ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.227.2020:53
sp. zn. 6 As 227/2020 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše Langáška,
soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně zpravodajky Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci
žalobkyně: MMJ club, s.r.o., sídlem Klíny 2035/85, Brno, zastoupená Mgr. Pavlínou
Zámečníkovou, advokátkou, sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo
zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, týkající se žaloby
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 8. 2017, č. j. 29416/2017-NH-30.1-16.6.17, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 6. 2020,
č. j. 31 A 315/2017 - 61,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamít á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] V záhlaví označeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil
prvostupňové rozhodnutí Krajské hygienické stanice Jihomoravského kraje se sídlem v Brně
(dále jen „krajská hygienická stanice“) ze dne 4. 5. 2017, č. j. KHSJM 23237/2017/BM/PRAV,
sp. zn. S-KHSJM 59740/2016, kterým byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání správního
deliktu podle §92g odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně
některých souvisejících zákonů, ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen „zákon o ochraně
zdraví“), za což jí byla uložena pokuta ve výši 30 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení
ve výši 1 000 Kč. Tohoto správního deliktu se žalobkyně dopustila tím, že jako pořadatelka
veřejné produkce hudby nezajistila, aby hluk z této produkce konané v její provozovně
„EXIT Club Brno“, (n. S. X, B.) nepřekročil v noční době od 00.30 hod. do 02.28 hod. dne 19.
11. 2016 stanovený hygienický limit hluku v chráněném vnitřním prostoru stavby - bytu ve 4. NP
bytového domu Z. X, B., přičemž hygienický limit hluku byl překročen o 8,7 dB. Tím žalobkyně
porušila §30 odst. 1 zákona o ochraně zdraví ve spojení s §11 odst. 1 a 3 a přílohou č. 2 nařízení
vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací.
[2] Žalobu směřující proti rozhodnutí žalovaného Krajský soud v Brně v záhlaví označeným
rozsudkem jako nedůvodnou zamítl. Krajský soud předně nepřisvědčil namítané
nepřezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného. K souboru žalobních námitek
směřujících proti nesprávně provedenému měření hluku konstatoval, že chráněným (a měřeným)
prostorem byl vnitřní prostor stavby - bytu v bytovém domě Z. X, B., k němuž také byly
vztahovány závazné hlukové limity. Neprovedení měření hluku rovněž v samotné provozovně
žalobkyně „EXIT Club Brno“ na n. S. X, B. (měřený zdroj hluku) nemohlo nijak ovlivnit závěry
o nedodržení hygienických limitů hluku v chráněném prostoru bytu. Měřen byl i tzv. zbytkový
hluk. Pracovník krajské hygienické stanice navíc v průběhu měření hluku kontroloval, zda
v přilehlých objektech bytového domu neprobíhají další kulturní akce s hudební produkcí. Dle
kontrolního protokolu nebylo pořádání dalších akcí v místě zjištěno, vlastní měření prováděl
přizvaný pracovník zdravotního ústavu. Krajský soud proto nepovažoval výsledky měření za
zkreslené a neobjektivní. Naopak dospěl k závěru, že spáchání vytýkaného správního deliktu
vyplývá ze správního spisu nade vši pochybnost. Nepřisvědčil ani namítanému porušení
procesních pravidel kontroly, která vyústila v řízení o správním deliktu. Rovněž neshledal
naplnění liberačního důvodu vedoucího ke zproštění odpovědnosti za spáchaný delikt dle §93
odst. 1 zákona o ochraně zdraví, neboť žalobkyně nevynaložila veškeré úsilí, které po ní bylo
možno požadovat, aby překročení hlukových limitů zabránila. Žalobkyně mohla dle krajského
soudu činit další opatření zamezující šíření hluku z její provozovny, a pokud potřebovala provést
vlastní kontrolní měření, mohla při nesouhlasu vlastníků bytu ve 4. NP dohodnout toto měření
s vlastníky jiného bytu téhož bytového domu. Ani pokutu uloženou žalobkyni krajský soud
neshledal nepřiměřenou a likvidační. Žalobkyně nespecifikovala, jaký vliv bude mít uložená
pokuta na její další podnikatelskou činnost. Rozvaha sestavená k datu 31. 12. 2016, která je
součástí správního spisu, s ohledem na zachycený nerozdělený zisk minulých období dle
krajského soudu nevypovídá o tom, že by úhrada uložené pokuty měla likvidační charakter a že
by vedla k ukončení podnikatelské činnosti žalobkyně.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost, v níž uplatnila námitky týkající se hodnocení soudu stran správnosti postupu krajské
hygienické stanice při měření hluku, porušení jejích procesních práv jako kontrolované osoby
a nepřiměřenosti uložené pokuty, od které nebylo v předchozím řízení upuštěno. Stěžovatelka
rovněž namítla, že správní orgány neprokázaly spáchání správního deliktu mimo jakoukoli
pochybnost a nedodržely zásadu materiální pravdy. Dle stěžovatelčina názoru nebylo prokázáno,
že se deliktu dopustila; v pochybnostech měl krajský soud rozhodnout v její prospěch (in dubio
pro reo).
[4] K nesprávnosti postupu krajské hygienické stanice ohledně měření hluku stěžovatelka
shodně jako v podané žalobě uvedla, že měření mělo být provedeno rovněž uvnitř její
provozovny. V této souvislosti poukázala na metodiku žalovaného, která uvádí, že je-li příčinou
hluku v místnosti nebo budově hluk z venkovního prostoru, měří se, je-li to potřebné, současně
vnější hluk. Měření hluku bylo dle stěžovatelky ovlivněno hlukem z okolních provozoven
s hudební produkcí, komunálním hlukem v centru města a hlukem vzduchotechniky
a výtahových motorů. Výsledky měření proto považovala za nepřesné a neobjektivní. Dle
stěžovatelky se správní orgány (ani krajský soud) přezkoumatelně nevypořádaly s námitkou
provozu ostatních okolních provozoven. Argumentaci žalovaného, na kterou bez dalšího odkázal
i krajský soud, stěžovatelka nepokládala za dostatečnou. Opakovaně také zpochybnila tvrzení,
že pracovník krajské hygienické stanice v průběhu měření kontroloval okolí její provozovny
a bytového domu za účelem zjištění případných dalších probíhajících kulturních akcí.
Dle stěžovatelky není v protokolu o kontrole specifikováno, kdy přesně, kde a jakým způsobem
bylo toto prověřováno a kdo kontrolu prováděl. Protokol neobsahuje obrazovou ani zvukovou
dokumentaci. Existují tak pochybnosti, zda prověřování vůbec probíhalo. Stěžovatelka poukázala
na rozpor v protokole zdravotního ústavu, dle kterého měl být pracovník krajské hygienické
stanice přítomen při měření v bytě, avšak zároveň měl kontrolovat přilehlé objekty, zda v nich
neprobíhají další akce s hudební produkcí. Protokol zdravotního ústavu je nadto opatřen pouze
podpisem zástupce ústavu, který osobně měření v bytě neprováděl.
[5] Stran nesprávného postupu při měření hluku v rámci prováděného dozoru stěžovatelka
rovněž uplatnila dílčí námitku, že nelze dovodit, na základě čeho pracovník zdravotního ústavu
uvedl do protokolu informaci, že měřený hluk se šíří konstrukcí stavby. Neexistuje důkaz, že dům
se stěžovatelčinou provozovnou a bytový dům, v němž probíhalo měření, jsou konstrukčně
propojeny. Nesprávným postupem při provádění dozoru zdravotního ústavu měla být dle
stěžovatelky také skutečnost, že nebyla vzata v úvahu vzdálenost bytu od provozovny
stěžovatelky, která měla být zdrojem hluku.
[6] K porušení procesních práv v průběhu kontroly stěžovatelka namítla, že neměla možnost
se s jejími výsledky řádně a včas (bez zbytečného odkladu) seznámit a vyjádřit se k nim. Protokol
o kontrole prováděné dne 19. 11. 2016 jí byl doručen až dne 20. 12. 2016. Stěžovatelka tak
nemohla bezprostředně reagovat na aktuální situaci, vznést námitky a navrhovat důkazy.
[7] Poslední skupina kasačních námitek směřuje k naplnění liberačních důvodů vedoucích ke
zproštění odpovědnosti za spáchaný správní delikt a k nepřiměřenosti uložené pokuty.
Stěžovatelka uvedla, že již před provedením kontroly preventivně provedla úpravy provozovny
a objednala měření u akreditované společnosti, které však obyvatelé bytu neumožnili. V tomto
počínání stěžovatelka spatřuje úsilí směřující ke zjištění okolností šíření hluku, včetně snahy
o omezení tohoto šíření do okolí. Bez měření, které obyvatelé bytu neumožnili, není možné
nalézt cestu šíření zvuku a vyloučit ostatní zdroje hluku. Teprve následně by bylo možné provést
patřičná protihluková opatření. Krajská hygienická stanice proto měla upustit od potrestání.
Stěžovatelka stejně jako v žalobě poukázala na nepřiměřeně vysokou pokutu, která je pro
ni vzhledem k finančním a majetkovým poměrům likvidační.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v předchozím řízení bylo prokázáno,
že v době měření hluku probíhala veřejná produkce hudby výhradně v provozovně stěžovatelky.
Skutečnost, že je prověřování hudebních produkcí v okolních provozovnách zaznamenáno pouze
v protokole zdravotního ústavu a nikoli v protokolu o kontrole, není vadou, neboť protokol
zdravotního ústavu, který obsahuje podrobnosti vlastního měření hluku, je nedílnou součástí
protokolu o kontrole, což je v posledně uvedeném také výslovně uvedeno. Námitku týkající se
zdroje hluku v okolních provozovnách považuje žalovaný za účelovou. Stěžovatelka po celou
dobu správního řízení neuvedla konkrétní tvrzení (ani nepředložila žádné důkazy), že by v době
měření v okolí skutečně probíhala jiná hudební produkce. Za takové tvrzení žalovaný nepovažuje
uvedení výčtu provozoven, v nichž obvykle dochází k hudebním produkcím, včetně jejich
provozních dob. Obecné stěžovatelčino tvrzení o existenci zdroje hluku v okolních
provozovnách měl žalovaný za vyvrácené obsahem správního spisu. V této souvislosti uvedl,
že ostatní zdroje hluku nepocházející ze stěžovatelčiny provozovny byly změřeny samostatně jako
tzv. zbytkový hluk (pozadí v pauzách veřejné hudební produkce, která probíhala v provozovně
stěžovatelky). Žalovaný tedy upozornil, že i pokud by jiná hudební produkce v okolí probíhala,
byl by hluk z ní zahrnut do tzv. zbytkového hluku a vzat v potaz v rámci prováděné korekce
naměřené hladiny zvuku ze stěžovatelčiny provozovny (jako měřeného zdroje) na zbytkový hluk
pozadí.
[9] K pronikání hluku konstrukcí stavby žalovaný uvedl, že pracovník zdravotního ústavu
za účelem tohoto zjištění běžně provádí poslechový test (skrze otevřené okno se zjišťuje, zda je
měřený zdroj hluku slyšitelný i ve venkovním prostoru; a pokud venku slyšitelný není, je zřejmé,
že se hluk šíří konstrukcí stavby). Otázka vzdálenosti zdroje hluku (stěžovatelčiny provozovny)
a místa měření (bytu) není pro posouzení věci rozhodující.
[10] K procesním postupům při provádění kontroly žalovaný uvedl, že naměřené hodnoty
hluku je třeba následně vyhodnotit ve zdravotním ústavu, k čemuž musí krajská hygienická
stanice poskytnout ústavu přiměřený čas. Protokol zdravotního ústavu ze dne 8. 12. 2016
obdržela krajská hygienická stanice dne 12. 12. 2016. Okamžik získání odborného podkladu byl
posledním kontrolním úkonem, bez něhož nebylo možné vyhotovit protokol o kontrole krajské
hygienické stanice. Od tohoto okamžiku pak měla krajská hygienická stanice povinnost vyhotovit
protokol o kontrole do 30 dnů, přičemž tuto lhůtu dodržela.
[11] K možnému naplnění liberačních důvodů žalovaný uvedl, že „vynaložení veškerého úsilí,
které bylo možno požadovat“, je koncipováno jako důvod objektivní. Nepostačuje tedy úsilí,
které bylo možno požadovat po konkrétním účastníku řízení, nýbrž úsilí, které je možno
požadovat objektivně. Nesoučinnost konkrétního majitele bytu zasaženého hlukem nepředstavuje
nepřekonatelnou překážku s ohledem na existenci dalších bytů v domě s obdobnou akustickou
situací. Dle žalovaného se nadto nemusí jednat o opatření pouze stavebně-technického
charakteru, ale také o opatření provozní a organizační povahy (úprava provozní doby, charakteru
hudebních produkcí – klub je užíván zejména pro produkci techno hudby, která je vnímána jako
velmi rušivá). Zproštění odpovědnosti stěžovatelky na základě aplikace liberačního důvodu
tak dle žalovaného v souzeném případě nebylo možné.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[13] V projednávané věci je mezi účastníky řízení veden spor o to, zda správní orgány
v předcházejícím řízení náležitě zjistily skutkový stav věci, který odůvodňuje závěr,
že se stěžovatelka dopustila vytýkaného správního deliktu, tj. že v rozporu s §30 odst. 1 zákona
o ochraně zdraví jako pořadatelka veřejné produkce hudby nezajistila, aby hluk z této produkce
konané v její provozovně nepřekročil v noční době stanovený hygienický limit hluku
v chráněném vnitřním prostoru bytu v sousední stavbě.
[14] Podle §30 odst. 1 zákona o ochraně zdraví osoba, která používá, popřípadě provozuje stroje
a zařízení, které jsou zdrojem hluku nebo vibrací, provozovatel letiště, správce, popřípadě vlastník pozemní
komunikace, provozovatel, popřípadě vlastník dráhy, osoba, která je pořadatelem veřejné produkce hudby, a nelze-
li pořadatele zjistit, pak osoba, která k pořádání veřejné produkce hudby poskytla stavbu, jiné zařízení
nebo pozemek a dále provozovatel provozovny a dalších objektů, jejichž provozem vzniká hluk (dále jen "zdroje
hluku nebo vibrací"), jsou povinni technickými, organizačními a dalšími opatřeními zajistit, aby hluk
nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněný venkovní prostor, chráněné
vnitřní prostory staveb a chráněné venkovní prostory staveb a aby bylo zabráněno nadlimitnímu přenosu vibrací
na fyzické osoby v chráněném vnitřním prostoru stavby (pozn.: zvýraznění podtržením - zde i dále v textu
- provedeno soudem).
[15] Chráněný vnitřní prostor staveb vymezuje §30 odst. 3 téhož zákona jako pobytové místnosti
ve stavbách zařízení pro výchovu a vzdělávání, pro zdravotní a sociální účely a ve funkčně obdobných stavbách
a obytné místnosti ve všech stavbách.
[16] S ohledem na shora vymezený předmět sporu Nejvyšší správní soud na úvod připomíná,
že při zjišťování skutkového stavu postupují správní orgány v souladu se zásadou materiální
pravdy vyjádřenou v §3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, tak, aby byl zjištěn stav věci,
o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky
uvedenými v §2. Zároveň vzhledem ke skutečnosti, že řízení o správním deliktu představuje řízení
o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, je to
vždy správní orgán, kdo je povinen prokázat vinu obviněného mimo rozumnou pochybnost,
veden při tom v souladu s §50 odst. 3 správního řádu zásadou vyšetřovací charakteristickou
pro řízení zahajovaná z moci úřední (ex officio). Vyšetřovací zásada velí správnímu orgánu činit vše
potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity
či naopak procesní pasivity účastníka řízení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 12. 2010, č. j. 4 Ads 44/2010 - 132). Je-li skutkový stav nejasný nebo mezerovitý, musí
se správní orgán postarat o odstranění nejasností a mezer dokazováním. Správní orgán tak má
v řízení povinnost opatřovat z úřední povinnosti podklady pro rozhodnutí, zjistit všechny okolnosti
důležité pro ochranu veřejného zájmu a v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, zjistit
i bez návrhu všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena
(§50 odst. 2 a 3 správního řádu). Při hodnocení důkazů ve správním řízení se správní orgán řídí
zásadou volného hodnocení důkazů, podle které pokud zákon nestanoví, že některý podklad je
pro správní orgán závazný, hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle své úvahy; přitom pečlivě
přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci (§50 odst. 4 správního řádu).
[17] V souzené věci je z obsahu odůvodnění vydaných správních rozhodnutí patrné,
že správní orgány (pokud jde o zjištěný skutkový stav) pokládaly za klíčový podklad pro vyslovení
stěžovatelčiny viny a uložení pokuty protokol o kontrole krajské hygienické stanice ze dne
20. 12. 2016, č. j. KHSJM 72892/2016/BM/HOK, jehož nedílnou součástí je protokol
zdravotního ústavu ze dne 8. 12. 2016, č. 69348/2016.
[18] Z protokolu o kontrole vyplývá, že bylo měřeno dodržení hygienických limitů hluku
na místě nacházejícím se v chráněném vnitřním prostoru stavby, konkrétně v ložnici bytu
ve 4. NP bytového domu Z. X, B., přičemž měřeným zdrojem hluku byla veřejná produkce
hudby konaná v provozovně stěžovatelky „EXIT Club Brno“, n. S. X, B. (viz body 4 a 5
protokolu). V čase měření došlo k překročení hygienických limitů hluku o 8,7 dB (bod 11).
Z protokolu zdravotního ústavu dále vyplývá, že měřený hluk pronikal na měřicí místo ze zdroje
uvnitř objektu konstrukcí domu. Hladina zvuku byla tvořena jednotlivými hlukovými událostmi
v rámci veřejné hudební produkce. Zbytkový hluk měřený v pauzách mezi jednotlivými
hlukovými událostmi byl tvořen běžnými zdroji hluku v urbanistickém celku, zejména dopravou
(str. 2). Další rušivé zvuky nesouvisející se sledovaným zdrojem (doprava, hlasové projevy
nesouvisející s provozem zdroje a hluky z běžného užívání objektu) byly eliminovány.
Z protokolu je dále patrné, že pracovník krajské hygienické stanice v průběhu měření
kontroloval, zda v objektu se stěžovatelčinou provozovnou (měřený zdroj hluku) a v sousedních
přilehlých objektech k bytovému domu, kde probíhalo měření, neprobíhají další akce s hudební
produkcí, které by bylo třeba z měření vyloučit. Takové pořádání dalších akcí nebylo zjištěno (str.
3 protokolu).
[19] Nejvyšší správní soud připomíná, že v řadě svých rozhodnutí (např. již rozsudek ze dne
30. 5. 2008, č. j. 4 As 21/2007 - 80, rozsudek ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013 - 35,
č. 3027/2014 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 30. 10. 2015, č. j. 5 Ads 92/2015 - 24) vyslovil
závěr, že protokol o kontrole pořízený ještě před zahájením správního řízení je možno pokládat
za jeden z klíčových důkazních prostředků, splňuje-li všechny náležitosti kladené na něj právními
předpisy. To nicméně neznamená, že by nemohl být následně v řízení provedenými nebo
účastníkem navrženými důkazy zpochybněn. V projednávaném případě však stěžovatelka
v předchozím řízení nevystavěla svou obhajobu na přesvědčivé argumentaci a nenabídla správním
orgánům věrohodnou skutkovou verzi reality, která by vyvrátila ve věci učiněná kontrolní zjištění.
Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil námitkám stěžovatelky, že se správní orgány
v předcházejícím řízení dopustily pochybení při zjišťování skutkového stavu věci. Naopak
se ztotožnil se závěrem krajského soudu, že skutkový stav byl zjištěn dostatečně a že nedošlo
ani k porušení jiných zásad správního řízení.
[20] Stěžovatelka v kasační stížnosti rozporovala zjištěný skutkový stav zpochybňováním
správnosti provedeného měření hluku v průběhu státního zdravotního dozoru (kontroly).
Nerozporovala úroveň naměřeného hluku, který překračoval hygienické limity. Její obrana
spočívala v tvrzení, že zdrojem hluku změřeného na měřicím místě nebyla (či nebyla výhradně)
její provozovna v suterénu sousedního domu, měření ovlivnil hluk z dalších provozoven
s hudební produkcí, hluk centra města a hluk vzduchotechniky a výtahových motorů, při měření
nebyla vzata do úvahy vzdálenost bytu a provozovny, hluk se nešířil konstrukcí stavby a měření
neproběhlo v samotné provozovně. Krajský soud se však v napadeném rozsudku se všemi
uvedenými námitkami přesvědčivě vypořádal.
[21] K neprovedení měření hluku v samotné provozovně stěžovatelky krajský soud správně
poukázal na skutečnost, že chráněným vnitřním prostorem staveb (§30 odst. 1 zákona o ochraně
zdraví) jsou rovněž obytné místnosti ve všech stavbách (§30 odst. 3 téhož zákona), tedy i ložnice
bytu, kde bylo měření ke stížnostem jeho obyvatel prováděno. Pro závěr o spáchání správního
deliktu nezajištění nepřekračování hygienických hlukových limitů je proto rozhodující dodržení
těchto limitů v chráněných prostorech, nikoli v místě zdroje hluku. Úroveň hluku
ve stěžovatelčině provozovně proto nebyla pro závěry správních orgánů relevantní.
[22] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem také v hodnocení, že správní
orgány zohlednily případné jiné zdroje hluku, neboť v souladu s doporučenými odbornými
postupy byl měřen také tzv. zbytkový hluk. Z kontrolního protokolu (resp. z protokolu
zdravotního ústavu, který je jeho nedílnou součástí – k tomu dále) vyplývá, že hladina zvuku byla
tvořena jednotlivými hlukovými událostmi v rámci veřejné hudební produkce. Pracovník
zdravotního ústavu vlastním sluchem s dostatečnou určitostí vnímal hudební produkci
(elektronickou taneční hudbu) pocházející ze stěžovatelčiny provozovny, kterou dokázal sluchem
odlišit od případného dalšího hluku. Zbytkový hluk pak měřil v pauzách mezi jednotlivými
hlukovými událostmi (tzn. i ve chvílích, kdy proud taneční hudby ustal), jak opětovně dokládá
obsah protokolu. Je tedy zjevně, že nejen hluk z centra města, ze vzduchotechniky, či výtahů,
ale rovněž případný hluk z jiné hudební produkce byl zahrnut do tzv. zbytkového hluku a vzat
v potaz v rámci prováděné korekce naměřené hladiny zvuku ze stěžovatelčiny provozovny
(měřeného zdroje) na zbytkový hluk pozadí.
[23] Z tohoto úhlu pohledu se tedy jeví jako pro věc podružný spor stěžovatelky a žalovaného
stran prověřování pořádání jiných hudebních produkcí v okolí pracovníkem krajské hygienické
stanice v průběhu měření, včetně zachycení tohoto prověřování do kontrolního protokolu.
Nejvyšší správní soud přesto v této souvislosti stručně uvádí, že krajský soud přesvědčivě vyvrátil
stěžovatelčinu námitku o nemožnosti jednoho pracovníka zároveň měřit hluk a provádět
kontrolu okolních objektů, neboť poukázal na to, že měření prováděl pracovník zdravotního
ústavu, zatímco prověřování jiných zdrojů hudby prováděl poslechem pracovník krajské
hygienické stanice. Ze skutečnosti, že protokol nezachází do takových podrobností, kdy přesně,
kde a jakým způsobem toto prověřování pracovník prováděl, nelze dovozovat pochybnost
předestřenou stěžovatelkou, zda takové prověřování vůbec probíhalo. Nejvyšší správní soud
ve shodě s krajským soudem neshledal ani namítaný rozpor v protokolu zdravotního ústavu,
který stěžovatelka spatřuje v zaznamenání skutečnosti, že pracovník krajské hygienické stanice byl
přítomen při měření a měl rovněž kontrolovat přilehlé objekty. Protokol pouze v úvodní
„hlavičce“ uvádí, že při měření byl přítomen pracovník krajské hygienické stanice, neřeší však,
zda byl fyzicky přítomen v bytě, kde měření probíhalo, anebo zda obcházel okolní objekty
za účelem zjištění dalších případných hudebních produkcí, jak je posléze v protokolu uvedeno
na str. 3. Tyto obchůzky nadto nemusely probíhat po celou dobu dvouhodinového měření.
Nejvyšší správní soud zároveň přisvědčuje závěrům krajského soudu, že kontrolní protokol
a v něm zachycená existence poslechového prověřování okolních objektů nebyla stěžovatelkou
relevantně zpochybněna, pokud v této souvislosti stěžovatelka správním orgánům pouze
předložila názvy okolních provozoven a jejich provozní dobu, aniž tvrdila a navrhovala důkazy
k prokázání toho, že se v těchto provozovnách v době měření skutečně konala konkrétní
hudební produkce, z níž by byl zvuk do okolí šířen.
[24] Krajský soud rovněž v rámci hodnocení přezkoumatelnosti žalobou napadeného
rozhodnutí uvedl, že je patrné, na základě čeho správní orgány vycházely ze skutečnosti,
že k šíření hluku docházelo konstrukcí stavby. Stěžovatelka tento závěr v kasační stížnosti
zpochybnila s tím, že neexistuje důkaz, že dům se stěžovatelčinou provozovnou a bytový dům,
v němž probíhalo měření, jsou konstrukčně propojeny. Nejvyšší správní soud uvádí, že kontrolní
protokol (resp. protokol zdravotního ústavu) neobsahuje vysvětlení, jak konkrétně bylo zjištěno,
že hluk na místo měření proniká konstrukcí domu a že je zdroj hluku uvnitř objektu. Rozhodnutí
žalovaného v rámci vypořádání této námitky v odůvodnění pouze uvádí, že „objektem“
se rozumí blok několika propojených domů umístěných vedle sebe, konstrukčně na sebe
navazujících; a dále v této souvislosti odkazuje na to, že pronikání hluku pouze konstrukcí
budovy (nikoli tedy vzduchem a venkovním prostředím) popisuje rovněž vyjádření odborné
společnosti, které ve správním řízení předložila sama stěžovatelka. Až ve vyjádření ke kasační
stížnosti žalovaný konkrétněji popsal, že zjištění, zda hluk do místa měření proniká konstrukcí
stavby, se provádí poslechovým testem (kdy se skrze otevřené okno zjišťuje, zda je hluk
z měřeného zdroje slyšitelný i ve venkovním prostoru; a pokud venku slyšitelný není, je zřejmé,
že se šíří konstrukcí stavby). Přestože toto vysvětlení nepochybně mělo být součástí odůvodnění
rozhodnutí žalovaného, nezpůsobuje jeho absence v souzené věci takovou vadou, která by měla
za následek jeho nepřezkoumatelnost. Vysvětlení žalovaného, vycházející z běžné lidské
zkušenosti, že poslechem z otevřeného okna lze zjistit, zda zvuk neproniká do místnosti zvenčí,
dostatečně objasňuje původ informace obsažené v kontrolním protokolu, byť není v protokolu
výslovně zaznamenána. Ostatně skutečnost, že k šíření hluku dochází konstrukcí stavby,
potvrdilo rovněž odborné vyjádření předložené ve správním řízení samotnou stěžovatelkou.
[25] K námitce, že při měření nebyla zohledněna vzdálenost bytu (místa měření)
a stěžovatelčiny provozovny (zdroje hluku), Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelka
blíže nerozvedla, jakou roli měla v daném případě hrát vzdálenost místa měření od zdroje hluku.
Bylo-li na místě samém naměřeno překročení hlukových limitů a navíc zjištěno, že se měřený
hluk šíří konstrukcí staveb (bez ohledu na to, zda se jedná o jednu stavbu, či soubor staveb
bezprostředně sousedících, mezi nimiž je zvuk nesen navazujícími stavebními konstrukcemi),
nebyla vzdálenost zdroje hluku a místa měření pro závěr o spáchání správního deliktu v souzené
věci rozhodná.
[26] Ke kasační námitce poukazující na porušení procesních předpisů upravujících výkon
kontroly (státního zdravotního dozoru) Nejvyšší správní soud předně připomíná, že skutečnost,
že podrobnější technické údaje o proběhnuvším měření neobsahuje protokol o kontrole,
nýbrž protokol zdravotního ústavu, není vadou kontrolního protokolu. Protokol zdravotního
ústavu je nedílnou součástí kontrolního protokolu, jak se v něm výslovně uvádí v bodě 11.
Podpisem kontrolního protokolu tedy pracovník krajské hygienické stanice stvrdil rovněž zjištění
obsažená v protokole zdravotního ústavu (jakožto příloze kontrolního protokolu). Stěžovatelkou
namítaná existence dvou protokolů tedy neznamená nezákonnost zachycení kontrolních zjištění,
vyžadovaných §12 odst. 1 písm. h) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád).
Namítanou vadou protokolu zdravotního ústavu, spočívající v podpisu tohoto protokolu jinou
osobou, než která měření fyzicky na místě prováděla, se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat,
neboť tuto námitku stěžovatelka neuplatnila v řízení před krajským soudem, ač tak učinit mohla,
a proto se s ohledem na §104 odst. 4 s. ř. s. jedná o kasační námitku nepřípustnou.
[27] Stěžovatelka dále v kasační stížnosti nesouhlasila s hodnocením krajského soudu,
který pokládal oznámení výsledků kontroly za včasné a provedené bez zbytečného odkladu.
Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že v souzené věci je třeba odlišovat dodatečné informování
kontrolované osoby o zahájení kontroly (§5 odst. 3 kontrolního řádu) a seznámení kontrolované
osoby s kontrolními zjištěními doručením kontrolního protokolu (§12 odst. 3 kontrolního řádu).
Krajský soud i stěžovatelka přitom tyto dva instituty volně zaměňují. Pokud stěžovatelka
v kasační stížnosti namítala, že s výsledky kontroly prováděné dne 19. 11. 2016 byla seznámena
až dne 20. 12. 2016, což jí mělo znemožnit bezprostřední reakci, je zřejmé, že tato námitka míří
k opožděnému seznámení se s kontrolními zjištěními (výsledky kontroly).
[28] Podle §9 písm. f) kontrolního řádu je povinností kontrolujícího vyhotovit protokol o kontrole
a doručit jeho stejnopis kontrolované osobě. Podle §12 kontrolního řádu se protokol o kontrole vyhotoví
ve lhůtě 30 dnů ode dne provedení posledního kontrolního úkonu, ve zvláště složitých případech do 60 dnů
(odstavec 2) a stejnopis protokolu o kontrole doručí kontrolní orgán kontrolované osobě (odstavec 3).
[29] Je tedy zřejmé, že kontrolní řád nestanoví lhůtu „bez zbytečného odkladu“, kterou
požaduje stěžovatelka, nýbrž lhůtu 30 dnů pro vyhotovení kontrolního protokolu, která počíná
běžet provedením posledního kontrolního úkonu. V souzené věci představovalo poslední
kontrolní úkon krajské hygienické stanice obdržení protokolu zdravotního ústavu dne
12. 12. 2016, který byl jako odborný podklad nezbytný pro učiněná kontrolní zjištění. Je tedy
zřejmé, že krajská hygienická stanice zákonem stanovenou třicetidenní lhůtu dodržela, vyhotovila-
li kontrolní protokol dne 20. 12. 2016 a téhož dne jej také zaslala stěžovatelce. Nad rámec obsahu
vznesené kasační námitky Nejvyšší správní soud zároveň poznamenává, že v daném případě byla
kontrola zahájena započetím měření hluku jakožto prvního kontrolního úkonu předcházejícího
podání informace kontrolované osobě o zahájení kontroly, jak předvídá §88 odst. 3 zákona
o ochraně zdraví (ve znění účinném od 1. 5. 2014), a kontrolovaná osoba byla o zahájení kontroly
informována dodatečně (§5 odst. 3 kontrolního řádu), a to následující pracovní den po provedení
kontroly přípisem ze dne 21. 11. 2016, č. j. KHSJM 67104/2016/BM/HOK. Také v tomto
ohledu tedy nedošlo ze strany správních orgánů k pochybení, a stěžovatelka tak mohla
i na zahájení kontroly bezprostředně reagovat.
[30] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani kasační námitce spočívající v naplnění podmínek
pro uplatnění liberačních důvodů vedoucích ke zproštění odpovědnosti stěžovatelky za spáchaný
správní delikt. Podle §93 odst. 1 zákona o ochraně zdraví právnická osoba za správní delikt
neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní
povinnosti zabránila. Došlo-li k naplnění znaků skutkové podstaty správního deliktu nezajištění
dodržení stanovených hygienických limitů hluku, měla stěžovatelka možnost se odpovědnosti
zprostit prokázáním existence liberačních důvodů dle citovaného ustanovení zákona. Nejvyšší
správní soud již v minulosti uvedl: „Liberační důvody jsou určené pro aplikaci pouze ve výjimečných
případech, jelikož představují výjimku z principu objektivní odpovědnosti. Představují nástroj, jehož cílem je
předejít aplikaci neúměrné tvrdosti zákona. Osoba, která se chce dovolávat liberačního důvodu, musí prokázat,
že provedla možná opatření způsobilá účinně zabránit porušení zákona“ (rozsudek ze dne 28. 11. 2019,
č. j. 7 As 413/2018 - 24). „Nelze se spokojit s tvrzením, že (stěžovatelka) vynaložila veškeré úsilí,
aby ke správnímu deliktu nedošlo či s poukazem na to, že možná opatření po ní nebylo možné spravedlivě
požadovat, protože by jejich provádění bylo neekonomické“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 9. 2014, č. j. 4 As 123/2014 - 33). Stěžovatelka měla za to, že preventivním provedením
některých úprav provozovny a pokusem zajistit vlastní měření hluku v dotčeném bytě, k čemuž
však nedal jeho obyvatel souhlas, vynaložila veškeré úsilí, které na ní bylo možno požadovat,
neboť další technické úpravy v provozovně podmiňovala právě provedením měření. Nejvyšší
správní soud však ve shodě s krajským soudem konstatuje, že nespolupráce jednoho z 39
vlastníků/nájemníků bytů v dotčeném bytovém domě nepředstavuje takovou překážku, která by
reálně znemožnila vyvinout další úsilí za účelem provedení „monitoringu“ a následného zamezení
šíření hluku z provozovny stěžovatelky do bytového domu. Jak správně upozornil již žalovaný,
stěžovatelka se mohla pokusit domluvit na provedení vlastního měření v některém z jiných
okolních bytů s obdobnou akustickou situací, trvala-li na tom, že je měření nezbytnou
podmínkou pro provedení dalších stavebně-technických opatření. Relevantní je rovněž poukaz
žalovaného na to, že opatření nemusela spočívat pouze ve stavebně-technických úpravách,
ale rovněž např. v úpravě provozní doby a změně charakteru pořádaných hudebních produkcí,
kdy je klub užíván zejména pro produkci elektronické taneční hudby, která je vnímána jako velmi
rušivá. Krajský soud proto správně uzavřel, že v souzené věci nebyly liberační důvody naplněny.
[31] Stěžovatelka v kasační stížnosti bez bližšího zdůvodnění poukázala také na nepřiměřenost
výše uložené pokuty, kterou vzhledem k finanční situaci pokládala za likvidační. Krajský soud
však totožnou žalobní námitku v odůvodnění napadeného rozsudku řádně vypořádal. Poukázal
na skutečnost, že stěžovatelka nespecifikovala a nedoložila, jaký konkrétní vliv bude mít uložená
pokuta na její další podnikatelskou činnost. Krajský soud vycházel z rozvahy sestavené ke dni
31. 12. 2016, kdy s ohledem na výši nerozděleného zisku minulých období uzavřel,
že ze shromážděných podkladů nevyplývá, že by úhrada uložené pokuty měla pro stěžovatelku
znamenat likvidační účinky a měla vést k ukončení její podnikatelské činnosti.
[32] Stěžovatelka v kasační stížnosti s těmito závěry krajského soudu nijak nepolemizuje.
Omezila se toliko na obecnou námitku obsaženou již v podaném odvolání a žalobě. Nejvyšší
správní soud na tomto místě připomíná, že kasační stížnost představuje mimořádný opravný
prostředek proti pravomocným rozhodnutím krajských soudů (§102 s. ř. s.). Stěžovatelka tak je
v kasační stížnosti v souladu s dispoziční zásadou povinna výslovně uvést skutkové a právní
důvody, z nichž dovozuje nezákonnost napadeného soudního rozhodnutí, a zároveň tím vymezit
rozsah přezkumu Nejvyšším správním soudem (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 1. 2007, č. j. 8 Afs 55/2005 - 74, ze dne 15. 2. 2017, č. j. 1 Azs 249/2016 - 38,
či ze dne 5. 3. 2020, č. j. 7 As 375/2019 - 33). Náležitou formulaci kasační námitky není možné
nahradit pouhou parafrází námitky uplatněné v odvolání nebo v žalobě, neboť odvolací a žalobní
námitky směřují proti jiným rozhodnutím, než která jsou předmětem přezkumu ze strany
Nejvyššího správního soudu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2007,
č. j. 8 Afs 106/2006 - 58). Stěžovatelka tak sice může v kasační stížnosti zopakovat žalobní
argumentaci (např. tehdy, pokud by krajský soud argumentaci obsaženou v žalobě dostatečně
nevypořádal, případně neshoduje-li se stěžovatelka s jejím skutkovým či právním posouzením).
Má však povinnost výslovně uvést, v čem konkrétní závěry krajského soudu pokládá
za nedostatečné, resp. za nesprávné, a z jakého důvodu. Nejvyšší správní soud nemůže
za stěžovatelku domýšlet, z jakého důvodu pokládá argumentaci krajského soudu za nesprávnou
(např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2016, č. j. 3 As 137/2015 - 45,
či rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010,
č. j. 4 As 3/2008 - 78, č. 2162/2011 Sb. NSS).
[33] Nejvyšší správní soud uzavírá, že shromážděný spisový materiál podává přesvědčivý
obraz o skutkovém stavu, který byl ve věci náležitě zjištěn; kontrolní zjištění obsažená
v kontrolním protokolu nebyla stěžovatelkou věrohodně zpochybněna. V průběhu provedené
kontroly nedošlo k namítaným vadám, které by mohly ovlivnit zákonnost žalobou napadeného
rozhodnutí. Krajský soud proto v napadeném rozsudku dospěl ke správnému právnímu závěru,
že měření hluku proběhlo v souladu s právními předpisy, nedošlo k porušení kontrolního řádu
při vyhotovení kontrolního protokolu a jeho zaslání stěžovatelce, nebyl naplněn liberační důvod
a ani výši uložené pokuty nelze hodnotit jako nepřiměřenou a likvidační.
IV. Závěr a náklady řízení
[34] Na základě všech výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. poslední věty zamítl.
[35] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1
a 7 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka (žalobkyně) neměla ve věci úspěch, nemá proto
právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému žádné náklady nad rámec obvyklé
úřední činnosti nevznikly, náhrada nákladů řízení se mu tudíž nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. dubna 2021
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu