ECLI:CZ:NSS:2021:7.AO.2.2021:24
sp. zn. 7 Ao 2/2021 - 24
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci navrhovatelky: Mgr. V. Z., Ph.D.,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, v řízení
o návrhu navrhovatelky ze dne 20. 3. 2021 na zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne
26. 2. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-45/MIN/KAN,
takto:
Návrh navrhovatelky ze dne 20. 3. 2021 se po s t upuj e Městskému soudu v Praze.
Odůvodnění:
[1] Nejvyššímu správnímu soudu byl dne 20. 3. 2021 doručen návrh, kterým se navrhovatelka
domáhá zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 26. 2. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-
45/MIN/KAN (dále též „napadené opatření“), vydaného podle §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2
zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů,
ve znění účinném pro rozhodné období (dále též „zákon o ochraně veřejného zdraví“).
[2] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že není věcně příslušný k řízení o uvedeném
návrhu.
[3] Podle §7 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění účinném
pro rozhodné období (dále též „soudní řád správní“): Nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, je
k řízení věcně příslušný krajský soud.
[4] Napadené opatření je opatřením obecné povahy (srov. §94a zákona o ochraně veřejného
zdraví a rozsudek zdejšího soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63, část V.B, včetně
tam citované judikatury). Zákonnou úpravu soudního přezkumu opatření obecné povahy
obsahuje sedmý díl druhé hlavy soudního řádu správního nazvaný řízení o zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části (§101a a násl.). V uvedených ustanoveních, jakož ani v žádném jiném
ustanovení soudního řádu správního, není obsažena speciální úprava věcné příslušnosti pro daný
typ řízení. Věcnou příslušnost k rozhodování o předmětném návrhu nezakládá ani jiný zvláštní
zákon.
[5] Nejvyšší správní soud přitom zkoumal i to, zda jeho věcnou příslušnost nezakládá §13
odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19
a o změně některých souvisejících zákonů (dále též „pandemický zákon“), podle něhož
[k] projednání návrhu podle soudního řádu správního na zrušení mimořádného opatření podle tohoto zákona
nebo mimořádných opatření podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví ve stavu
pandemické pohotovosti, jejichž účelem je likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku
a které mají celostátní působnost, je příslušný Nejvyšší správní soud, pokud mimořádné opatření vydalo
ministerstvo. V ostatních případech je k projednání návrhu příslušný krajský soud.
[6] Citovanou normu však není možno na nyní projednávanou věc použít. Je tomu tak proto,
že pandemický zákon nabyl účinnosti dne 27. 2. 2021. Navrhovatelkou napadené opatření však
bylo vydáno dne 26. 2. 2021, tj. před nabytím účinnosti pandemického zákona. Od uvedeného
data již napadené opatření tvořilo součást právního řádu a stanovovalo konkrétně vyjmenované
povinnosti, na které byli adresáti daného opatření povinni reagovat, resp. učinit adekvátní
opatření za účelem jejich splnění (srov. text napadeného opatření). Nutno dále zdůraznit,
že podle samotného pandemického zákona je Nejvyšší správní soud (při splnění dalších
podmínek) příslušný k projednání návrhu na zrušení mimořádného opatření podle tohoto zákona nebo
mimořádných opatření podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví ve stavu pandemické
pohotovosti (důraz přidán). Citované ustanovení sice obsahuje slovní spojení „ve stavu pandemické
pohotovosti“, to však nelze vytrhávat ze struktury celé věty, v souladu s níž jej nelze rozumně
vztáhnout k ničemu jinému než k okamžiku vydání opatření. Podle §1 odst. 3 pandemického
zákona byl přitom stav pandemické pohotovosti vyhlášen až dnem nabytí účinnosti
pandemického zákona, tj. až dnem 27. 2. 2021. Napadené opatření však bylo vydáno dne
26. 2. 2021, nelze jej tedy považovat za mimořádné opatření vydané ve stavu pandemické
pohotovosti (podpůrně viz i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci
sp. zn. 9 Ao 1/2021).
[7] Soud dodává, že ani z dalších částí pandemického zákona či z důvodové zprávy k tomuto
zákonu jednoznačně nevyplývá, že by účelem uvedeného zákona bylo založit věcnou příslušnost
Nejvyššího správního soudu i pro přezkum opatření vydaných před účinností pandemického
zákona, resp. před vyhlášením stavu pandemické pohotovosti. Nejvyšší správní soud považuje
za nutné zdůraznit i to, že pandemický zákon neobsahuje ve vztahu k věcné příslušnosti
Nejvyššího správního soudu žádná přechodná ustanovení. Zákonodárce nevložil
do pandemického zákona např. přechodné ustanovení, které by stanovilo, že po datu vyhlášení
stavu pandemické pohotovosti mají být veškerá řízení o návrzích na zrušení mimořádných
opatření odpůrce majících celostátní působnost dokončena Nejvyšším správním soudem
(srov. např. §132 soudního řádu správního), jakož ani žádné jiné ustanovení, ze kterého by mohl
Nejvyšší správní soud dovodit svou věcnou příslušnost pro přezkum předmětného opatření.
Nad rámec uvedeného nelze přehlédnout ani důsledky výkladu zakládajícího věcnou příslušnost
Nejvyššího správního soudu i pro opatření vydaná před účinností pandemického zákona,
resp. před vyhlášením stavu pandemické pohotovosti. Ty totiž v konečném důsledku narušují
samotné principy, na nichž je správní soudnictví vystavěno, zejména pak princip právní jistoty,
princip předvídatelnosti práva a postupů orgánů veřejné moci, jakož i princip ekonomie řízení.
Např. výklad, podle kterého §13 odst. 1 věta první pandemického zákona založil Nejvyššímu
správnímu soudu věcnou příslušnost k přezkumu mimořádných opatření „během období, v němž trvá
stav pandemické pohotovosti“, by mohl vést k v podstatě nahodilému přesouvání věcné příslušnosti
mezi Nejvyšším správním soudem a krajskými soudy. Po skončení stavu pandemické pohotovosti
by návrh, o němž Nejvyšší správní soud nerozhodl, musel být postoupen k vyřízení krajskému
soudu. Pokud by před rozhodnutím krajského soudu došlo k opětovnému vyhlášení stavu
pandemické pohotovosti, musel by být tentýž návrh postoupen zpět Nejvyššímu správnímu
soudu. Věcná příslušnost soudu by v konečném důsledku závisela na plynutí času (době trvání
stavu pandemické pohotovosti a délce řízení u toho kterého soudu).
[8] Výše uvedeným výkladem pandemického zákona nedochází ani k omezení přístupu
navrhovatelky k soudu, resp. k denegatio iustitiae. Předmětný návrh bude posouzen v souladu
s právní úpravou předcházející vydání pandemického zákona, kterou aproboval i Ústavní soud
(viz např. rozhodnutí ze dne 12. 10. 2020, sp. zn. IV. ÚS 2428/20). Tato úprava je nadto
v některých ohledech příznivější. Před přijetím pandemického zákona platilo, že všechna opatření
obecné povahy přezkoumávaly v prvním stupni krajské soudy, přičemž jejich rozhodnutí bylo
možno napadnout opravným prostředkem – kasační stížností. Tuto koncepci pandemický zákon
zásadně mění a u některých opatření již nepřipouští dvojinstanční přezkum správními soudy
(viz §13 odst. 6 ve spojení s §13 odst. 1 věta první pandemického zákona). Pandemický zákon
nadto výrazně zkracuje lhůty (z jednoho roku na jeden měsíc) pro podání návrhu směřujícího
proti některým opatřením vydávaným odpůrcem (srov. §101b soudního řádu správního a §13
odst. 2 pandemického zákona).
[9] Ze všech výše uvedených důvodů nezbylo zdejšímu soudu než uzavřít,
že věcně příslušným k přezkumu napadeného opatření není Nejvyšší správní soud, ale krajský
soud podle obecného pravidla uvedeného v §7 odst. 1 soudního řádu správního.
[10] Podle §7 odst. 5 věta první soudního řádu správního platí, že byl-li návrh ve věci
správního soudnictví podán u soudu, který není věcně příslušný k jeho vyřízení, postoupí jej
tento soud k vyřízení soudu věcně a místně příslušnému.
[11] Podle §7 odst. 2 věta první soudního řádu správního je přitom k řízení místně příslušný
soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni
nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Sídlo odpůrce se nachází
v obvodu Městského soudu v Praze (viz přílohy k zákonu č. 6/2002 Sb.). Návrh na zrušení
napadeného opatření je proto nutno postoupit tomuto soudu.
[12] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že návrh navrhovatelky
na zrušení napadeného opatření se postupuje Městskému soudu v Praze jako soudu věcně
a místně příslušnému (srov. i postup zdejšího soudu ve věci sp. zn. 9 Ao 1/2021).
[13] Na výše uvedených závěrech nemůže nic změnit ani to, že napadené opatření bylo
změněno opatřením odpůrce ze dne 19. 3. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-46/MIN/KAN. Tato
skutečnost nemůže v projednávané věci založit věcnou příslušnost Nejvyššího správního soudu.
Je třeba vyjít z toho, že předmětná změna mění opatření ze dne 26. 2. 2021, tedy opatření vydané
před účinností pandemického zákona. Jak již přitom bylo výše uvedeno, k přezkumu
mimořádného opatření ze dne 26. 2. 2021 je věcně příslušný městský soud (a nikoliv Nejvyšší
správní soud). Stejně je nutno nahlížet i na věcnou příslušnost soudu při přezkumu předmětného
opatření po jeho změně. Bylo by nadto i zde zcela jistě v rozporu s principy ovládajícími řízení
před správními soudy (viz výše), pokud by přezkum téhož opatření probíhal jednou u městského
soudu, jehož rozhodnutí by bylo možno napadnout kasační stížností (přezkum mimořádného
opatření vydaného před účinností pandemického zákona a před vyhlášením stavu pandemické
pohotovosti), a jednou u Nejvyššího správního soudu bez možností napadnout jeho rozhodnutí
opravným prostředkem (přezkum toho stejného mimořádného opatření, avšak již po změně
učiněné po účinnosti pandemického zákona a po vyhlášení stavu pandemické pohotovosti).
Nelze pak připustit ani to, aby v návaznosti na změny napadeného mimořádného opatření
docházelo k přesouvání věcné příslušnosti, resp. dokonce k opakovanému postupování návrhu
mezi Nejvyšším správním soudem a soudem městským založenému pouze na skutečnosti,
zda dojde ke změně napadeného mimořádného opatření, či nikoliv (resp. zda se tak stane
po účinnosti pandemického zákona, popř. za stavu pandemické pohotovosti, či nikoliv). Uvedené
postupy by ostatně mohly vést i k překrývání soudní ochrany, vzájemnému vyčkávání soudů
na rozhodnutí a k dalším nepříznivým důsledkům odporujícím zásadě právní jistoty a zásadě
ekonomie řízení. Poukázat lze i na praktické důsledky. Městský soud či Nejvyšší správní soud
by se mnohdy ani nemusely dozvědět, že došlo ke změně původního opatření; není povinností
odpůrce informovat soudy o změně opatření, přičemž není povinností soudů činit před každým
svým rozhodnutím dotaz na odpůrce, zda přistoupil ke změně opatření. Nelze přitom připustit
vznik takovéto nejistoty ohledně věcné příslušnosti soudu k rozhodnutí. Věcná příslušnost soudu
má být zcela zřejmá již na počátku řízení, tj. při podání návrhu. Nutno dodat, že z pandemického
zákona nevyplývá, že by pouhá změna napadeného mimořádného opatření měla mít vliv
na věcnou příslušnost soudu, přičemž pandemický zákon neobsahuje ani žádná přechodná
ustanovení stran věcné příslušnosti, natož pak ustanovení upravující soudní přezkum
mimořádných opatření (vydaných před účinností pandemického zákona) po jejich budoucí
změně. Z uvedených důvodů je nutno uzavřít, že ani na základě změny napadeného opatření
nelze dovodit věcnou příslušnost Nejvyššího správního soudu. Věcnou příslušnost zdejšího
soudu pak nemůže založit ani tvrzení navrhovatelky, že napadené opatření bude brzy jistě
zrušeno a nahrazeno novým, které již bude jednoznačně vydáno v režimu pandemické
pohotovosti.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. března 2021
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu