ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.28.2018:52
sp. zn. 6 As 28/2018 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila, soudce
JUDr. Josefa Baxy a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: NET
and GAMES a.s., se sídlem Bednářova 621/29, Brno, zastoupena JUDr. Milanem Vašíčkem,
MBA, advokátem se sídlem Dominikánské náměstí 656/2, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, za účasti: statutární město Karlovy
Vary, Moskevská 2035/1, Karlovy Vary, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
10. 9. 2015, č. j. MF-45693/2014/34/2901-RK, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2017, č. j. 9 Af 74/2015 – 80,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobkyně a osoba zúčastněná na řízení ne m a jí právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně brojí kasační stížností proti rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen
„městský soud“), který zamítl její žalobu proti rozhodnutí ministra financí. Ten napadeným
rozhodnutím zamítl rozklad a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 5. 2014, č. j.
MF-71012/2013/34-3, jímž žalovaný zrušil rozhodnutí ze dne 18. 6. 2009, č. j. 34/47884/2009,
v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle §50 odst. 3 zákona
č. 2020/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“),
prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT VLT na adrese Vítězná 183/27, Karlovy
Vary, a to z důvodu rozporu s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Karlovy Vary
č. 6/2013 (dále jen „vyhláška“).
[2] Žalobkyně v žalobě namítala, že při přijímání novely zákona o loteriích zákonem
č. 300/2011 Sb. nebyl dodržen notifikační proces předpokládaný směrnicí Evropského
parlamentu a Rady 98/34/ES (dále jen „směrnice“). Podle čl. 4 odst. 2 směrnice se členské státy
zdrží užití právní normy přijaté v rozporu se směrnicí. Takovou normou je přitom zmocnění
obce k regulaci hazardu na svém území. Zákon o loteriích žalobkyně považuje za předpis
technického charakteru. V tomto ohledu odkázala na rozsudek polského Nejvyššího soudu, podle
něhož je tamní zákon o loteriích technickým předpisem ve smyslu směrnice. Dále uvedla,
že Evropská komise zahájila s Českou republikou sankční řízení ve věci nedodržení notifikačního
procesu ve vztahu k zákonu č. 300/2011 Sb. Z toho dovodila, že tento předpis je nepoužitelný
a nevynutitelný. Ve věci nedodržení notifikačního procesu pak navrhla podání předběžné otázky
v případě, že by se s její argumentací o přímé nepoužitelnosti zákona o loteriích městský soud
neztotožnil. Žalobkyně současně uvedla, že byla porušena její základní práva, neboť jí nebylo
poskytnuto dostatečně dlouhé období k přizpůsobení se nové situaci, a odkázala na rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 13. 1. 2015, Vékony proti Maďarsku,
stížnost č. 65681/13. Toto tvrzení žalobkyně opřela také o rozsudek Soudního dvora Evropské
unie (dále jen „SDEU“) ze dne 11. 6. 2015, Berlington Hungary, C-98/14. Ze závěrů těchto
rozsudků dovodila porušení legitimního očekávání, právní jistoty a zásah do práva vlastnit
majetek ve smyslu čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie a čl. 11 Listiny základních práv
a svobod.
[3] Žalobkyně také nesouhlasila s argumentem žalovaného, podle něhož není oprávněn
zkoumat zákonnost obecně závazných vyhlášek, a proto musí příslušnou vyhlášku bez dalšího
aplikovat. Povinnost dozoru nad obecně závaznými vyhláškami vyplývá z §123 a násl. zákona
č. 128/2002 Sb., o obcích (dále jen „zákon o obcích“), a orgánem oprávněným k přezkumu
je Ministerstvo vnitra. Proto měl žalovaný využít pravomoci podle §57 odst. 1 písm. a) a b)
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), a dát podnět k zahájení řízení
nebo k tomu vyzvat žalobce, případně si učinit úsudek sám. Konečně žalobkyně poukázala
na střet dvou zájmů, a to práva svobodně podnikat a ochrany sociálně slabých. V dané věci
je třeba hledat kompromis, který by zachoval obě hodnoty. V této souvislosti odkázala
na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014, který upozorňuje obce
na zachování principu proporcionality. V dalších podáních žalobkyně navrhla položení předběžné
otázky SDEU pro možné porušení čl. 34 Smlouvy o fungování evropské unie (dále jen „SFEU“)
a upozornila také na možný rozpor vyhlášky s čl. 56 SFEU.
[4] Při ústním jednání žalobkyně podala návrh na přerušení řízení do rozhodnutí rozšířeného
senátu ve věci sp. zn. 5 As 177/2016, jenž městský soud zamítl. Městský soud zamítl také návrh
na položení předběžné otázky SDEU, neboť žalobkyně námitku rozporu s právem EU
neuplatnila ve lhůtě.
[5] Napadeným rozsudkem pak městský soud žalobu zamítl. Námitku, že žalovaný neměl
přihlížet k vyhlášce, městský soud neshledal důvodnou. Odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 - 170, ze kterého plyne, že obecně
závazné vyhlášky obstojí i bez výslovného odkazu na zákon o loteriích, neboť zmocnění
k regulaci hazardu obsahuje zákon o obcích. Proto otázka notifikačního procesu není relevantní.
Existence dvojího zmocnění pak podle městského soudu nemá ve smyslu zásady superfluum non
nocet (přebytečné neškodí) hlubší význam. Městský soud nepřitakal ani námitkám ohledně
legitimního očekávání a ochrany investic, resp. porušení základních práv. Jestliže správní orgány
vycházely z nálezů Ústavního soudu, lze jen těžko jejich rozhodnutí shledat protiústavními.
Co se týče legitimního očekávání, měla si být žalobkyně vědoma toho, že zmocnění regulovat
hazard plynulo z Ústavy a zákona o obcích již před přijetím novely zákona o loteriích. Žalobkyni
tak nemohlo vzniknout legitimní očekávání, že obec nebude v budoucnu regulovat její podnikání.
Z těchto důvodů nemohla být zmařena investice žalobkyně a nemohlo být zasaženo ani do jejího
vlastnického práva či práva podnikat. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 - 32, č. 3194/2015 Sb. NSS, městský soud uzavřel, že pokud
žalovaný zrušil povolení k provozování loterie nebo jiné hry za použití §43 a §50 odst. 3 zákona
o loteriích, nelze tomuto postupu nic vytknout. Co se týče unijního prvku, Nejvyšší správní soud
dospěl v rozsudku č. j. 10 As 62/2015 – 170 k závěru, že unijní úprava není aplikovatelná na čistě
vnitrostátní situace. Proto nejsou žalobkyní odkazované rozsudky pro věc relevantní. Co se týče
námitky nepředložení vyhlášky k posouzení Ministerstvu vnitra podle §57 odst. 1 správního
řádu, nepovažoval ji městský soud za důvodnou. Žalovaný si podle městského soudu učinil
o zákonnosti vyhlášky úsudek sám ve smyslu §57 odst. 1 písm. c) správního řádu a současně
poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. PL. ÚS 29/10. Městský soud
uvedl, že rozsah přezkumu určila žalobkyně v žalobních bodech. Soud se tak nemohl zabývat
námitkami, které učinila žalobkyně v jiných podáních – například v rozkladu.
[6] Závěrem se městský soud vyjádřil k otázce omezení svobody volného pohybu služeb.
Žalobkyně nebyla v postavení osoby využívající volný pohyb osob, zboží a služeb. Podle
rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 10. 7. 2014, Julian Hernánder a další, C-198/13,
přitom existence unijního prvku vyžaduje určité propojení mezi právem unie a dotčeným
vnitrostátním opatřením. Tato souvislost v nynější věci však nebyla dána. Žalobkyně
neposkytovala služby příjemcům v jiném členském státě, ale ve městě Karlovy Vary.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) založila kasační stížnost na důvodech, které opírá
o §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Namítá, že se městský soud dostatečně nevypořádal s námitkou nedodržení notifikačního
procesu. V případě, že by zákonodárce měl za to, že obce mohou na svém území regulovat
hazard, nevkládal by do zákona o loteriích duplicitní ustanovení. Z tohoto důvodu bylo
třeba posoudit, zda byl zákon č. 300/2011 Sb. podroben notifikačnímu procesu. Pokud ne,
nelze k §50 odst. 4 zákona o loteriích přihlížet, s ohledem na čl. 4 odst. 2 směrnice, podle
nějž se členské státy zdrží užití právní normy přijaté v rozporu se směrnicí. Stěžovatelka
zopakovala, že zákon o loteriích je předpisem technického charakteru a znovu odkázala
na rozsudek polského Nejvyššího soudu. Technické předpisy musí být oznámeny Evropské
komisi, v opačném případě mohou být Soudním dvorem Evropské unie prohlášeny
za nevymahatelné, jde však o deklaratorní prohlášení a členské státy jsou povinny neaplikovat
takový předpis i bez něj. Pokud žalovaný tvrdil, že zákon byl podroben notifikačnímu procesu
po částech, nelze s takovou argumentací souhlasit. Aby členské státy a unijní instituce mohly
posoudit novelu, je zapotřebí předložit ji jako celek, nikoliv po částech. V tomto ohledu
stěžovatelka uvedla, že Nejvyšší správní soud může převzít závěry polského Nejvyššího soudu.
Pokud by se s těmito závěry neztotožnil, navrhla předložení předběžné otázky ve věci
notifikačního procesu.
[8] Dále stěžovatelka trvá na tom, že žalovaný měl předložit vyhlášku k posouzení
Ministerstvu vnitra podle §57 odst. 1 písm. a) nebo b) správního řádu. Žalovaný tak neučinil
a jeho postup je nezákonný. Stěžovatelka nesouhlasí se názorem městského soudu, že si žalovaný
učinil závěr sám podle §57 odst. 1 písm. c) správního řádu. Jestliže soud má povinnost předložit
otázku souladu právního předpisu s ústavním pořádkem Ústavnímu soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy),
tím spíše si závěr o ústavnosti předpisu nemůže učinit sám správní orgán. Závěr městského
soudu, že stěžovatelka neučinila žádné námitky ohledně nezákonnosti či protiústavnosti vyhlášky
je v rozporu se skutečností. Městský soud se zároveň zabýval touto námitkou, ačkoliv uvádí,
že nebyla v žalobě uplatněna. Žalovaný byl povinen zkoumat vyhlášku s ohledem na její
nediskriminační charakter, jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního
soudu. Měl se zaměřit zejména na to, zda se vymezení míst určených k provozování hazardních
her opírá o neutrální a nediskriminační důvody. V této souvislosti stěžovatelka odkázala
na pokutu udělenou městu Bílina Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže.
[9] Pokud soudy mají možnost nepřihlédnout k podzákonným předpisům pro jejich
nezákonnost či protiústavnost, měl tak učinit i městský soud a nevzít vyhlášku jako podklad
pro své rozhodnutí. Pokud tak neučinil, je napadený rozsudek nezákonný. Stěžovatelka také
nesouhlasí s názorem městského soudu, že nebylo třeba předkládat předběžnou otázku k čl. 34
SFEU. Vyhlášku je třeba považovat za diskriminační, a proto jde o zásah do volného obchodu
na vnitřním trhu, který lze připustit pouze výjimečně. Stěžovatelka opět odkázala na rozhodnutí
Berlington Hungary a uvedla, že v nyní projednávané věci nebylo stanoveno přechodné období.
Současně zopakovala, že dobu správního řízení nelze akceptovat jako přechodné období, neboť
taková doba je nepředvídatelná. Z tohoto důvodu byl porušen i čl. 56 SFEU. Rozpor s právem
Evropské unie je v této věci objektivně existující, a proto je lhostejné, zda se jej dovolává
vnitrostátní nebo zahraniční subjekt. Městským soudem odkazovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, na danou věc nedopadá. Konečně
stěžovatelka setrvává i na názoru, že byla porušena její základní práva, neboť ve věci nebyly
respektovány závěry rozsudku Vékony proti Maďarsku. S ohledem na výše uvedené stěžovatelka
navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek zrušil a vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zopakoval své námitky uvedené před městským
soudem. Uvedl, že správní řízení proběhlo podle správního řádu. Co se týče aplikace zákona
o loteriích, je žalovaný povinen jej aplikovat, dokud soud nerozhodne jinak. Totéž platí
i o vyhlášce. Argumentace stěžovatelky stran nezákonnosti a neústavnosti vyhlášky porušuje
zásadu koncentrace řízení.
III. Přerušení řízení a další vyjádření účastníků řízení
[11] Nejvyšší správní soud řízení o kasační stížnosti přerušil, a to s odkazem na usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016 - 44, kterým pátý senát
předložil rozšířenému senátu otázku, jež mohla být rozhodná v nyní projednávané věci.
Rozšířený senát poté usnesením ze dne 21. 3. 2019, č. j. 5 As 177/2016 - 61, položil SDEU
předběžné otázky. Dne 3. 12. 2020 vydal SDEU rozsudek ve věci BONVER WIN, C-311/19,
EU:C:2020:981, ve kterém dovodil, že „[č]lánek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije
na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté,
co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány
takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského
státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům
ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“
Rozšířený senát pak usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016-139, vrátil věc pátému
senátu.
[12] Nejvyšší správní soud dne 16. 3. 2021 rozhodl o pokračování v řízení s tím, že dal
účastníkům řízení možnost vyjádřit se k situaci po rozhodnutí SDEU. Tuto možnost využil
pouze žalovaný. Ten uvedl, že do rozhodnutí SDEU zastával stanovisko shodné s ustálenou
tuzemskou rozhodovací praxí, tedy že v otázce stanovení míst, na kterých je dovoleno
provozovat hazardní hry obecně závaznými vyhláškami obcí, se tzv. unijní prvek nevyskytuje.
Není tedy možné aplikovat čl. 56 SFEU. Přestože tento názor je nutno ve světle rozsudku
BONVER WIN přehodnotit, dle žalovaného se jedná o čistě akademickou otázku, která nemůže
mít vliv na rozhodovací praxi jako takovou, nanejvýše by mohl ovlivnit odůvodnění těchto
rozhodnutí. Dále žalovaný uvedl, že existence unijního prvku není automatická a stěžovatelka
ji musí tvrdit a prokázat. Toto tvrzení lze však vysledovat v argumentaci stěžovatelky až v duplice
z 21. 12. 2015, tedy po uplynutí lhůty pro podání žaloby a zároveň značně opožděně po vydání
rozhodnutí Berlington Hungary. Nadto existenci unijního prvku žalobkyně ani neprokázala.
Žalovaný dále uvedl, že omezení loterií sleduje legitimní cíl, kterým je ochrana zdraví, neboť
omezení směřuje proti hráčské závislosti. Z tohoto důvodu jde o dovolené omezení pohybu
služeb uvnitř EU podle čl. 52 SFEU.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil splnění zákonných podmínek řízení o kasační
stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti
rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a dospěl k závěru, že není důvodná.
[14] Kasační soud úvodem upozorňuje, že přezkoumává především rozhodnutí a postup
městského soudu, stěžovatelka je proto v kasační stížnosti povinna uvést konkrétní argumentaci
zpochybňující závěry vyslovené v napadeném rozhodnutí soudu (srov. rozsudky ze dne
15. 2. 2017, č. j. 1 Azs 249/2016 - 38, bod 12, nebo ze dne 29. 1. 2015, č. j. 8 Afs 25/2012 - 351,
bod 140). Stěžovatelka v kasační stížnosti převážně opakuje námitky uplatněné v žalobě, případně
ty, které uplatnila v řízení o žalobě po zákonem stanovené lhůtě (porušení SFEU). S řádně
uplatněnými námitkami se však již vypořádal městský soud a k jeho závěrům stěžovatelka téměř
nenabízí alternativní argumentaci.
IV. a) Otázka použití čl. 56 SFEU
[15] Nejvyšší správní soud se především zabýval námitkou aplikovatelnosti čl. 56 SFEU. Podle
něj jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských
států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb.
Před rozhodnutím SDEU ve věci BONVER WIN judikatura českých soudů (nesprávně)
vycházela z toho, že základní zásady práva EU chráněné mj. právě čl. 56 SFEU se na tuzemské
provozovatele hazardních her nepoužijí.
[16] Stěžovatelka tuto námitku poprvé uplatnila až v reakci na vyjádření žalovaného dne
21. 12. 2015, ačkoliv žalobu podala již dne 15. 10. 2015. V této souvislosti Nejvyšší správní soud
zvažoval, zda lze učinit výjimku ze zásady koncentrace žalobních bodů, která připouští
k přezkumu i formálně opožděný žalobní bod, byl-li uplatněn v reakci na zásadní změnu
judikatury (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2007, č. j. 2 Afs 57/2007 – 92,
a usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, č. 1546/2008 Sb. NSS).
Již v žalobě však stěžovatelka dovozovala závěry z rozsudku Berlington Hungary, který byl toho
času už tři měsíce publikován v Úředním věstníku Evropské unie a byl také stěžovatelce znám.
Nic jí tedy nebránilo, aby uplatnila námitku rozporu s čl. 56 SFEU přímo v žalobě. V žalobě však
namítala pouze to, že podle rozsudku Berlington Hunary mají členské státy povinnost stanovit
přechodné období při změně legislativy. Jelikož z tohoto rozsudku dovozovala jiné závěry, nelze
pozdější argumentaci stran porušení čl. 56 SFEU označit za rozšíření řádně uplatněného
žalobního bodu.
[17] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka námitku týkající se nesouladu vyhlášky s čl. 56 SFEU
uplatnila před městským soudem opožděně, neměl k ní městský soud přihlédnout. Z odůvodnění
napadeného rozsudku plyne, že městský soud si byl opožděnosti vědom (viz odst. 21), přesto
se však námitkou věcně zabýval. Městský soud uzavřel, že stěžovatelka se jako právnická osoba
založená podle českého práva nemůže dovolávat porušení čl. 56 SFEU. Jakkoliv kasační soud
nepochybuje, že tento závěr ve světle rozsudku BONVER WIN neobstojí, nemůže současně
přehlédnout, že stěžovatelka tuto námitku neuplatnila včas a závěr městského soudu stran
porušení čl. 56 SFEU nepatří mezi nosné důvody rozhodnutí. Podle názoru Nejvyššího
správního soudu by zrušení napadeného rozsudku pro vykročení z mezí žalobních bodů bylo
zbytečným formalismem, který by stěžovatelce nemohl přinést příznivější rozhodnutí ve věci
samé.
[18] Nejvyšší správní soud současně poznamenává, že i v případě, že by námitku nesouladu
vyhlášky s čl. 56 SFEU posoudil jako včasnou, nemohl by přehlédnout její kvalitu. Námitka totiž
nedostačuje k prokázání unijního prvku, jak jej definoval Soudní dvůr v rozsudku BONVER
WIN. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2021, č. j. 10 As 46/2020 – 48,
by musela stěžovatelka přítomnost unijního prvku nejen tvrdit, ale i prokázat. Skutečnost,
že zákazníci z jiných členských států skutečně navštíví provozovnu stěžovatelky, totiž není
automatická.
IV. b) Otázka notifikace zákona č. 300/2011 Sb.
[19] Pokud jde o namítané porušení notifikační povinnosti, lze opětovně odkázat
na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, na nichž založil svůj závěr
i městský soud. Pravomoc obcí regulovat hazard na svém území vyplývá z §10 písm. a) zákona
o obcích a není vázána na znění konkrétního ustanovení zákona o loteriích (nález ze dne
7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb.). Proto vyhláška obstojí i bez výslovného
odkazu na §50 odst. 4 zákona o loteriích (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j.
10 As 62/2015-170 nebo ze dne ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 466/2019-45, a ze dne
17. 10. 2018, č. j. 7 As 309/2017-39).
[20] Z tohoto důvodu není pro posouzení nynější věci otázka dodržení notifikačního procesu
významná. I za předpokladu, že by byl zákon o loteriích hypoteticky nevynutitelný, obstála
by vyhláška právě na základě zmocnění v zákoně o obcích. Lze odkázat také na nález sp. zn.
Pl. ÚS 56/10, ve kterém Ústavní soud uvedl, že „nelze připustit takový výklad podústavních předpisů,
který by ve svém důsledku vedl k popření ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků
na samosprávu v tom smyslu, že by obce byly zbaveny možnosti rozhodovat ve formě obecně závazných vyhlášek
o tom, kde se mohou na jejím území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, bez ohledu na to, jaké
je jejich vnitřní technické uspořádání. Zda se toto oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní
zákon ve smyslu §10 písm. d) zákona o obcích, či zda se bude opírat o generální klauzuli §10 písm. a) zákona
o obcích za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, se již nejeví jako podstatné.“ Z těchto
důvodů považuje Nejvyšší správní soud tuto námitku za nedůvodnou.
[21] Pokud jde o poukaz stěžovatelky na rozsudek polského Nejvyššího soudu, nemůže se
k jeho obsahu kasační soud vyjádřit, neboť stěžovatelka toto rozhodnutí nepředložila ani v řízení
o kasační stížnosti ani před městským soudem. Současně k němu neuvedla bližší argumentaci,
pouze z něj dovozuje, že pokud byly normy v polském zákoně o hazardních hrách označeny
za normy technického charakteru podle směrnice, je třeba stejně vyložit i §50 odst. 4 zákona
o hazardních hrách. Stěžovatelka však polský zákon o hazardních hrách necituje, nesrovnává
s ním právní úpravu použitelnou v této věci a nečiní žádné závěry. Kasační soud uvádí, že zásada
„soud zná právo“ se uplatní pouze v mezích českého právního řádu, a proto nemůže
této námitce přitakat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2019 č. j.
9 As 323/2017 - 61).
IV. c) Otázka existence procesní vady
[22] Stěžovatelka také namítala, že žalovaný se dopustil porušení správního řádu tím,
že nepředložil vyhlášku k posouzení Ministerstvu vnitra podle §57 odst. 1 písm. a) nebo b)
správního řádu. Stěžovatelka se však mýlí, pokud považuje otázku zákonnosti a ústavnosti
vyhlášky za předběžnou otázku. Pokud vytýká krajskému soudu, že nesprávně uzavřel,
že žalovaný si tuto otázku posoudil sám podle §57 odst. 1 písm. c) správního řádu, a současně
tvrdí, že k posouzení zákonnosti a ústavnosti vyhlášky není oprávněn ani soud, tím spíše není
zřejmé, proč se domáhala takového posouzení u Ministerstva vnitra. V tomto kontextu se jeví
přinejmenším jako matoucí, že stěžovatelka v žalobě tvrdila, že si žalovaný mohl učinit úsudek
sám, aby následně tuto tezi v kasační stížnosti popřela. Ministerstvo vnitra vykonává podle §123
zákona o obcích dozorovou pravomoc nad zákonností obecně závazných vyhlášek obcí.
Výsledkem tohoto postupu však může být pouze výzva ke zjednání nápravy nebo pozastavení
účinnosti vyhlášky a předložení návrhu Ústavnímu soudu ke zrušení vyhlášky. Podnět
k takovému postupu však může podat kdokoliv, proto je s podivem, že jej stěžovatelka neučinila
sama (srov. §42 správního řádu). Posouzení Ministerstvem vnitra však v předmětné věci nelze
považovat za předběžnou otázku a žalovaný se nedopustil procesního pochybení, pokud podnět
neučinil. Předběžnou otázkou může být pouze otázka, k jejímuž vyřešení je orgán příslušný.
Posoudit zákonnost a ústavnost vyhlášky však Ministerstvu vnitra nepřísluší. Proto je třeba
korigovat právní názor městského soudu, že si žalovaný o otázce učinil úsudek sám podle §57
odst. 1 písm. c) správního řádu, neboť ani on k tomu nebyl příslušný. K posouzení souladu
vyhlášky se zákonem a ústavním pořádkem by byl příslušný městský soud podle čl. 95 odst. 1
Ústavy.
[23] Stěžovatelka dále namítala, že tvrzení městského soudu o tom, že v žalobě neuplatnila
námitky nezákonnosti a protiústavnosti vyhlášky, je v příkrém rozporu se skutečností. Současně
upozornila, že městský soud se s touto námitkou vypořádává, ačkoliv ji považuje
za neuplatněnou. Kasační soud však souhlasí s městským soudem, že stěžovatelka neuplatnila
konkrétní námitky, kterými by zpochybnila zákonnost či ústavnost vyhlášky. Stěžovatelčiny
žalobní námitky byly založeny na přesvědčení o povinnosti žalovaného podat podnět
Ministerstvu vnitra podle §57 odst. 1 správního řádu. Stěžovatelka v žalobě také upozornila
na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, jehož závěry však podrobněji rozvinula
až v kasační stížnosti, a stručně uvedla, že statutární město Karlovy Vary k určení adres,
na kterých budou povoleny loterie a jiné hry, nevypracovalo žádnou studii. Jelikož kvalita žalobní
argumentace předurčuje kvalitu jejího vypořádání správním soudem (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 8. 2010, č. j. 7 Afs 64/2010 - 102), nemůže kasační soud postupu
městského soudu nic vytknout.
[24] Z výše uvedených důvodů se námitkou nezákonnosti a protiústavnosti nemohl zabývat
ani Nejvyšší správní soud, neboť konkrétní argumenty uplatnila stěžovatelka až v řízení o kasační
stížnosti. Námitka je proto podle §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná. Nad rámec posouzení věci
však kasační soud odkazuje na rozsudek ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 445/2019 - 41, ze kterého
vyplývá, že obecně závazná vyhláška bude diskriminační v okamžiku, kdy obec stanoví
bez objektivního zdůvodnění pro provozovny ve stejné lokalitě různé podmínky. Takovou
skutečnost však stěžovatelka ani netvrdila.
[25] S touto námitkou také souvisí poslední bod kasační stížnosti, ve kterém stěžovatelka
namítá s odkazem na rozsudek ESLP Vékony proti Maďarsku, že nebyla schopna předvídat přijetí
vyhlášky. S ohledem na výše uvedené však ani této námitce nemůže Nejvyšší správní soud
přitakat. Jestliže obce měly pravomoc regulovat hazard již před přijetím novely zákona o loteriích,
tím spíše bylo pro stěžovatelku předvídatelné, že obec může kdykoliv přistoupit k omezení jejího
podnikání.
V. Závěr a náklady řízení
[26] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a s ohledem na to ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[27] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v řízení úspěch neměla, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo
na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem.
V tomto řízení soud osobě zúčastněné na řízení neuložil žádnou povinnost a neshledal ani žádné
důvody zvláštního zřetele hodné, proto rozhodl, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Konečně žalovanému, kterému by jinak jako úspěšnému účastníku
právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. května 2021
JUDr. Ivo Pospíšil
předseda senátu