ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.366.2020:24
sp. zn. 6 As 366/2020 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj), soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci
žalobce: J. K. zastoupený JUDr. Michaelou Kindlovou, advokátkou, sídlem Blatenská 3218/83,
Chomutov, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, sídlem Komenského náměstí
125, Pardubice, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. února 2020 č. j. KrÚ
20805/2020/ODSH/16, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 7. října 2020 č. j. 61 A 6/2020 - 61,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamí t á .
II. Žalobce ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se ne př i z ná v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Magistrát města Pardubic (dále jen „magistrát“) ve svém rozhodnutí ze dne 7. ledna 2020
č. j. OSA/P-1156/19-D/39 uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku dle §125c odst. 1
písm. f) bod 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách
některých zákonů (zákon o silničním provozu), kterého se dopustil tím, že dne 26. června 2019
jako řidič motorového vozidla překročil nejvyšší dovolenou rychlosti v obci o 11 km/h.
[2] Uvedenému rozhodnutí předcházelo předvolání žalobce k ústnímu jednání ze dne
11. listopadu 2019, které mu bylo doručeno 21. listopadu 2019. Termín ústního jednání stanovil
magistrát na 11. prosince 2019. Méně než dva celé dny před tímto jednáním (9. prosince 2019)
doručila právní zástupkyně žalobce magistrátu plnou moc pro zastupování v tomto správním
řízení datovanou 6. prosince 2019 a žádost o odročení ústního jednání. V žádosti uvedla, že dne
10. prosince 2019 odjíždí pracovně mimo Českou republiku. V rámci telefonického hovoru
s pracovníkem magistrátu sdělila, že pokud není možné jednání odročit na leden, bude muset
cestu zrušit. Ve snaze učinit tak zjistila, že není možné, aby se pracovní cesty nezúčastnila, aniž by
vznikla škoda jinému klientovi. Proto požádala o odročení jednání na měsíc leden a doplnila,
že se nejedná o obstrukční jednání, pokud klient žádá o odročení poprvé. Právní zástupkyně
žalobce doložila elektronickou jízdenku bez uvedení jména cestujícího a data pořízení pro dvě
osoby na cestu z Prahy (odjezd 10. prosince 2019 večer) do Berlína.
[3] Magistrát neuznal omluvu důvodnou a dne 11. prosince 2019 konal ústní jednání
v nepřítomnosti žalobce, přičemž na tomto jednání došlo k výslechu dvou strážníků městské
policie přítomných přestupkovému jednání žalobce. Dne 7. ledna 2020 pak magistrát vydal
rozhodnutí, kterým žalobce uznal vinným z označeného přestupku. V odůvodnění označil důvod
omluvy právní zástupkyně žalobce jako neakceptovatelný z pohledu §80 odst. 4 zákona
č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. S odkazem na judikaturu
Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu uvedl, že pokud advokát věděl, že na termín
ústního jednání již má jiný program, záleží na odpovědnosti advokáta ke klientovi, že převezme
zastoupení, ačkoliv předem ví, že nebude schopen jeho zájmy hájit. Časová kolize zástupce mezi
zastupováním u různých jednání (procesních úkonů) zpravidla není dostatečným důvodem
pro odročení nařízeného jednání a je na samotném zástupci, aby ji řešil substitucí.
[4] Žalobce se proti tomuto rozhodnutí odvolal. Žalovaný odvolání rozhodnutím označeným
v návětí zamítl, rozhodnutí magistrátu potvrdil a ztotožnil se s jeho argumentací. Zároveň
konstatoval, že o pracovní cestě právní zástupkyně žalobce musela vědět již v době udělení plné
moci žalobcem.
[5] Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Krajský soudu v Hradci Králové – pobočka
v Pardubicích (dále jen „krajský soud“) jako nedůvodnou zamítl rozsudkem označeným v návětí.
Krajský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. června 2016
č. j. 6 As 79/2016 - 24, konstatoval, že právní zástupkyně žalobce měla podniknout takové kroky,
aby se jí podařilo zajistit za sebe u ústního jednání substituci. Právní zástupkyně žalobce přitom
pracuje v advokátní kanceláři, v níž působí další tři advokáti a dva koncipienti. Nikterak
však neprokázala ani netvrdila, že se za sebe pokusila zajistit na ústní jednání nařízené na den
11. prosince 2019 substituci a že tato její snaha byla bezúspěšná. Dále soud uvedl, že nebylo
prokázáno, že se o překážce právní zástupkyně dozvěděla až v době po převzetí právního
zastoupení, jelikož svou omluvu poslala současně s plnou mocí a k dotazu soudu nebyla schopná
sdělit, kdy se o nutnosti vykonat pracovní cestu dozvěděla. Navíc tuto skutkovou okolnost
výslovně netvrdil ani žalobce, ani samotná právní zástupkyně, i když jde o okolnost, jejíž tvrzení
a prokazování leží na žalobci. V daném případě se tedy dle krajského soudu nejednalo o náležitou
omluvu a rovněž nebyl dán (resp. konkrétně tvrzen, natožpak prokázán) dostatečný důvod
pro neúčast na ústním jednání.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[6] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Předně namítal, že právní zástupce vystupuje v řízení jako alter ego účastníka, a proto je nutné jeho
omluvu vnímat jako omluvu účastníka. V tomto směru stěžovatel odkázal na již zmíněný
rozsudek č. j. 6 As 79/2016-24. Dále argumentoval v tom smyslu, že magistrát a žalovaný
přistupovali k výkladu práva ohledně omluvy z ústního jednání a žádosti o jeho odročení zcela
formalisticky a mechanicky, čímž stěžovateli zabránili klást svědkům (strážníkům městské policie)
otázky, jež jim zamýšlel položit. Takovým postupem bylo podle stěžovatele zasaženo do jeho
práva na spravedlivý proces dle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (č. 209/1992 Sb.,
dále jen „Úmluva“), k čemuž dodal, že krajský soud se tomuto tvrzenému porušení dostatečně
nevěnoval a poskytl ochranu ústavně nekonformnímu počínání žalovaného. Tento závěr podložil
zdůvodněním doprovozeným judikaturou Nejvyššího správního soudu, Ústavního soudu
a Evropského soudu pro lidská práva, týkající se otázky, zda lze na postup správních orgánů
při řízení o přestupcích vztáhnout čl. 6 Úmluvy, resp. příslušná ustanovení Listiny základních
práv a svobod (dále jen „Listina“).
[7] Stěžovatel též tvrdil, že krajský soud věc posoudil v rozporu se svou dřívější rozhodovací
praxí, konkrétně v rozporu s rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 17. října 2014
č. j. 51 A 13/2013 - 22, jelikož posoudil časovou kolizi na straně právní zástupkyně žalobce jako
nedostatečný důvod pro omluvu z ústního jednání, i když šlo o omluvu první. Nakonec podotkl,
že pokud magistrát nařídil ústní jednání, i když tak podle zákona o odpovědnosti za přestupky
a řízení o nich nemusel učinit, dospěl tím implicitně k závěru, že bez něj není možné skutkový
stav zjistit. Zároveň měl magistrát podle §82 odst. 1 téhož zákona vyslechnout žalobce,
protože upozornil, že hodlá svědkům klást otázky.
[8] Žalovaný ke kasační stížnosti pouze stručně uvedl, že setrvává na právním názoru
uvedeném v odůvodnění svého rozhodnutí, a navrhl její zamítnutí.
[9] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalovaného stěžovateli na vědomí.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[11] Dle §80 odst. 4 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich platí, že k ústnímu
jednání správní orgán předvolá účastníky řízení. Ústní jednání lze konat bez přítomnosti obviněného jen tehdy,
jestliže byl řádně předvolán a souhlasí s konáním ústního jednání bez vlastní přítomnosti nebo pokud se na
předvolání nedostaví bez náležité omluvy nebo bez dostatečného důvodu.
[12] Podmínkám náležité omluvy se Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací praxi věnuje
pravidelně a shrnul je v rozsudku ze dne 21. června 2013 č. j. 6 As 25/2013 - 23, bod 15:
„Aby mohla být omluva obviněného z přestupku z nařízeného ústního jednání považována
za náležitou, musí být splněny tři podmínky: 1) Obviněný se musí omluvit neodkladně,
tedy ihned, jakmile mu to okolnosti dovolí. Z toho pohledu nebude náležitá např. omluva
učiněná těsně před jednáním z důvodu, o němž obviněný věděl a mohl jej sdělit již dříve. 2)
V omluvě musí být uveden důvod, který obviněnému účast na jednání znemožňuje. Tomuto
požadavku nevyhoví např. omluva s vágním odvoláním se na vyřizování důležitých záležitostí. 3)
Důvod omluvy musí být doložen, obviněný tedy musí své tvrzení v rámci objektivních možností
prokázat.“
[13] Uvedený rozsudek se sice vztahuje na předcházející právní úpravu obsaženou v §74
odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, avšak vzhledem k totožnému zakotvení nutnosti
náležité omluvy na něj lze zcela odkázat i v nyní projednávané věci (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. prosince 2019 č. j. 1 As 407/2018 - 56, bod 16).
[14] S ohledem na strukturu kasační stížnosti považuje Nejvyšší správní soud za vhodné
vyjádřit se nejprve k aplikovatelnosti závěrů již uváděného rozsudku č. j. 6 As 79/2016 - 24,
na který se stěžovatel odvolává. Pokud zmocněnec v řízení vystupuje jako alter ego účastníka
řízení, znamená to podle bodu 27 tohoto rozsudku, že „spolu s přijetím zmocnění vstupuje
do stavu řízení k danému okamžiku, včetně procesních úkonů dosud učiněných správním
orgánem vůči jeho zmocniteli, jinak by jen změnou v osobě zástupce mohl účastník řízení kdykoli
obnovit lhůtu, od níž se odvíjí posouzení včasnosti případné omluvy z plánovaného jednání.“
Jinými slovy při posuzování včasnosti omluvy nehraje roli skutečnost, že právní zástupkyně
žalobce vstoupila do řízení převzetím plné moci až se zpožděním, nýbrž je rozhodující,
kdy se o předvolání k ústnímu jednání dozvěděl stěžovatel, jak správně uvedl už krajský soud.
Omluva byla magistrátu doručena až 9. prosince 2019 (necelé dva dny před ústním jednáním),
i když o termínu ústního jednání věděl žalobce již od 21. listopadu 2019. Měl tedy dostatek času
na to, aby řešil přítomnost svou a své právní zástupkyně.
[15] Stěžovatel ani jeho právní zástupkyně nadto netvrdili, že by se právní zástupkyně
dozvěděla o nutnosti vykonat zahraniční pracovní cestu pro jiného klienta, jež byla důvodem její
omluvy, až po převzetí zastoupení stěžovatele. Navíc právní zástupkyně žalobce doručila
magistrátu omluvu až spolu s plnou mocí, jak uvedl krajský soud.
[16] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že z rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. května 2009 č. j. 7 As 28/2009 - 99 do značné míry plyne, že při hodnocení
důvodnosti omluvy nelze postupovat formalisticky a mechanicky. Zapotřebí je vzhledem
k okolnostem případu posuzovat nejen pořadí omluvy, ale také její obsah, v jakém stadiu řízení
byla omluva uplatněna a další okolnosti. Avšak z žádného zákonného ustanovení ani soudního
rozhodnutí nevyplývá, že první omluvu musí správní orgány bez dalšího akceptovat. Takový
závěr neplyne ani ze stěžovatelem zmiňovaného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové
č. j. 51 A 13/2013 - 22. Pořadí omluvy je toliko jedním z faktorů, které musí správní orgán
v rámci správního uvážení posoudit, a to u každé omluvy zvlášť. K obdobnému závěru dospěl
Nejvyšší správní soud v bodu 20 rozsudku ze dne 21. ledna 2015 č. j. 6 As 283/2014 - 20,
jímž zamítl kasační stížnost proti uvedenému rozsudku č. j. 51 A 13/2013 - 22.
[17] Krajský soud se tedy nemohl odchýlit od svého vlastního rozhodnutí, či dokonce
od rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu, protože postupoval dle ustálené judikatury,
na kterou bohatě odkazoval. Vzhledem k argumentaci stěžovatele je namístě podotknout,
že se v řízení před správními soudy, jejichž úkolem je dle §2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“), poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům, nelze dovolávat
ustanovení §13 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Jedná se totiž o soukromoprávní
předpis, přičemž jeho §13 řeší ochranu soukromých práv. Vhodnější by byl odkaz na princip
předvídatelnosti rozhodování, jenž dle judikatury Ústavního soudu vyplývá z ústavních principů
rovnosti (čl. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny, čl. 96 odst. 1 Ústavy) a právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy)
a podle něhož je nutné ve srovnatelných případech vykládat zákon shodně (viz např. nález
Ústavního soudu ze dne 17. května 2019 sp. zn. II. ÚS 1966/18, bod 14.). V rámci správního
řízení je možné odkázat rovněž na §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, podle něhož
správní orgán dbá, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly
nedůvodné rozdíly. Avšak, jak již Nejvyšší správní soud uvedl, tento princip nebyl
v projednávané věci porušen.
[18] Co se týče tvrzeného porušení práva na spravedlivý proces, Nejvyšší správní soud
se v obecné rovině pochopitelně ztotožňuje s výkladem stěžovatele, že čl. 6 Úmluvy
lze vztáhnout také na oblast správního trestání, v níž je nutné aplikovat zásady trestního práva
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. března 2015 č. j. 1 As 155/2014 - 36,
bod 15). To ostatně nerozporoval ani krajský soud. Odkaz na právo na spravedlivý proces učinil
krajský soud proto, aby předestřel význam ústního jednání v přestupkovém řízení a nutnost
důkladně posoudit zákonné podmínky umožňující projednat věc v nepřítomnosti obviněného
z přestupku, čemuž se také následně obsáhle věnoval.
[19] Stěžovatel v tomto kontextu napadá závěr krajského soudu, podle něhož omluva kolizí,
byť výjimečná a nikoliv opakovaná, zpravidla není závažným důvodem pro odročení
již nařízeného ústního jednání. Ve své podstatě se jedná o námitku, již stěžovatel uplatnil
již v odvolání a v žalobě ke krajskému soudu, který se s ní řádně vypořádal. Závěr, že kolize dvou
jednání právního zástupce obviněného z přestupku není důvodnou omluvou, plyne z konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu a je dostatečně podpořen v bodech 11 až 13 napadeného
rozsudku krajského soudu. Z tohoto důvodu odkazuje Nejvyšší správní soud pouze na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 5. prosince 2019 č. j. 9 As 151/2018 - 24, body 14 a 15,
a tam uvedenou další judikaturu.
[20] Nejvyšší správní soud tudíž s ohledem na výše uvedené souhlasí se závěrem krajského
soudu, že omluva právní zástupkyně zaslaná magistrátu nebyla náležitá, jelikož nesplnila ani první
potřebnou podmínku, protože nebyla včasná. Zároveň nebyl dostatečný ani tvrzený důvod
absence, a proto v této věci mohl magistrát konat ústní jednání bez přítomnosti stěžovatele podle
§80 odst. 4 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.
[21] Stěžovatel dále namítal, že již z toho, že navrhoval slyšet strážníky před soudem,
vyplývalo, že jim hodlal předložit otázky, které by byly důvodem pro změnu skutkových tvrzení
ve věci. S tím souvisí také námitka, podle níž magistrát fakticky znemožnil vyjasnění skutkového
děje tím, že nařídil ústní jednání, což podle §80 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky
a řízení o nich musí učinit pouze v případě, je-li to nezbytné pro zjištění stavu věci, avšak jednání
konal bez přítomnosti stěžovatele. Stejně tak měl magistrát dle názoru stěžovatele provést
v souladu s §82 odst. 1 téhož zákona jeho výslech.
[22] K těmto námitkám Nejvyšší správní soud podotýká, že pokud měl stěžovatel k dispozici
takové skutečnosti, jež mohly ve věci vyvrátit jeho vinu, potom mu nic nebránilo uplatnit je
písemně či osobně na ústním jednání bez své právní zástupkyně, která se nedostavila bez náležité
omluvy a nezajistila za sebe substituci. Nic takového neučinil ani do 7. ledna 2020, kdy magistrát
vydal rozhodnutí. Magistrát usoudil, že podklady pro vydání rozhodnutí jsou dostatečné
i bez účasti stěžovatele na ústním jednání či bez jeho výslechu, a na základě takto zjištěného
skutkového stavu rozhodl. Stěžovateli nic nebránilo zpochybnit skutková zjištění magistrátu
relevantními argumenty v odvolání či v žalobě proti rozhodnutí žalovaného, avšak neučinil tak.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Nejvyšší správní soud tedy ze shora uvedených důvodů neshledal kasační stížnost
důvodnou, pročež ji zamítl podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Rozhodl tak bez jednání podle
§109 odst. 2 s. ř. s.
[24] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 a 7 ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci plný úspěch, nevznikly mu však náklady nad rámec běžné
úřední činnosti, pročež se mu náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. února 2021
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu