ECLI:CZ:NSS:2021:7.ADS.349.2019:26
sp. zn. 7 Ads 349/2019 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: E. R., proti žalovanému:
Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1/376, Praha 2, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2019,
č. j. 2 Ad 8/2017 – 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 9. 1. 2017, č. j. MPSV-2017/7065-911, žalovaný zamítl odvolání
žalobce a potvrdil rozhodnutí Úřadu práce České republiky – krajské pobočky pro hlavní město
Prahu (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 28. 11. 2016, č. j. 34493/2016/AAL, jímž
byla žalobci ode dne 1. 11. 2016 odejmuta dávka pomoci v hmotné nouzi - doplatek na bydlení.
II.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobou k Městskému soudu v Praze.
Rozsudkem ze dne 30. 9. 2019, č. j. 2 Ad 8/2017 – 24, městský soud zrušil žalobou napadené
rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[3] Městský soud konstatoval, že je v rozporu s účelem a smyslem právní úpravy,
aby se při posuzování splnění podmínek pro vznik nároku na doplatek na bydlení některé částky
počítaly za jiné rozhodné období než jiné částky. Nelze proto počítat s příspěvkem na bydlení
vyplaceným sice v měsíci říjnu 2016, avšak za období delší (červenec, srpen a září 2016), jestliže
ostatní částky (odůvodněné náklady na bydlení, příjem, příspěvek na živobytí, živobytí) byly
počítány vždy za jeden kalendářní měsíc (říjen 2016). Není pak rozhodné, že příspěvek na bydlení
byl žalobci vyplacen jednorázově za tři kalendářní měsíce. Uplatnění výkladu zastávaného
správními orgány by vedlo ke zkreslení žalobcových měsíčních příjmů a výdajů s tím, že žalobci
(a patrně i mnoha dalším žadatelům) by dva měsíce doplatek na bydlení náležel a po jeden další
měsíc nikoliv. Takový výklad by však vedl k popření účelu a smyslu doplatku na bydlení, který má
sociálně slabým osobám garantovat, že jim po zaplacení nákladů na bydlení zůstane konečný
příjem alespoň ve výši životního, případně existenčního minima. V posuzovaném případě platí,
že pokud by byl žalobci příspěvek na bydlení vyplácen jednou měsíčně, doplatek na bydlení by
mu od 1. 11. 2016 nemohl být odejmut; nelze tak počítat s příspěvkem na bydlení v měsíci říjnu
2016 ve výši za tři kalendářní měsíce jen proto, že v tomto měsíci byla tato dávka jednorázově
zpětně vyplacena. Výklad nastíněný správními orgány popírá účel doplatku na bydlení jakožto
opakující se sociální dávky.
[4] Městský soud dále shledal, že napadené rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. Žalobce v odvolání ze dne 20. 12. 2016 proti rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně namítal, že nesouhlasí s výší odůvodněných nákladů na bydlení, které jsou
mu započítávány pouze ve výši 3.851,30 Kč, ačkoli pravidelně dokládal náklady vyšší. Žalovaný
se s touto argumentací v žalobou napadeném rozhodnutí vůbec nevypořádal. Žalovaný se k dané
námitce vyjádřil až ve vyjádření k žalobě ze dne 10. 4. 2017, což je však pro posouzení zákonnosti
žalobou napadeného rozhodnutí irelevantní. Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního
soudu totiž není správní orgán oprávněn doplňovat argumentaci neuvedenou v přezkoumávaném
aktu až v soudním řízení.
III.
[5] Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[6] Stěžovatel nesouhlasil s právním názorem městského soudu, neboť má za to, že způsob
započtení příspěvku na bydlení je jednoznačně stanoven právní úpravou. Ustanovení §35 zákona
č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o pomoci v hmotné nouzi“), jednoznačně stanoví, že se při stanovení výše doplatku na bydlení
zohledňuje výše vyplacených dávek, a to jak příspěvku na bydlení, tak příspěvku na živobytí.
Stěžovatel je přesvědčen, že stejnou hodnotu, tedy vyplacený příspěvek na bydlení je nutno
použít i pro určení, zda jsou splněny podmínky nároku podle §33 odst. 1 zákona o pomoci
v hmotné nouzi. V opačném případě, pokud by byl pro stanovení nároku podle §33 citovaného
zákona použit příspěvek na bydlení náležející za kalendářní měsíc, který je rozhodným obdobím,
by mohlo dojít k situaci, kdy byly splněny podmínky nároku doplatku na bydlení podle §33,
nebylo by však možno určit výši doplatku v kladné hodnotě, neboť při výpočtu výše by byl
použit příspěvek na bydlení vyplacený v rozhodném období (kalendářním měsíci) podle
jednoznačné úpravy §35 téhož zákona.
[7] Stěžovatel dále uvedl, že rozhodné období je jednoznačně stanoveno v §10 zákona
o pomoci v hmotné nouzi. Zákon stanoví rozhodná období různě pro příjem při posouzení
žádosti a pro příjem v průběhu poskytování žádosti, pro ostatní podmínky a pro jednorázové
a opakující se dávky. V posuzovaném případě je stanoveno rozhodné období pro zjišťování
příjmu v průběhu poskytování opakující se dávky jako kalendářní měsíc bezprostředně
předcházející aktuálnímu kalendářnímu měsíci (§10 odst. 3) a pro plnění ostatních podmínek
v průběhu poskytování opakující se dávky rovněž kalendářní měsíc předcházející aktuálnímu
kalendářnímu měsíci, s výjimkou zjišťování odůvodněných nákladů na bydlení, kdy je rozhodným
obdobím aktuální kalendářní měsíc [§10 odst. 5 písm. b) zákona]. To, co městský soud považuje
za jiné rozhodné období, však není jiné období (jde o kalendářní měsíc předcházející aktuálnímu),
ale jiná hodnota, která se zohledňuje pro stanovení nároku a výše, tedy nikoli příspěvek náležející
za rozhodné období, ale příspěvek vyplacený za rozhodné období. Stěžovatel má za to,
že smyslem toho, proč je zohledňován v rozhodném období vyplacený příspěvek na bydlení
a stejně tak vyplacený příspěvek na živobytí, je skutečnost, aby bylo možno jednoznačně započíst
vyplacené dávky vždy a právě jednou. Jestliže je dávka příspěvku na bydlení vyplacena zpětně
za delší období, což není ojedinělé vzhledem k tomu, že žádost o příspěvek na bydlení lze podat
až tři měsíce zpětně, započte se do nároku na doplatek na bydlení v kalendářních měsících
předcházejících vyplacení příspěvku na bydlení příspěvek na bydlení v hodnotě 0 Kč.
To znamená, že doplatek na bydlení reflektuje svou výší neexistenci příspěvku na bydlení a bude
o to vyšší. Pokud by byl za této situace doplatek na bydlení v měsíci, kdy se zohledňuje vyplacený
příspěvek na bydlení, stanoven jen se započtením toho příspěvku na bydlení náležejícího
za kalendářní měsíc, který je rozhodným obdobím, bylo by placeno na tytéž náklady na bydlení
dvakrát (ve výši doplatku na bydlení za kalendářní měsíce předcházející vyplacení příspěvku
na bydlení a ve výši příspěvku na bydlení). Správní orgán by pak již neměl možnost zpětně
upravit výši doplatku na bydlení za předchozí měsíce, neboť nelze příjemci dávky stanovit
povinnost vrátit přeplatek, pokud sám nezpůsobil, že mu byl vyplacen neoprávněně (ve smyslu
§51 zákona o pomoci v hmotné nouzi).
[8] Stěžovatel rovněž nesouhlasil s tezí městského soudu, která je podstatná pro vyslovené
závěry, že účelem a smyslem doplatku na bydlení je garance sociálně slabým osobám, že jím
po zaplacení nákladů na bydlení zůstane konečný příjem alespoň ve výši životního případně
existenčního minima. Účelem doplatku na bydlení není pokrytí všech nákladů na bydlení tak,
aby osobě ještě zůstal příjem v částce životního minima. Účelem doplatku na bydlení je částečná
kompenzace nákladů na bydlení, kdy jsou zohledněny zákonem definované odůvodněné náklady
na bydlení, osobám v hmotné nouzi, nikoli kompenzace všech nákladů na bydlení ještě s garancí
příjmu ve výši životního minima. Na zajištění jiných základních potřeb ve výši životního minima
je určen příspěvek na živobytí.
[9] Stěžovatel dále namítal, že městský soud nejprve napadené rozhodnutí věcně přezkoumal,
vyslovil závazný právní názor, jak má stěžovatel v řízení dále postupovat, a po tomto věcném
přezkoumání konstatoval, že je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Stěžovatel v tomto postupu soudu spatřuje vnitřní rozpornost a vadu řízení ve smyslu §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. K nepřezkoumatelnosti dále stěžovatel uvedl, že výše odůvodněných
nákladů na bydlení byla započítávána shodně po celou dobu, co byl žalobci doplatek na bydlení
vyplácen. Z dokládaných výdajů byly do odůvodněných nákladů na služby započítávány náklady
na služby a spotřebu energií ve smyslu §34 zákona o pomoci v hmotné nouzi. To, které náklady
byly žalobci započteny, vyplývá z kalkulačního listu, který je součástí spisu správního orgánu
prvního stupně. Výše odůvodněných nákladů nebyla změnou v rozhodných skutečnostech,
která by vedla k odejmutí doplatku na bydlení. Důvodem pro odejmutí bylo započtení příspěvku
na bydlení vyplaceného v rozhodném období.
[10] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
IV.
[11] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud na úvod konstatuje, že neshledal vnitřní rozpornost napadeného
rozsudku městského soudu, kterou stěžovatel spatřoval v tom, že městský soud nejprve žalobou
napadené rozhodnutí věcně přezkoumal a poté konstatoval, že toto rozhodnutí je
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Je třeba zdůraznit, že nepřezkoumatelnost tohoto
rozhodnutí městský soud shledal v tom, že stěžovatel nevypořádal jednu z odvolacích námitek
žalobce. Rozšířený senát zdejšího soudu v usnesení ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74,
publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS, vyslovil, že „krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu (podobně též Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti) není oprávněn vyhnout se hodnocení těch
skutkových a právních otázek, které, jelikož se jimi orgán či soud, jehož rozhodnutí se přezkoumává, v potřebné
míře zabýval, samy o sobě předmětem přezkumu být mohou, poukazem na to, že ve vztahu k jiným skutkovým
či právním otázkám, od předchozích oddělitelným, je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné. Nejvyšší správní
soud podotýká, že zabývat se těmito oddělitelnými otázkami je nutno jen tehdy, má-li jejich řešení význam
pro další řízení a rozhodnutí ve věci (či lze-li vzhledem k okolnostem rozumně předpokládat, že takový význam
mít bude). Pokud se však s ohledem na dosavadní výsledky řízení, povahu věci či z jiných důvodů stávají
v důsledku zrušovacího rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost některé skutkové a právní otázky (a k nim směřující
žalobní či stížní námitky) bezpředmětnými, není nutno se jimi zabývat; postačí toliko zdůvodnit, proč je má soud
v daném řízení nadále za bezpředmětné“. Pokud tedy městský soud dospěl k závěru, že zbývající
žalobní námitky směřují proti částem napadeného rozhodnutí, které jsou oddělitelné od části
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a současně, že řešení těchto otázek má nebo může mít
význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci, byl oprávněn, resp. povinen se jimi věcně zabývat.
[14] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, byť to stěžovatel výslovně nenamítal,
že se ztotožňuje i s názorem městského soudu ohledně nepřezkoumatelnosti žalobou
napadeného rozhodnutí. Z porovnání obsahu odvolání žalobce ze dne 20. 12. 2016 a rozhodnutí
stěžovatele o odvolání jednoznačně vyplývá, že se stěžovatel vůbec nezabýval odvolací námitkou,
ve které žalobce vyjádřil svůj nesouhlas s tím, že mu byly započteny odůvodněné náklady
na bydlení pouze ve výši 3.851,30 Kč. Jak zcela správně uvedl městský soud, tuto vadu správního
rozhodnutí nelze zhojit tím, že správní orgán doplní chybějící argumentaci až v soudním řízení
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 4. 2019, č. j. 3 As 232/2017 - 102,
ze dne 29. 6. 2016, č. j. 2 As 58/2016 - 25, a ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008 - 71).
[15] Nejvyšší správní soud se dále neztotožnil s tvrzením stěžovatele, že tento nepochybil
při posuzování splnění podmínek pro vznik nároku na doplatek na bydlení, neboť způsob
započtení příspěvku na bydlení je jednoznačně stanoven právní úpravou.
[16] Podle §33 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi platí, že „Nárok na doplatek na bydlení
má vlastník bytu, který jej užívá, nebo jiná osoba, která užívá byt na základě smlouvy, rozhodnutí, nebo jiného
právního titulu, jestliže by po úhradě odůvodněných nákladů na bydlení snížených o příspěvek na bydlení podle
jiného právního předpisu byl a) příjem vlastníka bytu nebo jiné osoby, která užívá byt, zvýšený o vyplacený
příspěvek na živobytí nižší než částka živobytí osoby (§24), nebo b) příjem společně posuzovaných osob zvýšený
o vyplacený příspěvek na živobytí nižší než částka živobytí společně posuzovaných osob (§24); právní titul
k užívání bytu je přitom nezbytné prokázat písemným dokladem, přičemž předložení čestného prohlášení k tomuto
účelu nestačí.“
[17] Podle §35 zákona o pomoci v hmotné nouzi platí, že „Výše doplatku na bydlení
za kalendářní měsíc činí rozdíl mezi částkou odůvodněných nákladů na bydlení, sníženou o příspěvek na bydlení
vyplacený v měsíci bezprostředně předcházejícím aktuálnímu kalendářnímu měsíci, a částkou, o kterou příjem
a) osoby (§9 odst. 1) zvýšený o vyplacený příspěvek na živobytí převyšuje částku živobytí osoby, nebo b) osoby
a společně posuzovaných osob (§9 odst. 1) zvýšený o vyplacený příspěvek na živobytí převyšuje částku živobytí
společně posuzovaných osob; pokud však v rámci společně posuzovaných osob, které jsou posuzovány pro účely
pomoci v hmotné nouzi, není některá z osob považována za osobu v hmotné nouzi nebo není oprávněnou osobou,
stanoví se výše doplatku na bydlení s poměrnou částí příspěvku na živobytí připadající na osobu, která není
považována za osobu v hmotné nouzi nebo není oprávněnou osobou.“
[18] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že při výkladu zákona je vždy nutno respektovat záměr
zákonodárce a jak zákon, tak právní řád ve svém celku je nutno vykládat tak, aby odpovídal
rozumnému uspořádání věcí. Pokud gramatický výklad právní normy je v rozporu
s teleologickým výkladem normy (tj. výkladem sledujícím účel právní úpravy), je třeba dát
přednost výkladu podle účelu, který je právní normou sledován.
[19] K otázce napětí mezi doslovným a teleologickým výkladem se Ústavní soud vyslovil
v řadě nálezů, příp. stanovisek (viz stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st-1/96, nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97).
Výchozí tezi v této souvislosti zformuloval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97. Konstatoval,
že neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jazykového
výkladu; jazykový výklad představuje toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě,
je východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších
postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). V nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 21/96 uvedl: „Soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž
se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku,
systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako
významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální
argumentaci.“
[20] Obdobně se vyslovil též Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 12. 2012,
č. j. 4 Ads 9/2012 - 37, podle něhož: „pro správné posouzení věci je však nutné zohlednit všechny okolnosti
případu ve vzájemných souvislostech a aplikovat také ostatní výkladové metody - především výklad teleologický.
Ostatně obecně platí, že to zda smysl a účel právní normy je skutečně takový, jak se zdá z jazykového výkladu
právního předpisu, musí potvrdit nebo vyvrátit ostatní výkladové metody - především výklad teleologický, logický,
systematický a případně historický, jejichž závěry je nezbytné poměřovat imperativem ústavně konformní
interpretace a aplikace.“ Užití teleologického výkladu je na místě zejména tehdy, pokud jazykový
výklad neposkytuje jednoznačnou odpověď: „je-li interpretované ustanovení nejasné a je-li současně znám
účel, kterého má být tímto ustanovením dosaženo, je třeba z několika jazykově možných výkladových výsledků
vybrat právě ten, který je nejlépe uzpůsoben k naplnění tohoto účelu.“ (Melzer, F. Metodologie nalézání
práva. Úvod do právní argumentace. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 159).
[21] Nejvyšší správní soud je tedy toho názoru, že vede-li v projednávané věci gramatický
výklad §35 zákona o pomoci v hmotné nouzi k rozporným závěrům, je třeba přistoupit k použití
dalších výkladových metod a pokusit se tak o bližší objasnění pravidla obsaženého v právní
normě. V této souvislosti poukazuje Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem
na rozsudek zdejšího soudu ze dne 16. 5. 2018 č. j. 1 Ads 83/2018 - 39, podle nějž „doplatek
na bydlení má sociálně slabým osobám garantovat, že jim po zaplacení nákladů na bydlení zůstane konečný
příjem alespoň ve výši životního, případně existenčního minima. Tato sociální dávka představuje provedení ústavně
zaručeného práva každého, kdo je v hmotné nouzi, na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních
životních podmínek. Uvedeného základního práva zaručeného v čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny).“. Je tedy
zřejmé, že teleologickým výkladem lze dospět k závěru, že smyslem institutu doplatku na bydlení
je přispívat osobám, které nemají dostatečné příjmy na placení nákladů na bydlení za dané
období.
[22] Jak správně konstatoval městský soud, při posuzování splnění podmínek pro vznik
nároku na doplatek na bydlení je třeba přihlížet příjmům a výdajům žadatele za rozhodné období.
Souvislost příjmů a výdajů žadatele s rozhodným obdobím je nutno přitom posuzovat nejen
ve smyslu časovém, ale i věcném, tedy že se jedná o příjmy, které jsou určeny k úhradě výdajů
na bydlení za rozhodné období. Nelze proto počítat s příspěvkem na bydlení vyplaceným sice
v měsíci říjnu 2016, avšak za období delší (červenec, srpen a září 2016), jestliže ostatní částky
(odůvodněné náklady na bydlení, příjem, příspěvek na živobytí, živobytí) byly počítány vždy
za jeden kalendářní měsíc (říjen 2016). Pokud by soud vycházel z výkladu čistě gramatického,
jak to činí stěžovatel, pak by žalobci vznikal nárok na doplatek v závislosti na termínech výplaty
příspěvku na bydlení (v případě jednorázové výplaty za tři kalendářní měsíce zpětně tedy pouze
každý druhý a třetí měsíc). To je v rozporu s účelem doplatku na bydlení jakožto opakující se
sociální dávky a principem rozumného uspořádání věcí jako takových.
[23] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[24] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. dubna 2021
Mgr. David Hipšr
předseda senátu