ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.278.2020:74
sp. zn. 6 As 278/2020 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Filipa Dienstbiera,
soudce JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně zpravodajky Mgr. Veroniky Juřičkové v právní věci
navrhovatele: JUDr. Ing. A. Č., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, sídlem Palackého
náměstí 375/4, Praha 2, týkající se návrhu na zrušení opatření obecné povahy - mimořádných
opatření odpůrce ze dne 15. 5. 2020, č. j. MZDR 20581/2020-1/MIN/KAN a č. j. MZDR
20588/2020-1/MIN/KAN, o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 3. 8. 2020, č. j. 17 A 60/2020 - 76,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 3. 8. 2020, č. j. 17 A 60/2020 - 76, se ruší a věc
se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Navrhovatel se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal zrušení v záhlaví
označených mimořádných opatření odpůrce. Prvním z opatření byla podle §69 odst. 1 písm. b)
a i) a odst. 2 z ákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), s účinností ode dne
18. 5. 2020 do dne 25. 5. 2020 stanovena omezení pro provoz některých zařízení a omezení
a zákazy některých činností. Druhým z opatření byly podle §69 odst. 1 písm. b) a odst. 2 zákona
o ochraně veřejného zdraví s účinností od 18. 5. 2020 od 25. 5. 2020 stanoveny zákazy a omezení
slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů. Obě
opatření byla vydána v souvislosti s nebezpečím vzniku a šíření onemocnění COVID-19.
[2] Městský soud návrh dle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“), odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající
v neexistenci obou napadených opatření v době rozhodování soudu (ke dni 3. 8. 2020). Uvedl,
že napadená opatření (účinná do 25. 5. 2020) již nemají v době rozhodování soudu žádné účinky
a nevedou k žádným zásahům do práv. Dle názoru městského soudu tato opatření materiálně
zanikla. Městský soud zvažoval možnost připuštění změny návrhu v souladu s judikaturou
Nejvyššího správního soudu, pro tento postup však neshledal oporu, neboť opatření vydaná
odpůrcem a účinná ke dni rozhodování soudu již neobsahovala obdobné zákazy a omezení jako
opatření napadená návrhem.
II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
[3] Navrhovatel (dále též „stěžovatel“) podal proti usnesení městského soudu kasační
stížnost. Namítal, že obě opatření napadl v době jejich platnosti a účinnosti, proto mu nelze klást
k tíži, že o nich soud nerozhodl v době jejich účinnosti, která navíc byla velmi krátká.
[4] Stěžovatel poukázal na skutečnost, že napadená opatření zasáhla do jeho svobody pohybu
a pobytu, svobody volby povolání a podnikatelské činnosti a do kulturních práv garantovaných
Listinou základních práv a svobod. Upozornil rovněž na ústavně garantované právo na náhradu
škody způsobenou výkonem veřejné moci. Dle jeho názoru je právo na náhradu škody
napadeným usnesením městského soudu fakticky negováno, neboť ze zákonné úpravy
odpovědnosti státu za škodu způsobenou výkonem veřejné moci vyplývá, že nezákonností
rozhodnutí (v tomto případě opatření obecné povahy) se musejí zabývat správní soudy. Zrušení
opatření obecné povahy pro nezákonnost v řízení dle §101a a násl. s. ř. s. je tak jediným
postupem, který stěžovateli posléze umožní uplatnit v občanskoprávním řízení odpovědnostní
nároky vůči státu za škodu způsobenou výkonem veřejné moci.
[5] Dle stěžovatele v projednávaném případě nebyly naplněny podmínky pro odmítnutí
návrhu dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., který ve výčtu důvodů neuvádí „pozbytí účinnosti“
rozhodnutí či opatření obecné povahy. Soudní judikatura dovodila, že jednou z podmínek řízení,
jejichž nenaplnění vede k odmítnutí návrhu, je „neexistence“ předmětu řízení. V projednávané
věci však obě opatření obecné povahy nadále existují, pouze pominula jejich účinnost.
V důsledku plnění či neplnění jimi uložených povinností vznikly nové odpovědnostní vztahy
(odpovědnost státu za případné škody na straně jedné, odpovědnost jednotlivců za porušení
uložených povinností na straně druhé), které přetrvávají. Městský soud tak dle stěžovatele
nesprávně ztotožnil neexistenci správního aktu s pozbytím jeho účinnosti. Existence správního
aktu je tradičně spjata s jeho platností, nikoli účinností. Správní akt, který pozbyl účinnost, nelze
označit za neexistující. Účinky napadených opatření ve sféře adresátů trvají.
[6] Stěžovatel rovněž poukázal na nepřezkoumatelnost napadeného usnesení, neboť městský
soud se náležitě nevypořádal s otázkou naplnění podmínek řízení, konkrétně s otázkou existence
předmětu řízení i po skončení účinnosti napadených opatření, ad.
[7] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na své dřívější vyjádření učiněné
v řízení před městským soudem, v němž upozornil na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 9. 2019, č. j. 8 As 2/2018 - 73, ve věci uzavírky pozemní komunikace.
Dle závěrů tohoto rozsudku soud nemůže zrušit opatření obecné povahy, jehož účinnost zanikla.
K namítané nepřezkoumatelnosti uvedl, že usnesení městského soudu považuje
za přezkoumatelné.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, že je povinen se z úřední povinnosti (tj. nejen
k námitce stěžovatele) zabývat tím, zda je napadené usnesení městského soudu zatíženo vadou
nepřezkoumatelnosti. V souzené věci však důvodem nepřezkoumatelnosti není to, že městský
soud podrobně nereagoval na všechny stěžovatelovy argumenty. Odůvodnění jako celek netrpí
nedostatkem důvodů, o něž se opírají vyslovené právní názory, ani není nesrozumitelné.
Z obsahu napadeného usnesení je zřejmé, že městský soud odmítl návrh stěžovatele pro absenci
podmínky řízení, kterou spatřoval v odpadnutí předmětu řízení, a to v neexistenci napadených
opatření obecné povahy z důvodu pominutí jejích účinnosti. Napadené usnesení je založeno
na závěru o materiálním zániku napadených opatření, na něž soud pohlížel jako na neexistující.
Stěžovatel s uvedenými závěry v kasační stížnosti věcně polemizuje a ani Nejvyšší správní soud
neshledal, že by mu nedostatky odůvodnění, na které stěžovatel poukazuje, bránily ve věcném
přezkumu napadeného usnesení.
[10] Zároveň připomíná, že je-li kasační stížností napadeno usnesení, kterým soud odmítl
návrh na soudní přezkum, přichází v úvahu pouze kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud je tudíž oprávněn přezkoumat pouze to, zda byly dodrženy zákonem
stanovené podmínky pro odmítnutí návrhu, a nepřísluší mu posuzovat zákonnost vlastního
napadeného opatření.
[11] Podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. soud usnesením odmítne návrh, jestliže o téže věci již rozhodl nebo
o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je
neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat (pozn.: zvýraznění
podtržením - zde i dále v textu - doplnil soud). Jednou z podmínek řízení je i existence předmětu
řízení po celou dobu trvání soudního řízení. Zrušením přezkoumávaného správního aktu
předmět řízení odpadá a nastává neodstranitelný nedostatek podmínky řízení. Tyto závěry
vyplývají jak z odborné komentářové literatury (KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád
správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, str. 366), tak z ustálené judikatury Nejvyššího
správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 28. 5. 2010, č. j. 2 Afs 125/2009 - 104, č. 2207/2011
Sb. NSS, nebo usnesení ze dne 6. 3. 2012, č. j. 8 Ao 8/2011 - 129).
[12] V souzené věci městský soud (stejně jako odpůrce) pokládal za neodstranitelný
nedostatek podmínky řízení to, že v jeho průběhu plynutím času zanikla účinnost návrhem
napadených opatření. Takové posouzení však nemůže obstát.
[13] Nejvyšší správní soud se obdobnou situací již podrobně zabýval v rozsudku ze dne
26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63, č. 4184/2021 Sb. NSS, v němž vyslovil závěr, od kterého
nemá důvod se odchýlit ani v nyní souzené věci, že „podmínkou řízení je toliko existence (tedy platnost)
přezkoumávaného aktu (ať již správního rozhodnutí nebo opatření obecné povahy), nikoliv i jeho účinnost ke dni
rozhodnutí soudu“ (viz bod [121]). V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud vysvětlil,
že existuje zřejmý rozdíl mezi situací, kdy byl napadený akt již zrušen (nebo zanikla-li jinak jeho
platnost), a s ohledem na kasační pravomoc správních soudů tedy není, čeho by žalobce
(navrhovatel) mohl jeho soudním přezkumem dosáhnout; a situací, kdy napadený akt je nadále
platný, avšak neúčinný. Dovozovat důsledky zániku správního aktu pouze z jeho neúčinnosti
by mohlo vést k odepření soudního přezkumu v situaci, kdy to pro žalobce (navrhovatele) má
z nejrůznějších důvodů význam.
[14] Výše popsaný závěr má oporu také v předchozí judikatuře Nejvyššího správního soudu,
na kterou podrobně odkázal již v bodě [123] rozsudku č. j. 6 As 114/2020 - 63 a kde se zároveň
v bodě [125] vypořádal s usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2019,
č. j. 8 As 2/2018 - 73, které označil za ojedinělý exces.
[15] Pokud tedy návrhem napadená opatření obecné povahy zůstala v platnosti, nevedlo
pozbytí účinnosti k jejich zániku, a tedy úvahy městského soudu o jejich zániku v materiálním
smyslu neobstojí. V době rozhodování městského soudu existoval předmět řízení, který mohl
a měl být při naplnění dalších zákonných podmínek soudem přezkoumán. Výklad přijatý
městským soudem proto vedl k omezení práva stěžovatele na přístup k soudu a práva
na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Na základě výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a proto ve smyslu §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil napadené usnesení
městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[17] V novém řízení městský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. září 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu