ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.84.2020:46
sp. zn. 6 As 84/2020 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce
JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Veroniky Juřičkové v právní věci žalobce: J. B.,
zastoupen advokátem Mgr. Václavem Voříškem, sídlem Pod kaštany 245/10, Praha 6,
proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 10. 2019, č. j. OD 933/19-3/67.1/19221/St KULK
79018/2019, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí
nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 1. 4. 2020, č. j. 73 A 10/2019 – 33,
takto:
I. Kasační stížnost se za mí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Magistrát města Jablonec nad Nisou (správní orgán I. stupně) uznal dne
11. 7. 2019 žalobce vinným z přestupku podle §125c odst. 1 písm. f) bod 4
zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů
(zákon o silničním provozu), kterého se měl z nedbalosti dopustit tím, že dne 14. 8. 2017 v 19:49
hodin v Jablonci nad Nisou ulicí Prosečská ve směru do centra města u domu č. p. X řídil vozidlo
BMW a v místě, kde je stanovena nejvyšší povolená rychlost 50 km/h, jel rychlostí 64 km/h
(při zohlednění možné odchylky 61 km/h), tedy jako řidič překročil nejvyšší povolenou rychlost
v obci o 14 km/h (při zohlednění možné odchylky o 11 km/h), za což správní orgán žalobci
uložil pokutu ve výši 1 700 Kč.
[2] Správní orgán I. stupně shledal žalobce vinným uvedeným přestupkem poprvé již dne
14. 3. 2018, žalovaný toto rozhodnutí dne 3. 5. 2018 potvrdil. Rozsudkem ze dne 1. 4. 2019,
č. j. 60 A 11/2018 - 26 však Krajský soud v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci (dále jen „krajský
soud“) rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť krátce před vydáním
rozhodnutí žalovaného podal žalobce doplnění odvolání ze dne 3. 5. 2018, o němž žalovaný
v době vydání rozhodnutí nevěděl, a tedy na něj nereagoval. V dalším řízení žalovaný
rozhodnutím ze dne 17. 5. 2019 zrušil původní prvostupňové rozhodnutí a věc vrátil správnímu
orgánu I. stupně. Ten po doplnění spisového materiálu vydal v bodě [1] uvedené rozhodnutí
ze dne 11. 7. 2019.
[3] Žalovaný dne 18. 10. 2019 zamítl žalobcovo odvolání a prvostupňové rozhodnutí
potvrdil.
[4] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce u krajského soudu, který jeho žalobu
neshledal důvodnou a zamítl ji.
[5] Krajský soud nepovažoval rozhodnutí žalovaného za nepřezkoumatelné
pro nevypořádání námitek obsažených v podání ze dne 3. 5. 2018. Odvolací řízení, v němž
žalobce zmíněné doplnění odvolání podal, bylo řízením o opravném prostředku proti prvnímu
ve věci vydanému prvostupňovému rozhodnutí. Toto odvolací řízení skončilo zrušením
předchozího rozhodnutí správního orgánu I. stupně a je třeba je oddělovat od pozdějšího
odvolacího řízení, které žalobce zahájil odvoláním dne 29. 7. 2019 a které skončilo vydáním
rozhodnutí ze dne 18. 10. 2019. Odvolací námitky uplatněné v minulosti proti jinému
prvostupňovému rozhodnutí se automaticky nestávají součástí následného odvolání žalobce
proti dalšímu rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Žalobci nic nebránilo uplatnit v odvolání
ze dne 29. 7. 2019 jakékoli námitky (třeba i shodné jako v minulosti). Dále soud doplnil,
že správní orgány obou stupňů na obsah doplnění odvolání ze dne 3. 5. 2018 ve svých
rozhodnutích reagovaly. Správní orgán I. stupně tak učinil dokonce velmi podrobně,
což žalovaný v napadeném rozhodnutí výslovně konstatoval, a uvedl, že se s odůvodněním
správního orgánu I. stupně v tomto směru ztotožňuje a nemá potřebu cokoli dále doplňovat.
Správní orgány odůvodnily také uloženou sankci, reagovaly tím tedy i na žalobcovy výhrady
v tomto směru uvedené v doplnění odvolání.
[6] Krajský soud měl dále za to, že odůvodnění výše pokuty, byť nijak podrobné, nezavdává
žádné pochybnosti o její zákonnosti a přiměřenosti. Správní orgány si byly vědomy §37 až §40
zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon
o odpovědnosti za přestupky“) a v rozhodnutích je uváděly. Výše sankce, kterou správní orgán I.
stupně stanovil v dolní polovině zákonem stanovené sazby, považoval soud za odpovídající
závažnosti posuzovaného protiprávního jednání. Správní orgán správně poukázal na skutečnost,
že překročením rychlosti žalobce nepochybně ohrozil bezpečnost silničního provozu, přičemž
za účelem objasnění účelu pravidla omezení maximální rychlosti v obci hovořil o zastavěném
území a zvýšeném provozu, což jsou vlastnosti pravidelně spojené s územím obce. Tyto
skutečnosti však zjevně nebyly správními orgány vnímány ani označeny jako polehčující
či přitěžující ve smyslu §39 a §40 zákona o odpovědnosti za přestupky. Nedošlo tedy k porušení
zákazu dvojího přičítání skutečností v neprospěch pachatele přestupku, a z uvedených důvodů
také nebylo třeba prokazovat konkrétní v místě panující intenzitu provozu, pohyb chodců
a hustotu zástavby. Pokud žalobce dovozuje existenci polehčujících okolností z toho,
že se dle něj nejedná o typicky městský úsek a že v době spáchání přestupku nebylo možno
předpokládat silný provoz, jsou tyto skutečnosti do značné míry otázkou subjektivního vnímání
žalobce. Pokud žalobce toliko v obecné rovině namítal, že nebyla zohledněna veškerá kritéria
pro stanovení výměry sankce, neuvedl, jaké konkrétní okolnosti v souvislosti s přestupkem měl
správní orgán I. stupně v jeho případu zohlednit a co dovozuje z jím obecně vyjmenovaných
kritérií, jako je pohnutka žalobce, způsob spáchání přestupku apod.
[7] Soud konstatoval, že rozhodnutí o uložení sankce sice musí vycházet ze zákonem
předpokládaných kritérií, nejde však o slohové cvičení, které by muselo obsahovat kompletní
výčet těchto kritérií, tedy prakticky opsané znění §37 až §40 zákona o odpovědnosti
za přestupky, a ke každému z nich současně hodnocení správního orgánu. Při stanovení výše
pokuty je třeba vzít v úvahu veškerá zákonná kritéria, mnohá z nich však nemusí být
v konkrétním případě relevantní, resp. nemusí ovlivňovat výslednou sankci ani směrem k trestu
přísnějšímu ani mírnějšímu.
[8] Soud zrekapituloval důvody, které správní orgán I. stupně vedly k uložení pokuty v dané
výši a zhodnotil, že nebyly překročeny zákonné meze správního uvážení a pokuta 1 700 Kč byla
žalobci stanovena v přiměřené výši.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[9] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.
[10] Stěžovatel nesouhlasí s posouzením žalobní argumentace týkající se nevypořádání námitek
v doplnění odvolání ze dne 3. 5. 2018. Domnívá se, že jednotlivé fáze řízení o přestupku je nutné
vnímat jako „jeden celek“, k čemuž odkazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 8. 2009, č. j. 4 Ads 86/2008 - 198, a ze dne ze dne 19. 12. 2019, č. j. 9 Afs 87/2018 - 38.
Odvolací námitky uplatněné v „prvním“ odvolacím řízení byl žalovaný povinen zohlednit
i v rámci druhého odvolacího řízení. Správní orgán I. stupně tak sice učinil, ovšem opomenul
námitky proti výměře sankce. Stejně tak nepostačí, pokud se žalovaný toliko ztotožnil s úvahami
správního orgánu prvního stupně. Odvolací orgán musí alespoň stručně zdůvodnit, z jakých
důvodů považuje závěry správního orgánu prvého stupně za správné (rozsudek ze dne
28. 4. 2016, č. j. 7 As 27/2016 - 31, nález ÚS ze dne 27. 8. 2013, sp. zn. II. ÚS 1842/12).
Požadavek krajského soudu na opětovné uplatnění týchž námitek považuje stěžovatel
za formalistický.
[11] Dále stěžovatel brojí proti závěrům krajského soudu týkajícím se uložené pokuty.
Zejména namítá, že správní orgán se musí při výměře sankce vždy zabývat všemi zákonnými
kritérii a také musí odůvodnit, jak jednotlivá zákonná kritéria aplikoval na okolnosti přestupku,
k čemuž odkazuje na rozsudky ze dne 16. 5. 2019, č. j. 9 As 56/2019 - 28, a ze dne 28. 2. 2017,
č. j. 5 As 280/2016 - 23. Jestliže některé zákonné kritérium není v konkrétní věci relevantní, musí
to správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí uvést a nemůže jej pouze opomenout. Pouhý
odkaz na právní ustanovení obsahující výčet zákonných kritérií nepostačuje. Nesouhlasí také
s tím, že měl v žalobě uvést, jak mají být nezohledněná zákonná kritéria hodnocena, neboť to je
úlohou správních orgánů.
[12] Stěžovatel dále namítá, že krajský soud překročil svoji pravomoc, pokud posuzoval
přiměřenost uložené sankce. Není úlohou krajského soudu domýšlet za správní orgány, zda je
pokuta adekvátní, resp. zda odpovídá „typové závažnosti“.
[13] Krajský soud dle stěžovatele pochybil i při posouzení námitky porušení zákazu dvojího
přičítání. Byť to správní orgán neuvedl výslovně, z kontextu je jasné, že zastavěnost území
správní orgán kladl stěžovateli k tíži při výměře sankce, jedná se však o znak skutkové podstaty
(rozsudek ze dne 6. 10. 2016, č. j. 2 As 161/2016 - 52). Pokud správní orgán dovozoval vyšší
závažnost přestupku právě z toho, že v daném místě měl údajně panovat vyšší než běžný provoz,
měl takové tvrzení také prokázat. Stěžovatel na důkaz o svém tvrzení, že se nejedná o typický
městský úsek, přiložil k žalobě fotografii z místa měření, k ní se však krajský soud nevyjádřil,
jedná se proto o tzv. opomenutý důkaz. Z fotografie je patrné, že v místě absentuje zástavba
a jedná se v podstatě o pozemní komunikaci procházející lesem, pouze po jedné straně je sklad.
Lze proto rozumně předpokládat, že na tomto místě bude podstatně nižší výskyt chodců, než je
v obci typické. Místo přestupku tak bylo zásadní polehčující okolností, kterou však správní
orgány zcela přehlédly. A dokonce jej neprávem kladly stěžovateli k tíži jako přitěžující okolnost.
Stěžovatel dále vytýká krajskému soudu, že neuvedl, z jakého podkladu zjistil, že se jednalo
o obec.
[14] Dále stěžovatel uvádí argumentaci vztahující se k jeho nesouhlasu se zveřejňováním
osobních údajů na webu Nejvyššího správního soudu.
[15] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s posouzením věci krajským
soudem a odkázal na svoje rozhodnutí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[17] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
[18] V otázce reakce na doplnění odvolání ze dne 3. 5. 2018 se Nejvyšší správní soud shoduje
s posouzením provedeným krajským soudem. Krajský soud správně poukázal na skutečnost,
že dne 18. 10. 2019 žalovaný rozhodoval o odvolání proti jinému rozhodnutí, než proti kterému
mířilo doplnění odvolání ze dne 3. 5. 2018. Rozhodnutí napadené odvoláním, které bylo
doplněno dne 3. 5. 2018, bylo žalovaným po zásahu krajského soudu právě k tomuto odvolání
zrušeno. Není tak důvod, aby žalovaný ve svém následném rozhodnutí o odvolání proti novému
rozhodnutí správního orgánu I. stupně vypořádával námitky brojící proti rozhodnutí zrušenému.
Stěžovatelem odkazovaná judikatura je na věc zcela nepřiléhavá. Rozsudek
č. j. 9 Afs 87/2018 - 38 se týká situace, kdy byl žalovaný povinen vypořádat se s uplatněnou
odvolací argumentací po zrušení svého rozhodnutí krajským soudem, jednalo se tedy o odvolání
právě proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, které žalovaný byl povinen
přezkoumat. V rozsudku č. j. 4 Ads 86/2008 - 198 Nejvyšší správní soud uvedl, že správní řízení
je ovládáno zásadou jednotnosti, tedy řízením se rozumí jak řízení před správním orgánem
prvního stupně, tak případně orgánem odvolacím a stejně je třeba vnímat rozhodnutí z takového
řízení povstalá. Tento závěr krajský soud nijak nezpochybnil a nepochybně platí i v projednávané
věci. Odvolání jakožto opravný prostředek však směřuje proti konkrétnímu rozhodnutí
ve správním řízení, a je-li o něm rozhodnuto, neznamená to, že by se s jeho argumentací měl
správní orgán vypořádávat v jakémkoliv dalším rozhodnutí. Nadto, jak již krajský soud uvedl,
správní orgán prvního stupně se v rozhodnutí ze dne 11. 7. 2019 stěžovatelovými námitkami
podrobně zabýval a neshledal je důvodnými, což potvrdil též žalovaný.
[19] Stejně tak neshledal Nejvyšší správní soud důvodnými námitky týkající se uložené pokuty.
Stěžovatel zejména namítá, že správní orgán se nezabýval všemi zákonnými kritérii pro uložení
pokuty. Krajský soud však tuto námitku posoudil správně. Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 17. 6. 2020, č. j. 1 As 80/2020 - 36, uvedl: „Účelem §37, resp. §38 zákona č. 250/2016 Sb.,
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, je mimo jiné dát správním orgánům demonstrativní kritéria
k potřebné individualizaci ukládané sankce tak, aby nebyla arbitrární a pouze obecně odůvodněná. Trestání
za běžné přestupky typu překročení nejvyšší dovolené rychlosti má být v zásadě rutinní, časově nenáročnou
záležitostí, která předpokládá rychlé a efektivní vyřešení celé věci. Toho není možno dosáhnout nepřiměřeným
zvyšováním požadavků kladených na správní orgány při odůvodňování výše uložené sankce.“ Správní orgán je
povinen hodnotit zejména povahu a závažnost přestupku (srov. §37 a 38 zákona o odpovědnosti
za přestupky), případně polehčující a přitěžující okolnosti, existují-li. Ve stěžovatelem
zmiňovaných rozsudcích č. j. 9 As 56/2019 - 28 a č. j. 5 As 280/2016 - 23, však taková úvaha
nebyla provedena vůbec, zejména absentovalo vyhodnocení povahy a závažnosti přestupku,
které jak dříve účinný zákon č. 200/1990 Sb. o přestupcích, tak zákon o silničním provozu
v případě správních deliktů uváděly v taxativním výčtu okolností významných pro výši uložené
pokuty. V projednávané věci byla situace ovšem jiná, správní orgán se povahou a závažností
přestupku zabýval, a to na straně 8 svého rozhodnutí. Z polehčujících či přitěžujících okolností
pak uvedl a hodnotil pouze skutečnosti pro věc významné. Nejvyšší správní soud se i s ohledem
na výše uvedené zcela ztotožňuje s krajským soudem, že účelem požadavku individualizace trestu
není, aby správní orgány byly nuceny provádět slohová cvičení, jež by obsahovala opsaná
ustanovení zákona o odpovědnosti za přestupky. Ten v §37 až §40 uvádí demonstrativní výčet
okolností, k nimž má správní orgán při ukládání sankce přihlížet, přičemž se jedná dohromady
o 27 položek. Nelze si tak rozumně přestavit, že by se správní orgán měl ve všech případech
věnovat všem těmto okolnostem a zejména, že by ve všech případech byly veškeré v zákoně
uvedené okolnosti v dané věci relevantní.
[20] Tvrdí-li stěžovatel, že po něm nelze požadovat, aby v žalobě uvedl, jak měla být
nezohledněná zákonná kritéria hodnocena, zjevně neporozuměl rozhodnutí krajského soudu,
neboť ten po něm nic takového nepožadoval. Podstatou sdělení soudu byla skutečnost,
že stěžovatel neuvedl konkrétní okolnosti svého případu, které podle něj správní orgány
při hodnocení výše pokuty nezohlednily, ačkoliv tak učinit měly. S takovým hodnocením
se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje. Pokud správní orgány nehodnotily další okolnosti
případu, stalo se tak proto, že z jejich pohledu nebyly pro výši sankce podstatné (k tomu
viz výše). Měl-li stěžovatel za to, že některé konkrétní skutečnosti zůstaly v tomto směru
opomenuty, měl uvést které a co z nich ve vztahu k výši pokuty podle něj vyplývá. Soud po něm
nepožadoval podřazení pod konkrétní v zákoně uvedené polehčující či přitěžující okolnosti
ani jejich zhodnocení, jak nesprávně tvrdí stěžovatel. Hodnocení přiměřenosti sankce pak soud
provedl k žalobním námitkám týkajícím se zákonnosti uložené pokuty. I pokud by krajský soud
k takovému hodnocení přistoupil bez žalobní námitky, nejednalo by se o důvod pro zrušení jeho
rozhodnutí pro nezákonnost.
[21] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje ani s námitkou týkající se zákazu dvojího přičítání
téže skutečnosti. Krajský soud správně uvedl, že správní orgán I. stupně zastavěným územím
s hustotou pohybu osob a vozidel objasňoval naplnění skutkové podstaty přestupku a jeho společenské
škodlivosti. Jako jedinou přitěžující okolnost správní orgán I. stupně uvedl opakované spáchání
přestupku v témže roce, přičemž dříve uložená pokuta ve výši 1 500 Kč na stěžovatele neměla
výchovný dopad. Vzhledem k tomu, že soud odmítl stěžovatelovu argumentaci týkající
se zastavěného území jako přitěžující okolnosti, nebylo třeba k této otázce vést dokazování, což
správně uvedl. Stěžovatelem uváděné fotografie přiložené k žalobě tak soud neopomenul, z jeho
odůvodnění je však evidentní, že pro posouzení věci provedení tohoto důkazu považoval
za nadbytečné.
[22] Stěžovatelovu výhradu, že soud neuvedl, z jakého podkladu zjistil, že se jedná o obec,
pak Nejvyšší správní soud hodnotí jako zcela absurdní a zjevně obstrukční námitku, neboť
jednání, ze kterého byl stěžovatel uznán vinným, je překročení nejvyšší povolené rychlosti v obci,
což vyplývá ze samotného popisu skutku (který se stal při jízdě v Jablonci nad Nisou ulicí Prosečská
ve směru do centra města u domu č. p. X). Proti údaji o místu spáchání přestupku pak stěžovatel
v celém správním řízení ani v řízení před krajským soudem nijak nebrojil.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[24] Závěrem Nejvyšší správní soud doplňuje, že stěžovatel v průběhu řízení o kasační
stížnosti požádal o osvobození od placení soudního poplatku. Následně jej však zaplatil, Nejvyšší
správní soud proto o jeho žádosti již nerozhodoval.
[25] K nesouhlasu stěžovatele se zveřejňováním jeho údajů se Nejvyšší správní soud
nevyjadřoval, neboť se nejednalo o kasační argumentaci.
[26] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 a 7
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. října 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu