ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.320.2020:55
sp. zn. 5 As 320/2020 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně Mgr. Ing. Petra
Hýsková, insolvenční správce, se sídlem Tyršova 1835/13, Praha, zast. Mgr. Radkem Vojtkem,
advokátem se sídlem Pod Brentovou 617/9, Praha, proti žalovanému: Ministerstvo
spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 427/16, Praha, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 9. 2020, č. j. 11 A 2/2019 - 191,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 9. 2020, č. j. 11 A 2/2019 - 191, se r uší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalovaný (dále též „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým zrušil
rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 19. 12. 2018, č. j. MSP-45/2018-ORA-ROZ/14,
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[2] Tímto rozhodnutím ministr spravedlnosti (JUDr. Jan Kněžínek, Ph.D.) zamítl rozklad
žalobkyně proti rozhodnutí stěžovatele ze dne 12. 10. 2018, č. j. MSP-25/2018-OINS-SRIS/18,
kterým zrušil žalobkyni povolení vykonávat činnost insolvenčního správce (dále též „povolení“)
podle §13 odst. 1 písm. a) ve spojení s §6 odst. 1 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních
správcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o insolvenčních správcích“), neboť
nesplňuje podmínku bezúhonnosti ve smyslu §7 odst. 1 písm. d) tohoto zákona; žalobkyně byla
totiž v posledních 5 letech jedním ze dvou společníků a současně statutárním orgánem právnické
osoby: Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci, o jejímž úpadku bylo v insolvenčním řízení pravomocně
rozhodnuto usnesením Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 5. 2018, č. j. KSHK 40 INS
15713/2016-A-75.
[3] Rozhodnutí o zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce bylo vydáno
ve správním řízení zahájeném z moci úřední (ex offo), jemuž předcházelo ústní podání
do protokolu učiněné samotným insolvenčním správcem – tedy žalobkyní, která stěžovateli
sdělila, že u společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci, v níž do 31. 12. 2013 působila jako
společník a statutární orgán, byl shora uvedeným rozhodnutím soudu zjištěn úpadek a prohlášen
konkurz na majetek této společnosti. Současně žalobkyně uvedla, že tak činí z opatrnosti
v souladu se svojí informační povinností podle §14 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích
a vyjádřila přesvědčení, že u ní nedošlo ke ztrátě bezúhonnosti. Stěžovatel byl ovšem
opačného názoru. Proto vydal rozhodnutí o zrušení povolení žalobkyně, která proti němu podala
rozklad.
[4] Ministr spravedlnosti rozklad zamítl, neboť měl stejně jako stěžovatel za to, že žalobkyně
přestala splňovat podmínku bezúhonnosti – a to právě v důsledku úpadku společnosti Edl
a partneři, v.o.s. v likvidaci. Zákon o insolvenčních správcích v tomto případě nepřipouští žádnou
diskreci a nedává správnímu orgánu možnost jakkoli zkoumat okolnosti úpadku a případně
zohlednit, zda původcem úpadku Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci byla žalobkyně, anebo Michal
Edl jako druhý společník a statutární orgán této společnosti. Skutečnost, že žalobkyně úpadek
nezavinila, dokládala mj. analýzou stávajícího stavu insolvenčního řízení s tím, že zjištěný úpadek
je pouze formální a jeho původcem je právě pan Edl, který je současně likvidátorem jmenované
společnosti a svými kroky již dříve přiměl žalobkyni k ukončení spolupráce a její účasti v této
společnosti; k tomu žalobkyně navrhovala množství důkazů, které ministr spravedlnosti
neprovedl, neboť na výsledek řízení nemohly mít vliv.
II. Rozhodnutí městského soudu
II.a. První (zamítavý) rozsudek městského soudu ze dne 19. 6. 2019, č. j. 11 A 2/2019 - 83
[5] Proti rozhodnutí ministra spravedlnosti podala žalobkyně žalobu, kterou městský soud
rozsudkem ze dne 19. 6. 2019, č. j. 11 A 2/2019 - 83, zamítl jako nedůvodnou dle §78 odst. 7
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[6] V odůvodnění vyšel z toho, že §13 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích
neposkytuje stěžovateli žádný prostor pro správní uvážení. Pakliže jsou naplněny obě podmínky,
tj. (i) existence pravomocného rozhodnutí insolvenčního soudu o úpadku právnické osoby, v níž
insolvenční správce působil jako statutární orgán, a (ii) působení insolvenčního správce jako
statutárního orgánu takové právnické osoby kdykoliv v průběhu posledních pěti let, stěžovatel
insolvenčnímu správci povolení zruší. Okolnosti vzniku úpadku nejsou relevantní. Aplikované
ustanovení zákona o insolvenčních správcích neshledal městský soud protiústavním. Současně
uvedl, že ministr spravedlnosti řádně vypořádal všechny námitky žalobkyně a navrhované důkazy
nemohly ovlivnit rozhodnutí ve věci samé; nepochybil proto, když k jejich provedení
nepřistoupil. Městský soud se vypořádal i s dalšími tvrzenými procesními pochybeními, zejm.
ve vztahu k jednání rozkladové komise; tyto námitky rovněž shledal nedůvodnými.
[7] Uvedený rozsudek byl na základě kasační stížnosti žalobkyně zrušen a věc byla vrácena
městskému soudu k dalšímu řízení; viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2019,
č. j. 5 As 206/2019 - 63, kterým byla kasační stížnost žalobkyně shledána důvodnou, neboť
nebyly splněny podmínky pro zamítnutí žaloby bez jednání. Městský soud tak zatížil řízení vadou,
jež mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Nejvyšší správní soud dále uvedl, že s ohledem na zjištěné procesní pochybení by bylo předčasné
vyjadřovat se k dalším kasačním námitkám směřujícím k otázce bezúhonnosti žalobkyně.
II.b. Druhý (zrušující) rozsudek městského soudu ze dne 10. 9. 2020, č. j. 11 A 2/2019 - 191
[8] V dalším řízení městský soud – vázán zrušujícím rozsudkem Nejvyššího správního soudu
– nařídil jednání na 13. 2. 2020; toto jednání bylo odročeno na neurčito, neboť žalobkyně
uplatnila námitku podjatosti všech soudců 11. senátu městského soudu rozhodujících v dané věci
a tato námitka byla předložena Nejvyššímu správnímu soudu; usnesením ze dne 5. 3. 2020,
č. j. Nao 34/2020 - 158, Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že dotčení soudci městského soudu
(Mgr. Marek Bedřich, JUDr. Hana Veberová a JUDr. Jitka Hroudová) nejsou z projednávání
a rozhodování ve věci vyloučeni. Následně městský soud nařídil jednání na 10. 9. 2020 a po jeho
skončení vyhlásil rozsudek, kterým napadené rozhodnutí ministra spravedlnosti zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení dle §78 odst. 1 a 4 s. ř. s.
[9] Městský soud v tomto rozsudku dospěl k závěru, který je zásadně odlišný od závěru, který
vyslovil ve svém prvním rozsudku, neboť po doplnění žalobních tvrzení a argumentace ze strany
žalobkyně shledal důvodnou námitku týkající se nesprávné interpretace a aplikace §13 odst. 1
písm. a) zákona o insolvenčních správcích. Ani v tomto druhém rozsudku městský soud
neshledal dané ustanovení neústavním, nicméně dospěl k závěru, že žalobkyní nastolenou
problematickou otázku lze vyřešit výkladem. Jakkoli v řízení o zrušení povolení vykonávat
činnost insolvenčního správce nelze zpochybnit účinky pravomocného rozhodnutí insolvenčního
soudu o úpadku společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci, nelze bez dalšího ani odhlédnout
od zjištění a náležitého posouzení okolností vypovídajících o tom, kdo se na úpadku této
společnosti podílel, jaké byly okolnosti prohlášení úpadku – a to tím spíše, že žalobkyně nezůstala
procesně pasivní, ale navrhovala důkazy, na základě kterých mělo být objasněno, jakou měrou
se osobně vůbec mohla na úpadku společnosti podílet. Odkázal přitom na důvodovou zprávu
k návrhu novely zákona o insolvenčních správcích provedené zákonem č. 64/2017 Sb., z níž
se podává, „že dopustí-li se insolvenční správce vážného porušení povinnosti podle insolvenčního zákona, zákona
o insolvenčních správcích nebo kontrolního řádu, může mu být zrušeno povolení nebo zvláštní povolení (dále jen
„povolení“). Ministerstvo ke zrušení povolení přistoupí tehdy, dosahuje-li míra škodlivosti protiprávního jednání
insolvenčního správce takové intenzity, že samotné potrestání insolvenčního správce za spáchání správního deliktu
není s to do budoucna zamezit insolvenčnímu správci v pokračování v nežádoucím jednání“. K tomu městský
soud doplnil, že žalobkyně je fyzickou osobou, která vykonávala až dosud funkci insolvenční
správkyně, a poukázal na to, že nelze zcela odhlédnout od skutečného jednání, kterého
se dopustila, případně od subjektivní stránky tohoto jednání.
[10] Stěžovatel potažmo ministr spravedlnosti proto podle městského soudu pochybil, pokud
se nezbýval okolnostmi úpadku společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci, který žalobkyně
podle svého tvrzení nijak nezapříčinila. Pokud jde o namítané vady řízení, tyto městský soud
důvodnými neshledal; dle jeho názoru je napadené rozhodnutí výsledkem řízení, které nevykazuje
vady, jež by byly způsobilé zasáhnout do práv a právem chráněných zájmů žalobkyně.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně
[11] Rozsudek městského soudu stěžovatel napadl kasační stížností ze dne 13. 10. 2020,
jejíž důvody podřadil pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a navrhl, aby Nejvyšší správní soud
tento rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V závěru kasační stížnosti
uplatnil též návrh na přiznání odkladného účinku, který Nejvyšší správní soud usnesením ze dne
12. 11. 2020, č. j. 5 As 320/2020 - 43, zamítl. Neshledal naplnění základní podmínky spočívající
v existenci újmy na straně stěžovatele; současně však poznamenal, že kasační stížnost projedná
a rozhodne o ní přednostně podle §56 odst. 1 in fine ve spojení s §120 s. ř. s., neboť k tomu
shledal závažné důvody (dané zejména povahou věci, jakož i tím, že již jednou v této věci
rozhodoval).
[12] Nejprve stěžovatel namítal nepřezkoumatelnost rozsudku spočívající v jeho
nesrozumitelnosti, resp. jiné vadě řízení před městským soudem, jež způsobuje nezákonné
rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Nyní napadený (zrušující) rozsudek
je podle stěžovatele v přímém rozporu se zásadou legitimního očekávání a předvídatelnosti
soudního rozhodování, neboť se v něm městský soud odchýlil od svého původního právního
názoru prezentovaného v předchozím (zamítavém) rozsudku, aniž tento postup jakkoli
zdůvodnil. Současně stěžovatel poukázal na to, že městský soud nezohlednil jeho vyjádření
k návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě a v něm prezentovanou argumentaci týkající
se mj. toho, že v daném případě nebyl nadán správním uvážením. Toto je klíčová otázka celého
řízení a její zodpovězení bude mít významný přesah do správní praxe stěžovatele, jemuž
na základě nesrozumitelného zdůvodnění městského soudu není jasné, jak má zkoumat okolnosti
úpadku společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci, v němž byla žalobkyně v minulosti
statutárním orgánem. Městský soud na jedné straně uvedl, že účinky pravomocného rozhodnutí
insolvenčního soudu o úpadku nelze popřít, ale zároveň uvedl, že stěžovatel má zkoumat podíl
žalobkyně na úpadku a jeho okolnosti, což přísluší právě insolvenčnímu soudu.
[13] S výhradou výše popsaných vad předestřel stěžovatel též meritorní argumentaci napadající
nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky městským soudem
v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Stěžovatel odkázal na relevantní právní
úpravu a zpochybnil, že by měl i při splnění zákonem předvídaných podmínek možnost
správního uvážení, zda žalobkyni povolení pro výkon činnosti insolvenčního správce zruší
či nikoli. Výklad §13 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích provedený městským soudem
s odkazem na důvodovou zprávu k zákonu č. 64/2017 Sb. považuje stěžovatel za nepřípustný;
tímto zákonem byl totiž novelizován pouze §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích, který
skutečně správní úvahu stěžovatele předpokládá. Naopak §13 odst. 1 zákona o insolvenčních
správcích od počátku obsahuje formulaci „ministerstvo zruší“, nikoliv „může zrušit“, jak je tomu
v odst. 2 daného ustanovení. Není zde tedy jakýkoli prostor pro diskreci rozhodujícího správního
orgánu. Právní úprava nepřipouští dvojí výklad a žalobkyně ve výsledku vlastně napadá její
přísnost a nesoulad s ústavním pořádkem. Stěžovatel zopakoval, že ke zkoumání úpadku a jeho
příčin je příslušný toliko insolvenční soud a v tomto ohledu se jedná o typický případ předběžné
otázky; její řešení mu nepřísluší, je vázán rozhodnutím insolvenčního soudu a sám nemůže
duplicitně zkoumat okolnosti úpadku. Stejně tak nemůže stěžovatel zkoumat subjektivní stránku,
neboť podstatou věci není pochybení žalobkyně, ale skutečnost, že přestala splňovat jednu
z podmínek pro výkon činnosti insolvenčního správce.
[14] Podáním ze dne 7. 11. 2020 se žalobkyně vyjádřila ke kasační stížnosti. Odmítla namítané
vady řízení jako nedůvodné a poukázala na to, že městský soud po zralé úvaze přisvědčil její
argumentaci, srozumitelně se vyjádřil ke všem pochybením stěžovatele a vysvětlil, jak má v dalším
řízení postupovat při zkoumání splnění podmínky bezúhonnosti. Ta je upravena v §7 odst. 1
písm. d) zákona o insolvenčních správcích, nikoli v §13 odst. 1 uvedeného zákona, k němuž
vztahuje svoji argumentaci stěžovatel. Nepřihlédnutí k širším souvislostem věci a okolnostem
úpadku společnosti, jejímž statutárním orgánem žalobkyně byla – v době rozhodování stěžovatele
– před více než 4,5 lety, je podle jejího názoru projevem přepjatého formalismu, který popírá
zákonem chráněný zájem na tom, aby činnost insolvenčního správce nevykonávaly fyzické osoby,
u nichž je na místě pochybovat o jejich schopnosti řádně spravovat majetek třetích osob.
Takovou osobou žalobkyně není, neboť společnost Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci do úpadku
svým počínáním nedostala, což stěžovatel odmítl vzít v úvahu. Navrhla proto, aby Nejvyšší
správní soud napadené rozhodnutí městského soudu „jako věcně správné potvrdil“.
[15] Podáním ze dne 26. 1. 2021 žalobkyně své předchozí vyjádření doplnila. Zpochybnila
výklad stěžovatele ohledně absence správního uvážení a odkázala na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 4. 2018, č. j. 10 As 174/2017 - 27, č. 3749/2018 Sb. NSS, podle
něhož k automatickému následku v žádném případě nevede to, že zákon nestanoví žádná kritéria
pro užití správního uvážení. Současně upozornila na problém použití tzv. neurčitého právního
pojmu v §7 odst. 1 písm. d) zákona o insolvenčních správcích s tím, že zákon č. 182/2006 Sb.,
o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, zná několik
pravomocných rozhodnutí v insolvenčním řízení o úpadku dlužníka [(i) „pozitivní“ podle §136
insolvenčního zákona a (ii) „negativní“ podle §142 a §158 insolvenčního zákona]. Žalobkyně
dále zpochybnila, že by stěžovatel nemohl zkoumat okolnosti úpadku, vč. subjektivní stránky
věci, jak mu uložil městský soud. Jeho rozsudek považuje za přezkoumatelný, plně srozumitelný
a tvrdí-li stěžovatel opak, jde jen o neochotu akceptovat ho a snahu „udržet“ svou praxi.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud v první řadě posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, za stěžovatele jedná osoba s vysokoškolským
právnickým vzděláním, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie, a jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná – a to přesto, že již jednou v této věci
rozhodoval a podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí,
„jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí,
je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního
soudu“.
[17] Možnost stěžovatele napadnout nové rozhodnutí krajského (resp. městského) soudu byla
omezena citovaným ustanovením, k jehož aplikaci se vyslovil Ústavní soud, který ve svém nálezu
ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05, č. 119/37 SbNU 519, poukázal na to, že je jím zajištěno,
aby se Nejvyšší správní soud nemusel znovu zabývat věcí, u které již jedenkrát vyslovil svůj
právní názor závazný pro nižší soud, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto právním názorem řídil.
V tomto ohledu je tedy třeba poznamenat, že městský soud – v souladu s právním názorem
Nejvyššího správního soudu, podle kterého nebylo možno podanou žalobu zamítnout bez
jednání (viz zejm. bod [17] odůvodnění rozsudku ze dne 8. 11. 2019, č. j. 5 As 206/2019 - 63) –
nařídil jednání a posléze znovu rozhodl o věci samé, k jejíž podstatě se Nejvyšší správní soud
dosud autoritativně nevyjádřil.
[18] Za tohoto stavu není na místě vycházet ze zákazu opakované kasační stížnosti, z něhož
judikatura dovodila nad rámec doslovného znění §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky mj. právě
pro případ, kdy Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí soudu pro procesní pochybení, podobně
jako v této věci (viz výše zmíněný nález Ústavního soudu či usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 - 165, č. 2365/2011 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud proto považoval kasační stížnost za přípustnou, přezkoumal napadený
rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil
přitom, zda tento rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti,
a dospěl k následujícímu závěru.
[19] Kasační stížnost je důvodná.
IV.a. (Ne)přezkoumatelnost napadeného rozsudku a jiná vada řízení před městským soudem
[20] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval vadami řízení, které stěžovatel podřadil pod
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.; jedná se o tak závažné vady, že se jimi musí zabývat i tehdy, pokud
by je stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum
napadeného rozsudku je možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž
je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Napadený
rozsudek městského soudu daná kritéria splňuje. Z jeho obsahu je jasné, jaké otázky –
v návaznosti na žalobní body – považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých úvah,
jakož i nosné důvody (ratio decidendi), které v odůvodnění rozsudku vyslovil, jsou zřetelné. Městský
soud se zcela srozumitelně vyjádřil v tom smyslu, že stěžovatel pochybil, nezkoumal-li okolnosti
úpadku společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci; v závěru odůvodnění (bod 45.) pak uvedl,
že v dalším řízení bude muset stěžovatel posoudit, „nakolik žalobkyně mohla svým jednáním ovlivnit
úpadek společnosti Edl a partneři, v. o. s. v likvidaci, v níž déle než čtyři a půl roku před prohlášením jejího
úpadku nepůsobila a žádnou konkrétní činnost zřejmě nevykonávala“.
[21] Skutečnost, že stěžovatel s tímto právním názorem nesouhlasí a tvrdí, že neví, jak
má vlastně okolnosti úpadku dané společnosti zkoumat, neznamená, že jde o rozhodnutí
nepřezkoumatelné. Tato námitka není důvodná, stejně jako námitka týkající se toho, že městský
soud pominul vyjádření stěžovatele ze dne 25. 1. 2019 k návrhu na přiznání odkladného účinku
žalobě. Jistě, městský soud toto podání mohl a měl zohlednit v usnesení ze dne 29. 1. 2019,
č. j. 11 A 2/2019 - 54, kterým žalobě přiznal odkladný účinek, a to tím spíše, že mu bylo
stěžovatelem zasláno ve stanovené lhůtě. V tomto ohledu se však jedná pouze o dílčí vadu
odůvodnění nemající vliv na zákonnost uvedeného usnesení ani následného rozsudku, kterým
městský soud rozhodl o věci samé.
[22] K tomu, že se městský soud odchýlil od právního názoru, který vyslovil ve svém prvním
(zamítavém) rozsudku, Nejvyšší správní soud odkazuje zejména na §110 odst. 4 s. ř. s. Podle
tohoto ustanovení platí, že pokud Nejvyšší správní soud zruší rozhodnutí krajského, resp.
městského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je městský soud vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí. Tomuto požadavku
městský soud dostál, jak již bylo shora uvedeno, a nic na tom nemění ani skutečnost,
že po nápravě svého procesního pochybení přistoupil ke změně právního názoru vysloveného
v předchozím rozsudku. Tento rozsudek byl zrušen a městský soud jím tedy nebyl vázán;
nic mu proto nebránilo, aby po provedeném jednání a doplnění argumentace rozhodl opačně,
což ostatně v odůvodnění rozsudku (bod 35.) sám zdůraznil. Ačkoli se takový postup může zdát
na první pohled poněkud zvláštní, nijak nepopírá hierarchickou výstavbu systému správního
soudnictví a není ani v rozporu se zásadou předvídatelnosti rozhodování soudů a legitimního
očekávání, jak namítal stěžovatel. Na základě zrušení rozsudku městského soudu z procesních
důvodů není možné dovozovat legitimní očekávání, že v dalším řízení – po nápravě vytýkaných
procesní vad – bude rozhodnuto stejně. V takovém případě by totiž zrušení rozsudku postrádalo
smysl a nemohlo by se vůbec jednat o vadu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. – srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 10. 2005, č. j. 6 Ads 57/2004 – 59, podle něhož
se o vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí [§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.], nejedná, pokud lze dovodit, že by výrok rozhodnutí byl stejný i za situace,
kdyby k vadě řízení vůbec nedošlo.
[23] Jednoduše vyjádřeno – žalobkyni nebylo možno upřít právo na veřejné projednání věci
v její přítomnosti, včetně možnosti vyjádřit se k věci, a rozhodl-li poté městský soud jinak, než
ve svém původním rozsudku, nic mu v tom nebránilo. Nelze přehlížet, že stěžovateli se zatím
žádného věcného posouzení ze strany Nejvyššího správního soudu nedostalo a v tomto směru
se rozhodně nemůže dovolávat legitimního očekávání. I tato námitka je proto nedůvodná.
[24] Lze tedy shrnout, že řízení před městským soudem nebylo zatíženo vadou řízení
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud považuje napadený rozsudek
za přezkoumatelný. Jinou otázkou je ovšem jeho správnost, resp. zákonnost, kterou se zabýval
následně – na základě dalších námitek stěžovatele rozporujících právní posouzení věci samé.
IV.b. Zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce – (ne)splnění podmínky bezúhonnosti
[25] Podstatou věci je otázka zrušení povolení vykovávat činnost insolvenčního správce
z důvodu ztráty bezúhonnosti. Zrušení povolení nebo zvláštního povolení pro výkon činnosti
insolvenčního správce je upraveno v §13 zákona o insolvenčních správcích, podle něhož platí:
„(1) Ministerstvo zruší
a) povolení insolvenčnímu správci, který nesplňuje některou z podmínek podle §6 odst. 1 nebo podle §8
odst. 1, nebo
b) zvláštní povolení insolvenčnímu správci, který nesplňuje některou z podmínek podle §6 odst. 2 nebo
podle §8 odst. 2.
(2) Ministerstvo může zrušit povolení nebo zvláštní povolení insolvenčnímu správci, který závažným způsobem
porušil nebo opakovaně porušuje povinnost stanovenou tímto zákonem, kontrolním řádem nebo insolvenčním
zákonem.“
[26] Ministerstvo spravedlnosti – tedy stěžovatel v případě žalobkyně zrušil její povolení
vykonávat činnost insolvenčního správce s odkazem na §13 odst. 1 písm. a) zákona
o insolvenčních správcích. Z logiky tohoto ustanovení je jasné, že insolvenční správce musí
po dobu výkonu své funkce splňovat veškeré podmínky podle §6 odst. 1 zákona o insolvenčních
správcích, na základě nichž mu bylo vydáno povolení insolvenčního správce jako fyzické osobě
(pozn. podmínky podle §8 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích se vztahují k vydání
povolení insolvenčního správce veřejné obchodní společnosti a zahraniční společnosti).
V opačném případě, pokud insolvenční správce přestane některou z podmínek splňovat,
stěžovatel mu zruší povolení, jako se to stalo v nyní posuzovaném případě. Žalobkyně totiž podle
stěžovatele přestala splňovat podmínku bezúhonnosti podle §6 odst. 1 písm. d) ve spojení s §7
odst. 1 písm. d) zákona o insolvenčních správcích, jenž stanoví, že tuto podmínku nesplňuje
fyzická osoba, „která byla v posledních 5 letech statutárním orgánem nebo členem statutárního orgánu
právnické osoby, o jejímž úpadku bylo v insolvenčním řízení pravomocně rozhodnuto“.
[27] Citované ustanovení je jednou z hypotéz, jejichž negativním výčtem vlastně zákonodárce
definoval splnění podmínky bezúhonnosti insolvenčního správce, což je základem sporu mezi
stěžovatelem a žalobkyní. Sporné přitom není samotné naplnění této hypotézy, protože
usnesením Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 5. 2018, č. j. KSHK 40 INS
15713/2016-A-75, bylo ke dni 4. 6. 2018 pravomocně rozhodnuto o úpadku společnosti
Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci, jejímž statutárním orgánem žalobkyně byla do dne 31. 12. 2013,
tedy v posledních 5 letech přede dnem vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Konkrétně
Krajský soud v Hradci Králové ve výroku I. uvedeného usnesení rozhodl, že zjišťuje úpadek
společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci, a toto své rozhodnutí o úpadku podle §136 odst. 1
insolvenčního zákona současně – s odkazem na §148 odst. 1 insolvenčního zákona – spojil
s prohlášením konkurzu na majetek jmenované společnosti (výrok II.). Nejvyšší správní soud
proto nemá pochyb o naplnění hypotézy §7 odst. 1 písm. d) zákona o insolvenčních správcích;
ta sice pojem pravomocného rozhodnutí o úpadku nijak blíže nevymezuje, nicméně nejedná
se o tzv. neurčitý právní pojem, jehož aplikace by s sebou nesla nutnost vzít v úvahu všechna
potenciálně možná rozhodnutí o insolvenčním návrhu. Z povahy věci i z dikce daného
ustanovení je zcela jasné, že se jedná o „pozitivní“ rozhodnutí o úpadku – tedy, je-li zjištěno,
že dlužník je v úpadku, a nic na tom nemění fakt, že o insolvenčním návrhu může být
rozhodnuto i jiným způsobem, jak naznačuje žalobkyně (zastavením řízením, odmítnutím
či zamítnutím návrhu nebo rozhodnutím o tom, že dlužník není v úpadku – viz §142 a §158
insolvenčního zákona).
[28] Podstata problému tkví v tom, zda naplnění hypotézy znamená zrušení povolení
insolvenčnímu správci bez dalšího anebo zákon o insolvenčních správcích připouští diskreční
pravomoc stěžovatele, jak dovodil městský soud. Dle jeho názoru je třeba zkoumat nejen splnění
hypotézy §7 odst. 1 písm. d) zákona o insolvenčních správcích, ale také to, za jakých okolností
k tomu došlo a nakolik je vůbec úpadek společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci přičitatelný
žalobkyni jako bývalému společníkovi a statutárnímu orgánu této společnosti.
[29] Nejvyšší správní soud tento právní názor nesdílí. Ustanovení §7 odst. 1 zákona
o insolvenčních správcích je svoji povahou definiční právní normou, která má v mechanismu
veřejnoprávní regulace velmi důležité postavení – pod písm. a) až g) totiž obsahuje pojmové
(negativní) vymezení podmínky bezúhonnosti insolvenčního správce. Bez splnění této podmínky
nelze vůbec vydat povolení k výkonu činnosti insolvenčního správce; srov. a contrario §6 odst. 1
písm. d) zákona o insolvenčních správcích, podle něhož „na návrh vydá Ministerstvo spravedlnosti
(dále jen „ministerstvo“) povolení fyzické osobě, která je bezúhonná“.
[30] Bezúhonnost je – stejně jako např. plná způsobilost k právním úkonům, vysokoškolské
vzdělání, odborná praxe či vykonání zkoušky insolvenčního správce – jednou z podmínek, které
je potřeba v případě fyzické osoby splňovat nejen „na počátku“, tj. při samotném vydání povolení
insolvenčního správce, ale i „v průběhu“, tj. po celou dobu platnosti povolení insolvenčního
správce; tato doba je ze zákona omezena na 5 let s možností prodloužení (§6 odst. 5 zákona
o insolvenčních správcích). To znamená, že přestal-li insolvenční správce jako fyzická osoba
splňovat podmínku bezúhonnosti v době platnosti svého povolení, pak mu stěžovatel toto
povolení zruší. Tomu odpovídá §13 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích, jehož
znění nepřipouští žádný jiný výklad, a to nejen z hlediska jazykového (gramatického). Citované
ustanovení je zcela jednoznačné a nepřipouští žádné správní uvážení stěžovatele – ten povolení
insolvenčnímu správci „zruší“, (tj. má povinnost jej zrušit) nesplňuje-li některou z podmínek v §6
odst. 1 zákona o insolvenčních správcích (viz výše).
[31] Jazykový výklad odpovídá i vnitřní logice a systematice zákona, která byla naznačena
shora a je založena na tom, že podmínky pro vydání povolení insolvenčního správce je nutno
splňovat po celou dobu platnosti tohoto povolení. Není-li tomu tak, nedochází sice bez dalšího
k zániku povolení ze zákona (ex lege), ale je vedeno správní řízení, jehož předmětem je právě
ověření, zda insolvenční správce podmínky pro výkon své činnosti skutečně splňuje či nikoli. Nic
dalšího předmětem řízení není a ani být nemůže, jak mylně dovozuje městský soud i žalobkyně.
Odkaz žalobkyně na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 174/2017 - 27 je zcela
nepřípadný, neboť v nyní souzené věci se jedná o to, že zákon užití uvážení správního orgánu
vůbec nepřipouští, nikoli o situaci, kdy zákon správní uvážení předpokládá, ale nestanoví pro
něho bližší kritéria, jako tomu bylo v případě, kterým se zabýval uvedený rozsudek (pozn. jednalo
se o otázku aplikace správního uvážení při zadržení řidičského průkazu do doby pravomocného
rozhodnutí o přestupku řidiče, kdy zákon rozhodujícímu orgánu správní uvážení jednoznačně
svěřoval).
[32] Městský soud svůj výklad založil mj. na odkazu na důvodovou zprávu k návrhu novely
zákona o insolvenčních správcích provedené zákonem č. 64/2017 Sb.; viz sněmovní tisk
č. 785/0, důvodová zpráva, II. zvláštní část, část čtvrtá, k bodu 19 a 23, 7. volební období 2013 –
2017, digitální repozitář, www.psp.cz.
[33] Tento historický výklad vycházející z uvedené důvodové zprávy je mylný. Zákonem
č. 64/2017 Sb. byl sice s účinností od 1. 7. 2017 novelizován §13 zákona o insolvenčních
správcích, nikoli však v odst. 1, nýbrž v odst. 2, který upravuje zrušení povolení insolvenčního
správce z důvodu opakovaného nebo závažného porušení jeho povinností. O to se ovšem
v případě žalobkyně nejednalo. Zrušení jejího povolení nebylo důsledkem porušení povinností
insolvenčního správce, nýbrž důsledkem nesplnění podmínky bezúhonnosti, u něhož daný zákon
žádnou diskreci nepředpokládá. Ostatně potvrzuje to i samotný úmysl zákonodárce zcela zřetelně
vyjádřený v důvodové zprávě k návrhu zákona o insolvenčních správcích, jež se v dané otázce
od současného znění nijak podstatně neodlišoval. Naopak, shodně vycházel z toho, že vydání
povolení insolvenčního správce je konstitutivním aktem, který stěžovatel zruší, pokud insolvenční
správce nesplňuje některou z podmínek podle §6 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích –
v podrobnostech srov. sněmovní tisk č. 1192/0, důvodová zpráva, B/zvláštní část, 4. volební
období 2006 – 2006, digitální repozitář, www.psp.cz, podle níž: „Vydání povolení je konstitutivní akt,
kterým se zakládá oprávnění být ustanoven insolvenčním správcem podle insolvenčního zákona. Povolení nebo
zvláštní povolení se vydává na návrh, který musí obsahovat některé náležitosti a podává se ministerstvu.
To v dalším řízení postupuje podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád… V případech, kdy insolvenční
správce přestane splňovat některou z podmínek pro vydání povolení nebo zvláštního povolení ministerstvo takové
povolení zrušit musí – prostor pro správní uvážení je nulový.“
[34] Stěžovatel v nyní souzené věci není nadán správním uvážením, v jehož rámci by mohl
zohlednit subjektivní stránku jednání žalobkyně a její zavinění ve vztahu k úpadku společnosti
Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci. Obdobně zde nemá místo ani materiální korektiv společenské
škodlivosti či jiný institut související se správně-právní odpovědností. Za její základ
je považováno protiprávní jednání, za které lze uložit sankci. Zrušení povolení insolvenčního
správce podle §13 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích však žádnou sankcí není.
Jde o prostý důsledek toho, že insolvenční správce přestal splňovat některou z podmínek pro
vydání povolení insolvenčního správce, což Nejvyšší správní soud nevnímá jako problematické
ani z hlediska teleologického výkladu.
[35] Jak již naznačila žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti, hlavním smyslem a účelem
zákona o insolvenčních správcích je snaha garantovat určitou osobnostní i odbornou způsobilost
osob vykonávajících činnosti insolvenčních správců. Tuto způsobilost lze jistě zpochybnit
u osob, které nemají schopnost řádně hospodařit a spravovat svůj vlastní majetek či majetek
třetích osob. Jednotlivé hypotézy v §7 odst. 1 písm. b), c) a d) zákona o insolvenčních správcích
proto v rámci splnění podmínky bezúhonnosti zohledňují, aby nebyl v úpadku přímo sám
insolvenční správce či právnická osoba, na jejímž řízení se insolvenční správce podílel. Žalobkyně
tvrdí, že takovou osobou není. Odkazuje přitom na spory s Michalem Edlem, jakožto druhým
společníkem a statutárním orgánem společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci, pro které již není
statutárním orgánem jmenované společnosti a svoji účast v ní již dávno ukončila.
[36] K tomu nelze než konstatovat, že stěžovatel stejně jako ministr spravedlnosti vyšel
z toho, že žalobkyně byla jedním ze dvou společníků a současně statutárních orgánů společnosti
Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci do 31. 12. 2013. V souladu se zněním §7 odst. 1 písm. d) zákona
o insolvenčních správcích měl tedy důvodně za to, že žalobkyně podmínku bezúhonnosti
nesplňuje, neboť dosud neuplynul časový test 5 let – a to nejen v době nabytí právní moci
rozhodnutí insolvenčního soudu o úpadku dané společnosti (4. 6. 2018), ale ani v době vydání
rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 19. 12. 2018, které nabylo právní moci tentýž den.
Zkrátka skutkový i právní stav v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí byl takový,
že podmínky pro zrušení povolení žalobkyně podle §13 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních
správcích splněny byly a nic na tom nemění ani skutečnost, že žalobkyně již dlouhou dobu není
statutárním orgánem společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci.
[37] Rozhodující je, že žalobkyně byla společníkem a statutárním orgánem uvedené veřejné
obchodní společnosti, u níž byl zjištěn úpadek, což je logicky přičitatelné právě jí, neboť ze své
pozice se podílela na jejím obchodní vedení a řízení, vč. navazování vnějších vztahů. Vnitřní
spory s druhým společníkem a současně statutárním orgánem (Michalem Edlem) v tomto směru
nejsou nijak relevantní; jde o spory soukromoprávní povahy a správní orgány ani správní soudy
nejsou povolány k tomu, aby je řešily. Bylo na žalobkyni, jakého společníka si zvolí pro své
podnikání formou veřejné obchodní společnosti, jejíž podstatou je, že každý z jejích společníků
nese zprostředkovaně odpovědnost i za veškerá jednání ostatních společníků za tuto společnost,
byť se na něm přímo nepodílí a nutně na něm nemusí mít žádnou bezprostřední vinu. Stejně
tak bylo pouze na žalobkyni, aby v případě vnitřních sporů s druhým společníkem zvážila svoji
účast ve společnosti a případně ji ukončila. Učinila-li tak žalobkyně k 31. 12. 2013, zákonem
o insolvenčních správcích předpokládaný časový test trval až do 31. 12. 2018.
[38] Nejvyšší správní soud připouští, že se jedná o poměrně dlouhou dobu. Nicméně tato
doba vychází z jisté setrvačnosti kroků, které při řízení obchodní společnosti s péčí řádného
hospodáře žalobkyně učinila nebo učinit mohla, a jako takovou ji nelze mít za iracionální nebo
nepřiměřeně přísnou. Pořád totiž platí zásada „lex dura, sed lex“ – tedy tvrdý zákon, ale zákon
a Nejvyšší správní soud ho neshledává protiústavním.
[39] Jedná se o právní úpravu sice přísnou, nikoli však nevhodnou nebo nepotřebnou – takto
nastavená veřejnoprávní regulace přístupu k výkonu činnosti insolvenčního správce nepochybně
obstojí především z hlediska organizačně-preventivního, neboť eliminuje situace, aby povolením
insolvenčního správce disponovaly osoby, u nichž jsou dány důvodné pochybnosti ohledně jejich
schopnosti řádně spravovat majetek. Tím přispívá k naplňování shora zmíněného smyslu a účelu
zákona o insolvenčních správcích a Nejvyšší správní soud neshledal, že by se tak dělo ve zjevném
rozporu s požadavkem přiměřenosti.
[40] Postavení insolvenčního správce je velmi specifické, jde o osobu pohybující se na pomezí
podnikatelského subjektu a orgánu veřejné moci – nikoli však orgánu veřejné správy
rozhodujícího v intencích §4 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 1. 2014, č. j. 1 As 4/2010 - 115). Insolvenční správce je především specifickým procesním
subjektem, jehož smyslem není správa věcí veřejných prováděná ve veřejném zájmu, ale správa
cizího majetku a koordinace s tím souvisejících procesů. V tomto kontextu tedy připadá v úvahu
možnost dovolávat se ústavní ochrany zejména základního práva na svobodnou volbu povolání
a podnikání. Podmínka bezúhonnosti podle §6 odst. 1 písm. d) ve spojení s §7 odst. 1 písm. d)
zákona o insolvenčních správcích přitom podle Nejvyššího správního soudu nepředstavuje
nepřípustné omezení tohoto základního práva ve smyslu čl. 26 Listiny základních práv a svobod;
i zde totiž platí, že podmínky a omezení pro výkon činností insolvenčního správce může stanovit
zákon (srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 17/15, č. 77/2016 Sb.).
Ústavní soud obecně uznává širokou možnost uvážení zákonodárce při limitaci práva podnikat,
vč. výběru omezujících organizačně-preventivních či kontrolních nástrojů a jejich proporcionality;
např. nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06, č. 116/2008 Sb., podle
něhož se princip proporcionality uplatňuje zejména v oblasti lidských práv a základních svobod.
V oblasti práv hospodářských, sociálních a kulturních, kam spadá i právo na podnikání, je však
třeba přihlédnout k čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod otevírajícímu široký prostor
pro zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení: „Testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková
zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která tak činí způsobem, jejž si lze
představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější
či nejmoudřejší.“
[41] Ve světle shora citovaného proto Nejvyšší správní soud opakuje, že podmínka
bezúhonnosti v daném případě představuje rozumný prostředek, který má vztah k činnosti
insolvenčního správce a je schopen přispět k tomu, aby tuto vysoce odbornou a administrativně
náročnou činnost vykonávaly osoby, o jejichž způsobilosti nepanují důvodné pochybnosti.
Je pravdou, že se jedná o prostředek na první pohled přísný – a to především díky délce časového
testu 5 let. Jak však již bylo naznačeno, rozhodnutí související s vedením obchodní společnosti
se nemusí projevit ihned, ale až s určitým zpožděním. Navíc, a to je rovněž podstatné, tento
časový test je v čase významně relativizován. Aplikovaná právní úprava totiž nepředstavuje
překážku trvalé povahy a po uplynutí časového testu umožňuje znovu podat návrh na vydání
povolení či zvláštního povolení insolvenčního správce. Ostatně sama žalobkyně v podání ze dne
27. 10. 2020, kterým se vyjádřila k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
uvedla, že v mezičase úspěšně vykonala zvláštní zkoušku insolvenčního správce a „na základě této
skutečnosti stěžovatel vydal rozhodnutí ze dne 11. 3. 2019, č. j. MSP-13/2019-OINS-INSO/9, na jeho
základě žalobkyni dne 12. 3. 2019 opětovně zapsal do zvláštní části seznamu insolvenčních správců“; rovněž
z výpisu ze seznamu insolvenčních správců vyplývá, že zvláštní povolení žalobkyně nabylo právní
moci dne 12. 3. 2019.
[42] Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že ohledně namítané neústavnosti je zajedno
s městským soudem, avšak jinak je třeba jeho závěry týkající se interpretace a aplikace §13 odst. 1
písm. a) zákona o insolvenčních správcích odmítnout. Uvedené ustanovení – na základě žádné
z výše použitých základních metod výkladu – nepřipouští žádnou diskreci; stěžovatel potažmo
ministr spravedlnosti tedy nepochybil, pokud ověřil, že žalobkyně nesplňuje podmínku
bezúhonnosti podle §6 odst. 1 písm. d) ve spojení s §7 odst. 1 písm. d) zákona o insolvenčních
správcích, aniž se dále zabýval okolnostmi úpadku obchodní společnosti Edl a partneři, v.o.s.
v likvidaci, který žalobkyně podle svého tvrzení nezapříčinila. Nutno dodat, že zkoumání úpadku
primárně příslušní insolvenčnímu soudu, nikoli správnímu orgánu – stěžovateli; ten
je pravomocným rozhodnutím o zjištění úpadku vázán a nemůže z něho na jedné straně vycházet
a na straně druhé se současně zabývat podílem statutárního orgánu na úpadku společnosti.
Otázku odpovědnosti statutárních orgánů obchodní korporace stěžovateli vůbec nepřísluší řešit;
srov. právní úpravu v zákoně č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon
o obchodních korporacích), ve znění pozdějších předpisů, zejm. §66 upravující zvláštní
povinnosti při úpadku obchodní korporace.
V. Závěr a náklady řízení
[43] Nejvyšší správní soud uzavírá, že shledal kasační stížnost důvodnou, napadený rozsudek
proto s odkazem na §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[44] V dalším řízení je městský soud vázán vysloveným právním názorem (§110 odst. 4
s. ř. s.), současně v novém rozhodnutí o věci rozhodne městský soud rovněž o náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 29. ledna 2021
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu