ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.149.2020:29
sp. zn. 5 As 149/2020 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: Štůsek - DVB
s.r.o., sídlem Valašská Bystřice 73, zastoupen JUDr. Jaromírem Štůskem, LL.M., advokátem
se sídlem Školní 646/20, Teplice, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, sídlem
Kolářská 451/13, Opava, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 31. 3. 2020, č. j. 30 Ad 7/2018 – 54,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaný je po v i n e n uhradit žalobci náhradu nákladů ve výši 4114 Kč k rukám
advokáta JUDr. Jaromíra Štůska, LL.M. do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
[1] Žalobce provozuje činnost zaměřenou na výrobu dřevěných násad; při své výrobní
činnosti používá kopírovací frézu na výrobu dřevěných násad na kladiva (zn. PAMER, rok
výroby 2005, inventární číslo SI003). Fréza pracuje v automatickém režimu; obsluha tohoto stroje
provádí vizuální kontrolu jednotlivých pracovních operací, stavu stroje a souvisejících zařízení.
Konkrétní činnost obsluhy stroje spočívá ve vkládání dřevěných neopracovaných hranolků
na podávací pás, na který se vejde přibližně 10 ks hranolků; obsluha poté musí stisknout
pneumatické tlačítko ke spuštění automatického režimu stroje, kdy dochází k automatickému
posunu těchto hranolků přes jednotlivé části stroje a přes pásový dopravník a pásovou brusku
až do připravené bedny, do které padají hotové násady na kladiva. Další činnost obsluhy spočívá
v odebírání násad z bedny, jejich třídění a skládání na paletu. Rotující pracovní nástroj kopírovací
frézy je zakrytý ochranným krytem, který se přizvedne pouze v okamžiku, kdy automatické
podávací zařízení neofrézovaných dřevěných hranolků překlopí hranolek do kopírovací frézy.
Po ofrézování hranolku násada padá na pásový dopravník (umístěný pod kopírovací frézou)
a ochranný kryt zakryje rotující pracovní nástroj.
[2] Dne 11. 10. 2017 v cca 17:45 hodin (tj. při odpolední pracovní směně) došlo na pracovišti
žalobce (hala opracování dřeva č. 1) k pracovnímu úrazu, kdy zaměstnankyně žalobce, paní R. P.,
prováděla obsluhu kopírovací frézy na výrobu dřevěných násad na kladiva. Stroj pracoval
v automatickém režimu a p. P. pohledem zjistila, že došlo k nežádoucímu nahromadění
vyfrézovaných násad ve spodní části pásového dopravníku, což bránilo v plynulém pohybu
automatickému podavači neopracovaných dřevěných hranolků do frézy, a proto byl proces
podávání přerušen stiskem tlačítka H („halt“), což znamená, že pracovní nástroj frézy stále rotuje,
ale je přerušen proces automatického podávání dřevěných hranolků do frézy. P. P. se poté pravou
rukou snažila uvolnit nahromaděné vyfrézované násady na kladiva ve spodní části pásového
dopravníku tak, aby obnovila běžný provoz stroje, a při této činnosti svou levou ruku opřela o
dřevěný hranolek upnutý v automatickém podavači. Po náhlém uvolnění nahromaděných
vyfrézovaných násad došlo k posunu dřevěného hranolku upnutého v automatickém podavači do
kopírovací frézy, a to i s levou rukou p. P., u níž v důsledku kontaktu s rotujícím pracovním
nástrojem kopírovací frézy došlo k amputaci levé ruky v místě lokte.
[3] V souvislosti s pracovním úrazem zahájil Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský
a Zlínský kraj (dále jen „správní orgán I. stupně“) dne 26. 10. 2017 u žalobce kontrolu dle §5
odst. 1 písm. e), v rozsahu §3 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění účinném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o inspekci práce“).
[4] Z kontroly vyhotovil správní orgán I. stupně dne 31. 1. 2018 protokol, s kontrolním
zjištěním, podle něhož žalobce jako zaměstnavatel provozoval a používal ke své výrobní činnosti
kopírovací frézu na výrobu dřevěných násad na kladiva, u které nepřijal dostatečná opatření
k zamezení kontaktu obsluhy stroje s jeho rotujícím pracovním nástrojem. Správní orgán
I. stupně tak dospěl k závěru, že žalobce porušil povinnost dle §102 odst. 4 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“). V návaznosti
na kontrolní zjištění správní orgán I. stupně vydal dne 27. 2. 2018 opatření k odstranění
nedostatků, k němuž žalobci stanovil lhůtu do 23. 3. 2018.
[5] Žalobce napadl toto opatření odvoláním, v němž se věnoval možným příčinám vzniku
pracovního úrazu a mj. rozvedl rizika, jejichž vyhodnocení provedl v dokumentu „Pokyny
k obsluze stroje na výrobu násad do kladiv – PAMER“, včetně přijatých opatření k jejich zamezení.
Žalobce se domníval, že formálně vyhověl veškerým požadavkům stanoveným v §102 odst. 4
zákoníku práce, jakož i vydanému opatření, a jelikož koná v souladu s platnou legislativou,
nemůže neexistující nedostatek odstranit a podat o tom správnímu orgánu zprávu.
[6] Žalovaný odvolání žalobce jako nedůvodné zamítl a vydané opatření k odstranění
nedostatků potvrdil. V závěru odůvodnění ve vztahu k vydanému opatření uvedl, že neshledal
jeho nezákonnost ani nepřezkoumatelnost, neboť opatření obsahuje konkrétní povinnost
uloženou žalobci, konkrétní lhůtu k jejímu splnění, obsahuje i řádné odkazy na příslušná
ustanovení aplikovaných právních předpisů, identifikaci správního orgánu, který jej vydal, číslo
jednací, datum, apod.
[7] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Krajského soudu v Brně (dále jen ,,krajský
soud‘‘) žalobu, v níž namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí co do srozumitelnosti
i absence odůvodnění, neboť z výroku nelze v rozporu s §68 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, (dále jen „správní řád“), dovodit, co konkrétně měl žalobce vlastně činit.
Žalobce v této souvislosti připomněl rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 2. 2008,
č. j. 8 Afs 152/2006 - 144; a dle jeho názoru na projednávanou věc dopadají také rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2011, č. j. 2 As 90/2011 - 42, ze dne 29. 5. 2014,
č. j. 5 As 152/2012 - 43, a ze dne 16. 9. 2015, č. j. 2 As 123/2015 - 35. S ohledem na chybějící
odůvodnění žalobce pokládal napadené rozhodnutí rovněž za nicotné; navrhl proto, aby krajský
soud rozhodnutí žalovaného zrušil.
[8] Krajský soud shledal žalobu důvodnou; přisvědčil žalobci v tom, že napadená správní
rozhodnutí nedostála požadavkům na obsahové náležitosti odůvodnění rozhodnutí. Soud
žalovanému přisvědčil v tom, že opatření k odstranění nedostatků ve smyslu zákona o inspekci
práce je specifickým druhem „rozhodnutí“, na které není třeba klást natolik přísné požadavky
z hlediska naplnění formálních náležitostí jako např. na rozhodnutí, kterým je účastníku
ve správním řízení ukládána sankce za správní delikt. Zároveň nelze odhlížet od smyslu a účelu
tohoto institutu, kterým je především zajistit a získat zpětnou vazbu od kontrolované osoby.
[9] V posuzované věci je z vydaného opatření, ve spojení s obsahem kontrolního zjištění
obsaženého v protokolu o kontrole (bodu 2.), patrné, že žalobce jako zaměstnavatel provozoval
a používal ke své výrobní činnosti kopírovací frézu na výrobu dřevěných násad na kladiva
(zn. PAMER), u které dle závěrů správních orgánů nepřijal dostatečná opatření k zamezení
kontaktu obsluhy s rotujícím pracovním nástrojem. Žalobce však v odvolání namítal existenci
dokumentu o pokynech k obsluze stroje a poukazoval na skutečnost, že vyhověl veškerým
požadavkům vyplývajícím z právních předpisů, kdy není zřejmé, jaké nedostatky by měl
odstraňovat (a jakým způsobem) a podat o tom správnímu orgánu zprávu. Na tuto argumentaci
přitom žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí žádným způsobem nereagoval, přestože
je z pohledu krajského soudu ve vztahu k zákonnosti vydaných správních rozhodnutí klíčová.
[10] Dle soudu je zjevné, že správní orgány vytýkané nedostatky směřované vůči žalobci jako
kontrolované osobě dovodily ze samotného faktu, že konkrétního dne došlo v provozovně
žalobce k pracovnímu úrazu poškozené v důsledku jejího kontaktu s rotující částí stroje.
To je však závěr značně zjednodušující, neboť sama skutečnost, že u poškozené došlo
k pracovnímu úrazu, ještě bez dalšího nemusí znamenat, že žalobce jako zaměstnavatel neučinil
a nepřijal nezbytná a dostatečná opatření a že z pohledu právních předpisů na ochranu BOZP
nesplnil vše, co měl. Žalobce jako zaměstnavatel byl povinen vyčerpat veškeré možnosti
(technické či organizační povahy) vedoucí k zamezení kontaktu zaměstnanců s rotující částí
stroje; stejně tak správní orgány byly povinny na základě skutkového základu této věci vysvětlit,
v čem konkrétně žalobce v projednávané věci pochybil, co zanedbal a v čem měly spočívat
zjištěné nedostatky, které bylo nutno odstranit. Tyto nedostatky mohly vyplývat jednak z povahy
samotného zařízení, nebo v zanedbání organizačně provozních opatření; správní orgány se však
v předchozím řízení uvedenými skutečnostmi vůbec nezabývaly.
[11] Krajský soud v této souvislosti poukázal zejména na skutečnost, že z poznatků z ohledání
místa vzniku pracovního úrazu (zachycených v protokolu o kontrole) vyplývá, že rotující
pracovní nástroj kopírovací frézy je po celou dobu zakrytý ochranným krytem, který se zvedá
pouze v okamžiku, když automatické podávací zařízení neofrézovaných dřevěných hranolků
překlopí tento hranolek do kopírovací frézy. Není tedy zřejmé, co konkrétně měl žalovaný
na mysli, když ve svém vyjádření k podané žalobě uvedl, že zjištěný nedostatek lze bezesporu
odstranit nejrůznějšími technickými opatřeními. Totéž se týká i žalobcem přijatých organizačních
opatření, jejichž dostatečností se z pohledu nutnosti vydat opatření k nápravě správní orgány
v předchozím řízení rovněž nezabývaly. Z obsahu interního dokumentu „Pokyny k obsluze stroje
na výrobu násad do kladiv – PAMER“ přitom vyplývá, že již v rámci kapitoly 1, podkapitoly 1.1 Zásady,
zákazy a omezení v rámci obsluhy stroje a souvisejících zařízení je na str. 2 v předposlední odrážce
obsažen zákaz za chodu stroje, tj. při obsluze stroje za provozu tohoto stroje, zasahovat
do ohrožených (nebezpečných) částí stroje i souvisejícího zařízení rukama, případně pomůckami,
týká se i prostoru automatického přísunu obráběného materiálu, mimo bezpečného způsobu
ukládání materiálů pro obrábění na příslušný podávací pás. Pokyny obsahují rovněž podkapitolu
1.2 Nebezpečí a rizika v rámci užívání stroje a souvisejících zařízení s popsaným rizikem pořezání nebo
zachycení, s výčtem nebezpečných prostor stroje a souvisejících zařízení s možností zachycení
a poté vypočtení možných nebezpečí a rizik (zachycení rukou, případně oděvu při odstraňování
nežádoucích materiálů (např. nahromaděných) v nebezpečných prostorách stroje), včetně opatření k jejich
omezení nebo odstranění [nahromaděný materiál odstraňovat při provozním zastavení stroje (H) pouze
k tomu určenou bezpečnou pracovní pomůckou, v případě nutnosti přímého zásahu rukou, zasahovat pouze
po vypnutí a uvedení stroje do klidu]. Žalobce kromě interního bezpečnostního předpisu doložil také
řadu dalších dokumentů.
[12] Krajský soud uzavřel, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí není možno seznat,
jakými úvahami byl žalovaný ve své rozhodovací činnosti veden, jakými skutečnostmi se zabýval
a jaké důvody jej vedly k vyslovení závěrů obsažených ve výsledném rozhodnutí. Krajský soud
tak napadené rozhodnutí jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů podle §76 odst. 1 písm.
a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“) bez jednání zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení dle §78 odst. 4 s. ř. s.
[13] Žalovaný (dále jen ,,stěžovatel‘‘) podal proti uvedenému rozsudku kasační stížnost, v níž
uplatnil důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost rozsudku krajského soudu
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a dle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku
důvodů rozhodnutí.
[14] Stěžovatel se neztotožnil se závěrem krajského soudu, podle něhož z odůvodnění
napadeného rozhodnutí není možno seznat, jakými úvahami byl stěžovatel ve své rozhodovací
činnosti veden, jakými skutečnostmi se zabýval a jaké důvody jej vedly k vyslovení závěrů
obsažených v rozhodnutí. Stěžovatel odkazuje na str. 3 až 5 napadeného rozhodnutí a dále na své
vyjádření k žalobě; krajský soud se touto argumentací vůbec nezabýval.
[15] Stěžovatel má za to, že se krajský soud zabýval pouze povahou a dodržením požadavků
opatření k odstranění nedostatků ve smyslu zákona o inspekci práce z hlediska formy, a nikoli
věcnou povahou tohoto institutu z hlediska jeho obsahu. Soud pouze zopakoval po stěžovateli,
že nelze odhlížet od smyslu a účelu institutu opatření k odstranění nedostatků, následně však
z tohoto tvrzení nevyvodil žádné závěry a nijak jej neodůvodnil; rozhodnutí krajského soudu
je v této části nepřezkoumatelné.
[16] Za významné pochybení krajského soudu stěžovatel považuje, že soud ve svých úvahách
zásadním způsobem zaměňuje a směšuje smysl, účel a prostředky výkonu kontroly na straně
jedné a správní řízení se všemi postupy na straně druhé. Krajský soud tak opatření k odstranění
nedostatků, coby institut kontroly v širším slova smyslu, považuje de facto za rozhodnutí
v paralelním správním řízení (vedle případného následného správního řízení o uložení sankce
za správní delikt), a to včetně provádění řádného dokazování a dodržení požadavků
na odůvodnění ve smyslu §68 odst. 3 správního řádu. Stěžovatel vytýká rozsudku krajského soud
vnitřní rozpornost, neboť na inspektory inspekce práce – technické odborníky ve své oblasti –
má nároky jako na osoby s právnickým vzděláním, zároveň však soud konstatuje, že se jednalo
o ,,méně formalizovaný postup orgánů inspekce práce, jehož účelem je především zajistit a získat zpětnou vazbu
od kontrolované osoby.‘‘
[17] Stěžovatel zdůraznil, že inspektor je povinen ve smyslu §9 písm. a) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,,kontrolní řád‘‘), zjistit stav
věci v rozsahu nezbytném pro dosažení účelu kontroly a doložit kontrolní zjištění potřebnými
doklady, protokol o kontrole však není rozhodnutím ve smyslu správního řádu. Podkladem
pro vydání opatření k odstranění nedostatků, stejně jako protokolu o kontrole, je spisový materiál
zajištěný v průběhu kontroly inspektorem. Krajský soud pak nemůže tvrdit, že se správní orgány
nezabývaly tím, jaké konkrétní nedostatky byly zjištěny, jestliže soud měl k dispozici stejný
spisový materiál jako správní orgány. Krajský soud dle stěžovatele v konečném důsledku nutí
orgány inspekce práce, aby překračovaly i své zákonné pravomoci, neboť po nich požaduje, aby
žalobci sdělily, jakým konkrétním způsobem má zjištěné nedostatky odstranit.
[18] V další části kasační stížnosti stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu, že správní
orgány vytýkané nedostatky dovodily ze samotného faktu, že v provozovně žalobce došlo
k pracovnímu úrazu; pokud by žalobce přijal dostatečná opatření, nemohlo by k pracovnímu
úrazu zaměstnankyně dojít, resp. pokud by došlo, tak za zcela jiné skutkové situace (např.
po vědomém překonání ochranného zařízení). Dle názoru stěžovatele je žalobcem přijaté
opatření spočívající v pouhém zákazu zasahování do ohrožených prostorů dle interního předpisu
zcela nedostačující. Riziko kontaktu obsluhy s pracovním nástrojem frézy lze omezit více
způsoby, např. instalací nějakého ,,štítu‘‘ nebo zábrany, orgány inspekce práce však nemohou
kontrolovanou osobu povinovat k přijetí konkrétního opatření. Stěžovatel v této souvislosti
zmiňuje §102 odst. 7 zákoníku práce a §105 odst. 5 zákoníku práce a poukazuje na skutečnosti,
že přijetí technických opatření má vždy přednost přijetím výchovného opatření; nestačí tak
přijmout pouze organizační opatření.
[19] Závěrem stěžovatel rozporuje podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu; dle
stěžovatele bylo na místě podat zásahovou žalobu. Stěžovatel považuje napadený rozsudek
rovněž za nesrozumitelný, neboť z něj není zřejmé, jak má stěžovatel dále postupovat, jakým
zákonným způsobem by měl ovlivnit změnu kontrolního zjištění, ke kterému dospěl jiný správní
(kontrolní) orgán. Proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené rozhodnutí krajského
soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[20] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že namítaný důvod dle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. v posuzované věci není naplněn; z rozsudku krajského soudu je patrné, jak soud
rozhodl, lze rozlišit mezi odůvodněním a výrokem, výrok není vnitřně rozporný, je i patrné,
kdo je účastníkem řízení. Rozsudek krajského soudu se rovněž nezakládá na nesprávných
skutkových zjištěních. Žalobce zdůraznil, že nejsou napadána kontrolní zjištění, ale opatření,
které nesplňovalo náležitosti správního rozhodnutí.
[21] Kasační stížnost je dle názoru žalobce značně rozporná a zmatená; na jednu stranu
stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí, že se krajský soud nezabýval obsahově opatřeními, na druhou
stranu stěžovatel soudu vytýká, že není oprávněn posuzovat skutková zjištění. Žalobce dále
nesouhlasí s tvrzením, že pokud se na pracovišti žalobce stal úraz, tak jím přijatá opatření logicky
dostatečná nebyla. To, že úplná eliminace rizik není možná, bylo tvrzeno po celou dobu řízení,
resp. již od samotných námitek; žalobce k tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 9. 2015, č. j. 2 As 123/2015 - 35.
[22] Stejně tak žalobce nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že žalobce nepřijal po úrazu žádná
opatření; celým předmětem předchozích řízení, námitek i žaloby byla skutečnost, že z opatření
(rozhodnutí) nebylo vůbec zřejmé, co se po žalobci chce. V žádném dokumentu není úvaha
správních orgánů o tom, co je těmi nedostatky, a zda jde o nedostatky plynoucí ze samotného
technického zařízení nebo ze zanedbání organizačních opatření. A přesně tyto informace dle
názoru žalobce mohly a případně měly být součástí odůvodnění opatření.
[23] Argument stěžovatele, že inspektoři nemohou vytvořit rozhodnutí takovým způsobem,
aby obsahovalo části požadované správním řádem, je v rozporu se zásadami správního řádu
a právního státu. Žalobce v této souvislosti připomněl rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 6. 2010, č. j. 7 As 33/2010 – 99, a rozsudek ze dne 14. 11. 2007, č. j. 1 As 13/2006 – 90.
Co se týče údajného požadavku krajského soudu na překračování pravomocí stěžovatele, žalobce
upozorňuje na oprávnění žalobce a oprávnění inspektorátů, které jim je dáno §7 odst. 1 písm. g)
zákona o inspekci práce.
[24] Žalobce uzavřel, že opatření k odstranění nedostatků má právní formu individuálního
správního aktu, k tomu citoval závěr č. 145 poradního sboru Ministerstva vnitra ze dne
16. 10. 2015 a další judikaturu Nejvyššího správního soudu; žalobcem zvolený postup podání
žaloby byl proto nejvhodnější. Na základě uvedeného proto žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost stěžovatele jako nedůvodnou zamítl. Spolu s vyjádřením žalobce doložil
usnesení správního orgánu I. stupně ze dne 16. 10. 2018, č. j. 25243/9.30/18-9, kterým došlo
k zastavení řízení pro možné spáchání správního deliktu na úseku bezpečnosti práce dle §30
odst. 1 písm. r) zákona o inspekci práce, neboť skutek, o němž se řízení vedlo, se nestal.
[25] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné a za žalovaného jako stěžovatele jedná osoba s vysokoškolským právnickým
vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[26] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku, neboť oprávněnost této námitky by sama o sobě musela vést k jeho zrušení. Má-li
rozhodnutí soudu projít testem přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů podporujících
výrok rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li
soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu
se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 – 75), nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek
uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74).
Za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí, která
postrádají základní zákonné náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno
či jak bylo rozhodnuto; která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud
by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek);
jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající
z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
[27] V případě napadeného rozsudku se krajský soud nedopustil výše uvedené
nesrozumitelnosti v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění,
nezjistitelnosti jeho adresátů či nevhodné formulace. Skutečnost, že stěžovatel se závěry soudu
nesouhlasí a požaduje jiné odůvodnění, které by nadto plně odpovídalo jeho postoji,
nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného rozsudku pro nesrozumitelnost. Pokud jde
o nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů, ani v tomto směru
nezjistil Nejvyšší správní soud žádné pochybení, neboť krajský soud se vypořádal se všemi
hlavními argumenty žalobce a uvedl, z jakého důvodu má za to, že napadené rozhodnutí
žalovaného nebylo v souladu se zákonem. Krajský soud pouze vyjádřil svůj právní názor ohledně
zákonnosti napadeného rozhodnutí, a to i odkazem na recentní judikaturu správních soudů;
z faktu, že nepřisvědčil argumentaci stěžovatele a že dospěl k závěrům, se kterými stěžovatel
nesouhlasí, nelze dovozovat nepřezkoumatelnost rozsudku.
[28] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že nebyl naplněn důvod kasační stížnosti podle
ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[29] K věci samé, tedy otázce posouzení zákonnosti vydání opatření k odstranění nedostatků,
Nejvyšší správní soud uvádí následující.
[30] Podle §30 odst. 1 písm. r) zákona o inspekci práce ,,[p]rávnická nebo podnikající fyzická osoba
se dopustí přestupku na úseku bezpečnosti práce tím, že neplní povinnosti při zajištění řádného stavu používaných
výrobních a pracovních prostředků a zařízení stanovené v zákonu o zajištění dalších podmínek bezpečnosti
a ochrany zdraví při práci a v nařízení vlády, kterým se stanoví bližší požadavky na bezpečný provoz a používání
strojů, technických zařízení, přístrojů a nářadí.‘‘
[31] Uvedené ustanovení zakotvuje skutkovou podstatu spočívající v neplnění povinnosti při
zajištění řádného stavu používaných výrobních a pracovních prostředků a zařízení stanovené
v zákonu č. 309/2006 Sb., kterým se upravují další požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví
při práci v pracovněprávních vztazích a o zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při činnosti
nebo poskytování služeb mimo pracovněprávní vztahy (zákon o zajištění dalších podmínek
bezpečnosti a ochrany zdraví při práci), a v nařízení vlády č. 378/2001 Sb., kterým se stanoví
bližší požadavky na bezpečný provoz a používání strojů, technických zařízení, přístrojů a nářadí.
Ustanovení §4 zákona o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci pak
stanoví, že ,,stroje, technická zařízení, dopravní prostředky a nářadí musí být vybaveny ochrannými zařízeními,
která chrání život a zdraví zaměstnanců, dále musí být vybaveny nebo upraveny tak, aby odpovídaly
ergonomickým požadavkům a aby zaměstnanci nebyli vystaveni nepříznivým faktorům pracovních podmínek,
a současně musí být pravidelně a řádně udržovány, kontrolovány a revidovány.‘‘
[32] Podle §7 odst. 1 písm. g) zákona o inspekci práce je inspektor oprávněn ,,ukládat
kontrolované osobě opatření k odstranění nedostatků zjištěných při kontrole a určovat přiměřené lhůty k jejich
odstranění; mohou rovněž navrhovat potřebná technická a jiná opatření k odstranění rizik‘‘.
[33] Toto oprávnění souvisí s možností ukládat kontrolované osobě různá opatření, která
navazují na zjištěné nedostatky učiněné v rámci kontroly. V rámci těchto opatření k odstranění
nedostatků zjištěných při kontrole dochází často i k určení přiměřené lhůty k jejich odstranění
a vyžadování podání písemné zprávy o přijatých opatřeních; mohou rovněž navrhovat potřebná
technická a jiná opatření k odstranění rizik. Opatření, pokud zakládá, mění či ruší práva
a povinnosti kontrolované osobě, je svojí povahou rozhodnutím ve smyslu §67 a násl. správního
řádu a mělo by tedy obsahovat všechny náležitosti, které má takovéto rozhodnutí mít ve smyslu
§68 a 69 správního řádu. V této souvislosti lze připomenout rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 9. 6. 2010, č. j. 7 As 33/2010 – 99: ,,Opatření vydané podle §5 odst. 1 zákona
č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci (opatření vydané inspektorem na základě
výsledků provedené kontroly), je rozhodnutím, ve vztahu k němuž se subsidiárně použije správní řád. Stanoví-li
§5 odst. 2 tohoto zákona, že opatření oznámí inspektor kontrolované osobě a neprodleně o něm učiní písemný
záznam, aniž by zákon stanovil jeho obsahové náležitosti, je nezbytné, aby záznam splňoval náležitosti obsažené
v §67 odst. 2 a §68 odst. 3 správního řádu z roku 2004.‘‘ Obdobně v posuzované věci vydal inspektor
práce v souladu s §7 odst. 1 písm. g) zákona o inspekci práce dne 27. 2. 2018 pod
č. j. 31451/9.41/17- 6, opatření k odstranění nedostatků zjištěných při kontrole, zahájené dne
26. 10. 2017 u žalobce v souvislosti s pracovním úrazem. Opatřením byla žalobci uložena
povinnost odstranit nedostatky uvedené v protokolu o kontrole ze dne 31. 1. 2018,
č. j. 31451/9.41/17-3, pod č. 2, a to ve lhůtě do 23. 3. 2018; proto je nutné toto opatření
považovat za rozhodnutí, tj. úkon správního orgánu, jímž se v určité věci zakládají povinnosti
jmenovitě určené osobě. Vydávají-li správní orgány rozhodnutí podle zákona o inspekci, přičemž
tento zákon v celém rozsahu řízení neupravuje, je nutné v řízení postupovat podle správního
řádu. Ke stejnému závěru, tj. k nutnosti aplikace správního řádu na věci neupravené zákonem
o inspekci či jiným právním předpisem, je možné dospět také aplikací §1 odst. 1 správního řádu.
[34] Obsah a forma správního rozhodnutí je upravena v §67 správního řádu a náležitosti
rozhodnutí v §68 a §69 tamtéž. Podle §68 odst. 3 správního řádu se v odůvodnění uvedou
důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní
orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní
orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.
Opatření k odstranění nedostatků je tzv. nápravný prostředek dozoru, jenž může, anebo nemusí
být vydán kontrolním orgánem. Lze jistě souhlasit s krajským soudem v tom, že k vydání opatření
dochází v rámci méně formalizovaného postupu, často bezprostředně po proběhlé kontrole,
anebo může být opatření přímo součástí kontrolního protokolu - i v takovém případě je třeba
trvat na tom, aby protokol obsahoval jak náležitosti protokolu uvedené v §12 kontrolního řádu,
tak náležitosti opatření podle §§67 a 68 správního řádu. Jsou-li v opatření k odstranění
nedostatků vytýkaná pochybení jednoznačně určitelná odkazem na konkrétní část protokolu
o kontrole, nelze ještě takový postup považovat za nedostatek v odůvodnění. Opatření však musí
obsahovat uvedení důvodů svého výroku nebo výroků, podkladů pro jeho vydání, úvahy, kterými
se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak
se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům
rozhodnutí (viz citovaný rozsudek NSS č. j. 7 As 33/2010 – 99).
[35] V posuzovaném případě nelze odhlédnout od toho, že správní orgán I. stupně zahájil
kontrolu dne 26. 10. 2017; protokol o kontrole byl vyhotoven dne 31. 1. 2018. Žalobce podal
proti kontrolním zjištěním podle §13 kontrolního řádu dne 15. 2. 2018 námitky, v nichž
poukazoval na to, že ,,příslušná rizika možného ohrožení zdraví zaměstnanců byla dostatečně vyhodnocena
(viz příslušná předaná dokumentace) a opatření stanovená na omezení těchto rizik jsou stanovena s ohledem
na charakter provozu, technologii výroby i způsoby obsluhy a kontrol stroje a související zařízení také dostatečná,
tak že nedošlo jak je v předmětném protokolu uvedeno, k porušení §102 odst. 4 zák. č. 262/2006 Sb.
v platném znění.‘‘ Správní orgán I. stupně dne 23. 2. 2018 námitky žalobce zamítl s tím,
že ,,[s]skutečnost, že kontrolovaná osoba jako zaměstnavatel u provozované kopírovací frézy na výrobu dřevěných
násad na kladiva (…) nepřijala dostatečná opatření k zamezení kontaktu obsluhy výše uvedeného stroje s jeho
rotujícím pracovním nástrojem přímo potvrzuje fakt, že dne 11. 10. 2017 došlo k závažnému pracovnímu úrazu
u zaměstnance kontrolované osoby (…). Tato skutečnost měla v den vzniku závažného pracovního úrazu
postižené (…) přímý vliv na ochranu zdraví a bezpečnost zaměstnanců. Kontrolovaná osoba jako zaměstnavatel
tak porušila svoji povinnost, že pokud není možné rizika odstranit, je zaměstnavatel povinen je vyhodnotit
a přijmout opatření k omezení jejich působení tak, aby ohrožení bezpečnosti a zdraví zaměstnanců bylo
minimalizováno.‘‘ Dne 27. 2. 2018 vydal správní orgán I. stupně opatření k odstranění nedostatků,
k němuž žalobci stanovil lhůtu do 23. 3. 2018: „přijatá opatření k odstranění zjištěných nedostatků
je nutné dokumentovat způsobem, ze kterého je zřejmé, jak byl zjištěný nedostatek řešen. Písemnou zprávu
o odstranění nedostatků zjištěných kontrolou v souladu s ustanovením §10 odst. 2 zákona č. 255/2012 Sb.,
o kontrole (kontrolní řád) podejte k č. j. 31451/9.41/17-3 do 30. 3. 2018 na nadepsaný oblastní inspektorát.
Za nepodání písemné zprávy o odstranění nedostatků ve stanovené lhůtě může být kontrolované osobě v souladu
s ustanovením §15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu uložena pokuta až do výše 500 000 Kč.“
[36] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s hodnocením krajského soudu, že na argumentaci
žalobce správní orgány nijak nereagovaly. Zároveň je zjevné, že správní orgány vytýkané
nedostatky směřované vůči žalobci jako kontrolované osobě dovodily ze samotného faktu,
že konkrétního dne došlo v provozovně žalobce k pracovnímu úrazu poškozené v důsledku
jejího kontaktu s rotující částí stroje. Krajský soud zcela příhodně označil takový závěr jako
značně zjednodušující, neboť sama skutečnost, že u poškozené došlo k pracovnímu úrazu, ještě
bez dalšího nemusí znamenat, že žalobce jako zaměstnavatel neučinil a nepřijal nezbytná
a dostatečná opatření a že z pohledu právních předpisů na ochranu BOZP nesplnil vše, co měl.
[37] Z povahy věci se při řadě činností nelze určitým rizikům zcela vyhnout a úplně a nadobro
je vyloučit, leda za cenu zcela neúměrných nákladů či omezení dané činnosti. Po zaměstnavateli
je tak třeba v tomto směru vyžadovat vynaložení veškerého úsilí, které lze vzhledem k poměrům
rozumně požadovat. Rozhodné pro posouzení, zda své povinnosti dostál, bude zvážení konkrétní
povahy rizik, jež danou činnost provázejí, jejich možných následků, pravděpodobnosti,
že nastanou, a dostupnosti a nákladnosti prostředků, jak je eliminovat či minimalizovat (viz
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2015, č. j. 2 As 123/2015 - 35). Odpovědnost
žalobce podle §30 odst. 1 písm. r) zákona o inspekci práce je odpovědností objektivní, svou
povahou blízká odpovědnosti za výsledek. Žalobce správním orgánům předložil celou řadu
dokumentů, jejichž účelem bylo pracovní úrazy toho typu, který utrpěla poškozená, eliminovat;
v interním dokumentu je obsažen zákaz za chodu stroje, tj. při obsluze stroje za provozu tohoto
stroje, zasahovat do ohrožených (nebezpečných) částí stroje i souvisejícího zařízení rukama,
případně pomůckami, týká se to i prostoru automatického přísunu obráběného materiálu, mimo
bezpečného způsobu ukládání materiálů pro obrábění na příslušný podávací pás. Pokyny obsahují
rovněž popsané riziko pořezání nebo zachycení, s výčtem nebezpečných prostor stroje
a souvisejících zařízení s možností zachycení a poté vypočtení možných nebezpečí a rizik.
K tomu lze rovněž poukázat na úřední záznam o podaném vysvětlení poškozené ze dne
4. 12. 2017, který správnímu orgánu I. stupně poskytla Policie ČR, a jenž je součástí správního
spisu; poškozená zde uvedla, že se v případě pracovního úrazu jednalo o nešťastnou náhodu,
stroj neměl žádnou poruchu a ona přesně neví, zda stroj vypnula nebo jen dala stopku – byla
si vědoma toho, že v případě, že je stroj v pohybu, tak do něj neměla vůbec zasahovat. Pokud
zmáčkla stopku, neuvědomila si, že se fréza ještě točí.
[38] Správní orgány nevysvětlily, proč je podle nich žalobcem přijaté opatření spočívající
v pouhém vydání zákazu zasahování do ohrožených prostorů dle interního předpisu zcela
nedostačující v čem konkrétně žalobce v projednávané věci pochybil, co zanedbal a v čem měly
spočívat zjištěné nedostatky, které bylo nutno odstranit. Není pak pravdou, že stěžovatel
ze strany krajského soudu neobdržel pokyn, jak má ve věci dále postupovat, soud připomněl,
že žalobce jako zaměstnavatel byl povinen vyčerpat veškeré možnosti (technické či organizační
povahy) vedoucí k zamezení kontaktu zaměstnanců s rotující částí stroje; v souzené věci mohly
nedostatky vyplývat jednak z povahy samotného zařízení (tj. mohly spočívat např. v technické
povaze stroje), nebo v zanedbání organizačně provozních opatření (v podobě chybějících
či nedostatečných pokynů k obsluze); správní orgány se v předchozím řízení uvedenými
skutečnostmi vůbec nezabývaly.
[39] V neposlední řadě Nejvyšší správní soud poukazuje na usnesení správního orgánu
I. stupně ze dne 16. 10. 2018, č. j. 25243/9.30/18 - 9 - předložené žalobcem - kterým došlo
k zastavení řízení, vedeném se žalobcem pro možné spáchání správního deliktu na úseku
bezpečnosti práce dle §30 odst. 1 písm. r) zákona o inspekci práce, neboť skutek, o němž
se řízení vedlo (tím, že žalobce neměl plnit na pracovišti ,,hala opracování dřeva č. 1‘‘ na adrese Valašská
Bystřice 73, 756 27, povinnosti při zajištění řádného stavu používaných výrobních a pracovních prostředků
a zařízení”), se nestal.
[40] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že neshledal žádný důvod, pro který by měl rozsudek
krajského soudu zrušit; napadený rozsudek netrpí vadou nesprávného právního posouzení.
Krajský soud se věcí stěžovatele řádně zabýval, přezkoumatelným způsobem se vypořádal
s relevantními žalobními námitkami, přitom nikterak nevybočil ze zákona ani z konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu. Kasační stížnost proto ze shora uvedených důvodů podle
§110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[41] Výrok o nákladech řízení vychází z §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Vzhledem
k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu
nákladů řízení mu nenáleží. Žalobci, resp. jeho zástupci Nejvyšší správní soud přiznal
dle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif) odměnu za jeden úkon právní služby (podání vyjádření) ve výši
3100 Kč a jeden režijní paušál ve výši 300 Kč; celkem 3400 Kč; vzhledem k tomu, že zástupce
žalobce je plátcem DPH, zvyšuje se tato částka o daň ve výši 21%, celkem tedy činí náhrada
nákladů řízení o kasační stížnosti 4114 Kč. Uvedenou částku je žalovaný povinen uhradit žalobci
k rukám jeho advokáta do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 8. října 2021
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu