ECLI:CZ:NSS:2021:7.AO.10.2021:374
sp. zn. 7 Ao 10/2021 - 374
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci navrhovatelky: nezl. K. S.,
zastoupena Mgr. Zuzanou Candigliota, advokátkou se sídlem Burešova 615/6, Brno, proti
odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, za ú čas t i
osob zúčastněných na řízení: I) nezl. M. H., zast. zák. zást. A. S., II) nezl. Š. K., zast. zák. zást.
Ing. P. K., III) nezl. J. L., zast. zák. zást. Ing. J. L., IV) nezl. L. J., zast. zák. zást. Ing. T. J.,
V) nezl. J. Ž., zast. zák. zást. J. Ž., VI) nezl. D. K., zast. zák. zást. M. K., VII) nezl. K. H., zast.
zák. zást. Ing. K. H. a K. H., VIII) nezl. R. M., zast. zák. zást. Ing. R. M., IX) nezl. M. J.,
X) nezl. D. M., oba zast. zák. zást. M. M., XI) nezl. A. S., zast. zák. zást. D. S., XII) nezl. F. J.,
XIII) nezl. V. J., oba zast. zák. zást. Ing. F. J., XIV) nezl. J. V., zast. zák. zást. K. H. a M. V.,
XV) nezl. K. Š., zast. zák. zást. S. Š. a M. Š., XVI) nezl. T. F., zast. zák. zást. M. F., XVII) nezl.
L. P., XVIII) nezl. L. P., oba zast. zák. zást. J. P., XIX) nezl. T. R., zast. zák. zást. J. R.,
XX) nezl. M. M., zast. zák. zást. L. A., XXI) nezl. V. K., XXII) V. K., obě zast. zák. zást. J. K.,
XXIII) nezl. E. K., zast. zák. zást. V. K., v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění mimořádného
opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN, v části čl. I.
odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a) bod vi),
takto:
I. Návrh se od m ít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osobám zúčastněným na řízení se náhrada nákladů řízení o návrhu n ep ři zn áv á .
IV. Navrhovatelce se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč, který bude vyplacen
z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám zástupkyně navrhovatelky Mgr. Zuzany
Candigliota, advokátky, a to do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatelka se návrhem ze dne 22. 4. 2021 doručeným Nejvyššímu správnímu soudu
téhož dne domáhala zrušení opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví České republiky
ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření
odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN (dále též „původní
mimořádné opatření“) v části čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a) bod vi),
pro nezákonnost. Toto mimořádné opatření bylo vydáno na základě §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2
zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o ochraně veřejného zdraví“) k ochraně
obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19 způsobené
koronavirem SARS-CoV-2. Uvedené opatření zjednodušeně řečeno zakazuje všem osobám
od dvou let věku pohyb a pobyt na stanovených místech bez předepsaných ochranných
prostředků dýchacích cest.
[2] Původní mimořádné opatření bylo s účinností ke dni 3. 5. 2021 zrušeno opatřením
obecné povahy ze dne 27. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-49/MIN/KAN, na což Nejvyšší
správní soud navrhovatelku upozornil přípisem ze dne 3. 5. 2021. Podáním z téhož dne
navrhovatelka navrhla, aby soud namísto zrušení napadené části původního mimořádného
opatření vyslovil v souladu s §13 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních
při epidemii onemocnění covid-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále též
„pandemický zákon“), že napadené mimořádné opatření bylo v dané části nezákonné.
[3] Usnesením ze dne 19. 5. 2021, č. j. 7 Ao 10/2021 - 308, Nejvyšší správní soud nepřipustil
návrhy navrhovatelky směřující k rozšíření původního návrhu o přezkum dalších v mezidobí
vydaných mimořádných opatření. Rozhodl tedy, že po právní moci tohoto usnesení bude
pokračovat v řízení o původním návrhu ve smyslu jeho úpravy v souladu s §13 odst. 4
pandemického zákona, tj. o tom, zda bylo původní mimořádné opatření v napadené části
nezákonné.
[4] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda lze vyhovět uvedenému návrhu
na vyslovení nezákonnosti části napadeného mimořádného opatření odpůrce s ohledem na to,
že rozsudkem ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, již vyslovil (na návrh jiného
navrhovatele) v souladu s §13 odst. 4 pandemického zákona, že celé napadené mimořádné
opatření odpůrce bylo v rozporu se zákonem.
[5] K otázce, jak postupovat v případě, že návrh směřuje proti opatření, u kterého již byla
deklarována nezákonnost, se přitom Nejvyšší správní soud již vyjádřil, a to v usnesení ze dne
11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021 - 43. Zde konstatoval, že takový návrh je třeba odmítnout
pro odpadnutí předmětu řízení.
[6] Nejvyšší správní soud neshledal důvod odchýlit se od uvedeného usnesení a v zájmu
zachování jednotnosti judikatury jeho závěry přebírá i pro tuto věc.
[7] Jednou z podmínek řízení je mj. existence předmětu řízení. Odpadnutí předmětu řízení je
neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, pro který soud návrh usnesením odmítne podle
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[8] Pokud je vedeno řízení o zrušení opatření obecné povahy, pak k odpadnutí předmětu
řízení může dojít tím, že správní soud v jiném řízení zruší návrhem napadené opatření obecné
povahy nebo jeho část (§101d odst. 2 s. ř. s.). Zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
soudem má totiž účinky erga omnes (vůči všem). Ačkoliv se jedná o správní akt konkrétní
co do předmětu, okruh jeho adresátů je vymezen obecně (viz rozsudek tohoto soudu ze dne
15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010 - 44). Tomu v případě řízení souvisejících s pandemickým
zákonem ostatně odpovídá i povinnost soudu přerušit řízení, rozhoduje-li ve věci, jejíž
rozhodnutí závisí na posouzení zákonnosti mimořádného opatření, jestliže probíhá řízení
o návrhu na zrušení tohoto mimořádného opatření, a vyčkat rozhodnutí o návrhu na jeho zrušení
(§13 odst. 5 pandemického zákona).
[9] Pandemický zákon umožňuje soudu přezkoumat mimořádné opatření vydané podle
pandemického zákona nebo podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného
zdraví, které v průběhu řízení o jeho zrušení pozbylo platnosti (§13 odst. 4 pandemického
zákona). V takovém případě neodpadá předmět řízení, pokud jde o přezkum zákonnosti
napadeného opatření, přestože již bylo zrušeno novým opatřením obecné povahy, protože soud
může vynést deklaratorní výrok určující jeho nezákonnost (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133).
[10] Nicméně i deklaratorní výrok, jímž soud rozhodl o tom, že opatření obecné povahy nebo
jeho část bylo v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti
a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem
(§13 odst. 4 pandemického zákona), má účinky erga omnes (vůči všem), shodně jako v případě
zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. To je dáno zejména obecně vymezeným
okruhem adresátů opatření obecné povahy. Byť soud nezákonnost deklaruje v rámci řízení
zahájeného na návrh konkrétního navrhovatele, který tvrdí, že bylo opatřením obecné povahy
zasaženo do jeho práv, účinky rozhodnutí dopadají na všechny potenciální adresáty daného
opatření obecné povahy. Je-li totiž opatření obecné povahy v rozporu se zákonem, nebo byla-li
překročena pravomoc nebo působnost při jeho vydání, nebo nebylo-li vydáno zákonem
stanoveným způsobem, dotýkají se tyto vady nejen konkrétního navrhovatele, nýbrž všech jeho
adresátů.
[11] Účinky deklaratorního výroku proto také dopadají na ty adresáty daného opatření obecné
povahy, kteří proti němu podali souběžně u soudu návrh na vyslovení jeho nezákonnosti, pakliže
se domáhali deklarace nezákonnosti v rozsahu, který odpovídá výroku rozsudku deklarujícímu
nezákonnost napadeného opatření obecné povahy. V případě dalších řízení o návrhu
na vyslovení nezákonnosti opatření obecné povahy nebo jeho části, jehož nezákonnost již byla
vyslovena, proto materiálně dojde k vyprázdnění předmětu řízení, neboť žádný navrhovatel by již
nemohl dosáhnout lepšího výsledku, než je právě již dříve učiněné prohlášení nezákonnosti
s účinky erga omens (viz obdobně k materiálnímu vyprázdnění přezkumu správního rozhodnutí
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2014, č. j. 3 As 133/2013 - 60). Jak již totiž
bylo řečeno, deklaratorní výrok ve smyslu §13 odst. 4 pandemického zákona působí erga omnes,
a tedy i vůči dalším navrhovatelům. Proto je třeba tyto návrhy odmítnout stejně jako v případě
zrušení opatření obecné povahy v jiném řízení pro odpadnutí předmětu řízení podle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s., protože nezákonnost daného opatření či jeho části již byla deklarována s účinky
vůči všem jeho adresátům.
[12] Takto soud může postupovat pouze tehdy, jestliže se navrhovatel domáhá deklarace
nezákonnosti v rozsahu, v jakém soud nezákonnost opatření obecné povahy již deklaroval.
Je v tomto ohledu nerozhodné, zda soud deklaroval nezákonnost opatření obecné povahy nebo
jeho části pro nedostatek pravomoci nebo působnosti pro jeho přijetí, pro procesní pochybení
při jeho přijímání nebo z hmotněprávních důvodů. Nebyla-li totiž dána pravomoc či působnost
pro jeho přijetí nebo nebylo-li opatření přijato zákonem stanoveným způsobem, dotýkají se tyto
vady i toho navrhovatele, který namítá nezákonnost opatření obecné povahy nebo jeho části
z hmotněprávních důvodů, případně jeho nepřiměřenost, a naopak. Ve všech těchto případech
by totiž v případě existujícího opatření vedl tento závěr ke zrušení napadeného opatření, a proto
odpadnutí předmětu řízení bez ohledu na konkrétní tvrzenou nezákonnost dalšími navrhovateli.
Není proto důvod nevztáhnout shodné účinky i na deklaraci nezákonnosti. Tento postup je
i v souladu se zásadou hospodárnosti soudního řízení, neboť v opačném případě by mohly být
posuzovány i tisícovky obdobných návrhů, aniž by to navrhovatelům mohlo přinést jakékoliv
lepší postavení v jejich právech, než kterého bylo docíleno již první deklarací nezákonnosti
(viz usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43).
[13] V nyní projednávané věci navrhovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozhodl
o tom, že opatření obecné povahy odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-
47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN, bylo v části čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a)
bod vi) v rozporu se zákonem. Jak však bylo výše uvedeno, Nejvyšší správní soud již rozsudkem
č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, deklaroval nezákonnost celého uvedeného mimořádného opatření
odpůrce, tedy včetně částí napadených navrhovatelkou. Účinky tohoto rozsudku proto dopadají
i na navrhovatelku v nyní projednávané věci. Jelikož došlo materiálně k vyprázdnění předmětu
řízení, rozhodl Nejvyšší správní soud výrokem I. tak, že návrh navrhovatelky odmítl podle §46
odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu řízení. Obdobně postupoval soud i v usnesení
č. j. 8 Ao 9/2021 - 43.
[14] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud výrokem II. shodně jako v uvedeném
usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43, tedy v souladu s §60 odst. 3 s. ř. s., podle kterého nemá žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh odmítnut. Ani v tomto ohledu neshledal
Nejvyšší správní soud důvod se jakkoliv odchýlit.
[15] Výrok III. ve vztahu k osobám zúčastněným na řízení vychází z §60 odst. 5 s. ř. s., podle
něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly
v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů hodných zvláštního zřetele
jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoby
zúčastněné na řízení neplnily žádné povinnosti, které by jim soud uložil, přičemž nebyly shledány
ani žádné důvody hodné zvláštního zřetele. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že osobám
zúčastněným na řízení se náhrada nákladů řízení o návrhu nepřiznává.
[16] Podle §10 odst. 3 věty poslední zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, platí,
že byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený poplatek.
Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku IV. tohoto usnesení, tedy
že navrhovatelce vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč ve lhůtě stanovené v souladu s §10a
odst. 1 zákona o soudních poplatcích.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. června 2021
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu