ECLI:CZ:NSS:2021:6.AZS.312.2020:65
sp. zn. 6 Azs 312/2020 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Filipa Dienstbiera,
soudce JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně zpravodajky Mgr. Ing. Veroniky Juřičkové v právní
věci žalobkyň: a) nezl. N. N. N., b) nezl. N. Q. N., obě zastoupené Mgr. Markem Sedlákem,
advokátem, sídlem Milady Horákové 1957/13, Brno, proti žalované: vláda, sídlem nábřeží
Edvarda Beneše 4, Praha 1, týkající se žaloby proti bodu I/3 usnesení žalované
ze dne 12. 3. 2020, č. 198, vyhlášeného pod č. 71/2020 Sb., a proti sdělení žalované
ze dne 18. 5. 2020, č. j. 17619/2020-UVCR, o kasační stížnosti žalobkyň proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2020, č. j. 14 A 68/2020 - 36,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyň se zamí t á .
II. Žalobkyně n em a jí právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně (sestry) jsou rodinnými příslušnicemi občana Evropské unie. Jejich rodiče
žijí v České republice, matka je občankou Vietnamské socialistické republiky, otec je občanem
Nizozemského království. Rodiče chtěli, aby obě žalobkyně přicestovaly do České republiky
na krátkodobé (tzv. schengenské) vízum, aby mohly na území České republiky požádat
o přechodný pobyt, a došlo tak ke sloučení rodiny. Z tohoto důvodu matka odcestovala
do Vietnamu a jako zákonná zástupkyně podala za žalobkyně žádost o udělení krátkodobého
(tzv. schengenského) víza pro rodinného příslušníka občana Evropské unie. Poté se vrátila zpět
do České republiky.
[2] Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně domáhaly zrušení usnesení
vlády ze dne 12. 3. 2020, č. 198, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 71/2020 Sb.,
konkrétně jeho bodu I/3, kterým žalovaná s účinností od 14. 3. 2020 nařídila zastavení řízení
v případě žádostí o krátkodobá víza, o kterých dosud nebylo rozhodnuto (s tím, že to neplatí
pro osoby, jejichž pobyt je v zájmu České republiky); a zároveň se domáhaly zrušení v záhlaví
označeného sdělení žalované, jímž vyřídila podání žalobkyň (označené jako odvolání) směřující
proti bodu I/3 usnesení vlády č. 198, které žalobkyně pokládaly za rozhodnutí žalované
o odvolání.
[3] Městský soud dospěl k závěru, že napadené usnesení žalované č. 198 (konkrétně
jeho bod I/3) a sdělení žalované ze dne 18. 5. 2020, č. j. 17619/2020-UVCR, nejsou
rozhodnutími ve smyslu §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“), vydanými správním orgánem ve správním řízení. Stran posouzení povahy
napadeného bodu I/3 usnesení žalované č. 198, jímž bylo v době vyhlášeného nouzového stavu
nařízeno zastavení řízení v případě žádostí o krátkodobá víza, o kterých dosud nebylo
rozhodnuto, městský soud vyšel z judikatury Ústavního soudu opakovaně se zabývající povahou
krizových opatření přijatých vládou v době vyhlášeného nouzového stavu (nálezy ze dne
22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, ze dne 5. 5. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 15/20). Uzavřel, že krizová opatření vlády vydaná na základě
zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), mají
materiálně povahu tzv. jiného právního předpisu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České
republiky (dále jen „Ústava ČR“). S odkazem na §5 odst. 1 a §6 odst. 1 písm. b) krizového
zákona se dle městského soudu v daném případě jednalo o krizové opatření přijaté za účelem
zákazu vstupu cizinců přicházejících z rizikových oblastí, jehož integrální součástí je i napadený
bod I/3. Nejedná se tedy o individuální správní akt (rozhodnutí), podléhající přezkumu
ve správním soudnictví.
[4] V návaznosti na závěr, že bod I/3 usnesení žalované č. 198 není individuálním správním
aktem (rozhodnutím) vydaným ve správním řízení, městský soud dovodil, že proti takovému
usnesení nelze podat řádný opravný prostředek. Proto ani sdělení žalované, kterým bylo
reagováno na podání žalobkyň (označené jako odvolání), nelze považovat za rozhodnutí,
kterým by se zakládala, měnila, rušila nebo závazně určovala práva nebo povinnosti žalobkyň.
Nic na tom dle městského soudu nemění ani skutečnost, že žalobkyně podání směřující
proti uvedenému bodu usnesení výslovně jako odvolání označily a za odvolání je považovaly.
V záhlaví označeným rozhodnutím proto městský soud podanou žalobu odmítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelky“) podaly proti usnesení městského soudu kasační
stížnost, v níž namítaly, že městský soud věc nesprávně právně posoudil. Podle názoru
stěžovatelek má napadený bod I/3 krizového opatření (usnesení vlády č. 198) povahu
individuálního správního aktu (rozhodnutí), neboť jím došlo k faktickému ukončení veškerých
běžících správních řízení o krátkodobá víza, o kterých nebylo rozhodnuto (tj. včetně řízení
stěžovatelek). Stěžovatelky připomněly, že uvedená řízení neprobíhají podle vnitrostátní právní
úpravy, ale řídí se nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. 7. 2009
o kodexu Společenství o vízech (dále jen „vízový kodex“), který stanoví způsoby, postup i formu
rozhodnutí o nevyhovění žádosti. Vzhledem k tomu, že podle čl. 10 Ústavy má mezinárodní
smlouva, která je součástí českého právního řádu, přednost před zákonem, nebyla
dle stěžovatelek žalovaná oprávněna do běžících řízení zasahovat. V bodu I/3 usnesení
žalované č. 198 je sice použit pojem „zastavení“ řízení, fakticky se však dle stěžovatelek jedná
o zamítnutí jejich žádosti nikoli z procesních důvodů, ale z důvodu epidemie koronaviru.
Z materiálního hlediska se tedy jedná o rozhodnutí ve věci samé, kterým bylo pravomocně
ukončeno probíhající správní řízení stěžovatelek jako žadatelek o udělení víza. Stěžovatelky
připomněly, že vízový kodex přiznává žadatelům, kterým byla žádost o udělení víza zamítnuta,
právo na odvolání (viz též rozhodnutí Soudního dvora EU ze dne 13. 12. 2017, ve věci C-403/17,
Soufiane El Hassani proti Minister Spraw Zagranicznych). Napadená rozhodnutí žalované tedy nejsou
vyloučena ze soudního přezkumu správními soudy. Jako rodinným příslušníkům občana EU
stěžovatelkám zaručuje soudní přezkum i směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES
ze dne 29. 4. 2005, o právu občanů unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat
a pobývat na území členských států. Na podporu své argumentace stěžovatelky doložily
také rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 10. 2020, č. j. 29 A 62/2020 - 63.
[6] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti s odkazem na usnesení Ústavního soudu
ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, a ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, uvedla,
že při přijímání rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu a přijímání konkrétních opatření
(tedy i napadeného usnesení č. 198) nevystupuje jako správní orgán. Povaha usnesení jako jiného
právního předpisu, které nelze považovat za individuální správní akt (rozhodnutí), vylučuje
dle žalované jeho přezkoumání soudy ve správním soudnictví. Vzhledem k tomu, že v daném
případě zcela absentuje správní akt v podobě individuálního správního rozhodnutí, které
by bylo možno soudně přezkoumat, nelze ani podání stěžovatelek označené jako „odvolání“
považovat za řádný opravný prostředek proti němu směřující. Sdělení ze dne 18. 5. 2020,
č. j. 17619/2020-UVCR, kterým žalovaná reagovala na podání stěžovatelek a sdělila důvody,
pro které je nelze považovat za odvolání, tak nelze považovat za odvolací správní rozhodnutí
přezkoumatelné ve správním soudnictví. Žalovaná se podrobně vyjádřila také k námitkám
stěžovatelek, že řízení o jejich žádostech neprobíhá podle vnitrostátní právní úpravy, ale řídí
se vízovým kodexem. Zároveň z procesní opatrnosti upozornila také na opožděnost žaloby,
neboť dvouměsíční lhůtu pro podání žaloby bylo nutno odvíjet od okamžiku vyhlášení usnesení
ve Sbírce zákonů (tj. ode dne 12. 3. 2020), nikoli od doručení sdělení ze dne 18. 5. 2020,
č. j. 17619/2020-UVCR, které stěžovatelky považovaly za rozhodnutí o odvolání. I žalovaná
soudu dodatečně předložila rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2020,
č. j. 11 A 44/2020 - 73, který pokládala za relevantní pro rozhodnutí o kasační stížnosti.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[8] V projednávaném případě je mezi účastníky řízení veden spor o to, má-li krizové opatření
žalované – konkrétně jeho bod I/3 usnesení č. 198 ze dne 12. 3. 2020 – povahu individuálního
správního aktu (rozhodnutí), podléhajícího přezkumu ve správním soudnictví v řízení podle §65
a násl. s. ř. s.
[9] Sporné krizové opatření vlády č. 198 bylo přijato v následujícím znění:
„Vláda
I. nařizuje s účinností od 14. března 2020
1. zákaz vstupu pro všechny cizince přicházející z rizikových oblastí, s výjimkou cizinců pobývajících
s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým pobytem na území České republiky; to neplatí, je-li vstup
těchto cizinců v zájmu České republiky,
2. zastavení přijímání žádostí o víza a přechodné a trvalé pobyty na zastupitelských úřadech České republiky;
to neplatí pro osoby, jejichž pobyt je v zájmu České republiky,
3. zastavení řízení v případě žádostí o krátkodobá víza, o kterých dosud nebylo rozhodnuto; to neplatí
pro osoby, jejichž pobyt je v zájmu České republiky,
4. přerušit všechna řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podané na zastupitelských úřadech,
5. zákaz občanům České republiky a cizincům s trvalým nebo s přechodným pobytem nad 90 dnů na území
České republiky vstupu do rizikových oblastí; to neplatí, je-li z tohoto opatření udělena výjimka;
II. stanoví, že cizinci, kteří se v době vyhlášení nouzového stavu nacházejí na území oprávněně přechodně
nebo trvale podle pravidel pro pobyt cizinců, jsou oprávněni setrvat na území po dobu trvání nouzového stavu;
III. ukládá
1. místopředsedovi vlády a ministru vnitra
a) provést opatření podle bodu I/1 a 4 tohoto usnesení,
b) stanovit sdělením uveřejněným na internetových stránkách Ministerstva vnitra nebo jiným vhodným
způsobem, kdy je vstup cizinců podle bodu I/1 tohoto usnesení v zájmu České republiky,
c) udělovat výjimky podle bodu I/5 tohoto usnesení,
2. ministru zdravotnictví stanovit sdělením uveřejněným na internetových stránkách Ministerstva zdravotnictví
nebo jiným vhodným způsobem rizikové oblasti podle bodu I/1 a 5 tohoto usnesení,
3. ministru zahraničních věcí
a) provést opatření podle bodu I/2 a 3 tohoto usnesení,
b) stanovit sdělením uveřejněným na internetových stránkách Ministerstva zahraničních věcí nebo jiným
vhodným způsobem, kdy je pobyt podle bodu I/2 a 3 tohoto usnesení v zájmu České republiky.
Provedou:
1. místopředseda vlády a ministr vnitra,
ministři zdravotnictví, zahraničních věcí.“
[10] Z formulace citovaného bodu I/3 krizového opatření č. 198 a jeho vztahu k ostatním
bodům opatření (výklad jazykový a systematický), ani z účelu a smyslu tohoto krizového opatření
(výklad teleologický) nelze dovodit, že by jím žalovaná zastavila veškerá vedená řízení
o žádostech o krátkodobá víza, a že by tedy tímto způsobem došlo k ukončení správních řízení
na základě vydaného individuálního správního aktu (rozhodnutí), který je možno podrobit
soudnímu přezkumu v řízení podle §65 a násl. s. ř. s. Z celkového kontextu krizového opatření
naopak vyplývá, že žalovaná vláda v bodě I/3 „pouze“ nařídila zastavení všech vymezených
řízení a v bodě III/3 písm. a) pak v této souvislosti uložila ministru zahraničních věcí toto
opatření provést. Z použité formulace je tedy zřejmé, že k zastavení správních řízení mělo dojít
až individuálními správními akty, vydanými následně, v jednotlivých vedených správních řízeních;
a že tedy za tento individuální správní akt (rozhodnutí adresované žadatelům o krátkodobá víza,
včetně stěžovatelek) nelze považovat uvedený bod krizového opatření žalované.
[11] Tento zprostředkovaný postup byl ostatně zvolen rovněž ve vztahu k obdobně
formulovanému bodu I/4 téhož krizového opatření, jímž žalovaná vláda nařídila „přerušit všechna
řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podané na zastupitelských úřadech“, a současně v bodě
III/1 písm. a) uložila provedení ministru vnitra. Je zde tedy patrný zjevný rozdíl oproti bodu II
krizového opatření, jímž žalovaná naopak přímo přiznává cizincům časově omezené oprávnění
setrvat na území ČR, neboť provedení tohoto ustanovení již nikomu dále neukládá
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2020, č. j. 1 Azs 200/2020 - 31,
č. 4086/2020 Sb. NSS, bod [21], nebo rozsudek ze dne 18. 8. 2020, č. j. 10 Azs 169/2020 - 39,
bod [9]).
[12] Mělo-li by k zastavení vymezených správních řízení dojít přímo krizovým opatřením,
žalovaná by neužila formulaci „vláda nařizuje (…) a ukládá provést (…)“, ale volila by formulaci
přímou „vláda zastavuje (…)“, stejně jako to učinila v bodu II opatření, který formulovala tak,
že „vláda stanoví (…)“. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že přijetím bodu I/3
krizového opatření č. 198 nedošlo k zastavení všech řízení o žádostech o krátkodobá víza,
jak se stěžovatelky mylně domnívaly, ale jednalo se o vytvoření právního základu pro následný
postup v zahájených správních řízeních.
[13] Nejvyšší správní soud proto neshledal důvodnou námitku stěžovatelek, že k zastavení
řízení a vydání individuálního správního aktu o jejich žádosti došlo přímo krizovým opatřením
žalované, resp. jeho bodem I/3. Shodný závěr ostatně Nejvyšší správní soud vyslovil
též v nedávném rozsudku ze dne 9. 9. 2021, č. j. 8 Azs 295/2020 - 36, a na něj navazujícím
rozsudku ze dne 20. 9. 2021, č. j. 5 Azs 382/2020 - 34, v nichž přezkoumával zákonnost
rozsudků Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2020, č. j. 11 A 44/2020 - 73, a Krajského
soudu v Brně ze dne 27. 10. 2020, č. j. 29 A 62/2020 - 63 [doložených v tomto řízení žalovanou
(prvně uvedený) a stěžovatelkami (druhý v pořadí)], vydaných ve věcech žalob na ochranu
proti nečinnosti Velvyslanectví České republiky v Hanoji. Z obou označených rozhodnutí přitom
vyplývá, že podání žalob na ochranu proti nečinnosti Velvyslanectví České republiky v Hanoji
představuje účinný prostředek soudní ochrany vedoucí k tomu, čeho se stěžovatelky ve výsledku
domáhají, a to k ukončení vedených správních řízení o žádostech o krátkodobá víza.
[14] Je tedy zřejmé, že stěžovatelky obsah krizového opatření (usnesení č. 198) nesprávně
vyložily a vyvozují z něj důsledky, které toto opatření v praxi vůbec nevyvolalo. Shodně
jako ve věcech sp. zn. 8 Azs 295/2020 a sp. zn. 5 Azs 382/2020 pak Nejvyšší správní soud
i v tomto případě dovodil, že nebylo třeba se blíže zabývat stěžovatelkami zpochybňovanou
otázkou pravomoci žalované vlády k vydání krizového opatření, jímž by došlo k přímému
zastavení probíhajících správních řízení, je-li s ohledem na shora vyslovené závěry zřejmé,
že namítané následky vůbec nevyvolalo. „Otázkou, zda vláda má pravomoc rozhodovat v řízeních
o žádostech dle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech
[zde zastavit řízení usnesením vlády o přijetí krizových opatření dle §6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém
řízení], je namístě se v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti zabývat až v situaci, kdy by vláda takovou
pravomoc využila“ (viz již zmiňovaný rozsudek č. j. 8 Azs 295/2020 - 36). Rovněž námitky
stěžovatelek, v nichž poukazují na rozpor ukončení vedených správních řízení s vnitrostátním
právem, a především právem unijním, bude možno posuzovat teprve v případném soudním
řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o ukončení správního řízení, bude-li takové
řízení zahájeno.
[15] Městský soud pak nepochybil ani v závěru, že není-li bod I/3 krizového opatření
(usnesení žalované č. 198) rozhodnutím správního orgánu, nelze proti němu podat odvolání.
Proto ani žalobou napadené sdělení ze dne 18. 5. 2020, č. j. 17619/2020-UVCR, kterým žalovaná
reagovala na podání stěžovatelek označené jako odvolání a v němž vysvětlila, že jejich podání
nelze považovat za odvolání a napadený bod usnesení č. 198 nelze přezkoumat ve správním
řízení, nemůže představovat úkon správního orgánu, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují jejich práva nebo povinnosti. Městský soud správně dovodil, že na tomto závěru nemůže
nic změnit ani skutečnost, že stěžovatelky podání ze dne 16. 4. 2020 za odvolání proti bodu I/3
krizového opatření (usnesení žalované č. 198) považovaly a takto je i výslovně označily.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Na základě výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[17] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1
a 7 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že žalobkyně (stěžovatelky) neměly ve věci
úspěch a žalované žádné náklady řízení nad rámec její úřední činnosti nevznikly, Nejvyšší správní
soud rozhodl tak, že žalobkyně (stěžovatelky) nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti a žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu