ECLI:CZ:NSS:2021:6.AZS.255.2019:46
sp. zn. 6 Azs 255/2019 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce
JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci žalobkyně: D. T. T.,
zastoupené Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3,
Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 13. 4. 2018, č. j. MV-105280-15/SO-2017,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni
ze dne 23. 10. 2019, č. j. 30 A 119/2018 – 57,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Dne 13. 7. 2017 zastavilo Ministerstvo vnitra (jako správní orgán prvního stupně) řízení
o prodloužení doby platnosti povolení žalobkyně k dlouhodobému pobytu za účelem společného
soužití rodiny podle §169 odst. 8 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky, ve znění účinném do 14. 8. 2017 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) z důvodu
opožděného podání žádosti. Odvolání žalobkyně žalovaná zamítla. Důvody pozdního podání
žádosti uvedené žalobkyní, tedy že myslela, že má stejné datum platnosti předchozího povolení jako její
rodiče, popř. že s sebou průkaz nenosila, protože je malinký, nevyhodnotila ve smyslu §47 odst. 3 zákona
o pobytu cizinců jako překážky bránící žalobkyni ve včasném podání žádosti, které by byly
nezávislé na její vůli.
[2] Proti rozhodnutí žalované brojila žalobkyně u Krajského soudu v Plzni. Krajský soud
žalobu neshledal důvodnou a zamítl ji.
[3] Krajský soud nepovažoval rozhodnutí žalované za nepřezkoumatelné. Důvody zmeškání
lhůty, které žalobkyně uvedla, nemohou být považovány za překážky na vůli žalobkyně nezávislé.
Žalobkyně měla povinnost podat svou žádost v určité lhůtě a bylo jen na ní (či jejích rodičích),
jak této povinnosti dostojí. Lhůty pro podání žádostí jsou upraveny v zákoně o pobytu cizinců,
přičemž neznalost zákona žalobkyni neomlouvá. Ani odkaz na věk blízký věku mladistvého
nemůže být ve věci podstatný. Soud tak neměl pochybnosti o důvodech, proč žalovaná rozhodla
tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí; z žaloby ostatně vyplývá, že tyto pochybnosti neměla
ani žalobkyně, neboť s právními názory a závěry správních orgánů nesouhlasila a namítala jejich
nesprávnost.
[4] K námitce přepjatého formalismu soud konstatoval, že žalobkyně neuvedla, v čem
konkrétně měly přepjatý formalismus a porušení §2 odst. 4 správního řádu spočívat. Pro daný
případ je rozhodné, zda důvody, které žalobkyni zabránily ve včasném podání žádosti, byly nebo
nebyly na její vůli nezávislé. S touto zásadní otázkou se odvolací argumentace přepjatým
formalismem a porušením uvedeného ustanovení správního řádu míjí. Podle názoru soudu je
na místě zohledňovat to, jak odvolatel své námitky zformuluje a jakým způsobem a na jaké
úrovni argumentuje. S tím by měla korespondovat odpověď odvolacího správního orgánu,
který je povinen námitky vypořádat a své rozhodnutí odůvodnit. V případě toliko obecné
argumentace lze podle soudu vystačit s obecnou odpovědí. Z napadeného rozhodnutí je zřejmé,
proč žalovaná neshledala námitku přepjatého formalismu důvodnou a došla k tomu, že aplikace
zákona o pobytu cizinců provedená správním orgánem prvního stupně není nepatřičná
a ani v rozporu s judikaturou Ústavního soudu.
[5] K posouzení přiměřenosti rozhodnutí dle §174a zákona o pobytu cizinců citoval
soud judikaturu shrnutou v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2019,
č. j. 7 Azs 5/2019 - 27 a ztotožnil se se závěrem správních orgánů, že v případě usnesení
o zastavení řízení podle §169 odst. 8 písm. d) zákona o pobytu cizinců nemají povinnost
posuzovat přiměřenost dopadů do soukromého a rodinného života cizince.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[6] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.
[7] Stěžovatelka nesouhlasí s posouzením námitky týkající se přepjatého formalismu
žalované. Stěžovatelka v žalobě zdůraznila konkrétní argumentaci, proč se domnívá, že správní
orgány postupovaly přepjatě formalisticky. Krajský soud stěžovatelce nesprávně vytkl, že námitku
uplatnila pouze v obecné rovině, místo aby stěžovatelčino tvrzení přezkoumal.
[8] Krajský soud se řádně nevypořádal se všemi žalobními námitkami. K námitce
nepřezkoumatelnosti soud pouze uvedl, že „v tomto případě žádnou takovou vadu rozhodnutí
neshledal“. Další námitku týkající se ovlivnění stěžovatelky věkem, nezkušeností a neznalostí
povinností spojených s pobytem pak soud vypořádal pouze shrnutím, že tyto faktory nemohou
být považovány za překážku nezávislou na vůli stěžovatelky. Stěžovatelka má přitom za to, že
volní schopnosti jsou přímo úměrné věku osoby.
[9] Stěžovatelka dále nesouhlasí se závěrem soudu, že v případě obecné argumentace vystačí
obecná odpověď. Poukazuje na skutečnost, že adresáty právních norem cizineckého práva jsou
cizinci s často omezenou znalostí českého jazyka, což by je však nemělo vylučovat z práva
na soudní či jinou ochranu. Argumentaci proto považuje za hraničící s diskriminací.
[10] Stěžovatelka poukazuje na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 16. 10. 2019,
č. j. 29 A 34/2018 - 62, kde byl obdobný skutkový stav posouzen se zcela opačnými závěry.
[11] Dále stěžovatelka odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu - rozsudek ze dne
14. 3. 2018, č. j. 6 Azs 422/2017 - 29, ze dne 31. 5. 2018, č. j. 5 Azs 46/2016 - 30, ze dne
10. 5. 2018, č. j. 6 Azs 201/2016 - 50 a ze dne 31. 5. 2018, č. j. 5 Azs 47/2016 - 61. Rozsudky
se týkají povinnosti posoudit přiměřenost dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života
vyplývající přímo z Úmluvy bez ohledu na to, zda posouzení zákon o pobytu cizinců vyžadoval.
Dále stěžovatelka cituje z rozsudku ze dne 12. 1. 2012, č. j. 7 As 142/2011 - 68, který lze dle
jejího názoru vztáhnout i na její případ. Stěžovatelka zůstává oprávněnou žádat o povolení
k dlouhodobému pobytu v zemi původu a postup správních orgánů, které ji nutí, aby odcestovala
jen za účelem podání nové žádosti, je nejen nepřiměřený, ale také neúčelně formalistický.
[12] Správní orgány a následně krajský soud zcela ignorovaly skutečnost, že stěžovatelka
v době svého pochybení byla osobou věkem blízkou osobám mladistvým. Právní řád přitom
k takové skutečnosti přihlíží v řadě právních odvětví a dokonce i ve správním právu, konkrétně
přestupkovém, kde dává státním orgánům možnost změkčit přílišný formalismus.
[13] Stěžovatelka žije ve společné domácnosti se svými rodiči, kteří jsou držiteli pobytových
oprávnění, věnuje se studiu (je žákyní druhého ročníku oboru pečovatelské služby na odborné
škole), není výdělečně činná, je na rodičích existenčně závislá, a je na ni tedy třeba hledět jako
na zletilé nezaopatřené dítě. Českou republiku považuje za svůj domov a na území domovského
státu nemá žádné zázemí. Obor stěžovatelčina studia přesahuje její vlastní zájmy a je též v zájmu
České republiky, aby jí bylo umožněno nadále pobývat v ČR, neboť jednak se jedná v obecné
rovině o záslužné povolání, a také v České republice žije početná skupina osob vietnamské
národnosti, o které bude v budoucnu třeba se postarat a stěžovatelka hovoří jak česky,
tak vietnamsky.
[14] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázala na své rozhodnutí a rozsudek
krajského soudu, s jehož závěry se zcela ztotožňuje.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[16] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů. Soud dále ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4 soudního řádu správního
(s. ř. s.)], a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval otázkou, zda je rozsudek krajského soudu
přezkoumatelný. Má-li rozhodnutí soudu projít testem přezkoumatelnosti, je třeba, aby bylo
srozumitelné a obsahovalo dostatek důvodů podporujících výrok rozhodnutí. Stěžovatelka vytkla
krajskému soudu, že věc dostatečně neposoudil a řádně se nevypořádal s žalobními body. Takové
vady však Nejvyšší správní soud v rozsudku krajského soudu neshledal. Za nepřezkoumatelná
pro nedostatek důvodů jsou považována zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění
zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým
způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52). Krajský soud, ač stručně, reagoval
na stěžovatelčiny žalobní námitky, které se týkaly nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalované,
přepjatého formalismu správního orgánu při hodnocení dané věci a nezhodnocení zásahu
rozhodnutí do soukromého a rodinného života. Ke všem těmto námitkám uvedl, proč je
nepovažuje za důvodné. Nesouhlas stěžovatelky s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku
nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost. Věcná správnost úvah krajského soudu je předmětem
dalšího přezkumu.
[18] K otázce precizace žalobních námitek soud odkazuje na svou konstantní judikaturu, která
zcela odpovídá pozici zaujaté krajským soudem. Kvalita žalobních námitek předurčuje kvalitu
jejich vypořádání a není povinností ani oprávněním soudu za účastníka řízení domýšlet jeho
argumentaci. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu a přebíral by roli
advokáta (srov. např. rozsudek dne 26. 5. 2016, č. j. 2 Azs 113/2016 – 26, či ze dne 21. 5. 2018,
č. j. 7 As 128/2018 - 17 a tam citovanou judikaturu) Jedná se o odraz dispoziční zásahy, kterou je
řízení před správními soudy ovládáno. Je to žalobce, který vymezuje předmět přezkumu
správního soudu a důvody, pro které má napadené rozhodnutí za nesprávné. Po žalobci není
požadována znalost právních předpisů, musí však konkrétně vylíčit, jakých konkrétních
nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči
němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným
(srov. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005 č. j. 2 Azs 92/2005 – 58,
č. 835/2006 Sb. NSS). V žádném případě nelze hovořit o možné diskriminaci cizinců či osob
neovládajících český jazyk, jak uvádí stěžovatelka. Není-li žalobce v řízení sám schopen hájit svoje
práva, má možnost dát se zastoupit jinou osobou či právním profesionálem (advokátem).
V případě nedostatku finančních prostředků mu takový zástupce může být ustanoven na náklady
státu (srov. §35 odst. 10 s. ř. s.).
[19] V projednávaném případě není mezi stěžovatelkou a žalovanou sporu o skutkových
okolnostech věci. Platnost stěžovatelčina pobytového oprávnění končila dne 13. 6. 2017.
Stěžovatelka podala žádost o jeho prodloužení až dne 20. 6. 2017. V okamžiku podání žádosti
sdělila důvody, které jí zabránily ve včasném podání žádosti, a to že si myslela, že má stejné
datum platnosti pobytového oprávnění jako její rodiče, kteří mají pobyt do 16. 7. 2017. V místě
bydliště nosí k prokazování totožnosti cestovní pas, průkaz o povolení k pobytu má uložen doma
z obavy z jeho ztráty.
[20] Dle §47 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je cizinec povinen podat žádost o prodloužení
doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu nejpozději před uplynutím platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu, nejdříve však 120 dnů před uplynutím jeho platnosti. Zabrání-li
včasnému podání žádosti důvody na vůli cizince nezávislé, je cizinec dle §47 odst. 3 téhož
zákona oprávněn tuto žádost podat do 5 pracovních dnů po zániku těchto důvodů. Důvody
pro pozdější podání žádosti je cizinec povinen ministerstvu sdělit nejpozději při podání žádosti
a na jeho výzvu tyto důvody prokázat. Podal-li cizinec žádost o prodloužení platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu v době, kdy k tomu není oprávněn, správní orgán řízení usnesením
dle §169 odst. 8 písm. d) zákona o pobytu cizinců zastaví.
[21] Stěžovatelka po celou dobu řízení namítala, že správní orgány postupovaly
při hodnocení případu přepjatě formalisticky a nevzaly v úvahu specifika dané věci, tedy její
nízký věk a nezkušenost s vyřizováním povinností spojených s jejím pobytem. Nejvyšší
správní soud se v této otázce ztotožňuje s posouzením provedeným jak správními orgány,
tak následně krajským soudem. Zákon o pobytu cizinců stanoví pravidla pro podávání žádostí
o prodloužení pobytového oprávnění. Zákonodárce však současně předvídal i situace,
kdy může dojít k opožděnému podání žádosti, a v zákoně upravil omluvitelné důvody,
pro které lze opožděné podání akceptovat. Za omluvitelné důvody označil takové, k teré jsou
na vůli cizince nezávislé a které mu neumožnily žádost v zákonné lhůtě podat. Nejvyšší
správní soud je přesvědčen, že již v tomto institutu je obsažen ústavní požadavek
proporcionality, neboť umožňuje meritorně projednat i opožděně podanou žádost ,
avšak toliko v případě osvědčení omluvitelného důvodu. Správní orgány jsou povinny
postupovat v souladu se zákonem. V jejich hodnocení stěžovatelkou tvrzených důvodů
pozdního podání žádosti jako nikoliv na její vůli nezávislými, nelze spatřovat přepjatý
formalismus či nepřiměřenost (srov. rozsudek ze dne 24. 9. 2020, č. j. 1 Azs 46/2020 – 40).
[22] Nejvyšší správní soud se zároveň ztotožňuje s hodnocením stěžovatelkou tvrzených
důvodů zmeškání lhůty pro podání žádosti. Za důvody nezávislé na vůli cizince považoval
Nejvyšší správní soud v minulosti například nemoc cizince, respektive dočasnou pracovní
neschopnost z důvodu nemoci (viz např. rozsudek ze dne 27. 6. 2014, č. j. 4 Azs 62/2014 - 31,
či ze dne 27. 1. 2016, č. j. 1 Azs 295/2015 - 40). Naproti tomu za takový důvod
judikatura neshledala například nesprávné povědomí cizince o tom, že žádost lze podat
i nekompletní (rozsudek ze dne 1. 8. 2016, č. j. 1 Azs 108/2016 – 41, či ze dne 21. 2. 2018,
č. j. 4 Azs 246/2017 - 35).
[23] Skutečnost, že stěžovatelka si přesně nezjistila, kdy končí platnost jejího pobytového
oprávnění, a spoléhala na to, že její povolení k pobytu má stejnou platnost jako povolení
jejích rodičů, nelze považovat za skutečnost na její vůli nezávislou. Jedná se o situaci,
kterou mohla svým jednáním plně ovlivnit a vyhnout se jí. Je na místě od stěžovatelky
(případě jejích rodičů) vyžadovat, aby věnovala pozornost zákonným podmínkám svého
pobytu v České republice, včetně podmínek administrativních. Samotná okolnost nízkého
věku a možné nižší vyspělosti a orientace v administrativních povinnostech nemůže omluvit
pozdní podání žádosti. Je pravdou, že zákon s věkem blízkým věku mladistvých v určitých
situacích spojuje jisté zvýhodnění či benevolentnější postup, v mnoha dalších situacích
však s dovršením věku 18 let naopak na člověka klade nové povinnosti, neboť předpokládá,
že v tomto věku je již dostatečně vyspělý a schopný je plnit. Stěžovatelce bylo v době podání
žádosti již téměř 20 let. Ač stěžovatelka nemusí jako cizinka mít perfektní znalost českého
jazyka, v České republice studuje a sama uvedla, že český jazyk ovládá. A ni tato okolnost
tak není důvodem, pro který by nemohla žádost podat včas.
[24] K námitce týkající se nutnosti posouzení zásahu rozhodnutí žalované do soukromého
a rodinného života stěžovatelky Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem konstatuje,
že obecně v případě zastavení řízení nepřichází posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí
do soukromého a rodinného života žadatele v úvahu, jelikož o žádosti není meritorně
rozhodováno (srov. např. rozsudek NSS ze dne 18. 11. 2015, č. j. 6 Azs 226/2015 – 27). Pokud
totiž nejsou splněny podmínky projednání žádosti, tj. pokud jako v posuzovaném případě žádost
nebyla podána včas a nebyly prokázány důvody nezávislé na vůli cizinky, které vedly
k opožděnému podání žádosti, nemá správní orgán jinou možnost, než řízení zastavit. Dodržení
závazků vyplývajících z čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod je zajištěno
tím, že posouzení přiměřenosti dopadu do soukromého a rodinného života cizince je vyžadováno
v rámci rozhodování o případném uložení správního vyhoštění (§119a odst. 2 zákona o pobytu
cizinců). S ohledem na to zde nelze spatřovat ani rozpor napadeného rozhodnutí s čl. 8 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (viz např. rozsudek ze dne 21. 2. 2018,
č. j. 4 Azs 246/2017 - 35).
[25] Stěžovatelkou odkazovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, ze kterých vyplývá,
že správní orgány mají u některých rozhodnutí povinnost posouzení přiměřenosti provést,
ačkoliv to zákon o pobytu cizinců výslovně nestanoví, se týkají situace, kdy cizincům byla zrušena
povolení k trvalému pobytu.
[26] Rozsudek ze dne 12. 1. 2012, č. j. 7 As 142/2011 - 68, kterého se stěžovatelka dovolává,
nelze na její situaci aplikovat, neboť se týká zcela jiných skutkových okolností. V dané věci
Nejvyšší správní soud shledal, že byly naplněny důvody na vůli cizinky nezávislé, které jí zabránily
ve včasném podání žádosti, a její žádost tak měla být meritorně projednána. Jednalo se o situaci,
kdy žadatelka byla zcela závislá na svém manželovi, který za ni vyřizoval veškeré záležitosti,
neovládala český jazyk a její manžel onemocněl. Takové okolnosti však v projednávané věci
nenastaly.
[27] Stěžovatelka dále poukazuje na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 16. 10. 2019,
č. j. 29 A 34/2018 - 62. Soud v tomto rozsudku shledal nesprávným postup správních orgánů,
které vydaly, resp. potvrdily rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti žalobce k prodloužení doby
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu podle §169r odst. 1 písm. d) zákona o pobytu
cizinců, aniž by zkoumaly přiměřenost jeho dopadů do právní sféry žalobce, zejména jeho práva
na soukromý a rodinný život, a aniž by s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti poměřovaly
důvody, pro které k zastavení řízení došlo, s důsledky plynoucími ze zastavení řízení. Tento
rozsudek však není pro Nejvyšší správní soud závazný. K výše řešeným otázkám existuje
konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu a v projednávané věci soud neshledal důvod
se od ní odchylovat. Proti rozsudku Krajského soudu v Brně byla podána kasační stížnost,
o které dosud nebylo rozhodnuto.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[29] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalované v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec
běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se jí náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. ledna 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu