III. v textové části v kapitole 300 Lokality – využití území [činnostní regulativy], v části
Charakteristiky jednotlivých souborů lokalit, čl. 2 oranžové lokality (dolní pláně), odst. 1) – 7), a čl. 3
žluté lokality (horní pláně), odst. 1) – 7),
IV. v textové části v kapitole 300 Lokality – využití území [činnostní regulativy], v části
Charakteristiky jednotlivých souborů lokalit, čl. 6 Společná ustanovení pro lokality, odst. 1)
v následujícím textu: „Umisťování nových objektů v jednotlivých lokalitách je možné dle příslušných
odstupňovaných regulativů územního plánu pouze do vyčerpání „potenciálu“ uvedeného v celkové tabulce
zastavění a využití území jednotlivých lokalit“ a odst. (4) v následujícím textu týkajícím
se umisťování bytových domů: „Pro takovou výstavbu bude nutné souhlasné stanovisko
Zastupitelstva Města Pec pod Sněžkou ve smyslu ustanovení §136 odst. 2 správního řádu.“,
V. v textové části v kapitole 400 Prostorová regulace a potenciál území [regulační plán,
regulační čára, regulační vzorec a koeficient využití území], v části Umisťování staveb v zástavbě
jednotlivých odstupňovaných typech lokalit, v následujícím textu: „V oranžových a žlutých lokalitách
je stanoven regulační vzorec, ... …, - nové lyžařské propojení Velké Úpy a Pece pod Sněžkou.“,
VI. v textové části v kapitole 400 Prostorová regulace a potenciál území [regulační plán,
regulační čára, regulační vzorec a koeficient využití území], v části Metodika prostorové regulace
v oranžových a žlutých lokalitách a v následující části Analogová verse regulačního vzorce pro žluté
lokality – popis režimu na území jejich platnosti,
VII. v textové části v kapitole 800 Ekonomická infrastruktura v části Vyhodnocování plánu
a jeho změny v následujícím textu: „Pravidelné inventarizace, zejména tabulkových částí a databází
regubliny budou prováděny průběžně v návaznosti na vydaná územní rozhodnutí a územní souhlasy
a ukončení výstavby a zahájení užívání stavbě (kolaudace) a po zápisu hotové stavby do KN. Tím bude
zaručeno sledování zbývajícího potenciálu jednotlivých lokality a bude zaručena platnost softwaru
pro editování regubliny.“,
VIII. v grafické části ve výkresech 900.1 Základní členění území a 900.2 Hlavní výkres
vymezení lokalit dolních plání označených oranžovou barvou a lokalit horních plání označených
žlutou barvou.
[3] Navrhovatel se domáhal u soudu zrušení opatření obecné povahy – rozhodnutí odpůrce
o zrušení částí svého územního plánu. Namítal jeho nezákonnost spočívající v tom, že bylo
přijato orgánem veřejné moci, který k takovému aktu nemá pravomoc, jedná se de facto o změnu
a nikoli zrušení územního plánu nebo jeho části, což je postup, který zákon výslovně zapovídá,
bylo přijato v rozporu se zákonem stanovenými procedurálními pravidly, je v rozporu s hmotným
a procesním právem, nepřezkoumatelné a nepřiměřené.
[4] Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 21. 6. 2017, č. j. 30 A 76/2017 – 44,
návrh zamítl. Dospěl k závěru, že krajské úřady mají pravomoc přezkoumat a zrušit územní plán
vydaný obcí. Správní akt, kterým se v přezkumném řízení provedeném podle §174 odst. 2
správního řádu ruší územní plán obce, je třeba pokládat za opatření obecné povahy. Pokud
stavební zákon možnost určité regulace v rámci územního plánu neumožňuje, tato regulace není
možná. Odmítl názor navrhovatele, že je pouze politickou odpovědností zastupitelů, jak naloží
s územním plánem obce. Důvodnou neshledal ani námitku, že pokud odpůrce zrušil některé části
územního plánu, došlo tím fakticky k jeho kvalitativní změně, což je v rozporu s §54 odst. 6
stavebního zákona. Změnou přezkoumávaného rozhodnutí je totiž třeba rozumět situaci, kdy
přezkoumávající správní orgán posuzované rozhodnutí nebo jeho část (části) nezruší, ale nahradí
je jiným zněním.
[5] Odpůrce nepochybil ani v tom, že v průběhu přezkumného řízení zjistil další důvody
nesouladu posuzovaného územního plánu s právními předpisy nad rámec těch, pro které
bylo přezkumné řízení zahájeno, a rozšířil přezkumné řízení na tyto nově zjištěné části územního
plánu, které jsou v nesouladu se zákonem. Krajský soud neshledal důvodnými ani další námitky
navrhovatele týkající se údajných procesních vad přezkumného řízení.
[6] K podmínce požadující zpracování určité dokumentace záměrů výhradně autorizovanými
architekty, krajský soud uvedl, že kompetence obce označit v územním plánu konkrétní stavbu
jako stavbu, pro kterou může vypracovávat architektonickou část projektové dokumentace
jen autorizovaný architekt, se týká pouze staveb architektonicky nebo urbanisticky významných. Splnění
tohoto kritéria pak musí u každé stavby odůvodnit. Tak ovšem navrhovatel při vydání územního
plánu nepostupoval. Výhradu, že pro určité stavby musí architektonickou část projektové
dokumentace vypracovat jen autorizovaní architekti, totiž v rozporu s relevantní právní úpravou
nezaložil pouze ke stavbám architektonicky nebo urbanisticky významným, ale uplatnil ji plošně.
[7] Ke zrušení částí územního plánu, v nichž navrhovatel vyloučil možnost aplikace §95,
§96, §103 a §104 až 108 stavebního zákona, krajský soud uvedl, že není možné, aby obec mohla
za nezpůsobilé pro zkrácené řízení označit paušálně všechny stavby v obvodu své působnosti
(nebo v jeho částech), a znemožnit tak v daném území aplikaci zmíněných zákonných institutů.
Takový postup by byl v přímém rozporu nejen se smyslem uvedených institutů, ale i se zákonem
stanovenými podmínkami umožňujícími jejich aplikaci.
[8] Odpůrce správně zrušil ty části územního plánu, v nichž si navrhovatel vymínil,
že pro výstavbu bytových domů bude nutné souhlasné stanovisko zastupitelstva obce ve smyslu
§136 odst. 2 správního řádu, neboť obec je účastníkem územního řízení, tudíž v něm nemůže
zároveň vystupovat jako dotčený orgán.
[9] V souladu se zákonem je i zrušení aplikace regulačních bublin, tzv. „regublin“. Jedná
se o regulatorní prvek založený na principu koncipování zátěžových parametrů, které se vztahují
k existujícím stavbám a tyto zátěžové dopady jsou graficky vyjádřeny bublinou obkružující
existující stavbu. Nově umístěná stavba by se svou bublinou měla respektovat existenci
dosavadních bublin. Princip „regublin“ se podle krajského soudu snaží vyhnout postupům
předpokládaným stavebním zákonem a vyhláškou č. 500/2006 Sb. (např. posuzovaní souladu
záměru žadatele s vydanou územně plánovací dokumentací a s cíli a úkoly územního plánování).
Územní plán je dle stavebního zákona koncipován jako statický dokument, a není tedy možné,
aby se „sám od sebe“ v průběhu času a potřeb měnil. K tomuto účelu slouží §55 stavebního
zákona, tedy vyhodnocení územního plánu a jeho změny. Dochází-li ke změnám publikovaného
a vyhlášeného opatření obecné povahy, musí se tak dít postupem dle správního řádu. Je naprosto
v rozporu s principy právního státu a čl. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod, aby správní akt
bez příslušného procesního postupu měnil svůj obsah.
[10] Oporu ve stavebním zákoně ani v jeho prováděcích předpisech nemá ani požadavek
zakotvený v územním plánu, že v případě přesahu „regubliny“ na pozemky ve vlastnictví jiných
vlastníků než žadatele musí žadatel předkládat souhlas takto dotčených osob. Nesoulad této
podmínky s právními předpisy ostatně připustil i sám navrhovatel ve svém vyjádření k zahájení
přezkumného řízení ze dne 25. 8. 2014.
[11] Krajský soud zamítl rovněž námitku nepřezkoumatelnosti opatření obecné povahy
odpůrce, neboť shledal, že se odpůrce vypořádal s veškerými námitkami vznesenými
navrhovatelem. Krajský soud dále shledal, že odpůrce fakticky navrhovatelem požadovaný test
přiměřenosti zásahu do samosprávy provedl, přestože jej tak výslovně nenazval.
[12] Kasační stížnost navrhovatele proti rozsudku krajského soudu ze dne 21. 6. 2017 zamítl
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 138/2017 - 33. Obsah tohoto
rozsudku není nutno na tomto místě podrobně rekapitulovat, neboť jeho plné znění
je k dispozici na internetových stránkách Nejvyššího správního soudu.
[13] K ústavní stížnosti navrhovatele Ústavní soud následně zrušil jak rozsudek NSS
ze dne 27. 9. 2017, tak i rozsudek krajského soudu ze dne 21. 6. 2017 nálezem ze dne 14. 5. 2019,
sp. zn. III. ÚS 3817/17. V podrobnostech lze na tomto místě odkázat na plné znění cit. nálezu,
které je k dispozici na internetových stránkách Ústavního soudu.
[14] Poté návrh na zrušení opatření obecné povahy opět projednal krajský soud. V dalším
řízení navrhovatel podáním ze dne 14. 6. 2019 vzal svůj návrh zpět ohledně části napadeného
opatření obecné povahy vymezené body I., II., a částí bodu IV., jež zní: „odst. (4) v následujícím
textu týkajícím se umísťování bytových domů: ?Pro takovou v ýstavbu bude nutné souhlasné
stanovisko Zastupitelstva Města Pec pod Sněžkou ve smyslu ustanovení §136 odst. 2 správního
řádu.?“ [Nejvyšší správní soud uvádí citaci včetně pravopisných chyb obsažených již v územním
plánu navrhovatele]. Naopak navrhovatel uvedl, že trvá na části návrhu, kterým brojí proti
opatření obecné povahy v rozsahu, jímž byla zrušena regulace územního plánu pomocí regublin.
Měl za to, že Ústavní soud v citovaném nálezu dal za pravdu jeho argumentaci, že taková
regulace není dle stavebního zákona nepřípustná a její případný nesoulad s prováděcími
vyhláškami je nepodstatný.
[15] Odpůrce poukázal na to, že použití techniky regublin je v přímém rozporu se stavebním
zákonem samotným, a to s jeho §169 odst. 1. Na základě tohoto zmocňovacího ustanovení
byly vydány prováděcí předpisy, které obsahují požadavky na výstavbu, především pak vyhláška
č. 501/2006 Sb. Zrušený regulativ je v rozporu s veřejným zájmem na ochraně nezastavěného
území vyplývajícím z §18 odst. 5 stavebního zákona a způsobí rychlé naplnění vymezených
zastavitelných ploch, což opět vyvolá tlak na vymezování nových zastavitelných ploch v rozporu
s §55 odst. 4 stavebního zákona.
[16] Navrhovatel v replice uvedl, že v důsledku zrušení sporného regulativu napadeným
opatřením obecné povahy jsou zastavitelné plochy využitelné v mnohem intenzivnější míře,
než zamýšlel navrhovatel. Předpoklad odpůrce, že naplnění vymezených zastavitelných ploch
povede k vymezování nových ploch určených k zastavění, je nesprávný, neboť taková změna
územního plánu by vyžadovala kladné stanovisko dotčených orgánů. Hustější zastavění území
je pak stěží v souladu s veřejným zájmem na ochraně přírody na území Krkonošského národního
parku. Odpůrce měl v řízení o vydání napadeného opatření obecné povahy opatřit stanovisko
dotčených orgánů, zejména na úseku ochrany přírody a krajiny, analogicky jako v řízení o vydání
územního plánu.
[17] V dalším vyjádření následně odpůrce namítl, že regulativ regublin je i v rozporu
se zákazem regulace v podrobnosti náležící regulačnímu plánu podle rozhodného znění
stavebního zákona. Daná regulace totiž „de facto“ stanoví konkrétní vlastnosti umístitelných
záměrů, což územnímu plánu nepřísluší. Nepřípustné je dále dotváření daného regulativu
softwarovou aplikací, což právní předpisy nepředpokládají, daná aplikace nebyla ani projednána
v procesu pořizování územního plánu s dotčenými orgány a s odpůrcem. Sporný regulativ nelze
bez tohoto software aplikovat (zejména nelze „ručně“ vypočítat trojrozměrnou regublinu).
Stavebník nemůže nahlédnutím do územního plánu zjistit aktuální regulaci určitého pozemku.
Grafická část územního plánu totiž zobrazuje regubliny pouze u objektů existujících v době
vydání územního plánu. Regubliny nově povolených záměrů se však v grafické části nezobrazují,
neboť jsou zachyceny pouze softwarově. Řešení územního plánu se tak kontinuálně mění,
aniž by docházelo ke změně územního plánu postupem dle §55 stavebního zákona.
[18] Navrhovatel v dalším podání reagoval, že odpůrce uvádí v průběhu řízení před krajským
soudem nové důvody údajné nezákonnosti sporné části územního plánu, které však nejsou
v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy. Není pravdou, že by regubliny znamenaly
regulaci v podrobnosti náležející regulačnímu plánu. Regubliny představují abstraktní
a na konkrétní místo nevázaný regulativ, který naprosto neodpovídá obsahu regulačního plánu,
jak je vymezen v §61 odst. 1 stavebního zákona. Algoritmus regublin je dostatečně popsán
v územním plánu na str. 26 a 56 a násl. textové části. Na základě tohoto popisu lze sestavit
počítačový program, který bude pracovat shodně jako nyní používaný. Lpění na možnosti
„ruční“ aplikace a vyloučení informačních technologií při aplikaci územního plánu je absurdním
anachronismem. Aktuální stav regublin lze zjistit nahlédnutím do aplikace popř. na dotaz
u stavebního úřadu jako územně plánovací informaci dle §21 stavebního zákona.
[19] Krajský soud následně rozsudkem ze dne 24. 3. 2020, č. j. 30 A 76/2017 – 202, opět
zamítl návrh na zrušení opatření obecné povahy. Uvedl, že navrhovatel omezil své návrhové
body obsažené v původním návrhu pod D.1, D.2 a D.3, proto se těmito námitkami soud
již nezabýval, není však na místě, aby řízení o těchto námitkách formálně zastavoval.
[20] Krajský soud poté shledal nedůvodnými námitky zpochybňující pravomoc odpůrce
k přezkoumání a zrušení územního plánu, resp. jeho části, a to s poukazem na rozsudek
rozšířeného senátu NSS ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015 – 36. Na tom nic nemění fakt,
že takovým aktem dozorového orgánu dochází k zásahu do práva obcí na samosprávu. Právě
z tohoto důvodu ostatně rozšířený senát dovodil, že dotčená obec má mít v řízení o přezkoumání
územního plánu postavení dotčené osoby s právem uplatňovat námitky, resp. následně
se domáhat ochrany svých práv u soudu v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
Rozvoj území obce nemůže být ponechán pouze a výlučně na úvaze obecní samosprávy.
Je totiž ve veřejném zájmu, aby územní plán respektoval též záměry státu. Proto je proces
pořízení územního plánu v gesci státní správy (resp. přenesené působnosti obecních úřadů).
Obec může ve své samostatné působnosti rozhodnout o pořízení územního plánu a posléze,
zda návrh územního plánu připravený státní správou ve spolupráci s určeným zastupitelem
přijme, či jej vrátí k přepracování. Možnosti stanovení koncepce rozvoje území obce ze strany
samosprávy tak nejsou bezbřehé a musí být v souladu s požadavky stanovenými především
ve stavebním zákoně a prováděcích předpisech. Výkon samosprávy je ostatně rovněž výkonem
veřejné moci, z čehož vyplývá, že ve smyslu čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod nesmí
činit nic než to, co jí je zákonem umožněno. To znamená, že pokud stavební zákon určité
regulace v rámci územního plánu nepřipouští, není taková regulace možná. Není pravdou,
že je pouze politickou odpovědností zastupitelů, jak naloží s územím obce, právní úprava
přijímání územního plánu svědčí spíše o tom, že jde o odpovědnost sdílenou – státu
při pořizování územního plánu a samosprávy při samotném jeho vydání.
[21] Dále krajský soud setrval na předchozím posouzení námitky navrhovatele, že zrušení
pouze některých částí územního plánu napadeným opatřením obecné povahy je z materiálního
hlediska zakázanou změnou obsahu územního plánu. Zákaz obsahové změny územního plánu
v přezkumném řízení je vyjádřením respektu zákonodárce k právu na samosprávu.
To však neznamená, že by krajský úřad mohl zrušit pouze územní plán jako celek. Zrušením
toliko části územního plánu krajský úřad deklaruje jeho nesoulad s právními předpisy, zároveň
je obci umožněno, aby změnou územního plánu následně upravila podmínky svého rozvoje
v rámci úvahy připuštěné právními předpisy.
[22] Nedůvodnými soud shledal i námitky vad procesního charakteru. Odpůrce při vydání
napadeného opatření obecné povahy sice nesprávně postupoval ve správním řízení, neboť teprve
následně rozšířený senát objasnil, že se jedná o opatření obecné povahy, nikoli o rozhodnutí
ve smyslu §65 s. ř. s. To však nevede automaticky k závěru o nutnosti zrušit odpůrcem vydaný
správní akt, bylo by tomu tak pouze v případě, kdy by byly procesní předpisy porušeny
podstatným způsobem, zejména pokud by byla navrhovateli odepřena možnost uplatňovat jeho
práva. Navrhovatel v této souvislosti namítl jednak to, že odpůrce v průběhu přezkumného řízení
rozšířil jeho rozsah nad rámec nezákonností označených při jeho zahájení. Veřejná vyhláška,
kterou bylo přezkumné řízení zahájeno, totiž označovala jako část v rozporu s právními předpisy
pouze regulaci pomocí regublin. Krajský soud však uvedl, že další zjištěné nezákonnosti
byly navrhovateli vyjeveny odpůrcem při ústním jednání dne 26. 8. 2014 a navrhovatel tak měl
prostor se i k těmto dalším odpůrcem zpochybněným částem územního plánu vyjádřit. Pokud
tak neučinil, nemůže být dovozováno, že byl na svých právech postupem odpůrce zkrácen.
Navrhovatel nebyl ani zkrácen na svém právu vyjádřit se k věci, neboť zahájení přezkumného
řízení mu bylo fakticky známo nejpozději dne 4. 8. 2014, dne 26. 8. 2014 se navrhovatel dozvěděl
další odpůrcem shledané důvody nezákonnosti územního plánu, od 10. 9. 2014 se navrhovatel
mohl seznámit s podklady napadeného opatření obecné povahy a vyjádřit se k nim,
přičemž odpůrcem stanovená lhůta k vyjádření končila dne 20. 10. 2014. S ohledem na to měl
navrhovatel dostatečný prostor k uplatnění svých námitek.
[23] Krajský soud se dále zabýval námitkou, že napadené opatření obecné povahy představuje
nepřípustný zásah do práva na samosprávu. Krajský soud vyšel z toho, že pořizování územního
plánu je činností obecního úřadu v přenesené působnosti. Vztahuje se na ni zásada legality
výkonu státní správy ve smyslu §2 odst. 1 správního řádu. To znamená, že pořizovatel musí
respektovat nejen požadavky stavebního zákona, nýbrž i prováděcích předpisů. Toto platí
i v případě využití možnosti dle §6 odst. 2 stavebního zákona, tedy kdy obecní úřad, který není
úřadem s rozšířenou působností, zajistí s pomocí osoby disponující požadovanou kvalifikací
činnosti pořizovatele, jako se tomu stalo při pořizování předmětného územního plánu.
Výsledkem činnosti pořizovatele je návrh územního plánu, který dle §54 stavebního zákona
může zastupitelstvo pouze vydat, vrátit s pokyny k úpravě nebo zamítnout. Krajský soud
reflektoval názor vyjádřený ve zrušujícím nálezu Ústavního soudu, že nelze oddělovat obsah
a formu územního plánu, a to, že stavební zákon a prováděcí předpisy neupravují možnost
vymezení regulativu v podobě regublin, nezpůsobuje bez dalšího, že jejich vymezení
je nezákonné. Krajský soud nicméně vyjádřil k závěrům Ústavního soudu jistou rezervovanost
vyplývající z toho, že nezákonnost pořízení návrhu územního plánu (v přenesené působnosti)
nemůže být zhojena jejich vydáním zastupitelstvem (v samostatné působnosti). Podobně,
když obecní zastupitelstvo vydává územní plán (byť v samostatné působnosti), vystupuje jako
správní orgán ve smyslu §1 odst. 1 správního řádu a i zde pro něj platí zásada legality vyjádřená
v §2 odst. 1 správního řádu. Proto je povinno vydat územní plán, který je v souladu se stavebním
zákonem i jeho prováděcími předpisy. Pokud by tedy zákonodárce měl záměr umožnit obcím
vydat územní plán odchylný od úpravy obsažené ve stavebním zákoně a prováděcích předpisech,
nepochybně by to vyjádřil ve stavebním zákoně. Při vydávání územního plánu je obec ve zcela
odlišném postavení než při vydávání obecně závazných vyhlášek, neboť tato pravomoc obcí
se opírá přímo o čl. 104 odst. 3 Ústavy.
[24] Ve smyslu zrušujícího nálezu Ústavního soudu se krajský soud věnoval otázce
přiměřenosti zásahu odpůrce do práva navrhovatele na samosprávu a dále tomu, zda sporná
regulace není vhodná z hlediska ochrany životního prostředí a specifik místního prostředí.
Přitom zohlednil i rozšiřující argumentaci obsaženou v doplňujících vyjádřeních odpůrce,
což si vyžaduje průběh řízení jako celek, když celá věc se postupně přes obecné soudy dostala
až k Ústavnímu soudu a vznikají právní problémy a na ně navazující otázky.
[25] Prvním z důvodů, proč potřeba zrušit spornou část územního plánu převáží
nad ochranou práva nad samosprávu je to, že jejím důsledkem je přeregulovanost, resp. taková
podrobnost územního plánu, která je vyhrazena pouze regulačnímu plánu. Krajský soud
přitom zohlednil novelu stavebního zákona provedenou zákonem č. 350/2012 Sb., která
podrobnost územního plánu, jež by řešila otázky náležící regulačnímu plánu, výslovně zakázala.
Naproti tomu nemohl zohlednit další novelu provedenou zákonem č. 225/2017 Sb., která naopak
určité prvky regulačního plánu umožnila i v rámci územního plánu, neboť tato novela nabyla
účinnosti až po vydání napadeného opatření obecné povahy.
[26] Dalším důvodem podporujícím zrušení napadené regulace územního plánu
je nepředvídatelnost a netransparentnost této regulace. Popis funkce regublin v územním plánu
není dostatečný pro jejich aplikaci bez příslušné softwarové aplikace. To vede k tomu, že dané
území je vedle územního plánu regulováno i softwarem, aniž by taková možnost byla stanovena
stavebním zákonem. To je v oblasti veřejné správy nepřípustné. Příslušný software nebyl nadto
projednán při pořízení a vydání územního plánu s dotčenými orgány a dotčenými osobami.
Regublina navíc fakticky představuje jakési ochranné pásmo budovy, přičemž nebyly
ani dodrženy předpisy týkající se stanovení ochranného pásma podle stavebního zákona. Názor
Ústavního soudu o tom, že softwarová aplikace pouze aplikuje předem stanovená pravidla
regulace, tudíž nejde o samovolné nepředvídatelné změny obsahu územního plánu,
by bylo možno akceptovat pouze, pokud by regulativ umožňoval ručně stanovit regubliny
bez použití výpočetní techniky a příslušného software. Navíc nelze zjistit, jakým způsobem
jsou data z aplikace chráněna a archivována.
[27] Třetím důvodem, pro který krajský soud shledal přiměřenost zrušení regublin, bylo,
že tento regulativ poskytuje omezený prostor pro rozhodování stavebního úřadu. Úvahu
stavebního úřadu prakticky nahrazuje softwarovou aplikací. Proto krajský soud konstatoval,
že zásah odpůrce, který zrušil spornou část územního plánu, je přiměřená, resp. dokonce
potřebná. Navrhovatel mohl zvolit i metodu redukce zastavitelných ploch, kdy by však bylo
nutno odškodnit vlastníky pozemků, u nichž by byla zrušena jejich zastavitelnost. Regublinou
tak navrhovatel u stávajících zastavitelných ploch dosáhl fakticky jejich blokování stavební
uzávěrou. Obsah jednání se správou KRNAP není soudu znám, předpokládá však, že zájmem
tohoto dotčeného orgánu byla především redukce zástavby, ačkoli tady byly možnosti, jak tohoto
cíle dosáhnout standardními prostředky, navrhovatel přistoupil z neznámých důvodů k aplikaci
nekonvenční metody, která však je v rozporu se zákonem. Zrušení sporné části územního plánu
dále nemůže být na újmu ochraně životního prostředí ani jiným veřejným zájmům.
[28] Napadené opatření obecné povahy dále není nepřezkoumatelné z důvodu nevypořádání
námitek navrhovatele. Navrhovatel uplatnil námitky pouze při ústním jednání dne 25. 8. 2014,
které se týkaly problematiky regublin. Takto uplatněné námitky odpůrce v odůvodnění opatření
obecné povahy reflektoval a reagoval na ně. Odpůrce dále srozumitelně vysvětlil, z jakých důvodů
považoval regulativ regublin za rozporný s právními předpisy. Krajský soud také neshledal jako
důvod pro zrušení opatření obecné povahy to, že odpůrce neprovedl test přiměřenosti svého
zásahu do práva na samosprávu navrhovatele. Ústavní soud ve zrušujícím nálezu totiž především
zavázal krajský soud, aby test přiměřenosti provedl. Pokud navrhovatel v průběhu řízení uplatnil
některé nové důvody nezákonnosti napadeného opatření obecné povahy (nevyžádání stanovisek
dotčených orgánů před vydáním přezkumného opatření obecné povahy), soud k nim nemohl
s ohledem na §101b odst. 2 s. ř. s. přihlédnout.
II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
[29] Proti rozsudku krajského soudu ze dne 24. 3. 2020 podal navrhovatel (stěžovatel) kasační
stížnost. Uvedl, že napadený rozsudek je částečně zmatečný. Stěžovatel vzal totiž svůj návrh
svým podáním ze dne 14. 6. 2019 částečně zpět ohledně vymezených částí napadeného opatření
obecné povahy a navrhl, aby krajský soud řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
v této části zastavil. Krajský soud to neučinil a namísto toho návrh jako celek zamítl. Tím krajský
soud nerespektoval dispoziční oprávnění stěžovatele a smísil dispozici s návrhem na zahájení
soudního řízení s omezením návrhových důvodů.
[30] Krajský soud dále nesprávně uchopil předmět řízení, jímž je přezkum zákonnosti
napadeného opatření obecné povahy odpůrce (zrušení části územního plánu), a namísto toho
přezkoumával zákonnost územního plánu. Krajský soud umožnil odpůrci uplatnit zcela nové
důvody pro vydání napadeného opatření obecné povahy, které však odpůrce neuvedl v jeho
odůvodnění. V odůvodnění opatření obecné povahy lze zjistit pouze dva důvody, pro které
odpůrce přistoupil ke zrušení regublin, a sice že vyhláška takový regulativ nezná a že územní plán
nesmí obsahovat dynamický prvek, který by v návaznosti na umístění stavby měnil podmínky.
Pokud pak opřel krajský soud napadený rozsudek o zcela nové důvody nezákonnosti sporného
regulativu uvedené odpůrcem (tj. podrobnost vyhrazená regulačnímu plánu, netransparentnost
a absence prostoru pro úvahu stavebního úřadu), vybočil z vymezeného předmětu řízení.
[31] Zároveň krajský soud porušil rovnost účastníků řízení, jestliže odpůrci umožnil vnést
do řízení zcela nové argumenty a stěžovateli upřel možnost uplatnění důvodu spočívajícího
v tom, že napadené opatření obecné povahy bylo vydáno, aniž by se k němu mohly vyjádřit
dotčené orgány, a to s odkazem na §101b odst. 2 s. ř. s. Ve skutečnosti se ovšem jednalo
o argumentaci opakující a rozvíjející důvod uplatněný již v původním návrhu na zrušení opatření
obecné povahy.
[32] Stěžovatel dále namítl, že krajský soud nerespektoval kasační nález Ústavního soudu,
který závazně vyjádřil názor, že pokud zákon obcím svěřuje určitou kompetenci v samostatné
působnosti, nelze výkon této kompetence regulovat podzákonným předpisem (zejm. bod 24).
Tuto základní myšlenku nálezu krajský soud popřel, když nahlížel na zastupitelstvo při vydávání
územního plánu jako na správní orgán, který je vázán právními předpisy včetně předpisů
podzákonných. Vyhláška však může dle Ústavního soudu stanovit náležitosti územního plánu
pouze takovým způsobem, aby nezúžila obecné možnosti vyplývající z §43 stavebního zákona.
Úkolem pořizovatele je být servisem pro samosprávu, nikoli komplikovat život samosprávě.
[33] Ústavní soud se ve zrušujícím nálezu vyjádřil rovněž k důvodům, pro které byla část
územního plánu vymezující regubliny zrušena. Ústavní soud tak odmítl závěr, že by se jednalo
o regulativ, který činí územní plán nepřípustně proměnlivým v čase. Jedná se o regulativ
srovnatelný např. s indexem využití území či indexem podlažnosti, které jsou v praxi běžně
používány a rovněž akceptovány správními soudy. Ústavní soud rovněž akceptoval možnost
využívání automatizovaného nástroje pro aplikaci předem stanovených pravidel regulace území.
Z hlediska původního předmětu řízení tak Ústavní soud neponechal prostor k obhájení zrušení
regublin, neboť akceptoval stěžovatelem uváděné důvody pro využití této netradiční metody
regulace území. Případně by dle ústavního soudu mohla být regulace pomocí regublin zrušena
pouze na základě individuálního návrhu dle §101a s. ř. s., pokud by prokazatelně zasahovala
do veřejných subjektivních práv navrhovatele (srov. bod 62 nálezu). Důvody, o které krajský soud
nově opřel přípustnost derogačního zásahu odpůrce, nemohou obstát jako zájmy celostátního
významu ve smyslu závěrů Ústavního soudu.
[34] Krajský soud též nesprávně vyložil proces územního plánování. Územní plán
totiž nevytváří pořizovatel, nýbrž projektant najatý obcí, který pracuje podle instrukcí svého
objednatele (obce). Pořizovatel vstupuje do procesu až ve chvíli, kdy převezme prakticky hotové
dílo: návrh územního plánu, vystupuje i poté pouze jako servisní nástroj samosprávy.
Zastupitelstvo pak má konečné slovo v závěru, kdy rozhoduje o námitkách a definuje závěrečnou
podobu územního plánu. Výsledkem tohoto procesu je dosažení politické dohody s občany
a dotčenými orgány o území.
[35] Stavební zákon nijak nepředepisuje a neomezuje instrumentář územního plánování,
proto tak nemůže činit ani prováděcí vyhláška, která nemůže kompetence obce omezovat,
předepisovat či zakazovat. Stěžovatel označil to, že značná část materie stavebního práva
je regulována prováděcími vyhláškami, za nešvar přetrvávající z doby před Listopadem, který
je v rozporu s ústavním pořádkem.
[36] Pokud krajský soud vytýká územnímu plánu stěžovatele přílišnou podrobnost, v době
vydání územního plánu zákon nestanovil zákaz takových podrobných regulací. Novela z roku
2012, která tento zákaz stanovila, obsahovala přechodná ustanovení, která vyslovila
neaplikovatelnost takových nadměrně podrobných regulativů ve starších územních plánech.
Stěžovatel nadto popřel, že by sporný regulativ měl podobu konkrétního prostorového
uspořádání staveb v území, což je znak regulace vyhrazené regulačnímu plánu. Stejně tak není
pravda, že by algoritmus regubliny nebyl obsažen v textové části územního plánu a byl
by obsažen pouze v softwarové aplikaci. Vyčerpávající popis algoritmu je uveden na str. 26 a 56
až 70 textové části, jak stěžovatel upozornil již ve svém vyjádření ze dne 13. 1. 2020. Navíc
posouzení této otázky je věcí odbornou, krajský soud měl tedy postupovat cestou znaleckého
posouzení. Informační systémy nelze považovat za netransparentní, viz např. obecné užívání
systému ASPI či jiných právních informačních systémů. Pokud právníci používají obecně tyto
systémy, není to jistě zpochybněním důvěry v právo. Pokud pak krajský soud argumentuje
omezením prostoru pro úvahu stavebního úřadu při aplikaci regublin, není právě to projevem
předvídatelnosti a právní jistoty? Pokud má použití regublin za cíl ochranu tradiční roztroušené
zástavby, pak krajský soud neřeší, jakým jiným způsobem by stěžovatel měl ochranu tohoto
zájmu zajistit. Nelze toho dosáhnout v územním řízení, navíc charakter a struktura zástavby
jsou otázky, které pojmově spadají do územního plánování, nikoli do územních řízení. Obec
má právo si stanovit vyšší než obecný standard ochrany přírody a krajiny. Představa krajského
soudu, že plnohodnotnou ochranu těchto hodnot území může po zrušení regublin dosáhnout
stěžovatel jako účastník v jednotlivých územních řízeních, je naivní. Odkazy krajského soudu
na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 18/17 a I. ÚS 655/17 jsou pro projednávanou věc nerelevantní,
resp. zcela nepochopitelné, neboť derogační zásah odpůrce nevytvořil „bílé místo“
v regulovaném území, pouze odstranil jeden z aplikovatelných regulativů.
[37] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že sporný regulativ je v rozporu nejen
s prováděcí vyhláškou, ale i se stavebním zákonem, konkrétně s jeho §18 a 169 odst. 1, podle
něhož jsou orgány veřejné správy povinny při územně plánovací a projektové činnosti
při povolování, provádění, užívání a odstraňování staveb respektovat záměry územního
plánování a obecné požadavky na výstavbu stanovené prováděcími právními předpisy. Vyhláška
o obecných technických požadavcích na výstavbu pak v §23 obsahuje konkrétní požadavky
týkající se přípustného umístění stavby na pozemek. Ustanovení §18 odst. 5 stavebního zákona
pak stanoví požadavek důsledné ochrany nezastavěného území, tj. nepřípustnosti rozrůstání
zástavby do volné krajiny. Stejná zásada je vyjádřena i v §55 odst. 4 stavebního zákona. Využití
tzv. regublin v územním plánu stěžovatele pak vytváří konstrukci, která se s uvedeným principem
stavebního práva dostává do rozporu. Umožňuje totiž zablokování výstavby na sousedních
pozemcích v důsledku návrhu na umístění stavby, což nejen mění stanovené využití ploch určené
územním plánem, nýbrž i vytlačuje zástavbu z pozemků a ploch k jejímu umístění určených.
To způsobuje, že zbývající území určené pro zástavbu nebude možné k tomuto účelu využít.
To je v rozporu s požadavkem §18 odst. 2 stavebního zákona na hospodárné využívání území.
To vyvolá tlak na vymezení dalších zastavitelných ploch ve volné krajině.
[38] Územní plánování není místem pro uměleckou tvorbu či kreativitu na úseku urbanismu,
neboť jeho pravidla jsou pevně dána. Územní plán zasahuje do života všech občanů žijících
na území obce či vlastnících tam nemovitost a nemůže sloužit jako prostor pro experimenty.
Regulativ regublin slouží k plnění alespoň některých funkcí regulačního plánu, stanoví podrobné
podmínky pro využití pozemků, umístění a prostorové uspořádání staveb. Zastupitelstvo
stěžovatele obešlo použitím sporného regulativu instrument pro tento účel zákonem předvídaný,
tj. vydání regulačního plánu, což bylo výslovně zakázáno novelou stavebního zákona provedenou
zákonem č. 350/2012 Sb. Použití územního plánu bez příslušné softwarové aplikace není možné.
Tato aplikace nebyla projednána s dotčenými orgány a dotčenými osobami. Aplikace je navíc
předmětem práv soukromé osoby, takže v případě nefunkčnosti, či potřeby dalších úprav této
aplikace nebudou správní orgány schopny rozhodovat dle územního plánu. Příslušný úřad
územního plánování (Městský úřad Trutnov) není schopen vydávat závazná stanoviska dle §96b
stavebního zákona, neboť nedisponuje příslušnou aplikací. Použití algoritmu příslušným software
není možno ověřit ani z toho hlediska, zda je aplikován stále stejně. Tento stav znemožňuje
stavebníkům připravit jejich záměr dle §152 stavebního zákona, neboť regulační bubliny objektů
umístěných po vydání územního plánu nejsou v územním plánu vyznačeny. Praktická aplikace
regulativu probíhá tak, že stavebníci předloží stavebnímu úřadu dokumentaci jejich záměru, ten
následně rekonstruuje existující omezení v dané lokalitě (vyplývající mj. z regublin), a podle nich
jsou stavebníci nuceni následně svůj záměr přepracovat tak, aby byl z hlediska územního plánu
akceptovatelný. Ze stejného důvodu nemohou potenciální stavebníci získat jednoznačnou
informaci o přípustném využití jejich pozemku ani podle územně plánovací informace dle §21
stavebního zákona. Pokud pak stěžovatel poukazuje na situaci, která nastala po zrušení sporného
regulativu, odpůrce uvedl, že je odpovědností stěžovatele, aby na zrušení části územního plánu
reagoval v rámci pravidelného vyhodnocení uplatňování územního plánu a provedl změnu
územního plánu, kterou by zrušený regulativ nahradil některým regulativem souladným
se zákonem.
III. Další postup v řízení
[39] Nejvyššímu správnímu soudu bylo dne 19. 3. 2021 prostřednictvím krajského soudu
doručeno podání společnosti BAU-INVEST Pec pod Sněžkou, s.r.o., která se domáhala
postavení osoby zúčastněné na řízení. Tato společnost uvedla, že je žadatelem o územní
rozhodnutí o umístění stavby „Bytové domy, Wellness, Restaurace, Pec pod Sněžkou – Malá Pláň
na blíže specifikovaných pozemcích v katastrálním území Pec pod Sněžkou. Napadené opatření
obecné povahy odpůrce je dle podatele způsobilé ztížit či znemožnit výstavbu jím zamýšleného
záměru.
[40] O tomto návrhu Nejvyšší správní soud rozhodl, jak je uvedeno ve výroku I. Ze spisu
krajského soudu totiž zjistil, že dne 10. 4. 2017 byla na úřední desce krajského soudu uveřejněna
výzva, kterou krajský soud o zahájení soudního řízení vyrozuměl osoby, které by mohly být
přímo dotčeny na právech vydáním napadeného opatření obecné povahy, resp. rozhodnutím
soudu v řízení o návrhu na jeho zrušení. Zároveň krajský soud vyzval osoby, které se domnívají,
že splňují předpoklady pro to, aby jim náleželo postavení osoby zúčastněné na řízení, aby ve lhůtě
jednoho týdne od vyvěšení výzvy uplatnily své právo u soudu. Krajský soud tak postupoval dle
§34 odst. 2 ve spojení s §101b odst. 4 s. ř. s.
[41] Na výzvu krajského soudu se ve stanovené lhůtě přihlásila osoba zúčastněná na řízení.
Naproti tomu společnost BAU-INVEST Pec pod Sněžkou, s. r. o., na výzvu krajského soudu
ve stanovené lhůtě nereagovala a o postavení osoby zúčastněné na řízení se přihlásila
až uvedeným podáním ze dne 17. 3. 2021, tj. téměř o čtyři roky později. Ve svém podání přitom
nepožádala o prominutí zmeškání lhůty k uplatnění práv osoby zúčastněné na řízení ani neuvedla
žádné omluvitelné důvody pro to, že svá práva neuplatnila včas.
[42] Proto Nejvyšší správní soud dle §34 odst. 4 s. ř. s. rozhodl, že uvedená společnost
není osobou zúčastněnou na řízení.
IV. Posouzení kasační stížnosti
[43] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[44] Kasační stížnost je důvodná.
[45] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval stěžovatelem uplatněnou námitkou dle §103
odst. 1 písm. c) s. ř. s. Stěžovatel v této souvislosti uvedl, že krajský soud nerespektoval jeho
dispoziční úkon, kterým vzal návrh na zrušení opatření obecné povahy částečně zpět, a to v části,
kterou brojil proti napadenému opatření obecné povahy v částech vymezených body výroku I.
a II. a části bodu IV. znějící „odst. 4 v následujícím textu týkajícím se umisťování bytových
domů: ?Pro takovou výstavbu bude nutné souhlasné stanovisko Zastupitelstva Města Pec
pod Sněžkou ve smyslu §136 odst. 2 správního řádu.?“
[46] Dle §37 odst. 4 s. ř. s. [n]avrhovatel může vzít svůj návrh zcela nebo zčásti zpět, dokud o něm soud
nerozhodl.
[47] Dle §47 písm. a) s. ř. s. [s]oud řízení usnesením zastaví, vzal-li navrhovatel svůj návrh zpět.
[48] Z citovaného ustanovení §37 odst. 4 s. ř. s. jasně vyplývá, že návrh na zahájení řízení
(tedy i návrh na zrušení opatření obecné povahy) může být před rozhodnutím soudu o něm vzat
navrhovatelem zpět zcela, ale i jen částečně. V takovém případě je soud povinen postupovat
podle §47 písm. a) s. ř. s. a řízení (částečně) zastavit. Takový postup připadá v úvahu zejména
tehdy, pokud navrhovatel v petitu žádá zrušení několika opatření obecné povahy
a před rozhodnutím soudu se rozhodne, že již nebude zrušení některého z nich požadovat.
Možný je ale i v případě, kdy navrhovatel navrhuje zrušení jednoho opatření obecné povahy
a následně se rozhodne k dispozičnímu úkonu, v jehož důsledku žádá soud již jen o zrušení části
opatření obecné povahy a zrušení zbylé části opatření obecné povahy již nenavrhuje.
[49] Přípustnost takového postupu vyplývá dále i z §101a odst. 1 věty prvé s. ř. s., který
umožňuje napadnout návrhem i jen některou část, resp. některé části opatření obecné povahy,
a tomu korespondující §101d odst. 2 věta druhá s. ř. s., která umožňuje zrušení i jen některé
části, resp. některých částí opatření obecné povahy. Umožňuje-li zákon navrhovateli napadnout
jen některou část opatření obecné povahy, je jistě možné, aby návrh, kterým se domáhal zrušení
celého opatření obecné povahy, omezil tak, že se domáhá pouze zrušení jeho oddělitelné části.
[50] Právě takto postupoval stěžovatel v nyní projednávané věci, kdy návrhem
ze dne 6. 4. 2017 se domáhal zrušení celého napadeného opatření obecné povahy, tj. veřejné
vyhlášky – rozhodnutí odpůrce ze dne 27. 10. 2014, č. j. 2604/UP/2014/Ji-14, tj. všech jeho
výroků I. až VIII. Následně podáním ze dne 14. 6. 2019, které bylo zasláno krajskému soudu
z datové schránky zástupce stěžovatele a bylo opatřeno jeho zaručeným elektronickým podpisem,
vzal stěžovatel svůj návrh částečně zpět ohledně výroku I., II. a shora specifikované části výroku
IV. napadeného opatření obecné povahy a výslovně navrhl, aby ohledně této části návrhu soud
řízení zastavil.
[51] Krajský soud měl v návaznosti na tento návrh rozhodnout dle §47 písm. a) s. ř. s. a řízení
o návrhu v té části, v níž byl vzat zpět, zastavit. Meritorně měl rozhodovat o návrhu pouze
v té části, v jaké jej stěžovatel zpět nevzal a naopak trval na jeho projednání.
[52] Namísto toho krajský soud posoudil podání stěžovatele pouze jako omezení návrhových
bodů, což je dispoziční úkon zcela jiného charakteru. Částečným zpětvzetím navrhovatel omezuje
své žalobní žádání co do rozsahu správního aktu, který má být dle jeho návrhu výrokem
správního soudu zrušen (namísto více zároveň napadených aktů žádá zrušení jejich menšího
počtu, popř. pouze jednoho z nich, nebo namísto celého správního aktu navrhuje zrušení pouze
jeho určité oddělitelné části). Naproti tomu omezením žalobních (návrhových) bodů navrhovatel
omezuje skutkové či právní důvody, z hlediska nichž požaduje přezkum napadeného správního
aktu správním soudem. Také tento úkon je v dispozici navrhovatele (§101b odst. 2 poslední věta
s. ř. s.). Takový úkon navrhovatele však nemá vliv na předmět soudního řízení, tj. správní akt (zde
opatření obecné povahy), který je soudem přezkoumáván. Neovlivňuje též výrok soudu v řízení
o návrhu. V případě úspěchu návrhu tak soud zruší napadené opatření obecné povahy či jeho
napadenou část bez ohledu na omezení návrhových bodů. Omezení návrhových bodů má tedy
vliv pouze na hlediska posouzení důvodnosti návrhu ze strany soudu, a promítá se tak pouze
v odůvodnění rozhodnutí o návrhu.
[53] Částečné zpětvzetí návrhu stěžovatelem mělo logicky za následek též omezení
návrhových bodů, neboť stěžovatel logicky již nepožadoval přezkum opatření obecné povahy
z důvodů vztahujících se specificky k těm částem opatření obecné povahy, ohledně nichž byl
návrh vzat zpět. Přesto musel krajský soud na částečné zpětvzetí návrhu reagovat a řízení
o návrhu v této části zastavit dle §47 písm. a) s. ř. s.
[54] Pokud takto krajský soud nepostupoval a pouze nepřezkoumával napadené opatření
z důvodů vztahujících se k částem, ohledně nichž vzal stěžovatel svůj návrh částečně zpět
a následně meritorně rozhodl o návrhu v celém jeho rozsahu, je třeba jeho rozsudek považovat
za zmatečný ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť krajský soud rozhodl ve věci samé,
aniž by pro to byly splněny podmínky řízení, mezi něž je třeba považovat i návrh na zahájení
řízení.
[55] Přestože právě uvedená zmatečnost rozsudku krajského soudu by postačovala k jeho
zrušení a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, nebrání Nejvyššímu správnímu soudu
v tom, aby se ve vztahu k té části návrhu, která nebyla stěžovatelem vzata zpět, zabýval
uplatněnými důvody nezákonnosti napadeného rozsudku uplatněnými stěžovatelem v kasační
stížnosti.
[56] Nejvyšší správní soud v bodě 80 svého předchozího (Ústavním soudem zrušeného)
rozsudku č. j. 4 As 138/2017 – 33 princip regulativu regublin použitý v odpůrcem zrušené části
územního plánu stěžovatele charakterizoval následujícím způsobem: „Regulativ ?regubliny?,
jak je vymezen v územním plánu stěžovatele, vychází z toho, že každá stavba ovlivňuje určitým způsobem svoje
okolí, v závislosti na své velikosti a způsobu využití. Tyto zátěžové dopady jsou graficky vyjádřeny bublinou
obklopující stavbu. Stěžovatel toto působení staveb na okolí komplexně zohledňuje pomocí speciálního softwaru,
jehož obsah je v průběhu času proměnlivý. „Regubliny“ tedy představují regulační prvek zastavitelnosti území
i v závislosti na jeho dosavadní zastavěnosti. Soulad záměru s tímto regulativem spočívá mj. v tom, že „bublina“
navrženého záměru nesmí zasahovat do vnitřního ochranného pásma (jakési vnitřní bubliny) stávajícího souboru
staveb v sousedství a zároveň se pro povolení záměru vyžaduje souhlas vlastníků pozemků, na něž přesahuje
bublina navrženého záměru. Zároveň lze záměry umisťovat pouze do vyčerpání potenciálu využití území
stanoveného pro jednotlivé plochy. Celý regulační princip je značně komplikovaný a jeho rozsáhlý popis byl obsažen
ve zrušené části územního plánu Metodika prostorové regulace v oranžových a žlutých lokalitách a Analogová
verze regulačního vzorce pro žluté lokality.“
[57] Stěžovatel krajskému soudu v podstatě vytýká nerespektování, resp. nesprávnou
interpretaci a aplikaci zrušujícího nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3817/17. Nejvyšší
správní soud je vázán citovaným nálezem (čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky) a při rozhodnutí
o kasační stížnosti se jím hodlá bezezbytku řídit. Proto na tomto místě závěry vyslovené
Ústavním soudem shrnuje.
[58] Ústavní soud nejprve zdůraznil, že stavební zákon v §6 odst. 5 písm. c) svěřil vydání
územního plánu do samostatné působnosti obcí, a tím tuto záležitost decentralizoval obecní
samosprávě. Zásahy státu do této záležitosti samosprávné působnosti obcí se musí dít v souladu
s čl. 101 odst. 4 Ústavy. „Jen zákonu (tzv. výhrada zákona) je svěřeno vymezit okruh věcí, které stát
decentralizuje a které jsou samostatně spravovány územními samosprávnými celky. Právní předpisy, kterými
je případně takový zákon prováděn, nemohou do této zákonu vyhrazené oblasti zasahovat, aniž by nešlo o projev
svévole či libovůle státu ve vztahu k územní samosprávě“ (bod 24 nálezu). V bodě 30 nálezu pak Ústavní
soud reflektuje dvojakou povahu územního plánu, který je na jedné straně aktem veřejné moci
zasahujícím do práv a povinností dotčených osob, zároveň však i výkonem práva na samosprávu
obcí zaručeným čl. 100 a násl. Ústavy. V bodě 54 nálezu posléze Ústavní soud tuto myšlenku
rozvedl tak, že „musí poukázat na zákonné meze, ve kterých se mohou obce při schvalování územně plánovací
dokumentace pohybovat, tak jako zdůraznily oba správní soudy. Nelze tak přisvědčit stěžovateli v tom,
že by i pro obce při výkonu veřejného moci (rozhodování o územně plánovací dokumentaci) platilo pravidlo,
že mohou činit vše, co zákon nezakazuje, tedy že při výkonu veřejné moci v právním státě byly svobodné a požívaly
autonomii vůle jako osoby soukromého práva. Účelem čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny je zaručení
svobody jednání osob soukromého práva (nikoli veřejnoprávních korporací při výkonu veřejné moci) a vyjádření
autonomie jejich vůle. Naopak na jednání obce jako veřejnoprávní korporace se vztahují v případě jednostranného
stanovení příkazů a zákazů čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, podle kterých lze státní moc uplatňovat
jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon“. Tento princip zároveň „má své meze dané ústavně
zaručeným právem obcí na samosprávu chráněným Ústavním soudem podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy“.
[59] Ústavní soud dále vysvětlil, že je třeba rozlišovat mezi dvěma typy situací. Na jedné straně
případy, kdy se jednotlivec dotčený na svých právech územním plánem domáhá soudní ochrany
těchto svých práv proti obci v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
dle §101a a násl. s. ř. s. Zde je úkolem soudu, aby porovnal konkrétní zásah do subjektivních
veřejných práv navrhovatele s právem obce na samosprávu. Naproti tomu v nyní projednávané
věci jde o zásah státní správy (odpůrce) do práva na samosprávu stěžovatele opatřením obecné
povahy, kterým v přezkumném řízení zrušil část územního plánu z důvodu ochrany objektivního
práva (slovy Ústavního soudu při abstraktní kontrole zákonnosti tohoto aktu samosprávy). V této
situaci je role správních soudů zcela odlišná od první situace. V tomto typu řízení musí správní
soudy přednostně respektovat právo obcí na samosprávu a zásah moci výkonné do tohoto práva
mohou aprobovat „toliko tehdy, když to ochrana zákona nezbytně (pravidlo potřebnosti v rámci testu
proporcionality) vyžaduje“ (bod 57).
[60] Následně Ústavní soud aplikoval uvedené zásady na jednotlivé důvody zakládající
dle odpůrce, resp. správních soudů, rozpor části územního plánu zakotvujícího regubliny
(proměnlivost regulace v čase a použití softwarové aplikace), přičemž dospěl k závěru, že nejsou
samy o sobě dostačující, aby odůvodnily zrušení sporné části územního plánu odpůrcem.
(Naproti tomu Ústavní soud nevyloučil to, že by uvedené důvody mohly ospravedlnit zrušení
dané části územního plánu soudem v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
jednotlivce, do jehož práv by tyto prvky regulace prokazatelně zasáhly.) Jako důvod pro shledání
přiměřenosti zásahu do práva na samosprávu Ústavnímu soudu nepostačovala ani úvaha
správních soudů o potřebě alespoň rámcového sjednocení nástrojů používaných obcemi
v územních plánech. Při posuzování přiměřenosti zásahu do práva na samosprávu pak byla
nedostatečně zohledněna specifičnost území stěžovatele, které se nachází v Krkonošském
národním parku a jehož především přírodní hodnoty mohou vyžadovat použití zvláštních forem
regulativů použitých stěžovatelem v jeho územním plánu.
[61] V bodě 65 nálezu pak Ústavní soud uzavřel, že „stavební zákon a prováděcí vyhlášku
č. 500/2006 Sb. je v této otázce nutné (a možné bez využití postupu podle §78 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu) ústavně konformně interpretovat tak, že vyhláška č. 500/2006 Sb. sice podrobněji upravuje náležitosti
mj. obsahu územně plánovací dokumentace, včetně náležitostí dokladů spojených s jejich pořizováním, nicméně
za situace, kdy obec v samostatné působnosti přijme územně plánovací dokumentaci jako výsledek jejího ústavně
zaručeného práva na samosprávu podle sedmé hlavy Ústavy, která obsahuje jiné prvky regulace než vyhláškou
č. 500/2006 Sb. upravené, ale tato regulace nebude v rozporu s příslušnými ustanoveními stavebního zákona
(zejména dosti obecně formulovaným §43 odst. 1 a §18 stavebního zákona), tak takové jednání obce jako
územního samosprávného celku nelze hodnotit bez dalšího jako vybočující z mezí zákonnosti a ústavnosti,
ale jedná se právě o projev jejího ústavně zaručeného práva na samosprávu při regulaci území v podobě územního
plánu obce, nezasahuje-li do věcí, jejichž regulace má celostátní význam, tedy nikoli význam jen pro konkrétní
územní společenství občanů.“
[62] Krajský soud se pokusil pokyn Ústavního soudu naplnit tak, že v bodech 149 až 194
napadeného rozsudku rozvinul argumenty, pro které důvody pro zrušení sporné části územního
plánu stěžovatele převažují nad právem stěžovatele na samosprávu, a proto zjištěný rozpor této
části územního plánu s právními předpisy odůvodňuje jeho zrušení. Zčásti přitom zopakoval
důvody již uvedené v předchozím zrušeném rozsudku, které ovšem Ústavní soud neshledal jako
dostatečné pro ospravedlnění zásahu do práva na samosprávu v podobě zrušení části jeho
územního plánu. To se týká především použití softwarové aplikace, která činí územní plán
netransparentním a nepředvídatelným.
[63] Krajský soud, byv si vědom nedostatečnosti této argumentace ve světle nálezu Ústavního
soudu, ovšem tyto důvody doplnil o důvody nové, které nemají oporu v odůvodnění napadeného
opatření obecné povahy. Tyto důvody krajský soud přebral z větší části z vyjádření odpůrce
podaných v reakci na zrušující nález Ústavního soudu. Jako důvody ospravedlňující zásah
do práva stěžovatele na samosprávu krajský soud takto nově uvedl nepřípustnou podrobnost
regulace pomocí regublin s tím, že takováto podrobnost náleží regulačnímu plánu. Dalším nově
uvedeným důvodem je to, že daný regulativ ve spojení s použitou softwarovou aplikací nahrazuje
posouzení záměru stavebním úřadem z hlediska kritérií uvedených v §90 stavebního zákona.
Konečně krajský soud doplnil, že softwarová aplikace nebyla v rámci pořizování a projednávání
návrhu územního plánu řádně projednána s dotčenými orgány a dotčenými osobami.
[64] Nejvyšší správní soud v této souvislosti musí poukázat na ustálenou judikaturu týkající
se postupu soudu při přezkumu opatření obecné povahy v řízení dle §101a a násl. s. ř. s.
Je povinností správního orgánu (odpůrce), aby v odůvodnění opatření obecné povahy uvedl
veškeré okolnosti a úvahy, pro které má za splněné zákonné předpoklady pro vydání
opatření obecné povahy v podobě, v jaké bylo vydáno (srov. rozsudek NSS ze dne 16. 12. 2008,
č. j. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795 Sb. NSS). Správní soud v rámci posuzování návrhu na zrušení
opatření obecné povahy pak není povinen, ale ani oprávněn, vyhledávat nové důvody, o které
by bylo možno výrok napadeného opatření obecné povahy opřít, pakliže nejsou uvedeny
v odůvodnění tohoto opatření obecné povahy.
[65] Zde Nejvyšší správní soud odkazuje na tradiční judikaturu týkající se sice především
soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů, avšak přiměřeně aplikovatelnou též na řízení
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud tak již v rozsudku ze dne
27. 8. 2009, č. j. 4 As 30/2008 - 102, uvedl, že „jestliže výsledky dokazování provedeného soudem
znamenají podstatnou změnu skutkových okolností oproti těm, z nichž správní orgán v napadeném rozhodnutí
vycházel, a zpochybňují správnost právních závěrů, na nichž je založeno rozhodnutí o pokutě za správní delikt,
soud takové rozhodnutí zruší. Žalobu nelze zamítnout z jiných skutkových a právních důvodů, o které své
rozhodnutí správní orgán neopřel a ani se jimi nezabýval. Jinými slovy, (…) soud [není] oprávněn vyhledávat
jiné důvody, pro něž by eventuálně mohlo napadené správní rozhodnutí obstát.“ Obdobně rozhodoval
i Vrchní soud v Praze např. v rozsudku ze dne 6. 1. 1995 ve věci sp. zn. 6 A 185/93, publikováno
ve Správní právo pod č. 125/96: „Jestliže žalobce důvodně tvrdí nesprávnost právního posouzení věci
žalovaným, a jestliže nesprávnost právních závěrů je podstatná pro rozhodnutí správního orgánu, soud toto
rozhodnutí zruší. Žalobu nelze zamítnout proto, že výrok správního rozhodnutí může popřípadě obstát z jiných
soudu zřejmých právních důvodů, o které však své rozhodnutí správní orgán neopřel a ani se jimi nezabýval.“
(srov. též rozsudky NSS ze dne 2. 7. 2015, č. j. 9 As 206/2014 - 48, č. 3283/2015 Sb. NSS, ze dne
8. 4. 2020, č. j. 1 As 229/2019 – 26, a ze dne 8. 10. 2020, č. j. 1 As 228/2019 - 66). Tento princip
se totiž nevztahuje specificky k rozhodování o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, jedná
se spíše o projev obecné zásady subsidiarity správního soudnictví vyjádřené v §5 s. ř. s.
a ochranné funkce správního soudnictví vyplývající z §2 s. ř. s. Jedná se rovněž o odraz
ústavního principu dělby moci: Soudní moc není povolána k tomu, aby nahrazovala moc
výkonnou a rozhodovala namísto ní, jejím posláním je pouze (obecně) kontrolovat zákonnost
aktů exekutivy zasahujících do práv jednotlivců.
[66] Jak je zřejmé ze zrušujícího nálezu Ústavního soudu, má-li opatření obecné povahy
vydané krajským soudem v přezkumném řízení rušící územní plán obce obstát, nepostačuje
pro to jakýkoli rozpor územního plánu s právními předpisy, nýbrž musí být dány i důvody, které
činí tento zásah státní moci do práva obce na samosprávu přiměřeným. Tento test přiměřenosti
dále je dle Ústavního soudu odlišné kvality od posouzení přiměřenosti zásahu soudu do práva
na samosprávu činěného v rámci řízení o návrhu na zrušení územního plánu podaného
jednotlivcem namítajícím zkrácení svých subjektivních veřejných práv regulací obsaženou
v územním plánu a od posouzení přiměřenosti zásahu do práv nabytých v dobré víře dle §94
odst. 4 správního řádu. Přitom zřejmě právě v řízení o návrhu na zrušení územního plánu jako
opatření obecné povahy podaném osobou konkrétně dotčenou na svých právech regulací
obsaženou v územním plánu lze zohlednit negativní dopad této regulace do práv jednotlivců,
zatímco posouzení přiměřenosti zásahu do práva na samosprávu v souvislosti s přezkumným
řízením zahájeným nadřízeným krajským úřadem je nutno založit na dotčení záležitostí
s „celostátní“ relevancí. Napadené opatření obecné povahy přitom explicitní posouzení
přiměřenosti zásahu do práva stěžovatele na samosprávu neobsahuje, správní soudy ovšem
v předchozím řízení určité důvody, z nichž posouzení přiměřenosti „zrekonstruovaly“,
v odůvodnění opatření obecné povahy nalezly (srov. body 66 a 67 Ústavním soudem zrušeného
rozsudku č. j. 4 As 138/2017 – 33).
[67] Ze zrušujícího nálezu Ústavního soudu je zřejmé, že tyto důvody a úvahy, o něž odpůrce
a správní soudy opřeli svůj závěr o přiměřenosti zrušení části územního plánu, neobstály.
Za těchto okolností ovšem Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než zrušit tu část napadeného
opatření obecné povahy, ohledně níž stěžovatel nevzal svůj návrh zpět. Důvody týkající
se záležitostí s celostátní relevancí, v nichž odpůrce shledal rozpor předmětných částí územního
plánu s právními předpisy odůvodňující jejich zrušení v přezkumném řízení dle §174 odst. 2
správního řádu, totiž nebyly ve srovnání s konkurujícím právem stěžovatele na samosprávu dost
závažné. Pokud odpůrce při posouzení této otázky vycházel z nepřípustných dopadů regulace
do práv jednotlivých (i konkrétních) vlastníků nemovitostí v příslušných plochách a správní
soudy toto aprobovaly, nejednalo se o důvody, z nichž by bylo možno primárně vycházet
při hodnocení derogačního zásahu do územního plánu v tomto typu řízení. Dotčení vlastníci
se mohli sami obrátit na soud s vlastním návrhem na zrušení příslušné části územního plánu
stěžovatele. Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že nyní projednávanou věc, v níž stěžovatel
prostřednictvím návrhu na zrušení opatření obecné povahy hájí své právo na samosprávu,
nelze zaměňovat s inkvizičním přezkumem zákonnosti územního plánu stěžovatele. Bylo věcí
odpůrce, aby v napadeném opatření obecné povahy vymezil veškeré důvody nezákonnosti jím
přezkoumávaných regulací územního plánu a aby vyjevil úvahy, z nichž dovodil naplnění
zákonných předpokladů pro svůj jistě velmi invazivní zásah do územního plánu stěžovatele,
především tedy přiměřenosti ve vztahu k právu na samosprávu dotčené obce.
[68] Nejvyšší správní soud pokládá za potřebné vyjádřit se závěrem k úvahám stěžovatele
a krajského soudu o poměru samosprávy a státní správy při přípravě územního plánu
a důsledcích, které z toho plynou pro posouzení souladu územního plánu s právními předpisy.
[69] Nejprve je třeba odmítnout chápání vztahu mezi pořizovatelem a samosprávou, jak jej
v kasační stížnosti prezentuje stěžovatel. Činnost pořizovatele je vykonávána v přenesené
působnosti, byť prostřednictvím pracovníků obecních úřadů (§5 odst. 2 stavebního zákona).
Jakkoli úkolem pořizovatele jakožto orgánu státní správy je sloužit veřejnosti (§4 odst. 1
správního řádu), zde tedy především samosprávnému celku, jeho činnost nelze chápat
jakožto pouhý „servisní nástroj“ samosprávy. Naopak, v rámci pořizování územního plánu
lze jeho činnost charakterizovat jako koordinační a exekutivní. Tj. příprava zadání a návrhu
a jejich projednání se děje v režii pořizovatele. Pořizovatel pracuje na tomto úkolu, který
je službou občanům (nikoli tedy službou konkrétním zastupitelům), vázán právními předpisy (§2
odst. 1 správního řádu), šetří práva dotčených osob (§2 odst. 3 správního řádu) a dbá na to,
aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem (§2 odst. 4 správního řádu).
[70] Přitom všem musí ovšem pořizovatel vycházet z toho, že je výsostným právem
samosprávy (zastupitelstva obce) rozhodnout o pořízení územního plánu (§44 stavebního
zákona), o zadání územního plánu (záměru obsahového řešení připravovaného územního plánu,
§47 odst. 5 stavebního zákona), výběru varianty řešení (§51 odst. 2 stavebního zákona)
a samozřejmě o vydání územního plánu (§54 stavebního zákona). Proto pořizovatel musí
postupovat tak, aby jím připravené řešení bylo v mezích stanovených právními předpisy
maximálně v souladu s názorem zastupitelstva, v opačném případě by postup v rámci pořizování
neměl smysl (ad absurdum nemůže připravovat návrh územního plánu, který by zastupitelstvo
nechtělo vydat). Takový je ostatně smysl právní úpravy, která předepisuje účast pověřeného
zastupitele na přípravných pracích. Pověřený zastupitel není jakýmsi ředitelem, který
by pořizovateli zadával úkoly a řídil jeho práci, zákon hovoří o spolupráci.
[71] Pokud stěžovatel popisuje postup s využitím kvalifikované osoby jako pořizovatele
ve smyslu §6 odst. 2 stavebního zákona jako běžnou praxi, je třeba poznamenat, že účelem
zákonné úpravy nebylo eliminovat činnost pořizovatele jako koordinátora a vykonavatele
přípravy, zpracování a projednání územního plánu, byť se tomu tak v některých případech
možná reálně děje. To, že náklady činnosti projektanta při přípravě územního plánu hradí obec,
rovněž neznamená popření role pořizovatele, naopak i ve vztahu k projektantovi
je to pořizovatel, který řídí jeho práci (byť v rovině soukromoprávní vystupuje obec jako
objednavatel). Je to pořizovatel (ale též krajský úřad, srov. níže), který spoluodpovídá společně
s obcí za to, že příprava územního plánu a výsledek pořizování je v souladu s právem.
[72] Koordinační roli pořizovatele odpovídá i to, že pokud zastupitelstvo při pořizování
územního plánu prosazuje určitý záměr, který není v souladu s právními předpisy, pořizovatel
by měl zastupitelstvu vysvětlit v úvahu připadající možnosti a ve spolupráci se zastupitelstvem
(resp. pověřeným zastupitelem) najít řešení, které bude v souladu s právem. Koordinační roli
nelze vykládat jako pravomoc zastupitelstvu v tomto směru něco nařizovat či zakazovat, jde
skutečně o kooperační proces společného hledání řešení co nejvíce naplňujícího představy
samosprávy o rozvoji území obce v mezích právního řádu a požadavků dotčených orgánů
chránících jednotlivé veřejné zájmy.
[73] Ostatně i Ústavní soud potvrdil tento závěr o pořizování územního plánu ve spolupráci
samosprávy a státní správy. V nálezu ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. III. ÚS 709/19 uvedl, „že stavební
zákon rozlišuje proces zpracování a projednání návrhu územního plánu a proces řízení o územním plánu,
v němž se zohledňují stanoviska dotčených orgánů. Tento proces je pak ve svém souhrnu společným dílem
samosprávy i státní správy. Úkolem státní správy je přitom zajistit soulad a zpracování požadavků obce na rozvoj
a využití území tak, aby byl v dostatečné míře chráněn veřejný zájem na využití území“. Jakkoli z tohoto
nálezu vyplývá i to, že orgány státní správy jsou povinny maximálně šetřit právo obce
na samosprávu i ve fázi pořizování a projednávání návrhu územního plánu (tedy nikoli pouze
až po vydání územního plánu zastupitelstvem v samostatné působnosti), vyplývá z něho
rovněž nutnost respektovat požadavky na regulaci území vyplývající z právních předpisů.
[74] Vedle pořizovatele a dalších dotčených orgánů je to pak především krajský úřad, který má
již v prvotním stádiu, tedy při zpracování zadání, v plném respektu k představám obce
o budoucím rozvoji jejího území usměrnit zamýšlené regulativy tak, aby se nedostaly do rozporu
s právními předpisy. Podle §47 odst. 2 stavebního zákona [p]ořizovatel zašle návrh zadání územního
plánu dotčeným orgánům, sousedním obcím, krajskému úřadu. V případě pořizování územního plánu jiným
obecním úřadem zašle pořizovatel návrh zadání též obci, pro kterou ho pořizuje. Pořizovatel doručí návrh zadání
veřejnou vyhláškou. Do 15 dnů ode dne doručení může každý uplatnit u pořizovatele písemné připomínky.
Do 30 dnů od obdržení návrhu zadání mohou dotčené orgány a krajský úřad jako nadřízený orgán uplatnit
u pořizovatele vyjádření, ve kterém uvedou požadavky na obsah územního plánu vyplývající z právních předpisů
a územně plánovacích podkladů. V téže lhůtě uplatní krajský úřad jako příslušný úřad u pořizovatele
stanovisko, sousední obce mohou uplatnit podněty. Následně krajský úřad uplatňuje stanovisko
i k navrhovanému územnímu plánu i ve stádiu společného jednání (§50 odst. 2, 7 a 8 stavebního
zákona) a ve stádiu řízení o návrhu územního plánu (§52 odst. 1 a 3 stavebního zákona)
a ve stádiu přípravy rozhodnutí o námitkách a upraveného návrhu (§53 odst. 1 stavebního
zákona). Krajský úřad tak je formálně při všech krocích vtažen do procesu pořizování územního
plánu a jeho možnosti neformální kooperace v tomto procesu jsou mnohem širší,
např. konzultace možného řešení, vysvětlování, proč určité řešení není z hlediska právních
předpisů v oblasti územního plánování možné, popř. poradenství, jaké nástroje použít za účelem
dosažení určitých záměrů obce. Krajskému úřadu je tedy otevřena široká škála možností,
jak zajistit respektování právních předpisů při přípravě a vydání územního plánu.
[75] Postup dle §174 odst. 2 správního řádu, tj. derogační zásah do již schváleného
a vydaného územního plánu, představuje z celé škály možností zajištění zákonnosti územního
plánu, kterými státní správa (krajský úřad a pořizovatel) disponuje, ten nejhrubší a nejzávažnější.
Zrušení v přezkumném řízení přichází ve chvíli, kdy územní plán je již vydán a obec stejně jako
dotčení jednotlivci s ním již pracují, nemluvě o tom, že na pořízení územního plánu bylo
vynaloženo značné množství úsilí a financí, stejně tak jako na přípravu záměrů dle tohoto
územního plánu. Proto by měl krajský úřad primárně využívat k zajištění zákonnosti územních
plánů jiné prostředky než přezkumné řízení. I s ohledem na tyto úvahy může derogační zásah
státu do územního plánu vskutku obstát pouze v těch nejzávažnějších případech.
V. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[76] Vzhledem k tomu, že kasační stížnost je důvodná, Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek krajského soudu. Věc mu však nevracel k dalšímu řízení, neboť byly splněny podmínky
pro to, aby ve věci rozhodl sám Nejvyšší správní soud. Protože návrh na zrušení opatření obecné
povahy byl již v průběhu řízení před krajským soudem zčásti vzat zpět, Nejvyšší správní soud
podle §110 odst. 1 část věty první za středníkem s. ř. s. v této části řízení o návrhu zastavil.
Pokud se týká návrhu v části, v níž stěžovatel návrh nevzal zpět, stěžovatelův návrh byl důvodný,
proto Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 2 písm. b) ve spojení s §101d odst. 2 s. ř. s.
ke dni vyhlášení tohoto rozsudku zrušil napadené části opatření obecné povahy.
[77] Rozhodnutím Nejvyššího správního soudu řízení před správními soudy končí, bylo
třeba dle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. proto rozhodnout o nákladech řízení o návrhu i řízení
o kasačních stížnostech mezi účastníky. Stěžovatele je třeba považovat za zcela úspěšného
ve smyslu §120 a §60 odst. 1 věty první s. ř. s., neboť část předmětu řízení, v níž byl návrh vzat
zpět, nelze při posuzování míry úspěšnosti zohlednit, protože ohledně ní bylo řízení zastaveno,
a žádný z účastníků tak nemá právo na náhradu nákladů. Ve zbylé části návrhu pak byl stěžovatel
úspěšný zcela. Má tedy právo na plnou náhradu nákladů jak za předchozí řízení o návrhu
a o kasační stížnosti, v nichž byly vydány rozsudky zrušené Ústavním soudem tak za řízení
následující po zrušujícím nálezu.
[78] V řízení o návrhu se především jedná o soudní poplatek za návrh (5.000 Kč). Dále
se jedná o náklady právního zastoupení dle vyhlášky č. 177/1996 Sb., neboť stěžovatel
byl zastoupen advokátem. Za jeden úkon právní služby náleží stěžovateli náhrada odměny
zástupce ve výši 3.100 Kč dle §9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 cit. vyhlášky. V řízení o návrhu
učinil zástupce tyto úkony právní služby: Převzetí a příprava zastoupení, podání návrhu, vyjádření
ze dne 14. 6. 2019, 9. 7. 2019, 13. 1. 2020. Celkem se jedná o pět úkonů, tj. náhrada odměny za ně
činí 15.500 Kč. Dále má stěžovatel právo na náhradu hotových výdajů zástupce v paušální výši
300 Kč za úkon dle §13 odst. 4 cit. vyhlášky, celkem tedy 1.500 Kč. Zástupce stěžovatele doložil,
že je plátcem DPH, stěžovatel má tedy právo na částku odpovídající dani z přidané hodnoty
za náklady právního zastoupení, tj. 21% z částky 17.000 Kč, což činí 3.570 Kč. Náhrada nákladů
řízení tedy v řízení o návrhu činí celkem 25.570 Kč.
[79] V řízení o kasačních stížnostech zaplatil stěžovatel soudní poplatek za kasační stížnost
ve výši 5.000 Kč a dále poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
1.000 Kč. V řízení o první kasační stížnosti zástupce stěžovatele učinil jeden úkon: podání kasační
stížnosti. Stejně tak v řízení o druhé (nyní projednávané) kasační stížnosti zástupce stěžovatele
učinil jediný úkon: podal kasační stížnost. Celkem se jedná o dva úkony, za něž má stěžovatel
právo na náhradu odměny zástupce a náhradu jeho hotových výdajů ve výši 8.228 Kč včetně
DPH. Celkem tedy za řízení o kasačních stížnostech má stěžovatel právo na náhradu nákladů
řízení ve výši 14.228 Kč.
[80] Stěžovatel navrhoval zvýšení odměny za právní zastoupení ve smyslu §12 odst. 1
vyhlášky č. 177/1996 Sb. s odůvodněním, že se jednalo o věc mimořádně náročnou. Nejvyšší
správní soud však pro tento postup neshledal důvod. Ustanovení §12 odst. 1 vyhlášky uvádí jako
příklady pro aplikaci případy, v nichž je zapotřebí užití cizího práva nebo cizího jazyka
nebo se jedná o právní úkony časově náročné. Ani jedna z alternativ není v projednávané věci
splněna. Stěžovatel nevysvětlil, v čem by měla spočívat časová náročnost úkonů prováděných
v projednávané věci. Pokud uvádí, že složitost věci spočívala v tom, že došlo k zásahu Ústavního
soudu, Nejvyšší správní soud má za to, že tato okolnost nemůže sama o sobě odůvodnit aplikaci
§12 odst. 1 cit. vyhlášky, zejména za situace, kdy zástupce stěžovatele (resp. jeho substitut, který
ve věci v průběhu celého řízení jednal) působí jako odborný asistent na katedře ústavního práva
Právnické fakulty Univerzity Karlovy. Obecně lze uvést, že věci týkající se územního plánování
se typově vyznačují určitou komplexností, avšak Nejvyšší správní soud tuto okolnost nepovažuje
ve své rozhodovací praxi za důvod pro aplikaci §12 odst. 1 vyhlášky č. 177/1996 Sb.
[81] Součet náhrady nákladů řízení za řízení o návrhu a řízení o kasačních stížnostech činí
39.798 Kč. Tuto částku je odpůrce povinen zaplatit stěžovateli v přiměřené lhůtě jednoho měsíce
od právní moci tohoto rozsudku.
[82] Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů v řízení o návrhu ani v řízení
o kasačních stížnostech. Dle §60 odst. 5 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu
nákladů tehdy, uložil-li jí soud povinnost něco vykonat, což se nestalo. Nejvyšší správní soud
neshledal ani důvody hodné zvláštního zřetele, které by odůvodňovaly přiznání náhrady nákladů
řízení sobě zúčastněné na řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. dubna 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu