ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.72.2018:78
sp. zn. 5 As 72/2018 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: BONVER WIN,
a.s., se sídlem Ostrava - Hrabůvka, Cholevova 1530/1, zast. advokátem JUDr. Stanislavem
Dvořákem, se sídlem AK Oasis Florenc, Pobřežní 394/12, Praha 8, proti žalovanému:
Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 154, Praha 1, za účasti: Statutární město Brno,
se sídlem Malinovského náměstí 3, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 24. 11. 2017, č. j. 3 Af 24/2015 – 167,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 11. 2017, č. j. 3 Af 24/2015 – 167, se ruší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel”) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud”), kterým byly zamítnuty ve společném
řízení jeho žaloby (vedené původně pod sp. zn. 3 Af 24/2015, sp. zn. 3 Af 25/2015, sp. zn.
3 Af 36/2015 a sp. zn. 3 Af 38/2015) proti rozhodnutím ministra financí (dále též „žalovaného“),
jimiž byly zamítnuty rozklady ve věcech zrušení vydaných povolení k provozování loterií a jiných
podobných her z důvodu jejich rozporu s obecně závaznými vyhláškami níže uvedených měst.
[2] Rozhodnutím ze dne 27. 2. 2015, č. j. MF-41439/2014/34/2901-RK, ministr financí
zamítl rozklad a potvrdil rozhodnutí ministerstva ze dne 17. 4. 2014, č. j. MF- 62741/2013/34 -2,
kterým bylo zrušeno povolení k provozování loterií a jiných podobných her na adrese Pražská 87,
Vysoké Mýto z důvodu rozporu s obecně závaznou vyhláškou města Vysoké Mýto č. 8/2011.
[3] Rozhodnutím ze dne 27. 2. 2015, č. j. MF-44027/2014/34/2901-RK, ministr financí
zamítl rozklad a potvrdil rozhodnutí ministerstva ze dne 29. 4. 2014, č. j. MF-100163/2013/34-4,
kterým ministerstvo zrušilo povolení k provozování loterií a jiných podobných her na adrese
Kálalova 1068, Valašské Meziříčí z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou města
Valašské Meziříčí č. 6/2013.
[4] Rozhodnutím ze dne 22. 7. 2015, č. j. MF-56087/2014/34/2901-RK, ministr financí
rozhodl o rozkladu stěžovatele podanému proti rozhodnutí ministerstva ze dne 4. 7. 2014,
č. j. MF-59996/2013/34-4, kterým ministerstvo zrušilo v 70 případech povolení k provozování
loterií a jiných podobných her na území města Brna z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou
vyhláškou statutárního města Brna č. 1/2014.
[5] Rozhodnutím ze dne 28. 5. 2015, č. j. MF-50914/2014/34/2901-RK, ministr financí
zčásti vyhověl rozkladu stěžovatele podanému proti rozhodnutí ministerstva ze dne 29. 5. 2014,
č. j. MF-113138/2013/34-3 tak, že toto rozhodnutí ve výrocích III. a IV. zrušil a řízení v rozsahu
těchto výroků zastavil; ve zbytku rozklad zamítl a rozhodnutí ministerstva ve výrocích I., II. a V.
potvrdil. Předmětem čtvrtého rozhodnutí o rozkladu byl přezkum zrušení povolení
k provozování loterií a jiných podobných her na území města Prahy z důvodu jejich rozporu
s obecně závaznou vyhláškou hlavního města Prahy č. 10/2013, konkrétně dvou povolení
na adrese Průběžná 28, Praha 10 a jednoho povolení na adrese Vršovická 44, Praha 10.
[6] Ve všech čtyřech případech ministerstvo zahájilo správní řízení ve věci zrušení původně
udělených povolení k provozování loterie a jiné podobné hry z důvodu rozporu povolení
s obecně závaznými vyhláškami uvedených měst z moci úřední podle §43 odst. 1 zákona
č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon
o loteriích“).
[7] Proti shora uvedeným rozhodnutím žalovaného podal stěžovatel žaloby, v nichž jednak
namítal nezákonnost postupu žalovaného dle §43 zákona o loteriích; tvrdil, že zrušení povolení,
která nabyl v dobré víře, představuje porušení principů právní jistoty a legitimního očekávání
a je nepřípustným retroaktivním zásahem do jeho sféry; použití a vynutitelnost ustanovení zákona
o loteriích vůči jeho adresátům jsou vyloučeny i z důvodu vad v procesu notifikace zákona
č. 300/2011 Sb. podle směrnice 98/34/ES; stejně tak jsou nepoužitelné i obecně závazné
vyhlášky, které byly přijaty na základě zákona č. 300/2011 Sb. Stěžovatel odkázal na judikaturu
Soudního dvora Evropské unie s tím, že žalovaný porušil zásadu aplikační přednosti práva EU,
když aplikoval ta ustanovení obecně závazných vyhlášek a zákona o loteriích, která jsou
v rozporu s evropským právem. Dle stěžovatele aplikované obecně závazné vyhlášky neumožňují
posoudit, zda zvolená opatření nepřekračují rámec nezbytných opatření, neboť cíle, jichž má být
dosaženo prostřednictvím regulace obsažené v nich, jsou určeny zcela nedostatečně, resp. vůbec;
rozpor s požadavkem přiměřenosti stěžovatel pak spatřuje v neodůvodněné absenci přechodných
ustanovení pro provozování herních zařízení povolených před účinností obecně závazných
vyhlášek.
[8] Ve vztahu k obecně závazné vyhlášce města Vysoké Mýto namítal, že město tuto vyhlášku
vydalo, aniž by zrušilo obecně závaznou vyhlášku č. 5/2007 o stanovení času, ve kterém mohou
být provozovány výherní hrací přístroje; není tak zřejmé, která vyhláška má být aplikována
přednostně, když každá z nich stanoví pro provozování loterií jiný režim. Ke zrušení povolení
pak nebyl žádný důvod, neboť žalovaný neprokázal, že by herní zařízení byla provozována
v rozporu se stanoveným časovým omezením. Rovněž vyhlášku č. 8/2011, která byla aplikována,
považuje za vadnou a protiústavní, a to pro rozpor s principem proporcionality a s unijním
právem. V případě obecné závazné vyhlášky č. 6/2013 týkající se Valašského Meziříčí uvedl,
že herní zařízení nebylo provozováno v rozporu s ní, neboť bylo třeba aplikovat přechodné
ustanovení čl. 2, podle kterého „výherní hrací přístroje, jejichž provozování bylo povoleno Městským úřadem
ve Valašském Meziříčí před nabytím účinnosti této obecně závazné vyhlášky, lze provozovat po dobu platnosti
vydaného povolení, a to za podmínek stanovených ve vydaném povolení.“ Pojem výherní hrací přístroj
je přitom třeba vykládat extenzivně a zahrnout pod něj i videoloterní terminály; opačný postup
by byl diskriminační, neboť by neodůvodněně zvýhodňoval provozování pouze jednoho typu
herních zařízení; obecně závazná vyhláška je dle stěžovatele protiústavní, neboť je nezákonná pro
rozpor s §50 odst. 4 zákona o loteriích a §12 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),
je diskriminační a v rozporu se zásadami práva EU. Co se týče obecně závazné vyhlášky
statutárního města Brno, stěžovatel tvrdil, že zrušená povolení k provozování loterií a jiných
podobných her nebyla v rozporu s účelem sledovaným vyhláškou č. 1/2014; v jejím čl. 1
je stanoveno, že „předmětem vyhlášky je regulace a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku
při provozování loterií a jiných podobných her”. Stěžovatel namítl, že provozování herních zařízení
na základě řádně vydaného povolení nebylo samo o sobě v rozporu s veřejným pořádkem,
což žalovaný ani žádným způsobem neprokazoval. Rovněž tuto vyhlášku označil stěžovatel
za nezákonnou, diskriminační a v rozporu s právem EU. Rovněž u obecně závazné vyhlášky
hl. m. Prahy č. 10/2013 namítl její diskriminační charakter, neurčitosti a rozpor s právem EU.
Stěžovatel dále namítl, že obecně závazné vyhlášky jsou nepřiměřeným zásahem do svobody
podnikání provozovatelů loterií; jsou rovněž v rozporu se soutěžním právem, což doložil
stanoviskem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií obcemi ze dne
1. 9. 2014.
[9] V doplnění žalob dále stěžovatel odkázal na rozsudek SDEU ze dne 11. 6. 2015,
č. C - 98/14, Berlington Hungary; namítl unijní prvek z důvodu, že část jeho klientely, která
prostory se sázkovými zařízeními navštěvovala, tvořili občané jiných členských států EU, kterým
stěžovatel poskytoval služby ve smyslu čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie; na podporu
svého tvrzení odkázal na čestná prohlášení svědků, kteří zjistili, že někteří z uživatelů sázkových
zařízení byli občany EU. V doplnění žaloby týkající se regulace ve statutárním městě Brno
poukázal na rozsudek městského soudu ze dne 12. 4. 2017, č. j. 10 Af 82/2014 - 118, ve věci
shodných účastníků řízení i shodné právní otázky; v něm přitom jiný senát městského soudu
shledal, že obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 18/2011 je nezákonná, protože
se nezakládá na racionálních, neutrálních a nediskriminačních kritériích. Uvedené závěry by měly
být aplikovány i v nyní projednávané věci.
[10] Nad rámec výše uvedeného namítl, že ve správních řízeních podal námitky podjatosti
členů rozkladové komise, ministr financí však těmto námitkám nevyhověl; proti rozhodnutím
o námitkách podal stěžovatel rozklady; dříve, než ministr financí rozhodl o těchto rozkladech,
vydal meritorní rozhodnutí.
[11] Městský soud vyzval jak statutární město Brno, které jediné uplatnilo procesní postavení
osoby zúčastněné na řízení, tak i další tři dotčená města - Vysoké Mýto, Valašské Meziříčí a hl. m.
Prahu, aby se vyjádřila k důvodům přijetí příslušných aplikovaných obecně závazných vyhlášek,
a aby uvedla, na základě jakých podkladů a poznatků došlo k jejich vydání. Všechna oslovená
města zaslala soudu vyjádření, která byla poté provedena (přečtena) k důkazu při jednání před
soudem dne 24. 11. 2017; v případě statutárního města Brna pak i včetně podrobného vyjádření,
které město zaslalo témuž senátu městského soudu již dříve k věci sp. zn. 3 Af 60/2015.
Provedení dalších navržených listinných důkazů včetně čestných prohlášení dokládaných
stěžovatelem městský soud zamítl pro nadbytečnost, ať už věcnou, anebo proto, že jsou součástí
správních spisů.
[12] Z informace města Vysokého Mýta vyplynulo, že se město řídilo při vydání obecně
závazné vyhlášky č. 8/2011, kterou bylo zakázáno provozování sázkových her, loterií a jiných
podobných her na celém území města, zákonným zmocněním k regulaci daného typu loterií;
v době schvalování vyhlášky se nacházely ve městě herny ve dvou lokalitách, jedna v historickém
centru a druhá uprostřed hustě obydlené sídlištní výstavby; ani jedna nebyla podle zastupitelstva
města vhodná pro provoz heren a jejich přesunutí do jiné lokality by bylo v rozporu zejm.
s dobrou vírou občanů města, že z lokality bez heren se nestane lokalita s hernami.
[13] Ze sdělení města Valašského Meziříčí vyplynulo, že obecně závazná vyhláška č. 6/2013,
kterou se stanoví místa, na kterých lze provozovat loterie a jiní podobné hry (včetně předchozí
OZV č. 5/2013), byla vydána na základě podnětu zastupitele ve věci pravidel vnějšího vzhledu
provozoven; záměrem vydání následující OZV č. 1/2015, kterou se stanoví místa, na kterých
lze provozovat loterie a jiní podobné hry, pak bylo po jednání pracovní skupiny zabývající
se záležitostmi kolem loterií zapracování prvního kroku spočívajícího v zákazu veškerých
označení heren a kasin s výjimkou dveří do provozovny.
[14] Z vyjádření Magistrátu statutárního města Brna k důvodům přijetí obecně závazné
vyhlášky č. 1/2014 vyplynulo, že přistoupilo k regulaci především s ohledem na zajištění
veřejného pořádku; regulace či omezení provozu loterií a jiných podobných her se provádí podle
návrhů jednotlivých brněnských městských částí týkajících se jejich území; změna v právní
regulaci loterií a jiných podobných her byla primárně vyvolána tlakem veřejnosti na omezení
provozování hazardních her na území města, zejména v sousedství škol a dalších „citlivých“ míst.
Bylo potřeba změnit regulaci zejména na území těch městských částí, které provoz hazardních
her dosud neregulovaly. Dále město uvedlo, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 byla
v průběhu své platnosti, resp. v roce 2014, dvakrát změněna; důvodem byly požadavky některých
městských částí, požadavky občanských aktivit na zpřísnění regulace hazardu a stanovisko Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže, podle něhož omezení provozu hazardních her pouze na určitá
místa v obci musí být provedeno transparentně a nediskriminačně. Z vyjádření města dále
vyplývá poznatek, že na jeho území bylo nejdříve regulováno provozování výherních hracích
přístrojů; teprve po značném rozšíření modernějších herních zařízení (videoloterních terminálů
apod.), které výherní hrací přístroje vytlačily, došlo v návaznosti na nálezy Ústavního soudu
k rozšíření regulace i na další typy loterií a jiných podobných her. Dle vyjádření města, pokud
obecně závazná vyhláška nepůsobí vůči různým subjektům ve stejném nebo obdobném postavení
jinak, nelze ji považovat za diskriminační; v současnosti platná vyhláška fakticky zakazuje
provozování veškerých hazardních her (dříve loterií a jiných podobných her). Město Brno
ve vyjádření zdůraznilo, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 ve svém čl. 1 obsahuje důvody pro
její přijetí - předmětem a cílem regulace je zabezpečení veřejného pořádku a preventivní ochrana
sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky
plynoucími z účasti na loteriích a jiných podobných hrách. Vyjádření ze dne 26. 10. 2017 pak
zdůraznilo, že rozhodnutí napadené žalobou se týká zrušení povolení k provozování loterií
a jiných podobných her prostřednictvím IVT na území městské části Brno-střed, jejichž
provozování bylo na celém území této městské části zakázáno již od účinnosti obecně závazné
vyhlášky č. 18/2011; konkrétně se napadené rozhodnutí týká zařízení umístěných na adresách
nacházejících se v tzv. sociálně vyloučené lokalitě a jsou tu dány pro to srozumitelné a rozumné
důvody.
[15] Z vyjádření hl. m. Prahy vyplynulo, že důvody, které vedly hlavní město k přijetí obecně
závazné vyhlášky č. 10/2013, vyplývají primárně z programového prohlášení Rady hl. m. Prahy
na volební období 2010-2014; hlavní město vícekrát deklarovalo svou vůli výrazně omezit počet
VHP, IVT a dalších druhů loterií a jiných podobných her, jakož i míst, kde jsou provozovány,
neboť provozování hazardních her je spojeno s řadou negativních jevů (např. závislost na hře,
riziko páchání trestné činnosti, užívání omamných látek, rušení nočního klidu a veřejného
pořádku). V období po vydání OZV č. 19/2007, která obsahovala 1422 míst na území hl. m.
Prahy, na kterých bylo možno provozovat VHP, v dalším období reagovalo hl. m. Praha
na situaci, kdy sice došlo k omezení provozování a snižování počtu VHP, avšak namísto tohoto
druhu herního zařízení zároveň došlo k překotnému nárůstu počtu IVT a jiných podobných her.
Vyvstala proto potřeba efektivnější regulace a omezení počtu míst, kde jsou tyto hry
provozovány; byla vytvořena komise Rady hl. m. Prahy pro oblast regulace loterií a jiných
podobných her, jejímž výstupem se stala v roce 2013 Pravidla pro výběr míst, na kterých lze
provozovat loterie a jiné podobné hry. Na jejich základě byla přijata obecně závazná vyhláška
č. 10/2013, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry,
a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace. Zařazení konkrétních míst navrhly
městské části, nadále byla zachována koncepce režimu provozování loterií a jiných podobných
her spočívající v pozitivním vymezení míst, na kterých lze vybrané loterie a jiné podobné hry
provozovat. Zásadní změnou proti dřívější regulaci byla možnost provozování loterií a jiných
podobných her pouze v hernách nebo kasinech. Hlavní město Praha se rovněž vyjádřilo
ke konkrétním zrušením tří povolení ze strany ministerstva k provozování loterií a jiných
podobných her na dvou pražských adresách; co se týče adresy Vršovická 44, Praha 10, důvodem
zákazu provozování stanovených loterií a jiných podobných her bylo, že toto místo se nachází
v blízkosti Léčebny dlouhodobě nemocných Vršovice, tedy zdravotnického zařízení
provozovaného společností Vršovická zdravotní a.s.; na adrese Průběžná 28, Praha 10 došlo
k zákazu na návrh Rady městské části Praha 10 z důvodu, že se jednalo o provozovnu
se zvláštním provozním režimem, restauraci s odděleným prostorem pro videoloterní terminály.
[16] Při jednání před městským soudem stěžovatel reagoval na vyjádření Vysokého Mýta
a regulaci formou absolutního zákazu (zákazu na celém území města) s tím, že město při zvolení
této regulace mělo pro účely posouzení proporcionality doložit, proč bylo nutné přistoupit
k takto zásadnímu omezení svobody podnikání, proč by nepostačovalo nižší omezení v určitých
lokalitách vybraných na základě racionálních, objektivních, nediskriminačních kritérií.
[17] K vyjádření Valašského Meziříčí odkázal na správní judikaturu a shrnul, že obecně
závazná vyhláška je diskriminační ze dvou důvodů: jednak určuje pouze místa a konkrétní adresy,
na kterých lze provozovat loterie, čímž znevýhodňuje ostatní provozovatele loterií
(provozovatele na nepovolených adresách), jednak obsahuje přechodné ustanovení, které
vylučuje její aplikaci pouze na výherní hrací stroje, přičemž z odůvodnění města nevyplývá, v čem
spatřuje rozdíl mezi dopady provozování výherních hracích přístrojů vs. interaktivních loterních
terminálů; dle stěžovatele město Valašské Meziříčí ve své obecně závazné vyhlášce
a dokumentech s ní spojených nedoložilo racionální důvody pro uplatněnou regulaci loterií.
[18] K vyjádření hl. m. Prahy odkázal stěžovatel na body 37 a 35 rozsudku NSS č. j. 1 As
5/2017 - 79; ke kritériím, že provozovna se nachází v blízkosti LDN, a k vyloučení provozoven
se zvláštním provozním režimem, stěžovatel namítl, že je sporné, co znamená „v blízkosti LDN“,
a zda taková kritéria byla uplatňována ve všech městských částech (na celém území jednotně)
či nikoli, čímž by docházelo k diskriminaci – pokud herna např. v Praze 10 umístěná 100 m
od LDN má být zakázána, zatímco herna v Praze 2 nacházející se ve větší blízkosti jiného
zdravotnického zařízení zakázána není, jedná se o diskriminaci provozovatele v Praze 10.
Obdobné platí ve vztahu ke kritériu vyloučení všech provozoven se zvláštním provozním
režimem.
[19] K vyjádření statutárního města Brna stěžovatel odkázal na rozsudek městského soudu
sp. zn. 10 Af 82/2014, v němž byla posuzována předcházející obecně závazná vyhláška
č. 18/2011 a na rozhodnutí NSS č. j. 1 As 5/2017 - 78 (bod 36) k absolutnímu zákazu
provozování loterií na území celé městské části Brno-střed. Stěžovatel poukázal na to, že není
možné regulaci v určité městské části, která je celoplošně zákazová, obhájit tím, že Ústavní soud,
popř. NSS neshledává u celozákazových vyhlášek diskriminační charakter, a nesouhlasí tedy s tím,
že zákaz na území celé městské části nemá diskriminační charakter; dle stěžovatele musí být
posuzováno město jako celek, zakázání provozu v městské části není svou povahou odlišné
od zakázání provozu na určité adrese nebo v určité ulici. K novému vyjádření z října 2017, resp.
ke kritériím, že některé provozovny se nacházejí v sociálně vyloučených lokalitách, u některých
adres se nachází Filozofická fakulta MU, Masarykova univerzita, Ústavní soud, podotýká,
že podobně jako u Prahy není možné ověřit nediskriminaci této vyhlášky, protože není zřejmé,
zda ve všech městských částech na území Brna byla uplatněna stejná kritéria; navíc není zřejmé,
co znamená sociálně vyloučená lokalita, zda ji Brno nedefinuje neracionálně extenzivně apod.,
to z vyjádření města Brna nevyplývá. Dle stěžovatele město Brno samo přiznává, že jeho vyhláška
nebyla v souladu se zákonem, když ve starším vyjádření uvedlo, že z důvodu vydání stanoviska
ÚOHS bylo nuceno zavést celoplošnou regulaci, protože s ním dosavadní regulace nebyla
v souladu. Pokud jsou důvodem zákazu na celém území nebo zákazu adres dotčených v tomto
řízení sociálně vyloučené lokality a blízkost školských zařízení, pak tato kritéria neodůvodňují,
proč je zakázáno provozování loterií na celém území městské části Brno-střed. Vzhledem
k tomuto rozporu se jedná o ex post vytvořenou účelovou argumentaci, i proto, že město Brno
samo přiznalo, že úpravu v obecně závazné vyhlášce č. 18/2011 i v následující vyhlášce č. 1/2014
zvolilo na základě vyjádření městských částí, která nejsou odůvodněná a se kterými město Brno
zpravidla souhlasí a zapracovává je do finální podoby obecně závazné vyhlášky.
[20] Závěrem stěžovatel odkázal na aktuální rozhodnutí ÚOHS č. j. ÚOHS-S0444/2016/VS-
25 120/2017/830/PRO, ze dne 28. 8. 2017; má za to, že ani jedna z obcí ohledně dotčených
obecně závazných vyhlášek neunesla svou povinnost doložit, resp. prokázat objektivní, racionální
a nediskriminační důvody, které vedly ke zvolení regulace, přičemž u města Vysoké Mýto se jedná
o nedoložení odůvodnění z hlediska proporcionality.
[21] Městský soud předně nepřisvědčil oprávněnosti procesních námitek; neshledal,
že by se odůvodnění napadených rozhodnutí o rozkladech nevypořádalo dostatečně s argumenty
stěžovatele. Co se týče procesní námitky, že ministr rozhodl o rozkladu dříve, než bylo
s konečnou platností rozhodnuto o námitkách podjatosti členů rozkladové komise, městský soud
připustil, že by bylo vhodnější časovou otázku řešit v opačném sledu, nejprve dořešit námitku
podjatosti, ač by byla jakkoli nedůvodná, a poté přistoupit k věcnému rozhodnutí, postup
žalovaného městský soud však nepovažuje za takovou procesní vadu, která by měla vést
ke zrušení napadeného rozhodnutí, protože uvedené procesní pochybení nemělo vliv
na zákonnost meritorního správního rozhodnutí. Námitku vytýkající procesně vadný postup
ministerstva při nakládání předmětem řízení a zaslání výzev k vyjádření k podkladům pro vydání
rozhodnutí v dotčených správních řízeních podle §36 odst. 3 správního řádu neshledal městský
soud rovněž důvodnou; zdůraznil, že již v oznámení o zahájení řízení byl jako důvod zahájení
správního řízení uveden rozpor vždy s příslušnou obecně závaznou vyhláškou toho kterého
ze čtyř měst dotčených přezkoumávanými žalobami ve spojení s nálezem Ústavního soudu
Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013, stěžovatel měl možnost se s těmito podklady seznámit a byl
na ně upozorněn. Správní orgán prvního stupně nepochybil, pokud spojil zmíněnou výzvu
s oznámením o zahájení řízení.
[22] Co se týče věcných námitek, ani ty neshledal městský soud důvodné. Především, s odkazy
na četnou judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, primárně vycházel
z rozsudku NSS č. j. 6 As 285/2014 – 32, ze dne 24. 2. 2015, v němž se NSS podrobně zabýval
historii právní úpravy, a konstatoval, že postup žalovaného při aplikaci §43 odst. 1 zákona
o loteriích byl v souladu se zákonem. Městský soud opakovaně zdůraznil, že přechodné
ustanovení čl. II bod 1. druhé věty zákona č. 300/2011 Sb. nemůže vylučovat použití §43 zákona
o loteriích; toto ustanovení uvádí, že povolení k provozování loterií a jiných podobných her
vydaná před 1. 1. 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle §2 písm. c), ve lhůtě stanovené
v povolení, pokud dále není stanoveno jinak. Podmínka „pokud dále není stanoveno jinak“
směřuje k celému zákonu o loteriích. Jelikož právě §43 zákona o loteriích stanoví jiné možnosti
zániku povolení, jedná se o výjimku, na kterou přechodné ustanovení odkazuje; přechodné
ustanovení tak s §43 přímo počítá.
[23] Ani námitku týkající se údajného nedodržení notifikačního procesu, resp. notifikační
povinnosti ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES, o postupu při
poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů, ve znění směrnice 98/48/ES,
neshledal městský soud důvodnou; v argumentaci odkázal na informaci podanou v důvodové
zprávě k návrhu zákona č. 300/2011 Sb., tj. novely zákona o loteriích, tak i na judikaturu NSS,
např. rozsudek ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77, který se vypořádal s otázkou
tvrzeného nedodržení notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb. a připomněl, že proti
návrhu nebyly na evropské úrovni uplatněny žádné připomínky. K notifikaci samotných obecně
závazných vyhlášek odkázal na usnesení NSS ze dne 31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016 - 44 (kterým
se pátý senát NSS obrací na rozšířený senát NSS s otázkou, zda se mohou provozovatelé loterií
či jiných podobných her dovolávat unijního práva), které se jednoznačně ztotožnilo s dřívějším
výkladem, že obecně závazné vyhlášky nenaplňují definici technického předpisu a nepodléhají tak
notifikační povinnosti; stejný výklad zaujal městský soud rovněž v předchozích obdobných
rozhodnutích, a proto ani v této otázce neshledal důvod se nyní odchýlit od již judikovaného
závěru, že obecně závazné vyhlášky nepodléhají notifikačnímu procesu a že notifikace se netýká
obecně závazných právních předpisů veřejnoprávních korporací na úrovni obcí. Podrobně dále
poukázal na povahu a definici technických předpisů ve světle judikatury SDEU, kterou rovněž
citoval.
[24] Co se týče námitky aplikační přednosti práva EU, městský soud v obecné rovině
přisvědčil stěžovateli v tom, že vnitrostátní orgány a soudy mají v případě konfliktu mezi unijním
a vnitrostátním právem aplikovat přednostně právo unijní. Uvedená povinnost však nastává
pouze v případě, kdy se projednávaná věc nachází v aplikačním rámci práva EU. Podle
městského soudu však právě projednávané případy do tohoto rámce nespadají; ve věci dle soudu
nebyl dán unijní prvek a nejedná se tedy o aplikaci nebo aplikovatelnost evropského práva;
regulace loterií či dnes tzv. hazardu není upravena v žádném přímo aplikovatelném unijním
předpise. Dále dodal, že stěžovatel není osobou, která by realizovala svobodu usazování na území
jiného členského státu nebo která by využívala svobodu pohybu služeb, je českou právnickou
osobou, která nabízí služby na území České republiky. Jedná se tedy o čistě vnitrostátní situaci
regulovanou vnitrostátní právní úpravou, která může spadat do působnosti ustanovení týkajících
se základních ekonomických svobod zaručených unijním právem, avšak pouze v rozsahu, v němž
se použije na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy (viz rozsudky SDEU
ve věcech Anomar, C-6/01, EU:C:2003:446, bod 39, a Garkalns, C-470/11, EU:C:2012:505,
bod 21). Dle městského soudu nebylo třeba zkoumat právo EU. Dle městského soudu neobstojí
proto argument stěžovatele, že jeho klientelu tvořily osoby z jiných členských států EU; sama
skutečnost, že podnikání subjektu cílí i na zákazníky z jiných členských států, nevede k závěru,
že by regulace takového podnikání spadala pod volný pohyb služeb garantovaný právem EU.
Podle městského soudu by se stěžovatel mohl dovolávat volného pohybu služeb v případě,
že by chtěl své služby nabízet v jiném členském státě.
[25] Městský soud neshledal důvodnými ani žalobní námitky vytýkající nezákonnosti obecně
závazných vyhlášek, resp. neopodstatněnosti zrušení vydaných povolení pro rozpor s nimi.
Na základě zjištění z provedeného důkazního řízení městský soud neshledal ani v jednom
z přezkoumávaných případů rozpor aplikované obecně závazné vyhlášky se zákonem či její
namítanou diskriminační povahu, a to bez ohledu na to, jakou formu regulace hazardu to které
ze čtyř dotčených měst (Vysoké Mýto, Valašské Meziříčí, Brno, Praha) volilo, tedy zda se jednalo
o legislativní model opírající se o celoplošný zákaz hazardu s případným adresným stanovením
výjimek, anebo o pozitivní vymezení adres, kde pouze lze podnikat v oblasti hazardu. Námitky
stěžovatele k podaným vysvětlením dotčených měst k důvodům regulace hazardu označil
městský soud za obecná a účelová. Městský soud v této souvislosti poukázal na respektování
práva obcí na regulaci hazardu, přičemž odkázal na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10,
Pl. ÚS 29/10 a Pl. ÚS 6/13; dle městského soudu ministerstvo proto nepochybilo, když splnilo
svou povinnost „ze zákona“ a postupovalo, jak mu obecně uložil nález Pl. ÚS 56/10 v bodě 43.
svého odůvodnění. Naopak vyjádření všech čtyř dotčených měst, která byla přednesena k důkazu,
hodnotil městský soud jako úplná a postačující pro pochopení a pro získání poznatku o smyslu
a smysluplnosti těchto regulativních opatření, která města přijala a na nichž dlouhodobě trvají
a jež nejsou náhodná či nahodilá, nýbrž po delší dobu koncepčně zvažovaná. Dle městského
soudu všechna čtyři dotčená města unesla svou povinnost doložit a prokázat rozumné
a nediskriminační důvody, které vedly ke zvolení regulace, a všechna čtyři města dostála výše
zmíněnému tzv. testu proporcionality (testu čtyř kroků).
[26] Městský soud neshledal, že by posuzované úpravy obecně závazných vyhlášek zakládaly
jakoukoli diskriminaci. Podmínky pro provoz loterií a jiných podobných her jsou stanoveny
na území dotčených lokalit ve vztahu ke všem subjektům stejně; zároveň obecně závazné
vyhlášky sledují legitimní, ústavně garantovaný cíl a jsou vhodným prostředkem k odstínění
patologických následků provozování vybraného hazardu, což vylučuje i úvahy o případné
diskriminaci. Pokud jde o města Vysoké Mýto a Valašské Meziříčí, regulaci hazardu v nich
a odnětí povolení, ze zjištění učiněných při dokazování před soudem vyplynuly zcela zřejmé,
právně akceptovatelné důvody zpřísněné regulace, kterým nelze vytknout nezákonnost ani
diskriminační přístup.
[27] Pokud jde o námitky týkající se brněnské regulace hazardu a odvolávající se na rozsudek
městského soudu ze dne 12. 4. 2017, č. j. 10 Af 82/2014 - 118, městský soud uvedl, že právě
jednající senát se s tímto hodnocením neztotožňuje; důvodnou neshledal třetí - nyní rozhodující
senát - námitku zejména proto, že nezjistil diskriminační povahu aplikované obecně závazné
vyhlášky nebo diskriminační přístup města k regulaci hazardu ani při dokazování v tomto řízení,
ani ve své dřívější rozhodovací činnosti při projednávání odnětí povolení v oblasti loterií a jiných
podobných her, které se týkaly statutárního města Brna (viz rozsudky ze dne 26. 6. 2017,
č. j. 3 Af 60/2015 - 74 a ze dne 16. 8. 2017, č. j. 3 Af 50/2015 - 54); důvodnou však neshledal
námitku ani proto, že citovaný rozsudek č. j. 10 Af 82/2014 - 118 považoval za diskriminační
výlučně již zrušenou obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011, když přezkoumávané prvostupňové
i rozkladové správní řízení proběhlo v době účinnosti nové obecně závazné vyhlášky statutárního
města Brna č. 1/2014. Dle městského soudu ze zjištění učiněného při dokazování je zjevný i účel
takové regulace; zastupitelstvo města Brna zjevně považuje sociopatologické dopady hazardních
her za natolik závažné, že nezbylo než přistoupit k razantnímu řešení regulace tzv. hazardu.
Městský soud konstatoval, že uvedený postoj je projevem samosprávné pravomoci obce, je zcela
v souladu s §10 písm. a) obecního zřízení a §50 odst. 4 zákona o loteriích a není v rozporu
s aktuálním stavem poznáním, jaké může mít hazard patologické účinky na lidskou psychiku a jak
mohou jeho průvodní jevy zasahovat do veřejného pořádku. Ani ve vztahu k této vyhlášce
městský soud její diskriminační povahou neshledal.
[28] K obdobným závěrům dospěl městský soud i co se týče zrušení tří povolení
k provozování loterií a jiných podobných her na dvou pražských adresách. Námitku stěžovatele,
v níž bez dostatečně precizovaného zdůvodnění srovnává situaci v Praze 10 s jakousi obdobnou
situací v Praze 2, považuje městský soud za účelovou; vysvětlení podané ve vyjádření hlavního
města Prahy a čtené k důkazu při jednání před soudem považuje městský soud za dostatečné
a přesvědčivé, neboť vyjádření objasnilo jak obecné důvody regulace hazardu v hlavním městě
Praze, tak i konkrétní aspekty dotýkající se předmětných, přezkoumávaných zrušení tří povolení.
[29] Návrh stěžovatele na položení předběžných otázek SDEU, městský soud označil
za nedůvodný, dodal, že předně není soudem, jehož povinností by bylo předběžnou otázku
položit, a dále konstatoval, že odpovědi na otázky vyřčené stěžovatelem lze najít ve stávající
judikatuře, ze které městský soud vycházel.
[30] Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, v níž namítá důvody
dle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.”).
Nezákonnost napadeného rozsudku spatřuje v právním závěru, že postup dle §43 odst. 1 zákona
o loteriích je v souladu s ústavními zásadami a právem Evropské unie; není rovněž správný
právní závěr městského soudu, že v daném řízení se právo EU neaplikuje. Za nesprávný považuje
rovněž závěr městského soudu ohledně zákonnosti obecně závazných vyhlášek dotčených měst;
dle stěžovatele měl městský soud postupovat dle čl. 95 odst. 1 zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy ČR,
a příslušné obecně závazné vyhlášky neaplikovat. Stěžovatel rovněž nesdílí právní závěr
městského soudu, že zrušením povolení nemohlo být porušeno legitimní očekávání stěžovatele
a že byl dodržen princip proporcionality. Dále stěžovatel namítá vady předcházejících správních
řízení, pro které měla být napadená rozhodnutí soudem zrušena; především skutkový závěr,
že stěžovatel musel vědět, že interaktivní videoloterní terminály provozované na základě povolení
mohou být předmětem regulace prostřednictvím obecně závazných vyhlášek od samého počátku,
nemá oporu ve spisech a je nesprávný; procesní postup ministerstva dle §36 odst. 3 správního
řádu byl nezákonný a mohl ovlivnit zákonnost rozhodnutí.
[31] Stěžovatel dále v kasační stížnosti podrobně rozebírá rozpor regulace loterií s právem EU;
tvrdí, že městský soud byl povinen aplikovat právo EU, jelikož v řízení byl dán unijní prvek;
naopak nebyl oprávněn aplikovat ta ustanovení obecně závazných vyhlášek a zákona o loteriích,
která jsou v rozporu s právem EU; jelikož městský soud právo EU neaplikoval, je jeho
rozhodnutí nezákonné; ze stejného důvodu jsou nezákonná i příslušná rozhodnutí ministerstva
a ministra v předcházejících správních řízeních.
[32] Stěžovatel poukazuje na to, že unijní prvek byl městskému soudu tvrzen v žalobách a byl
doložen důkazem; jeho existence v dané věci vyplývá i z důvodové zprávy k zákonu č. 300/2011 Sb.; ke stejnému závěru dospěl v obdobné věci i Nejvyšší správní soud v rozhodnutí
č. j. 5 As 177/2016 – 44, kterým postoupil věc rozšířenému senátu NSS. Skutečnost, že část
klientely, která prostory stěžovatele navštěvovala a která tyto loterie jako služby využívala, byli
příslušníci z jiných členských států EU, stěžovatel tvrdil a hodlal prokázat; stěžovatel tedy
poskytoval služby ve smyslu čl. 56 SFEU. Skutečnost, že stěžovatel je osobou využívající svobody
pohybu služeb dle čl. 56 SFEU, doložil městskému soudu čestnými prohlášeními svědků, osob
detailně obeznámených se situací dané provozovny stěžovatele; rovněž navrhl výslech těchto
osob. Stěžovatel dodává, že pasáže z rozhodnutí ve věci Berlington, na které odkazoval a z nichž
dovozoval existenci unijního prvku, se zcela zjevně netýkají pouze posouzení přípustnosti
předběžných otázek, jak uvedl městský soud, ale i aplikovatelnosti práva EU, a tedy existence
unijního prvku.
[33] Stěžovatel dále tvrdí, že regulace loterií v České republice je v rozporu s č. 56 SFEU,
odkazuje opět na rozhodnutí SDEU ve věci Berlington, dle kterého musejí být opatření členských
států přijatá v souvislosti s omezením provozování loterií na jejich území přiměřená; uvedený
rozsudek přitom stanovil jasná kritéria přiměřenosti, na základě kterých může být z důvodu
obecného zájmu omezen volný pohyb služeb, tj. i provozování loterií pro jejich uživatele z jiných
členských států EU. V případě regulace loterií v ČR nejsou tyto podmínky splněny; městský soud
byl proto povinen na základě zásady aplikační přednosti práva EU §43 odst. 1 zákona o loteriích
a obecně závazné vyhlášky neaplikovat. Městský soud byl povinen zkoumat a posoudit, zda
regulace loterií v ČR skutečně sleduje stanovené legitimní cíle a vyžádat si veškeré potřebné
podklady od příslušných orgánů; to však neučinil.
[34] Dle stěžovatele regulace loterií prostřednictvím zákona o loteriích je v rozporu
se základními zásadami práva EU, a to zejména z důvodu zásahu do legitimního očekávání
stěžovatele. Stěžovatel přitom nepopírá, že k zásahu do legitimního očekávání může dojít
i v souladu s právem EU, ovšem pro tento zásah v tomto případě nebyly splněny podmínky;
stěžovatel odkazuje na rozhodnutí Berlington, dle kterého mezi základní zásady práva EU patří
zásada právní jistoty, legitimního očekávání a pro porcionality; s těmito základními zásadami
práva EU je však regulace loterií v ČR v r ozporu. Stěžovatel shrnuje, že mu nevzniklo a trvalo
legitimní očekávání, regulace loterií prostřednictvím jednotlivých obecně závazných vyhlášek
je nepředvídatelná; zákon o loteriích nestanovuje žádné přechodné období (natož dostatečně
dlouhé); stejně tak ani obecně závazné vyhlášky nestanovují žádné přechodné období (natož
dostatečně dlouhé). Zákon o loteriích, ani obecně závazné vyhlášky nestanovují systém
přiměřených náhrad za zásah do stěžovatelova legitimního očekávání; z uvedeného plyne,
že podmínky legitimizující zásah do legitimního očekávání stěžovatele splněny nebyly, a proto
je tento zásah do legitimního očekávání v podobě zrušení povolení, a tím i regulace loterií v ČR,
v rozporu s právem EU.
[35] Stěžovatel dále tvrdí, že městský soud byl dle čl. 95 odst. 1 Ústavy povinen posoudit, zda
jsou jím aplikované obecně závazné vyhlášky v souladu se zákonem; tato povinnost přezkumu
vyplývá mimo jiné z bodu 42 nálezu sp. zn. ÚS PI. ÚS 56/10, na který odkazuje i sám městský
soud. Rovněž v bodu 65 rozhodnutí Berlington je stanoven rozsah podkladů nutných pro
posouzení, zda konkrétní předpis (v tomto případě obecně závazné vyhlášky) je v souladu
s právem EU (zejm. zásadou proporcionality).
[36] Dle stěžovatele obecně závazné vyhlášky musí být v souladu s právem EU, zejména
s jeho zásadami ochrany legitimního očekávání; musí být založeny na racionálních
a nediskriminačních kritériích; důvody konkrétní regulace musí doložit v řízení před soudem
obec; musí být notifikovány Evropské komisi jako technický předpis. Aplikované vyhlášky tato
kritéria nesplňují.
[37] Co se týká hl. města Prahy, na adresách, kterých se týkala povolení zrušená ve správním
řízení ukončeném rozhodnutím č. j. MF-50914/2014/34/2901-RK (tj. Průběžná 28, Vršovická
44, Říčanská 2414, Praha 10), bylo provozování loterií zakázáno prostřednictvím obecně závazné
vyhlášky, která má diskriminační charakter, jelikož povoluje provozování loterií pouze
na některých místech; na různých místech povoluje provozování loterií v různých časech. Hlavní
město Praha ve svém vyjádření na výzvu městského soudu uvedlo (kromě obecného odůvodnění
nedosahujícího požadavků kladených ÚS a N SS) pouze dva argumenty týkající se zvolené
regulace, a to ohledně adresy Vršovická 44, Praha 10, skutečnost, že se nac hází v blízkosti
léčebného zařízení; ohledně adresy Průběžná 28, Praha 10, skutečnost, že na ní měly být loterie
provozovány v tzv. provozovně se zvláštním provozním režimem; ohledně adresy Říčanská 2414,
Praha 10, pak město neuvedlo žádnou argumentaci. Ohledně adresy Vršovická 44, Praha 10,
se soud měl jednak zabývat ověřením tvrzené skutečnosti (což neučinil a spolehl se výhradně
na tvrzení hl. m. Prahy) a jednak ověřit, zda bylo uvedené kritérium v rámci rovného zacházení
a nediskriminace aplikováno při výběru povolených míst na všechny provozovatele loterií. Kdyby
to městský soud udělal, zjistil by, že jen na území MČ Prahy 10 existují přinejmenším dvě
povolená místa (Jabloňová 3000/15 a Jabloňová 2136/11), která byla ve zcela shodné situaci
(blízkost zdravotnického zařízení - v jejich případě Polikliniky Zahradní Město, spol. s r.o.),
a která i přes to zůstala mezi povolenými adresami; „blízkost zdravotnického zařízení” tedy nemohlo
být zvoleným kritériem nebo nebylo aplikováno nediskriminačně. Obdobně měl učinit městský
soud ohledně adresy Průběžná 28, Praha 10; nemohl by poté dospět k závěru, že toto kritérium
je nediskriminační či bylo aplikováno nediskriminačně. Ohledně adresy Říčanská 2414, Praha 10,
pak hl. město Praha neuvedlo žádnou argumentaci; městský soud tak nemohl dojít k závěru,
že tato adresa byla vyloučena na základě nediskriminačního kritéria. Dle stěžovatele hlavní město
Praha v řízení před městským soudem řádně nepředestřelo a neobhájilo důvody zvolené regulace.
Vzhledem k tomu, že důvody regulace nevyplývají ani ze samotné obecně závazné vyhlášky, není
zřejmé, jak byly „povolené adresy” vybrány. Ani skutečnost, že o mezení provozování loterií
prostřednictvím obecně závazné vyhlášky bylo stanoveno na základě návrhů městských částí,
nezbavuje hl. město Prahu povinnosti sdělit kritéria, na jejichž základě stanovilo regulaci loterií,
přičemž těmito kritérii jsou v tomto případě kritéria, která aplikovaly městské části, a vylíčit
důvody, které vedly ke zvolení daných kritérií, přičemž těmito důvody jsou v tomto případě
důvody, které ke zvolení uvedených kritérií vedly městské části.
[38] Obecně závazná vyhláška navíc není v souladu ani se základními principy práva EU,
jelikož neobsahuje přechodné ustanovení vztahující se na provoz IVT (příp. systém přiměřených
náhrad). To je přitom právem EU vyžadováno, aby byl zásah do práv provozovatelů způsobený
regulací loterií přiměřený.
[39] Diskriminační charakter namítá stěžovatel rovněž v případě obecně závazné vyhlášky
města Brno; tato povoluje provozování loterií pouze na některých místech; reguluje rozdílné
druhy loterií rozdílně. Statutární město Brno ve svém vyjádření rovněž kromě obecného
odůvodnění uvedlo pouze tři argumenty týkající se zvolené regulace, a to: místa dotčená
rozhodnutím o zrušení se nacházela 1) na území MČ Brno-střed, kde byl zaveden celoplošný
zákaz; 2) v sociálně vyloučené lokalitě; 3) v blízkosti školských a administrativních budov.
Stěžovatel namítá, že např. z rozsudku není zřejmé, jak město Brno pojem „sociálně vyloučená
lokalita” definuje; není tak zřejmé, jak městský soud byl schopen posoudit, zda se jedná
o racionální kritérium, které je aplikováno nediskriminačně. Ani v tomto případě se městský
nezabýval ověřením tvrzených skutečností, neověřil, zda byla uvedená kritéria v rámci rovného
zacházení a nediskriminace aplikována při výběru povolených míst na všechny provozovatele
loterií. Pokud by tak učinil, zjistil by, že na území města Brna byla povolena přinejmenším jedna
adresa (Vážného 21, Brno Řečkovice a Mokrá Hora), která byla ve zcela shodné situaci jako (dle
tvrzení města Brna) dotčené adresy (bezprostřední blízkost školského zařízení - v jejím případě
ZŠ Brno Úprkova) a která i přesto zůstala mezi povolenými adresami; „blízkost školských zařízení”
tedy nemohlo být zvoleným kritériem nebo nebylo aplikováno nediskriminačně. Dle stěžovatele
ani město Brno v řízení před městským soudem řádně nepředestřelo a neobhájilo důvody zvolené
regulace. Vzhledem k tomu, že důvody regulace nevyplývají ani ze samotné obecně závazné
vyhlášky, není zřejmé, jak byly „povolené adresy” vybrány.
[40] Stěžovatel dodává, že argument, že jestliže je na území městské části zaveden celoplošný
zákaz, není tato regulace diskriminační, i když nebyla obcí řádně odůvodněna, je nesprávný
a v rozporu s judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek č. j. zn.
1 As 297/2015 - 77, bod 20), z níž vyplývá, že se posuzuje vždy regulace loterií na celém území
obce bez ohledu na její vnitřní dělení; to potvrdil již i sám městský soud v rozhodnutí č. j. 10 Af
82/2014 – 118 - 129, ze dne 12. 4. 2017, v němž 10. senát městského soudu kriticky zhodnotil
právě brněnskou regulaci loterií. K tomu se městský soud v nyní napadeném rozsudku vyjádřil
tak, že s takovým hodnocením se neztotožňuje, a sám dospěl k jinému závěru, aniž by k tomu
ovšem uvedl konkrétní důvody a relevantní argumentaci. Jednotlivé městské části statutámího
města Brna (a obecně ani městské části a městské obvody jiných měst) nejsou od sebe z pohledu
uživatelů loterií ani jejich provozovatelů odděleny a jejich hranice nejsou v reálném světě
znatelné. Nediskriminační povaha celoplošně zákazových obecně závazných vyhlášek je přitom
vyvozována zejména ze skutečnosti, že jimi stanovený zákaz dopadne stejnou měrou na všechny
provozovatele v dané obci, protože se klientela jednotlivých provozovatelů nemůže jednoduše
přesunout k jinému, konkurenčnímu provozovateli loterií (v tom jí brání zejm. dojezdová
vzdálenost do okolních měst, ve kterých je loterie možné provozovat). S ohledem na hustotu
obydlení měst, jejich vnitřní prostupnost a rozsáhlou infrastrukturu však přesunu klientely z jedné
městské části do druhé takřka nic nebrání. Pokud by takový názor převážil, znamenalo by to,
že by (zcela proti zdravému rozumu) bylo možné mít na hranici městských částí dva sousední
objekty, kdy v jednom by byl provoz loterií zakázán z důvodu celoplošného zákazu loterií v dané
městské části, a ve druhém by byl povolen. To vše, aniž by takový rozdíl (omezení / zvýhodnění)
podléhal jakémukoliv odůvodnění, které vyžaduje ve své judikatuře jak Ústavní soud, tak Nejvyšší
správní soud. Rovněž z formálního hlediska nedává smysl při posuzování regulace loterií území
obce rozdělovat na menší oblasti, jelikož obecně závazné vyhlášky vydává obec jako celek, nikoliv
její městské části.
[41] Město Vysoké Mýto stanovilo plošný zákaz provozování loterií, přičemž nerespektovalo
princip proporcionality. Obec je povinna zákazy formulovat vždy jen v nejméně omezujícím
rozsahu a zvažovat vždy proporcionalitu přijaté úpravy směrem k zamýšlenému cíli. I na plošný
zákaz loterií je přitom nutné aplikovat požadavky na racionální a neutrální důvody pro jeho
zavedení, jelikož i stanovením plošného zákazu může obec jednat libovolně. Město Vysoké Mýto
řádně neodůvodnilo, že tato regulace je racionální, tj. zejména proporcionální ve vztahu
k zamýšlenému cíli. Z rozsudku městského soudu navíc ani není zřejmé, z jakých konkrétních
důvodů zpřísněné regulace loterií při posuzování obecně závazné vyhlášky městský soud
vycházel, když pouze stroze uvedl, že této regulaci nelze vytknout nezákonnost ani diskriminační
přístup.
[42] Město Valašské Meziříčí stanovilo aplikovanou obecně závaznou vyhláškou pouze
několik vybraných adres, na kterých bylo možné provozovat loterie. Aby takový způsob regulace
loterií byl v souladu se zákonem, muselo by ho město Valašské Meziříčí řádně odůvodnit;
nicméně ani zde město neodůvodnilo, jakým způsobem zvolilo místa, na kterých vyhláška
umožnila provozování loterií. Z rozsudku vyplývá, že město ve svém vyjádření uvedlo pouze
obecné odůvodnění týkající se omezení propagace provozoven loterií, aniž by se jakkoliv
zabývalo výběrem povolených adres. Rovněž tato vyhláška je diskriminační, v rozporu
se zásadami práva EU, nezákonná a neměla být aplikována.
[43] Stěžovatel dále namítá, že obecně závazné vyhlášky nebyly notifikovány dle směrnice
Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES (dále jen „Směrnice”); přitom splňují definici
technických předpisů a jako takové je nutné je notifikovat; jelikož tomu tak nebylo, je jejich
aplikace vůči stěžovateli vyloučena. Posouzení městským soudem, který dovodil, že obecně
závazné vyhlášky nenaplňují definici technického předpisu dle Směrnice, jelikož nejsou de iure ani
de facto závazné v celém členském státě ani na jeho větším území a nejsou ani schopny naplnit cíle
Směrnice, proto považuje za nesprávné. Pro splnění této definice dle stěžovatele není dle
Směrnice důležitý rozsah území, kterého se daný právní předpis týká (Směrnice u této definice
vůbec o velikosti dotčeného území neuvažuje, postačuje, že právní předpis má některý
z uvedených dopadů na určitý výrobek nebo službu).
[44] Stěžovatel dále namítá nezákonnost postupu podle §43 odst. 1 zákona o loteriích. Tvrdí,
že mu vzniklo legitimní očekávání, že zákonem povolenou činnost - provozování loterií – bude
moci provozovat až do konce platnosti povolení, a na základě tohoto očekávání připravil svůj
business plán a naplánoval a realizoval investice. Tvrzení městského soudu, že mu legitimní
očekávání vzniknout nemohlo, nemá oporu ve spisech. Zrušení vydaných povolení postupem
dle §43 odst. 1 zákona o loteriích představuje porušení práva EU, ústavních principů právní
jistoty a legitimního očekávání a je nepřípustným retroaktivním zásahem do právní sféry
stěžovatele.
[45] Stěžovatel dále namítá nesprávný postup ministra při vypořádání vznesených námitek
podjatosti; rozhodnutí o rozkladu vydal ministr předtím, než byla vydána konečná rozhodnutí
o námitkách podjatosti členů rozkladových komisí. Závěr městského soudu, že se nejedná
o natolik zásadní procesní vadu, aby mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci, je dle
stěžovatele v rozporu s rozsudkem NSS č. j. 9 Afs 82/2010 – 67, v němž se uvádí: „O námitce
podjatosti musí být bezpodmínečně rozhodnuto před vydáním meritorního rozhodnutí. Nelze tolerovat stav, kdy
by o věci rozhodoval pracovník, jehož vztah k věci je teprve ve fázi posuzování a není tak postaveno najisto,
jinými slovy není vydáno pravomocné rozhodnutí o tom, že se nejedná o osobu podjatou. Taková situace by totiž
byla porušením ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces a zásady rovného postavení účastníků řízení.“
[46] Stěžovatel rovněž namítá pochybení žalovaného při zjišťování skutkového stavu. Tvrdí,
že v žalobách napadl procesní postup žalovaného, který spojil jednotlivá oznámení o zahájení
řízení s dalšími úkony, a to s výzvou stěžovateli dle §36 odst. 1 správního řádu k učinění návrhu
důkazů, vyjádření a jiným úkonům, s výzvou stěžovateli dle §36 odst. 3 správního řádu
k vyjádření se ke všem podkladům pro rozhodnutí ve věci a současně také s výzvou obce podle
§136 odst. 3 správního řádu k poskytnutí dalších informací důležitých pro řízení. Městský soud
tento vytýkaný postup potvrdil s tím, že již v době zahájení předcházejících správních řízení
existovaly všechny podklady pro vydání rozhodnutí o zrušení a až do doby vydání rozhodnutí
o zrušení nedošlo k žádnému doplnění spisu nebo provádění dokazování. S tímto právním
názorem stěžovatel zásadně nesouhlasí; uvedeným postupem mu bylo odňato jeho právo
seznámit se s úplným obsahem spisu správního řízení v době bezprostředně předcházející vydání
rozhodnutí a možnost případně spis doplnit. Žalovaný byl povinen stěžovatele před vydáním
rozhodnutí informovat o tom, k jakému datu hodlá vydat rozhodnutí ve věci; opačný postup
je v rozporu s §36 odst. 3 správního řádu a s čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
[47] Žalovaný se ve svém vyjádření plně ztotožnil s rozsudkem městského soudu a navrhl, aby
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Poukázal na to, že v případech, kdy využívá postup
dle §43 zákona o loteriích, nepostupuje protiústavně, a odkazuje na judikaturu Ústavního soudu,
s níž není jeho postup v rozporu. Odkazy stěžovatele na judikaturu SDEU považuje
za nepřípadnou a odkazuje na stávající judikaturu NSS ohledně (ne)aplikovatelnosti práva EU.
[48] Žalovaný dále poukázal na judikaturu Soudního dvora týkající se zásady ochrany
legitimního očekávání a zejména uvedl, že se hospodářský subjekt nemůže dovolávat ochrany
zásady legitimního očekávání v případě, že je s to předvídat přijetí opatření, které se může
dotknout jeho zájmu, a toto opatření je později přijato. Hospodářské subjekty navíc nemají
důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být
změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů (viz rozsudek Soudního dvora
ze dne 10. 9. 2009, Plantanol, C-201/08, EU:C:2009:539, bod 53 a tam citovaná judikatura).
Česká právní úprava představovaná zákonem o loteriích byla dle žalovaného pro hospodářské
subjekty předem známá a předvídatelná, a to mimo jiné s ohledem na existenci §43 zákona
o loteriích, což konstatoval i Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10,
č. 202/2011 Sb. Ústavní soud v tomto nálezu uvedl, že provozovatelé si musí být vědomi
existence §43 zákona o loteriích, a tedy skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-
li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení
zbaveni. Žalovaný dále poukázal na již zmíněný nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn.
Pl. ÚS 6/13, v němž Ústavní soud uvedl, že u provozovatelů interaktivních videoloterních
terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost
nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek
obcí. Provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů, stejně jako každý jiný subjekt práva,
si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí,
změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů
(včetně obecně závazných vyhlášek obcí). Žalovaný dále podotkl, že mu nepřísluší posuzovat
nezákonnost či nepředvídatelnost obecně závazných vyhlášek obcí, neboť dozor nad nimi
vykonává Ministerstvo vnitra, jež je oprávněno podat návrh Ústavnímu soudu na jejich zrušení.
Žalovaný je naopak povinen obecně závazné vyhlášky obcí bez výhrady aplikovat.
[49] K argumentaci stěžovatele týkajícímu se omezení volného pohybu služeb žalovaný uvedl,
že volný pohyb služeb v rámci vnitřního trhu je možné omezit z důvodů vymezených čl. 52
SFEU ve spojení s čl. 62 SFEU, mezi něž patří například veřejný pořádek, veřejná bezpečnost,
veřejné zdraví, přičemž o souladu těchto omezení se zásadami právní jistoty a ochrany
legitimního očekávání je oprávněn rozhodnout pouze vnitrostátní soud (viz bod 80 citovaného
rozsudku ve věci Berlington Hungary). Žalovaný má přitom za to, že v posuzovaném případě
lze uplatnit závěry, které Nejvyšší správní soud učinil v rozsudcích ze dne 24. 2. 2015,
č. j. 6 As 285/2014 - 32, a ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 - 170, v nichž shledal, že právo
EU nedopadá na výlučně vnitrostátní situace. Žalovaný dále odkázal na závěr Nejvyššího
správního soudu vyslovený v rozsudku ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77, v němž soud
označil za bezpředmětný argument stěžovatele týkající se jeho zahraniční klientely,
neboť zahraniční klientela neměla vliv na žádnou ze základních ekonomických svobod,
kterou by stěžovatel využíval.
[50] Žalovaný se dále vyjádřil k povinnosti podrobit obecně závaznou vyhlášku notifikačnímu
procesu dle Směrnice, přičemž zdůraznil, že definičním znakem technického předpisu je jeho
platnost v celém členském státě nebo v jeho větší části (viz bod 39 již zmiňovaného rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77), přičemž v případě
České republiky se jedná o právní předpisy centrálních úřadů a krajů podle Seznamu úřadů vázaných
povinností oznamovat návrhy technických předpisů (kromě centrálních vlád členských států) publikovaného
v Úředním věstníku Evropské unie, 31. 5. 2006, C 127/7. Podle tohoto seznamu se tedy
notifikují předpisy krajů a předpisy na celostátní úrovni.
[51] Poukázal rovněž na to, že nevykovává všeobecný dohled nad vyhláškami obcí, není
tedy způsobilý ovlivnit jimi zavedenou regulaci, není ani oprávněn posuzovat zákonnost
či diskriminační povahu jednotlivých obecně závazných vyhlášek, ale je povinen je bez výhrady
aplikovat. Dále uvedl, že mu není známo, že by obecně závazné vyhlášky v jednotlivých
případech byly shledány Ministerstvem vnitra nezákonnými.
[52] K námitce vytýkající nesprávnou aplikaci §36 odst. 3 správního řádu žalovaný uvedl,
že v oznámení o zahájení správního řízení byl stěžovatel rovněž řádně vyzván dle §36 odst. 1 a 3
správního řádu a muselo mu tak být zřejmé, že žalovaný hodlá přistoupit k vydání rozhodnutí;
žalovaný je přesvědčen, že bylo postupováno v souladu se zákonem a stěžovatelova procesní
práva byla zachována.
[53] V návaznosti na usnesení NSS ze dne 7. 1. 2021, č. j. 5 As 72/2018 – 68, o pokračování
v řízení, které bylo přerušeno usnesením NSS ze dne 18. 4. 2019, č. j. 5 As 72/2018 – 65,
a v návaznosti na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 3. 12. 2020 ve věci C-311/19, Bonver Win,
žalovaný v dalším vyjádření uvedl, že do rozsudku SDEU zastával stanovisko shodné s ustálenou
tuzemskou soudní rozhodovací praxí, tedy že v otázce stanovení míst, na kterých je dovoleno
provazovat hazardní hry, obecně závaznými vyhláškami obcí se tzv. unijní prvek nevyskytuje
a tedy ani není možné aplikovat čl. 56 SFEU. Přestože tento názor je nutno ve světle uvedeného
rozhodnutí přehodnotit, má žalovaný za to, že se jedná o čistě akademickou otázku, která
nemůže mít vliv na rozhodovací praxi jako takovou ve smyslu výroků jednotlivých rozhodnutí,
ale nejvýše může ovlivnit odůvodnění těchto rozhodnutí. Dle názoru Soudního dvora je vždy
nutno, aby provozovatel prokázal, že služba byla poskytnuta rovněž zahraničnímu klientovi.
V tomto směru odkazuje zejména na bod 25 rozhodnutí ve věci C-311/19, Bonver Win, kde
Soudní dvůr uvádí, že „pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného
členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat
do rozsahu působnosti článku 56 SFEU“. Z výše uvedeného je tedy nutné dovodit, že žalobce
je povinen nejen tvrdit poskytování služeb zahraničním klientům, ale toto poskytování je rovněž
povinen náležitě prokázat. Žalovaný poukázal na to, že stěžovatel ve své žalobě netvrdil a ani
nijak neprokazoval existenci tzv. unijního prvku, jak požaduje SDEU ve svém rozhodnutí; začal
tvrdit existenci „unijního prvku“ až v doplnění žaloby ze dne 7. 1. 2016, čímž výrazně překročil
lhůtu určenou pro podání žaloby. Žalovaný má za to, že takovéto tvrzení je nutno považovat
za opožděné a nepřihlížet k němu. Nadto stěžovatel ve svém doplnění žaloby se snaží své tvrzení
dokládat „čestným prohlášením“ osoby, kterou sám označuje jako svého „mandatáře“; takovýto
důkaz nemůže být v žádném případě dostačující pro prokázání existence „unijního prvku“; čestné
prohlášení má samo o sobě malou důkazní hodnotu a zejména pak v situaci, kdy je podáváno
osobou ve smluvním vztahu ke stěžovateli, tedy osobou, která by na úspěchu stěžovatele ve věci
mohla profitovat. Dle názoru žalovaného proto v řešeném případě nelze aplikovat čl. 56 SFEU.
[54] Osoba zúčastněná na řízení statutární město Brno se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
[55] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
a z důvodů, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti; současně zkoumal, zda netrpí vadami,
k nimž by byl povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[56] Kasační stížnost je důvodná.
[57] Nejvyšší správní soud především shledal napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro
nedostatek důvodů skutkových, které mohou mít vliv na jeho zákonnost. Nejvyšší správní soud
opakovaně připomíná, že přezkoumatelné rozhodnutí je rozhodnutí srozumitelné, s dostatkem
důvodů podporujících výrok rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána
především tehdy, opřel-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně
zjištěné v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud zcela
opomněl vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek zdejšího
soudu ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 4 Azs 27/2004 - 74).
[58] Městský soud především pochybil, pokud vyloučil posuzovanou věc z aplikačního rámce
evropského práva, byť nutno připustit, že tak učinil v mezích tehdejší judikatury. Nicméně nelze
na stranu druhou pominout, že městský soud si byl v době svého rozhodování vědom toho,
že otázka aplikace evropského práva v dané věci je v řešení před rozšířeným senátem, přičemž
stěžovatel rovněž z tohoto důvodu navrhl přerušení řízení při ústním jednání. Městský soud
řízení nepřerušil a rozhodnutí o této otázce nevyčkal, jakkoli takový postup byl nanejvýš vhodný.
S argumentací stěžovatele judikaturou Soudního dvora EU se přitom dostatečně nevypořádal,
resp. dospěl v souvislosti s její použitelností k nesprávnému závěru. Městský soud konstatoval,
že oblast hazardu obecně není vůbec evropským právem regulována a ani zákon o loteriích není
předpisem, který by prováděl evropské právo. V obecné rovině přisvědčil stěžovateli v tom,
že vnitrostátní orgány a soudy mají v případě konfliktu mezi unijním a vnitrostátním právem
aplikovat přednostně právo unijní, nicméně tato povinnost nastává pouze v případě, kdy
se projednávaná věc nachází v aplikačním rámci práva EU; ve věci stěžovatele však nebyl dán
unijní prvek a nejedná se tedy o aplikaci nebo aplikovatelnost evropského práva; regulace loterií
či dnes tzv. hazardu není upravena v žádném přímo aplikovatelném unijním předpise. Dle
městského soudu stěžovatel není osobou, která by realizovala svobodu usazování na území jiného
členského státu nebo která by využívala svobodu pohybu služeb, je českou právnickou osobou,
která nabízí služby na území České republiky, nebylo tak třeba zkoumat právo EU. Městský soud
proto nepovažoval za nutné ani provedení důkazů, které stěžovatel za účelem prokázání unijního
prvku navrhoval a doložil (konkr. ve věci pův. vedené pod sp. zn. 3 Af 36/2015).
[59] Nelze na tomto místě přisvědčit žalovanému, pokud ve vyjádření tvrdí, že stěžovatel
poprvé zmínil existenci unijního prvku teprve až v doplnění k žalobě, k čemuž nebyl povinen ani
oprávněn soud přihlížet, neboť toto doplnění nebylo učiněno ve lhůtě pro podání žaloby. Již
v žalobě (viz sp. zn. 3 Af 36/2015, část VIII) stěžovatel podrobně odkazuje a argumentuje
aplikační předností evropského práva, nelze tedy tvrdit, že žalobní bod v tomto směru nebyl
naplněn, resp. že byla námitka aplikace práva EU uplatněna opožděně, resp. poprvé
až v doplnění žaloby. Takto věc ostatně neposuzoval ani městský soud, který se s návrhy
stěžovatele k prokázání unijního prvku „vypořádal“ v odůvodnění v bodě 81, resp. 84 tak, že ani
argumenty o zahraniční klientele nevedou k závěru o aplikaci evropského práva. Tento závěr
je však zcela zjevně v rozporu se závěry, k nimž dospěl SDEU v rozsudku ve věci C-311/19,
Bonver Win. Lze tak uzavřít, že stěžovatel existenci unijního prvku nejen tvrdil, ale hodlal
ji rovněž prokázat. Zcela nepřípadné a pouze spekulativní je pak hodnotit věrohodnost
či relevantnost důkazů, které dosud nebyly provedeny, jak to činí žalovaný.
[60] Městský soud nesprávně (byť v souladu s tehdejší judikaturou Nejvyššího správního
soudu) vyloučil posuzovanou věc z aplikačního rámce práva EU s odůvodněním, že stěžovatel
je českou právnickou osobou, která nabízí služby na území České republiky, jedná se tedy
o výlučně vnitrostátní situaci regulovanou vnitrostátní právní úpravou, na kterou se unijní právo
neuplatní.
[61] Jak již pátý senát Nejvyššího správního soudu uvedl ve zmiňovaném usnesení ze dne
31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016 – 44, jímž předložil tuto věc rozšířenému senátu, neboť
nesouhlasil s právním názorem dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu k dané otázce,
„[s]kutečnost, že stěžovatel je českou právnickou osobou nabízející služby na území České republiky, nevylučuje
aplikovatelnost evropského práva na daný případ. Z ustálené judikatury Soudního dvora je naopak zřejmé,
že ustanovení o volném pohybu služeb přiznávají práva jak poskytovatelům přeshraničních služeb, tak jejich
příjemcům. Volný pohyb služeb tak zahrnuje nejen svobodu poskytovatele nabízet a poskytovat služby příjemcům
usazeným v jiném členském státě, než je stát, na jehož území se tento poskytovatel nachází, ale také svobodu
přijímat nebo využívat coby příjemce služby nabízené poskytovatelem usazeným v jiném členském státě, aniž
by mu v tom bránila nějaká omezení (viz v tomto smyslu rozsudky Soudního dvora ze dne 31. 1. 1984, Luisi
a Carbone, 286/82 a 26/83, EU:C:1984:35, bod 16, ze dne 26. 10. 1999, Eurowings Luftverkehrs, C-
294/97, EU:C:1999:524, body 33 a 34, a ze dne 6. 11. 2003, Gambelli a další, C-243/01,
EU:C:2003:597, bod 55).“ Uvedené závěry potvrdil Soudní dvůr v již citovaném rozsudku
BONVER WIN, přičemž konstatoval:
„15 Podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu, jimiž je třeba se zabývat společně, je, zda
a případně za jakých podmínek musí být článek 56 SFEU vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci
společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto
členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry,
a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez
ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních
členských států, když tato společnost tvrdí, že část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než
ve kterém je usazena.
16 Pro účely odpovědi na tyto otázky je třeba připomenout, že takové vnitrostátní právní předpisy, jako jsou
předpisy dotčené v původním řízení – které jsou použitelné bez rozdílu ve vztahu ke státním příslušníkům
různých členských států – mohou spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních svobod zaručených
Smlouvou o FEU zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použijí na situace mající souvislost s obchodem mezi
členskými státy (rozsudek ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další, C-98/14, EU:C:2015:386,
bod 24, a usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 17).
17 Ustanovení Smlouvy o FEU v oblasti volného pohybu služeb se totiž nepoužijí na situaci, jejichž všechny
prvky se nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. listopadu 2016,
Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, bod 47 a citovaná judikatura).
18 Zároveň je třeba připomenout, že článek 56 SFEU vyžaduje odstranění jakéhokoli omezení volného
pohybu služeb, byť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele, tak na poskytovatele z jiných
členských států, je-li takové povahy, že může zakazovat činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě,
kde legálně poskytuje obdobné služby, být na překážku těmto činnostem nebo je činit méně atraktivními. Kromě
toho volný pohyb služeb svědčí jak poskytovateli, tak příjemci služeb (rozsudek ze dne 8. září 2009, Liga
Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C-42/07, EU:C:2009:519, bod 51 a citovaná
judikatura). Zahrnuje svobodu příjemců služeb vydat se bez omezení do jiného členského státu, aby jim tam
byla poskytnuta služba, přičemž turisté musí být považováni za příjemce služeb (v tomto smyslu viz rozsudky
ze dne 31. ledna 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, EU:C:1984:35, bod 16; ze dne 2. února 1989,
Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, bod 15, jakož i ze dne 2. dubna 2020, Ruska Federacija,
C-897/19 PPU, EU:C:2020:262, bod 52).
19 V této souvislosti Soudní dvůr již rozhodl, že služby, které poskytovatel usazený v jednom členském
státě dodá, aniž se přemístí, příjemci usazenému v jiném členském státě, představují přeshraniční poskytnutí
služeb ve smyslu článku 56 SFEU (rozsudek ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další,
C-98/14, EU:C:2015:386, bod 26 a citovaná judikatura).
20 Je dále nerozhodné, že omezení je ve vztahu k poskytovateli služeb uloženo členským státem jeho původu.
Z judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že volný pohyb služeb se týká nejen omezení stanovených hostitelským
státem, ale rovněž omezení stanovených státem původu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. května 1995,
Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, bod 30).
21 Je nutno poukázat na to, jak zdůraznil generální advokát v bodě 50 svého stanoviska, že Smlouva
přistupuje k omezením uloženým poskytovatelům služeb a omezením uloženým příjemcům služeb stejným
způsobem. Jakmile tedy daná situace spadá do působnosti článku 56 SFEU, může se jej dovolávat jak příjemce,
tak poskytovatel služby.
22 Soudní dvůr v této souvislosti již rozhodl, že právo volného pohybu služeb může být podnikem uplatněno
vůči státu, kde je podnik usazen, jestliže jsou služby poskytovány příjemcům usazeným v jiném členském státě
(v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. května 1995, Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, bod
30 a citovaná judikatura).
23 Je nicméně třeba připomenout, že Soudní dvůr, na nějž se obrátí vnitrostátní soud v situaci, jejíž všechny
prvky se nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu, nemůže – pokud mu uvedený soud nesdělí kromě toho,
že se předmětná právní úprava uplatní bez rozdílu jak na státní příslušníky dotčeného členského státu, tak
na státní příslušníky jiných členských států, i jiné informace – mít za to, že žádost o výklad ustanovení Smlouvy
o FEU týkajících se základních svobod podaná v rámci řízení o předběžné otázce je nezbytná k tomu, aby soud
vyřešil spor, který mu byl předložen. Konkrétní skutečnosti, na jejichž základě lze konstatovat vazbu mezi
předmětem či okolnostmi sporu, jehož všechny prvky se nacházejí pouze uvnitř dotyčného členského státu,
a článkem 56 SFEU, musí totiž vyplývat z předkládacího rozhodnutí (rozsudek ze dne 15. listopadu 2016,
Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, bod 54, a usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas,
C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 21).
24 Z judikatury Soudního dvora také vyplývá, že přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto,
že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz
usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24).
25 Pro projednávanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely
pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež
by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU. Vnitrostátní soud může předložit Soudnímu dvoru
žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se situace tohoto poskytovatele jen tehdy, když opodstatněnost
tohoto tvrzení osvědčí v předkládacím rozhodnutí.“
[62] Soudní dvůr se přitom neztotožnil s úvahami rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu o tom, že by podřízení vnitrostátních omezení poskytování služeb primárnímu právu EU
v situacích, kdy je přítomen přeshraniční prvek, mělo podléhat, obdobně jako v soutěžním právu
EU, jakémusi pravidlu de minimis z hlediska dopadů daného omezení na obchod mezi členskými
státy:
„26 V souvislosti s případnou relevancí počtu klientů pocházejících z jiného členského státu je nutno
odmítnout, jak navrhuje generální advokát v bodě 82 svého stanoviska, myšlenku zavedení pravidla
de minimis do oblasti volného poskytování služeb.
27 V tomto ohledu je třeba podotknout, že takové okolnosti, jako je počet zahraničních zákazníků, kteří
využili dané služby, objem poskytnutých služeb nebo skutečnost, že potenciální omezení svobody poskytování
služeb je ze zeměpisného či věcného hlediska limitované, nemají na použitelnost článku 56 SFEU žádný vliv.
28 Z ustálené judikatury konkrétně vyplývá, že svobody upravené v tomto článku se lze dovolávat jak
v situacích, kdy existuje jen jeden jediný příjemce služeb (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. února 1989,
Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, body 15 a 20), tak v situacích, kdy existuje neurčitý počet příjemců služeb
využívajících neurčité množství služeb poskytovaných poskytovatelem usazeným v jiném členském státě (v tomto
smyslu viz rozsudky ze dne 10. května 1995, Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, bod 22, jakož
i ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další, C-243/01, EU:C:2003:597, body 54 a 55).
29 Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 80 svého stanoviska, podmínění použitelnosti článku
56 SFEU množstevním kritériem by ohrozilo jednotné uplatňování tohoto článku v rámci Unie, takže takové
kritérium nelze přijmout.
30 Přijmout nelze ani názor předkládajícího soudu, podle něhož obecně závazné opatření, které až na
výjimky v něm stanovené zakazuje provozování hazardních her na území jedné obce členského státu a má právně
nebo fakticky stejný dopad na všechny poskytovatele usazené na území tohoto členského státu bez ohledu na to,
zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států,
nespadá do věcné působnosti článku 56 SFEU.
31 Soudní dvůr již totiž v tomto ohledu rozhodl, že vnitrostátní právní úprava, která omezuje provozování
hazardních nebo sázkových her na určitých místech, může představovat omezení volného pohybu služeb, na které
se vztahuje článek 56 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. září 2003, Anomar a další,
C-6/01, EU:C:2003:446, body 65 a 66).
32 V projednávané věci z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce plyne, že město Děčín, které se nachází
cca 25 km od německých hranic, je místem vyhledávaným německými státními příslušníky a že BONVER
WIN ve vnitrostátním řízení předložila důkazy k doložení toho, že část její klientely byla tvořena osobami
pocházejícími z jiných členských států, takže nelze důvodně tvrdit, že by existence zahraniční klientely byla čistě
hypotetická.
33 Z výše rozvedených úvah tedy vyplývá – s výhradou ověření důkazů předložených společností BONVER
WIN, které musí provést předkládající soud – že článek 56 SFEU se na takovou situaci, jako je situace dotčená
ve věci v původním řízení, použije.
34 Tímto konstatováním není ovšem nijak dotčena případná slučitelnost vnitrostátních právních předpisů
dotčených ve věci v původním řízení s uvedeným článkem. Soudnímu dvoru nebyla položena otázka, zda tento
článek brání takovým právním předpisům, ani nedisponuje relevantními informacemi, které by mu umožnily
poskytnout předkládajícímu soudu v tomto ohledu užitečná vodítka.“
[63] Žaloby, které městský soud spojil ke společnému projednání, obsahují fakticky stejnou
argumentaci, z níž se podává, že stěžovatel rozpor s právem EU zjevně ve všech případech
v obecných rysech odpovídajících dostatečnému vymezení žalobního bodu namítal; přičemž poté
buď konkrétní existenci unijního prvku prokazoval, nebo ustal bez dalšího jen v obecné rovině
svého tvrzení. Pokud by tedy stěžovatel, tam, kde tuto skutečnost konkrétně tvrdil, rovněž
prokázal, že poskytoval služby rovněž zákazníkům pocházejícím z jiných členských států EU, pak
by bylo nepochybné, že je mu rozhodnutím žalovaného na základě té které obecně závazné
vyhlášky bráněno nabízet a poskytovat loterijní služby rovněž těmto osobám (srov. též např.
rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 4. 2014, Pfleger a další, C-390/12, EU:C:2014:281, bod 39).
Vnitrostátní úprava, konkrétní obecně závazná vyhláška by tedy v takovém případě představovala
omezení volného pohybu služeb i z hlediska stěžovatele ve vztahu k jeho zákazníkům z jiných
členských států EU, a bylo by proto namístě posoudit, zda dané opatření může být odůvodněno
na základě kritérií unijního práva, tedy buďto, jak uváděl žalovaný, důvody veřejného pořádku,
veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví (čl. 52 ve spojení s čl. 62 SFEU), nebo tzv. naléhavými
požadavky obecného zájmu, mezi něž dle judikatury Soudního dvora patří mimo jiné ochrana
spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami
(viz bod 58 rozsudku Berlington Hungary a tam citovaná judikatura).
[64] Vzhledem k tomu, že stěžovatel v řízení před městským soudem tvrdil (minimálně
v případě Statutárního města Brno) zcela konkrétně přítomnost unijního prvku a rovněž
navrhoval důkaz k jeho prokázání, bylo povinností městského soudu se touto otázkou zabývat
a v případě, že by se existence unijního prvku ve věci skutečně prokázala, bylo na místě posoudit
dopad práva EU na věc v intencích judikatury Soudního dvora, zvláště pak rozsudku Berlington
Hungary.
[65] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 - 46, mimo jiné
uvedl: „Obce jsou v souladu se zákonem o loteriích oprávněny svými obecně závaznými vyhláškami vydanými
v samostatné působnosti regulovat přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných
podobných her podle zákona o loteriích. Toto jejich oprávnění zahrnuje možnost úplného zákazu uvedených her
na území obce, jejich více či méně omezeného selektivního povolení, anebo jejich všeobecného povolení. Volba
konkrétní regulace je věcí politického uvážení obce v rámci výkonu práva na samosprávu. Obec zde disponuje velmi
širokým uvážením limitovaným toliko ústavními kautelami v případech, kdy unijní prvek není přítomen, a spolu
s nimi i právem EU v případech, kdy unijní prvek přítomen je. K testu ústavními kautelami se s odkazem
na judikaturu Ústavního soudu přihlásil i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As
297/2015 – 77, v bodech 20-21. Správnímu soudu první instance vytkl, že řádně neověřil, zda konkrétní
ve věci aplikovaná obecně závazná vyhláška obce omezující možnost provozovat loterie a jiné sázkové hry
na území obce je prosta diskriminačních účinků.(…) V případě, kdy je obecně závazná vyhláška obce stanovící
přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích
podkladem pro správní rozhodnutí ve věci povolení takové hry, je na správním orgánu, který o věci rozhoduje, aby
si, pokud zjistí, že se v dané konkrétní věci vyskytuje unijní prvek, sám a z úřední povinnosti učinil úsudek
o tom, zda podkladová vyhláška je v souladu s právem EU. Pokud dospěje k závěru, že v souladu s právem EU
není, v rozsahu, v němž je s ním v rozporu, vyhlášku neaplikuje a přednostně aplikuje právo EU. Každý orgán
členského státu je totiž oprávněn a povinen učinit si úsudek o tom, zda pravidlo vnitrostátního práva, jež má být
na konkrétní věc použito, je v souladu s relevantním přímo vnitrostátně použitelným právem EU (v daném
případě, jak plyne z nyní již jasné judikatury Soudního dvora, z článku 56 SFEU), a pokud ne, vnitrostátní
právo incidentně neaplikovat. V tomto ohledu je postavení žalovaného jako správního orgánu ve vztahu
k posuzování souladu vnitrostátního práva s právem EU „silnější“ než ve vztahu k posuzování ústavní
konformity vnitrostátních „jednoduchých“ zákonů či zákonnosti podzákonných právních předpisů. Ty je správní
orgán povinen ústavně konformně (příp. u podzákonných předpisů v souladu se zákonem, jejž provádějí) vykládat
a aplikovat, je-li to jen trochu možné. Není však oprávněn učinit si sám úsudek o jejich případné protiústavnosti
či protizákonnosti a incidentně je neaplikovat, ledaže by již takový závěr v jeho konkrétní věci nebo jiné obdobné
věci vyslovil soud.“
[66] Z výše uvedeného je patrné, že městský soud byl povinen hodnotit, zda je ta která obecně
závazná vyhláška v souladu se zákonem, s ústavním pořádkem a rovněž s unijním právem.
Otázkou souladu obecně závazných vyhlášek s právem EU se městský soud, jak již bylo
konstatováno, vůbec nezabýval; v tomto směru je tedy jeho rozsudek nepřezkoumatelný.
[67] Co se týče namítané rozpornosti obecně závazných vyhlášek se zákonem, resp. jejich
protiústavnosti a diskriminačního charakteru, pročež je dle stěžovatele neměl městský soud
aplikovat, městský soud konstatoval, že ani v jednom z přezkoumávaných případů rozpor
aplikované obecně závazné vyhlášky se zákonem či snad její namítanou diskriminační povahu,
a to bez ohledu na to, jakou formu regulace hazardu to které ze čtyř dotčených měst volilo,
neshledal. Námitky stěžovatele k podaným vysvětlením jednotlivých měst k důvodům regulace
hazardu označil městský soud za obecné a účelové; neuvedl však již, na základě jakých úvah
k tomuto závěru dospěl; v odůvodnění se pouze dovolával obecných závěrů vyplývajících
z judikatury Ústavního soudu, která garantuje právo obcí na regulaci hazardu na svém území.
K řešení konfliktu mezi konkurujícími si právy obce na regulaci rozsahu podnikání v oblasti
hazardu a právem provozovatelů na podnikání pouze odkázal na závěry vyplývající z judikatury
Ústavního soudu, konkr. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 6/16, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 a sp. zn. Pl. ÚS 29/10,
přičemž připomněl princip proporcionality, resp. přiměřenosti ochrany jednotlivých práv.
[68] Městský soud dospěl k všeobecnému závěru, že vyjádření všech dotčených měst byla
zcela postačující pro pochopení a pro získání poznatku o smyslu a smysluplnosti těchto
regulativních opatření, která tato města přijala, na nichž dlouhodobě trvají a že nejsou náhodná
či nahodilá, nýbrž po delší dobu koncepčně zvažovaná; dodal, že na rozdíl od stěžovatele dotčená
města unesla svou povinnost doložit a prokázat rozumné a nediskriminační důvody, které vedly
ke zvolení regulace, a všechna čtyři města dostála testu proporcionality (pravomoc obce, regulace
v rámci zákona, nezneužití svěřené působnosti a přijetí regulace, která nebude zjevně
nerozumná).
[69] Městský soud zcela správně poznamenal, že právní úprava by byla diskriminační,
pokud by pro různé subjekty ve stejných situacích zakládala odlišná práva a povinnosti
(přímá diskriminace), nebo by na základě zdánlivě neutrálních ustanovení určité subjekty
znevýhodňovala bez zdůvodnění legitimním cílem, přičemž prostředky k jeho dosažení by nebyly
přiměřené a nezbytné (nepřímá diskriminace). Městský soud následně neshledal, že by
posuzované úpravy obecně závazných vyhlášek zakládaly jakoukoli diskriminaci, konstatoval,
že „podmínky pro provoz loterií a jiných podobných her jsou stanoveny na území dotčených lokalit ve vztahu
ke všem subjektům stejně”. Dále dodal, že obecně závazné vyhlášky „zároveň sledují legitimní, ústavně
garantovaný cíl a jsou vhodným prostředkem k odstínění patologických následků provozování vybraného hazardu,
což vylučuje i úvahy o případné diskriminaci.“ Pro tyto paušální závěry městského soudu však nenalezl
Nejvyšší správní soud dostatečnou oporu v odůvodnění napadeného rozsudku ani ve spise; proto
i v této části je třeba považovat rozsudek městského soudu za nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů.
[70] Nejvyšší správní soud ve svém nedávném rozsudku ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 77/2016
– 161, opakovaně připomněl, že obec musí uvést kritéria, kterými se při úpravě řídila,
a to takovým způsobem, že bude v konkrétním případě aplikace kritérií objektivně ověřitelná.
Pak teprve bude možné posoudit, zda úprava je souladná s principem rovnosti a zákazem
libovůle. Tato kritéria by ideálně měla být uvedena již v přílohových dokumentech k obecně
závazným vyhláškám ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10,
lze nicméně akceptovat, i pokud je obec předestře až následně v soudním řízení (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 – 76, a ze dne 20. 1. 2016,
č. j. 1 As 297/2015 – 77).
[71] Závěr městského soudu, že ze zjištění učiněných při dokazování před soudem vyplynuly
zcela zřejmé, právně akceptovatelné důvody zpřísněné regulace, kterým nelze vytknout
nezákonnost, ani diskriminační přístup, Nejvyšší správní soud sdílí pouze v případě města Vysoké
Mýto, které regulaci provedlo nediskriminačně, neboť zakázalo provozování loterií na celém
svém území, přičemž zákaz dosud provozovaných dvou heren dostatečně a rozumně zdůvodnilo.
[72] Stěžovatel namítal rovněž diskriminační charakter obecně závazné vyhlášky města
Valašského Meziříčí, a to ze dvou důvodů: jednak, že určuje pouze místa a konkrétní adresy,
na kterých lze provozovat loterie, čímž znevýhodňuje ostatní provozovatele loterií
(provozovatele na nepovolených adresách), jednak obsahuje přechodné ustanovení, které
vylučuje její aplikaci pouze na výherní hrací stroje. K těmto zcela konkrétním námitkám městský
soud poukázal na vyjádření města, dle kterého obecně závazná vyhláška č. 6/2013 (včetně
předchozí obecně závazné vyhlášky č. 5/2013) byla vydána na základě podnětu zastupitele ve věci
pravidel vnějšího vzhledu provozoven; záměrem vydání následující obecně závazné vyhlášky
č. 1/2015, kterou se stanoví místa, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, pak bylo
po jednání pracovní skupiny zabývající se záležitostmi kolem loterií, zapracování prvního kroku
spočívajícího v zákazu veškerých označení heren a kasin s výjimkou dveří do provozovny.
Nejvyšší správní soud neseznal z uvedeného vyjádření zdůvodnění rozdílů v dopadech
provozování výherních hracích přístrojů a interaktivních videoloterních terminálů, ani
odůvodnění toho, proč na některých adresách provozování loterií město připouští a na jiných ne.
Další vývoj regulace, který nastínilo město Valašské Meziříčí s odkazem na vyhlášku z roku 2015
je pro posouzení projednávané věci zcela nepodstatný. Pokud tedy městský soud v případě
obecně závazné vyhlášky města Valašské Meziříčí dospěl k závěru, že byly ze strany města
doloženy racionální a nediskriminační důvody pro uplatněnou regulaci loterií, není zřejmé,
na základě jakých úvah k tomuto závěru městský soud dospěl; z vyjádření města, jakož ani
ze samotné vyhlášky nic takového dovodit nelze.
[73] Pokud jde o otázku zhodnocení regulace na základě obecně závazné vyhlášky
Statutárního města Brno č. 1/2014, městský soud konstatoval, že nezjistil diskriminační povahu
aplikované vyhlášky. Odkázal na zjištění, která byla učiněna při dokazování v souladu se závěry
NSS vyřčenými v rozsudku ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77, v němž NSS připomněl
ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, povinnost soudu, „aby
posuzoval každou obecně závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kritérií stanovených ústavním pořádkem
a zákony, a v němž zdůraznil, že správní soud je oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu.“
Dále městský soud s odkazem na čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky konstatoval, že „statutární
město Brno bylo zmocněno k vydání loterijní vyhlášky na základě §10 písm. a) obecního zřízení, přičemž §50
odst. 4 zákona o loteriích toto obecné ustanovení obecního zřízení toliko konkretizuje; uvedená ustanovení
poskytují obcím široké pravomoci omezit provozování hracích přístrojů místem, časem nebo je dokonce úplně
zakázat. Vzhledem k rozsahu této pravomoci soud neshledal, že by město Brno vydáním OZV překročilo meze
své pravomoci.“ O pravomoci města hazard na svém území regulovat, není sporu; sporným není ani
účel regulace, ani sociopatologické dopady hazardních her, na což městský soud odkazuje. Pokud
tedy městský soud konstatoval, že „uvedený postoj je projevem samosprávné pravomoci obce, je zcela
v souladu s §10 písm. a) obecního zřízení a §50 odst. 4 zákona o loteriích a není v rozporu s aktuálním
stavem poznáním, jaké může mít hazard patologické účinky na lidskou psychiku a jak mohou jeho průvodní jevy
zasahovat do veřejného pořádku“, nelze mu v tomto směru nic vytknout. Nicméně, co se týče
hodnocení uvedené obecně závazné vyhlášky z hlediska diskriminační povahy, městský soud
s odkazem na vyjádření města, diskriminaci neshledal. Na základě jakých úvah k tomuto
závěru městský soud dospěl, však nelze z odůvodnění rozsudku shledat. Statutární město Brno
se ve svém vyjádření vyslovilo v tom smyslu, že změna v právní regulaci loterií a jiných
podobných her, dané přijetím obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, byla primárně vyvolána tlakem
veřejnosti na omezení provozování hazardních her na území města, zejména v sousedství škol
a dalších „citlivých“ míst; bylo potřeba změnit regulaci zejména na území těch městských částí,
které provoz hazardních her dosud neregulovaly; dále se vyjadřovalo k nové úpravě regulace, což
je však pro nyní projednávanou věc bez významu.
[74] Stěžovatel v žalobě především namítal, že není možné regulaci v určité městské
části, která je celoplošně zákazová, obhájit tím, že Ústavní soud, popř. NSS neshledává
u celozákazových vyhlášek diskriminační charakter; nesouhlasil tedy s tím, že zákaz na území celé
městské části nemá diskriminační charakter; konkrétně dále tvrdil, že musí být posuzováno město
jako celek, zakázání provozu v městské části není svou povahou odlišné od zakázání provozu
na určité adrese nebo v určité ulici; k vyjádření města, že některé provozovny se nacházejí
v sociálně vyloučených lokalitách, u některých adres se nachází Filozofická fakulta MU,
Masarykova univerzita, Ústavní soud, namítal, že není možné ověřit nediskriminačnost vyhlášky,
protože není zřejmé, zda ve všech městských částech na území Brna byla uplatněna stejná
kritéria; navíc není zřejmé, co znamená sociálně vyloučená lokalita, apod; pokud jsou důvodem
zákazu na celém území nebo zákazu adres dotčených v tomto řízení sociálně vyloučené lokality
a blízkost školských zařízení, pak tato kritéria neodůvodňují, proč je zakázáno provozování loterií
na celém území městské části. S těmito námitkami se městský soud nijak nevypořádal.
Ze samotného textu obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 nelze seznat jakákoli kritéria
či odůvodnění, proč je provozování her povoleno pouze na uvedených vybraných ulicích
ve vyhlášce uvedených městských částí a proč např. na celém území některých městských částí
(ve vyhlášce ani neuvedených) není provozování loterií a jiných podobných her vůbec povoleno.
Tento postup neodůvodnilo z hlediska diskriminace město Brno ani ve svém vyjádření;
proklamace samotného účelu regulace v podobě absolutního zákazu nemůže obstát. Je pravdou,
že pokud obecně závazná vyhláška nepůsobí vůči různým subjektům ve stejném nebo obdobném
postavení jinak, nelze ji považovat za diskriminační; nelze však přehlédnout, že regulační vyhlášku
jako celek vydalo město Brno a tato vyhláška má působnost na celém území města Brna. Jakkoli
jsou jednotlivé městské části nepochybně oprávněny navrhnout určitý způsob regulace na svém
území, jakož i předestřít svůj zájem, aby na daném území nebyly např. vůbec hazardní hry
provozovány, musí svůj návrh náležitě odůvodnit. V každém případě je to pořád statutární město
Brno, které je povinno nediskriminační přístup v jednotlivých městských částech posoudit a poté
i odůvodnit. To se však v dané věci nestalo; nelze tak souhlasit s městským soudem, že v řízení
bylo prokázáno a náležitě odůvodněno, že aplikovaná vyhláška není diskriminační, resp.
že regulace v jednotlivých částech města je rozumná a přiměřená.
[75] Totéž platí i pro případy zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her
na dvou pražských adresách. Městský soud konstatoval, že z vyjádření hl. m. Prahy, resp.
Magistrátu hl. m. Prahy vyplývají důvody, které vedly k přijetí OZV č. 10/2013 (včetně novely,
OZV č. 10/2015 ze dne 26. 11. 2015 – tj. až po datu vydání napadeného rozhodnutí); mezi
obecné důvody, deklarované v programovém prohlášení, patří vůle výrazně omezit počet VHP,
IVT a dalších druhů loterií a jiných podobných her, jakož i míst, kde jsou provozovány, neboť
provozování hazardních her je spojeno s řadou negativních jevů s tím, že určení konkrétních míst
navrhly městské části. Obdobně, jako v případě obecně závazné vyhlášky statutárního města
Brno, nemá Nejvyšší správní soud pochybnosti o pravomoci Hlavního města Prahy přijímat
v rámci své pravomoci regulační opatření směřující k dosažení vytyčeného cíle – a to omezení
provozování hazardních her z legitimních důvodů. V tomto směru je závěr městského soudu
zcela jistě správný. Co se týče stěžovatelem konkrétně uplatněných námitek ke konkrétním
zrušením tří povolení ze strany ministerstva k provozování loterií a jiných podobných her
na adrese Vršovická 44, Praha 10, dle vyjádření města důvodem zákazu provozování stanovených
loterií a jiných podobných her bylo, že toto místo se nachází v blízkosti Léčebny dlouhodobě
nemocných Vršovice, tedy zdravotnického zařízení provozovaného společností Vršovická
zdravotní a.s.; na adrese Průběžná 28, Praha 10 došlo k zákazu na návrh Rady městské části Praha
10 z důvodu, že se jednalo o provozovnu se zvláštním provozním režimem, restaurací
s odděleným prostorem pro videoloterní terminály.
[76] Stěžovatel ke kritériím, že provozovna se nachází v blízkosti LDN, a k vyloučení
provozoven se zvláštním provozním režimem, konkrétně namítal, že není zřejmé, co znamená
„v blízkosti LDN“, a zda taková kritéria byla uplatňována ve všech městských částech (na celém
území jednotně), či nikoli; konkr. poukázal na skutečnost, že herna v Praze 10 umístěná 100 m
od LDN má být zakázána, zatímco herna v Praze 2 nacházející se ve větší blízkosti jiného
zdravotnického zařízení zakázána není; obdobné platí ve vztahu ke kritériu vyloučení všech
provozoven se zvláštním provozním režimem. Tuto námitku označil městský soud bez dalšího
za účelovou; konstatoval, že vysvětlení podané ve vyjádření hlavního města Prahy v rozměrech
garancí vyjádřených a definovaných Ústavním soudem, je dostatečné a přesvědčivé, neboť
vyjádření objasnilo jak obecné důvody regulace hazardu v hlavním městě Praze, tak i konkrétní
aspekty dotýkající se přezkoumávaných zrušení tří povolení. Z tohoto obecného vyjádření města
však důvod regulace na konkrétní adrese stěžovatele nevyplynul. Obdobně, jak je uvedeno výše,
legitimita přijetí obecně závazné vyhlášky o regulaci nevypovídá nic o tom, zda přijatá úprava
v konkrétním případě je, či není diskriminační, resp. zda je přiměřená a rozumná. V čem
účelovost tvrzení stěžovatele, který poukázal na konkrétní případ, kdy uvedené kriterium
nebránilo povolení provozování her na jiném srovnatelném místě, spočívá, městský soud
neuvedl. Obdobně, jak již bylo uvedeno výše, je to hl. město Praha, které, akceptuje-li návrhy
jednotlivých městských částí na „celoměstskou“ regulaci a tyto promítne do své vyhlášky,
je povinno je i obhájit a odůvodnit, resp. takové odůvodnění je třeba požadovat již od příslušných
městských částí. Jakkoli cíl, k němuž obecně závazná vyhláška směřuje, je zcela jistě legitimní,
nemůže cesta k němu vést způsobem netransparentním, bez zjevné nediskriminace či bez
rozumného důvodu omezení podnikání.
[77] Nejvyšší správní soud v části kasačních námitek stěžovatele směřujících k aplikaci obecně
závazných vyhlášek konstatuje, že jsou důvodné. Městský soud je především povinen ověřit
tvrzení stěžovatele o přítomnosti unijního prvku v té které věci. Pokud se ukážou být pravdivými,
je třeba vypořádat žalobní body týkající se unijního prvku, přičemž vodítkem pro toto vypořádání
by měl být „katalog“ požadavků popsaný v rozsudku Berlington Hungary v bodech 58, 62 - 65, 69 -
72, 80 - 81, 87 - 88, se shrnutím v bodě 92 (či obdobně body 40 až 56 rozsudku Soudního
dvora Pfleger, nebo body 35 až 48 rozsudku Soudního dvora ze dne 22. 6. 2017, Unibet
International, C-49/16, EU:C:2017:491). Za tímto účelem je městský soud povinen odpovídajícím
způsobem doplnit dokazování. Městský soud bude rovněž povinen doplnit své posouzení, zda
obecně závazné vyhlášky města Valašské Meziříčí, statutárního města Brno a hl. města Prahy
nejsou ve vztahu k provozovnám stěžovatele diskriminační, resp. zda neodporují principu
rovnosti a zákazu libovůle, a přezkoumatelným způsobem vypořádat konkrétní námitky, které
stěžovatel v jednotlivých případech uplatnil.
[78] Nedůvodnou naopak shledal Nejvyšší správní soud námitku porušení §36 odst. 3
správního řádu; zde odkazuje na rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 – 243,
publ. pod č. 2073/2010 Sb. NSS, v němž soud konstatoval, že není samo o sobě porušením §36
odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení
stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu,
ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí; vždy je třeba zkoumat, zda poté,
kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli,
a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit.
V projednávané věci bylo zahájení správního řízení řádně odůvodněno, stěžovatel byl rovněž
vyzván k navržení důkazů a byla mu dána možnost vyjádřit se; v postupu žalovaného neshledal
Nejvyšší správní soud pochybení.
[79] Nedůvodnými shledal Nejvyšší správní soud rovněž námitky týkající se nezákonného
postupu žalovaného dle §43 zákona o loteriích a legitimního očekávání stěžovatele.
K nezákonnosti postupu dle §43 zákona o loteriích odkazuje Nejvyšší správní soud na nález
Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, dle něhož takový postup není
protiústavní ani nezákonný, neboť si provozovatelé loterií a jiných podobných her právě
s ohledem na §43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vědomi, že mohou být v podstatě
kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení,
tohoto povolení zbaveni. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud dále
judikoval, že by se žalovaný naopak dopustil zásahu do ústavního práva obcí na územní
samosprávu, pokud by nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž
provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami. V tomto směru nelze u provozovatelů
loterií ani hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost
nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek
obcí, neboť si mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny
či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů
(viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13).
[80] Z judikatury SDEU vyplývá, že možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání má
každý hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje (viz rozsudek
Plantanol, bod 53), avšak zásada právní jistoty nevyžaduje, že nemůže dojít k legislativním
změnám (viz rozsudek Berlington Hungary, bod 78). Soudní dvůr EU v souvislosti s pojmem
obecný zájem společnosti judikoval, že ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti
a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami jsou naléhavými důvody obecného
zájmu, jež mohou odůvodnit omezení hazardních her. Provozovatel her (tedy i stěžovatel) tudíž
nemůže spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, může toliko zpochybnit
způsob této změny. Protiústavnost v tomto směru, jak již Nejvyšší správní soud několikráte
uvedl, a jak rovněž připomněl městský soud, nebyla Ústavním soudem shledána.
[81] Pokud jde o námitku týkající se notifikace obecně závazných vyhlášek jako technických
předpisů ve smyslu Směrnice, ani tato námitka, k níž se Nejvyšší správní soud již opakovaně
vyjádřil, není důvodná. Nejvyšší správní soud odkazuje na rozsudek NSS ze dne 13. 7. 2017,
sp. zn. 1 As 5/2017, dle něhož příslušné obecně závazné vyhlášky nenaplňují definici technického
předpisu a nepodléhají tak notifikační povinnosti, neboť jejich působnost je i při zohlednění
kumulativních vlivů natolik omezená, že se nedotýká cílů, k jejichž ochraně směrnice působí
(obdobně např. rozsudky NSS sp. zn. 10 As 62/2015, sp. zn. 1 As 297/2015, sp. zn. 10 As
46/2020). Nejvyšší správní soud neshledal důvodu se od závěrů dříve vyslovených odchýlit.
Obecně závazné vyhlášky tedy nemohou být považovány za technický předpis ve smyslu
Směrnice; navíc vláda notifikovala zákon č. 300/2011 Sb., který dává obcím explicitně právo
regulovat hazard na jejich území, včetně zákazu provozování výherních hracích přístrojů a loterií.
[82] Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli v tom, že postup žalovaného při rozhodování
o námitkách podjatosti nebyl správný, což uvedl i městský soud, nicméně tato vada ve svém
konečném důsledku (podjatost namítaných osob nebyla shledána) neměla vliv na zákonnost
přezkoumávaných rozhodnutí.
[83] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost v částech výše uvedených důvodnou, proto
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán
právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. V novém rozsudku rozhodne městský soud
rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
P ou č e n í Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. dubna 2021
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu