ECLI:CZ:NSS:2021:7.AS.151.2019:70
sp. zn. 7 As 151/2019 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: Pražská teplárenská,
a. s., se sídlem Partyzánská 1/7, Praha 7, zastoupen JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D.,
advokátem se sídlem Olivova 2096/4, Praha 1, proti žalovanému: Energetický regulační úřad,
Masarykovo nám. 5, Jihlava, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 7. 3. 2019, č. j. 30 A 17/2017 - 400,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaný je po v i n e n zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
celkem 8 228 Kč, a to do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce
žalobce JUDr. Martina Nedelky, Ph.D., advokáta.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaný zahájil u žalobce dne 20. 6. 2013 kontrolu, jejímž předmětem bylo ověřit, jestli
žalobce v roce 2011 v cenové lokalitě „Lokální plynové zdroje“ neporušil cenové předpisy tím,
že sjednal nebo požadoval cenu, jejíž výše nebo kalkulace nebyla v souladu s podmínkami
věcného usměrňování cen podle §6 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách (dále jen „zákon
o cenách“). Dospěl k závěru, že tomu tak bylo, a že žalobce postupoval nejen v rozporu
s uvedeným ustanovením, ale i s cenovým rozhodnutím žalovaného ze dne 11. 10. 2010,
č. 1/2010 (dále jen „cenové rozhodnutí“).
[2] Dne 19. 10. 2015 žalovaný zahájil se žalobcem správní řízení z důvodu tvrzeného
spáchání správního deliktu podle §16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách. Poté, kdy bylo v pořadí
první rozhodnutí žalovaného rozhodnutím předsedkyně žalovaného zrušeno, rozhodl žalovaný
znovu dne 10. 11. 2016 a předsedkyně žalovaného rozhodnutím ze dne 23. 12. 2016,
č. j. 09289-54/2015-ERU rozhodnutí žalovaného částečně změnila a ve zbytku potvrdila. Bylo
tak rozhodnuto o tom, že žalobce nedodržel závazný postup při tvorbě ceny nebo při její
kalkulaci, včetně zahrnování přiměřeného zisku do ceny. V průběhu roku 2011 požadoval
po svých odběratelích ceny kalkulované ve formě ceníků bez ohledu na skutečně vynaložené
náklady. Po skončení kalendářního roku neprovedl vyúčtování výsledných cen tepelné energie,
které by obsahovalo skutečně uplatněné ekonomicky oprávněné náklady a odpovídalo výnosům
za tepelnou energii a skutečnému množství tepelné energie za ukončený rok, tedy které by byly
kalkulovány v souladu s ustanovením bodu 2.6 cenového rozhodnutí, přičemž výše cen tepelné
energie nebyla v souladu s §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách.
[3] Konkrétně tedy žalobce v rozporu s body 1.1 a 1.2 cenového rozhodnutí uplatnil
v cenách tepelné energie v roce 2011 ekonomicky neoprávněné náklady ve výši 62 226,15 Kč
bez DPH související s výrobou elektřiny, když nedodržel závazný postup dle bodu 2.8.1
přílohy č. 1 cenového rozhodnutí, neboť do cen tepelné energie zahrnul společné náklady
na opravu a údržbu výrobního zařízení pro kombinovanou výrobu elektřiny a tepla na pozemku
parc. č. X v katastrálním území H. a zařízení, která jsou technologicky nedílnou součástí procesu
kombinované výroby elektřiny a tepla, v celé výši nikoli jen část společných nákladů, která souvisí
s výrobou tepelné energie.
[4] Dále žalobce uplatnil v rozporu s body 1.1 a 1.2 cenového rozhodnutí v cenách tepelné
energie v roce 2011 ekonomicky neoprávněné náklady (neoprávněné náklady na daň
z nemovitostí) v celkové výši 108 846 Kč bez DPH.
[5] Žalobce rovněž v rozporu s bodem 1.1 a 1.3. cenového rozhodnutí uplatnil v cenách
tepelné energie v roce 2011 zisk ve výši 237 505 250 Kč bez DPH, který byl v částce
111 115 835 Kč bez DPH ziskem nepřiměřeným.
[6] Žalobci proto bylo uloženo podle §18 odst. 3 písm. b) zákona č. 458/2000 Sb.,
o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích („energetický
zákon“) opatření k nápravě zjištěného protiprávního stavu, spočívající v povinnosti ve lhůtě
60 dnů vytvořit opravné kalkulace výsledných cen tepelné energie pro rok 2011 tak, aby v nich
nebyly zahrnuty ekonomicky neoprávněné náklady a nepřiměřený zisk ve výši 111 286 907 Kč
a na jejich základě provést s odběrateli energie opravná vyúčtování výsledných cen tepelné
energie a do 90 dnů doložit splnění uvedené povinnosti žalovanému.
[7] Žalobci byla konečně podle §16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách uložena pokuta
v částce 111 286 907 Kč za spáchání správního deliktu podle §16 odst. 1 písm. d) zákona
o cenách. Současně byla žalobci uložena povinnost k úhradě nákladů správního řízení.
II.
[8] Žalobce podal proti rozhodnutí o odvolání žalobu ke Krajskému soudu v Brně, který
rozsudkem ze dne 7. 3. 2019, č. j. 30 A 17/2017 - 400, zrušil rozhodnutí předsedkyně žalovaného
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Nutno předeslat, že ačkoli je rozsudek krajského soudu
účastníkům řízení znám, nelze se z důvodu specifik projednávané věci v tomto případě omezit
při jeho rekapitulaci pouze na část obsahující důvody, pro které krajský soud zrušil žalobou
napadené rozhodnutí, které jsou shrnuty v odst. 20 a násl. tohoto rozsudku.
[9] Krajský soud nepřisvědčil žalobním námitkám týkajícím se srozumitelnosti a určitosti
výroku prvostupňového rozhodnutí. Bylo zřejmé, že žalobce byl trestán za jeden skutek, který
spočíval v uplatnění ceny tepelné energie za rok 2011 v konkrétní lokalitě, která obsahovala
ekonomicky neoprávněné náklady a nepřiměřený zisk. V jednotlivých článcích výroku
specifikoval, v čem neoprávněné náklady spočívaly a jak vysoký nepřiměřený zisk žalobce
uplatnil. Nešlo o dvě různá jednání, ale o vymezení způsobu spáchání jediného skutku. Změna
přesného vymezení skutku, k níž došlo v průběhu správního řízení, byla reakcí na zjištění,
že žalobce vlastně žádnou výslednou cenu energie vůbec nekalkuloval ani nevyúčtoval. Na tom,
že byl do cen energie zahrnut nepřiměřený zisk a nepřiměřené náklady, se však nic nezměnilo.
Žalobce byl rovněž s touto změnou nazírání seznámen, nepochybně se ji dozvěděl z v pořadí
prvního zrušujícího rozhodnutí o rozkladu.
[10] Rovněž nedůvodnými shledal krajský soud námitky o marném uplynutí prekluzivní lhůty.
V tomto případě se nejednalo o kalkulace a vyúčtování cen v měsíční periodicitě, ale o situaci,
kdy až v důsledku nevyúčtování výsledné ceny došlo k nesprávnému stanovení výsledné ceny.
K zániku odpovědnosti za správní delikt tak nedocházelo postupně. K provedení vyúčtování
za prosinec 2011 došlo u většiny odběratelů ke dni 8. 1. 2012. Až k tomuto datu bylo postaveno
na jisto, že žalobce v rozporu s cenovými předpisy konečné vyúčtování v souladu s pravidly
věcného usměrňování neučinil a v ceně tepelné energie tak mohly být zahrnuty neoprávněné
náklady a nepřiměřený zisk. Rovněž v otázce běhu subjektivní lhůty krajský soud přisvědčil
žalovanému, neboť pouze z předloženého regulačního výkazu (ke dni 27. 4. 2012) správní orgán
nemohl mít (oproti názoru žalobce) zjištěno konkrétní podezření o možném spáchání správního
deliktu.
[11] Krajský soud rovněž nepřisvědčil žalobním námitkám týkajícím se doručování
ve správním řízení či stanovení nepřiměřeně krátkých lhůt k vyjádření. Skutečnost, že žalovaný
ke konci řízení nestandardně a v rozporu s úpravou ve správním řádu přistoupil s doručování
písemností jak datovou schránkou, tak na podatelnu, nemohla dle krajského soudu v tomto
případě ovlivnit zákonnost vydaného správního rozhodnutí. Žalobce měl jako účastník řízení
možnost se s doručovanými písemnostmi seznámit. Rovněž k délce lhůty k vyjádření krajský
soud uvedl, že ačkoli ji považuje vzhledem ke komplikovanosti věci za nepřiměřeně krátkou,
neměla tato okolnost sama o sobě za následek nezákonnost rozhodnutí, neboť stěžovateli byla
zachována možnost v řízení reagovat a on této možnosti využil.
[12] K námitkám o neinformovanosti žalobce o provádění důkazů je podle krajského soudu
žádoucí, aby měl žalobce možnost účastnit se provádění důkazu listinami i v případě, kdy listina,
kterou se důkaz provádí, zůstane nadále součástí správního spisu. Avšak ani to nepředstavovalo
pro krajský soud natolik intenzivní vadu, která by měla vést ke zrušení žalobou napadeného
rozhodnutí, protože žalobce měl možnost se s listinami seznámit při nahlížení do správního
spisu. Rovněž je ze spisu zřejmé, že do něj žalovaný vložil dne 5. 9. 2016 údaje z regulačních
výkazů držitelů licencí na výrobu a rozvod tepelné energie ve srovnatelných cenových lokalitách
a následujícího dne byl žalobce vyrozuměn o možnosti se s tímto podkladem seznámit a vyjádřit
se k němu. Obdobně tomu bylo s výkazy držitelů licencí za pomocí programu STATISTICA
ohledně zjištění horní výše výnosnosti střední hodnoty pořizovací ceny dosud odepisovaných
provozních aktiv. Bylo dostatečné, že byl žalobce seznámen s postupem výpočtu, který byl
podrobně zachycen v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. Krajský soud neshledal
důvodným ani požadavek žalobce na osobní přítomnost při zadávání vstupních hodnot
do počítačové aplikace.
[13] Krajský soud nepřisvědčil ani názoru žalobce o nepřípustném omezení práva seznámit
se a pořídit si opisy či kopie z těch částí spisu, které mu sloužily pro statistické porovnání
a zjišťování horní výše obvyklosti výnosu vybrané skupiny subjektů v teplárenství. Žalovaný
respektoval prioritu ústavně zaručeného práva žalobce vyjádřit se ke všem prováděným důkazům
a v souladu s §96 odst. 4 energetického zákona nahlédnout do všech částí spisu, včetně těch
obsahujících chráněné informace a současně odepřel právo činit si v tomto rozsahu ze spisu
výpisy či kopie.
[14] Krajský soud se dále zabýval samotnou podstatou cenové regulace v projednávané věci,
a to otázkou stanovení přiměřenosti zisku tepelné energie. Zdůraznil, že zisk v regulované oblasti
musí být přiměřený, přičemž přiměřeným je v souladu s §2 odst. 7 písm. b) zákona o cenách
takový zisk, který odpovídá dlouhodobě obvyklému zisku dosahovanému při srovnatelných
ekonomických činnostech a který zajišťuje přiměřenou návratnost použitého kapitálu
v přiměřeném časovém období. Při obecnosti zmíněného ustanovení soud přisvědčil v obecné
rovině postupu, kdy je vedle výše zisku dosahovaného srovnatelnými subjekty nutno sledovat
rovněž podíl těchto subjektů z kompletní množiny srovnatelných subjektů. K tomu žalovaný
stanovil tzv. horní míru obvyklosti - tj. zisk v takové výši, která bude odpovídat nejen hodnotě
běžné, ale zároveň bude nižší nebo právě takové hodnoty míry zisku dosahovat určitý větší počet
srovnatelných subjektů.
[15] Žalovaný čerpal za zvolené časové období let 2004-2014 z celkem 6 797 hodnot
z regulačních výkazů, které držitelé licencí na výrobu a rozvod tepelné energie každoročně
za uplynulý kalendářní rok sestavují. Z těch byla pro uvedené období vytvořena skupina
srovnatelných subjektů o počtu 1 459. Pro stanovení horní výše výnosnosti střední hodnoty
pořizovací ceny provozních aktiv byla použita statistická metoda nejprve vylučující ty cenové
lokality, které vykazovaly záporné, nulové a kladné do výše 5 Kč/GJ hodnoty EBIT (zisk
před zdaněním a úroky). V další fázi byly za pomocí programu STATISTICA při využití
Grubbsova testu testovány všechny údaje v souboru na odlehlost a v případě odlehlé extrémní
hodnoty vyloučeny (vyloučeno celkem 169 hodnot s rozmezím výnosnosti střední hodnoty
provozních aktiv od 22,61% do 902,96%). Vzhledem k výnosnosti uváděné v plynárenství
a elektroenergetice (7,9%) nemělo podle krajského soudu vyloučení těchto hodnot za následek
žalobcem namítané zkreslení výsledků.
[16] Zbylé hodnoty (1290) byly převedeny do programu MS Excel a byla pomocí metody
tzv. frekvenčního rozdělení zjišťována četnost vyskytovaných hodnot v osmi stejně velkých
třídách. Horní hranice přiměřenosti pak odpovídá horní hranici třídy, ve které je splněna určená
minimální četnost hodnot. Za horní výši obvyklosti byla žalovaným považována horní hranice
nejvyšší třídy, ve které byla splněna 10% četnost hodnot. Z tabulky založené ve správním spise je
zřejmé, že požadovaná četnost (10%) byla zjištěna ve 4. intervalu s maximální hodnotou
výnosnosti 11,23%, přičemž z porovnávaných 1 290 subjektů vykazovalo výnosnost do hodnoty
11,23% celkem 1 044 z nich. Při stanovení míry výnosnosti ve výši 11,23% tak bylo možno
dospět k závěru, že se jedná o zisk obvyklý ve smyslu §2 odst. 7 písm. b) zákona cenách.
[17] Žalovaný následně dospěl k závěru, že zjištěná hodnota 11,23% zároveň zajišťovala
přiměřenou výnosnost z použitých aktiv žalobce v čase. Pokud by byl veškerý majetek používán
po stejně dlouhou dobu, pak by tato výnosnost zajistila akumulaci prostředků nominálně
odpovídajících uskutečněné investici cca v 18. roce užívání tohoto majetku, přičemž většina
majetku užívaného pro výkon licencované činnosti má dobu užívání srovnatelnou či vyšší. Takto
zjištěná přiměřená míra výnosnosti tak ve vztahu k žalobcem investovanému kapitálu odpovídala
přiměřené výši zisku, který byl o 111 115 835 Kč bez DPH nižší, než žalobce ve skutečnosti
v cenách tepelné energie v roce 2011 uplatnil a což představuje nepřiměřený zisk uplatněný
žalobcem v cenách tepelné energie v rozporu s cenovými předpisy.
[18] Přiměřená výše zisku by měla vycházet z hodnoty použitého kapitálu pro výkon
licencované činnosti (§2 odst. 7 písm. b) zákona o cenách). Krajský soud neshledal pochybení
žalovaného, pokud tuto výnosnost vztahoval k provozním aktivům žalobce, což odpovídá pojetí
zisku jako odměny za nesení rizika za provedení investic do vlastního majetku.
V elektroenergetice je výnosnost počítána z tzv. regulační báze aktiv obsahující právě provozní
aktiva držitele licence. Definici těchto aktiv obsahovala pro rok 2011 vyhláška Energetického
regulačního úřadu č. 408/2009 Sb., a představoval je dlouhodobý majetek nezbytný k zajištění
příslušné licencované činnosti. Žalovaný podle krajského soudu rovněž přesvědčivě vysvětlil,
proč je metoda střední hodnoty výnosu použitého kapitálu ekonomicky racionální a příhodnější
než srovnávací metoda závislosti zisku na množství tepelné energie dodané jinými subjekty
v Kč/GJ, neboť zajišťuje realizaci rovnoměrných výnosů v čase. Srovnávací metoda (Kč/GJ)
byla aplikována ještě v prvním vydaném prvostupňovém rozhodnutí, poté byla, i vzhledem
k námitkám žalobce, opuštěna, což bylo vysvětleno i v prvním zrušujícím rozhodnutí o rozkladu.
Nedošlo tedy k porušení zásady předvídatelnosti.
[19] Při úvaze, že je třeba vycházet ze střední a nikoli z účetní zůstatkové hodnoty aktiv,
poukázal krajský soud ve shodě s žalovaným na specifický charakter teplárenství, kde nejsou
na rozdíl od distribuce elektrické energie natolik rozsáhlé soustavy a typicky dochází v jednom
časovém okamžiku, k velké investici a následně jsou vynakládány náklady na opravy. Pokud
by byla výše zisku odvíjena od účetní zůstatkové hodnoty aktiv, byla by míra zisku v prvních
letech po uskutečnění investice velmi vysoká a dále by se zisky snižovaly spolu s neustále
se snižující hodnotou aktiv. Závěry o porušení cenových předpisů v konkrétním kalendářním
roce proto nelze vyvracet tvrzením o tom, že v předchozích letech byl uplatňován zisk pod horní
hranicí jeho obvyklosti.
[20] Podle krajského soudu bylo v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí srozumitelně
popsáno, jakým způsobem byla stanovena hodnota aktiv žalobce. Při zjišťování rozsahu
provozních aktiv vycházel žalovaný z údajů zjištěných při kontrolní činnosti a nenalezl hodnotu
pořizovací ceny provozovaného majetku ve výši 2 909 912 414 Kč. Otázkou však podle
krajského soudu zůstává, zda žalovaný při výpočtu nepřiměřeného zisku skutečně vycházel
ze správné hodnoty provozních aktiv. Podle žalobce totiž žalovaný požadoval při kontrole pouze
odpisový plán a inventární karty majetku vstupujícího do ceny tepelné energie za rok 2011
prostřednictvím položky „Odpisy“, „Správní režie“ a „Výrobní režie“, což jsou však podklady
pro prokazování oprávněnosti nákladů v ceně tepelné energie, nikoli však již pro stanovení
hodnoty aktiv žalobce, na základě které chtěl žalovaný určit výnosy z hodnoty poloviční
odepsanosti aktiv. Pokud žalovaný nenalezl hodnotu pořizovací ceny provozovaného majetku
ve výši 2 909 912 414 Kč, bude podle krajského soudu nutné ověřit tvrzení žalobce, že se jedná
o hodnotu majetku používaného pro výrobu a distribuci tepelné energie v cenové lokalitě
„lokální plynové zdroje“ a sice o část celkové hodnoty za provozní aktiva v regulačním výkazu
31 32-AP Výkaz aktiv a pasiv. V regulačních výkazech je podle soudu přitom vykazovaná hodnota
pouze za celou společnost, nikoli za cenové lokality.
[21] Relevanci pak přiznal krajský soud rovněž úvahám žalobce o tom, že žalovaný dosud
neprovedl úvahu, jaká konkrétní aktiva žalobce pro výkon licencované činnosti používá a jaká je
jejich struktura např. z hlediska jejich použitelnosti a dále že při posuzování přiměřenosti
konstantního zisku (tj. absolutně stejného zisku po celou dobu odepisování majetku) je nutno
zohledňovat časovou (reálnou) hodnotu peněz a inflaci. Předsedkyně žalovaného tuto výhradu
vznesla již v rámci prvního rozhodnutí o rozkladu ze dne 20. 6. 2016 s tím, že užití metody
střední míry odepsanosti kapitálu nezohledňuje reálnou hodnotu peněz. V žalobou napadeném
rozhodnutí však podle soudu již jen na str. 25 konstatovala, že hodnoty výnosnosti byly
zjišťovány a do výpočtu vstupovaly za dlouhé období let 2004 – 2014, přičemž jsou v něm
obsaženy veškeré srovnatelné subjekty na trhu mající různou strukturu majetku z hlediska jeho
stáří, což přispívá k objektivizaci dat. Krajský soud poukázal na rozhodnutí Rady žalovaného
ze dne 22. 5. 2018 ve věci společnosti České teplo s. r. o., kterým byl ustanoven znalec za účelem
vyhodnocení, zda obvyklý výnos v odvětví teplárenství ve výši 11,23% zajišťuje v kalendářním
roce 2014 také přiměřenou návratnost kapitálu použitého tímto subjektem. Nutné je i provedení
úvahy, jaká aktiva konkrétní subjekt pro výkon licencované činnosti používá a jaká je jejich
struktura, např. z hlediska délky jejich použitelnosti. S tím souvisí nevyslyšený požadavek žalobce
na doplnění dokazování zpracováním znaleckých posudků za účelem posouzení rizikovosti
odvětví teplárenství v roce 2011 a z toho plynoucí požadavek tržního rizika. Následně měl
posudek řešit objektivní stanovení průměrných vážených nákladů kapitálu podle standardního
modelu oceňování kapitálových aktiv (CAPM). Žalovaný však podle krajského soudu
nedostatečně zdůvodnil neprovedení navrhovaných důkazů s tím, že to není nezbytné a není
zřejmé, jaká skutečnost by tím měla být v řízení prokazována. Přitom v jiném následném řízení
vedeném přímo se žalobcem žalovaný znalce ustanovil s tím, že k posouzení věci je třeba
odborných znalostí, jimiž nedisponuje, a to konkrétně k tomu, zda obvyklý výnos v teplárenství
ve výši 11,23% ve vztahu k žalobci zajišťuje přiměřenou návratnost použitého kapitálu
v konkrétním kalendářním roce v konkrétní lokalitě „Praha-lokální plynové zdroje“.
[22] Krajský soud rovněž přisvědčil námitce, že se žalovaný při zjišťování horní výše
obvyklosti výnosu v odvětví teplárenství nijak nezabýval cenou tepelné energie, a to ani cenami
sjednávanými pro rok 2011 v lokalitě „Lokální plynové zdroje“, ani cenami dalších dodavatelů
tepelné energie. Tato povinnost vyplývá podle krajského soudu přímo z bodu 4.1 cenového
rozhodnutí. Citoval příslušnou část žalobou napadeného rozhodnutí, která se k obdobné námitce
vztahuje s tím, že námitku žalobce nevyvrací, neboť se vůbec nezabývá závislostí výše zisku
v ceně tepelné energie na výši ceny tepelné energie. V této části hodnotil krajský soud žalobou
napadené rozhodnutí jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Znovu poukázal
na rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 5. 2018, které se týkalo společnosti České teplo s. r. o.
a odběratele Thomayerova nemocnice, které provedl k důkazu při ústním jednání, kde žalovaný
výslovně uvedl, že při posouzení výše zisku by měla být vzata do úvahy i celková výše ceny
tepelné energie, která je účtována odběratelům (str. 8 tohoto rozhodnutí). V souzené věci
k takovému posouzení nedošlo, a proto nemůže obstát.
[23] Krajský soud naopak nepřisvědčil žalobci k jeho výhradě, že žalovaný nepřípustně využil
pro účel zjištění přiměřeného zisku též údaje, které měl posléze k dispozici pro roky 2012-2014.
Na rozdíl od pětiletého období, které vzal v úvahu při použití původní metody (Kč/GJ), musel
pro nově zvolenou metodu nejprve vytvořit rozhodovací praxi. Zahrnutí i těchto údajů bylo
odůvodněno vyšší mírou objektivity, neboť vývoj výnosů dosahovaných v odvětví teplárenství
nemusel u všech subjektů probíhat stejným způsobem. Proto zahrnutí dat i z těchto let
znamenalo širší datovou základnu pro stanovení hodnot obvyklosti zisku.
[24] Krajský soud se neztotožnil ani s žalobními námitkami stran kritérií výběru srovnatelných
subjektů z odvětví teplárenství, na základě kterých žalovaný určil okruh subjektů, které následně
vstupovaly do výpočtu přiměřené výnosnosti. Jde o kritéria srovnatelnosti spočívající v tom,
že musí jít o převažujícího (většinového) vlastníka zařízení, dále musí jít o dodávku
uskutečňovanou pro konečného zákazníka a konečně byly z porovnání vyloučeny dodavatelé
s hodnotou EBIT do 5 Kč/KJ. Stanovení těchto kritérií nebylo svévolné, při absenci bližší
úpravy v právních předpisech, naopak šlo o kritéria smysluplná a věcně odůvodněná.
[25] Krajský soud konečně nepřisvědčil ani námitce žalobce týkající se důkazu listinou
„Finanční analýza Ministerstva průmyslu a obchodu podnikové sféry se zaměřením
na konkurenceschopnost sledovaných odvětví za rok 2011“, neboť žalovaný měl k dispozici
údaje z regulačních výkazů, z nichž při rozhodování vycházel.
III.
[26] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[27] K závěrům krajského soudu o potřebě vyjasnit, zda stěžovatel při výpočtu nepřiměřeného
zisku skutečně vycházel ze správné hodnoty provozních aktiv, ke zmínce, že položky „odpisy“,
„správní režie“ a „výrobní režie“ jsou podle žalobce podklady pro prokazování oprávněnosti
nákladů v ceně tepelné energie, nikoli pro stanovení hodnoty aktiv a k názoru krajského soudu,
že bude třeba ověřit tvrzení o hodnotě provozních aktiv žalobce ve výši 2 909 912 414 Kč,
zdůraznil, že tuto hodnotu nenalezl v regulačních výkazech. Nesouhlasil ani s tím, že dostatečně
nezjistil rozsah provozních aktiv žalobce. Podle stěžovatele by měla být oponentura žalobce
„založena na určitých skutečnostech, z nichž by vyplývala její relevance“.
[28] Pokud žalobce uvedl v žalobě jinou relevantní výši provozních aktiv, bylo na místě
se ptát, o jakou jinou hodnotu se jedná. Žalobce v žalobě (str. 103) uvedl hodnotu
2 909 912 414 Kč, s tím, že se jedná o součást hodnot v regulačních výkazech za rok 2011.
V reakci stěžovatele, že v regulačních výkazech se taková hodnota nenachází, uvedl žalobce
v replice, že se jedná o část hodnoty za provozní aktiva v regulačním výkazu 31 32-AP Výkaz
aktiv a pasiv. V regulačních výkazech je přitom vykazována pouze hodnota za celou společnost,
nikoli za cenové lokality. To však vzal krajský soud za základ závěru, že stěžovatel nezjistil
hodnotu provozních aktiv, patrně proto, že nebyl schopen tuto hodnotu uvedenou v žalobě
identifikovat. Krajský soud však měl zjišťovat, co vlastně tato hodnota představuje (slovy
stěžovatele „o jakou hodnotu se jedná“), přičemž žalobce k ní v žalobě žádné relevantní
informace neuvedl (kromě toho, že má být součástí hodnot v regulačním výkaze, ale přímo v něm
uvedena není). Stěžovatel poukázal na tabulky A až D na str. 45 a následující důvody rozhodnutí
ze dne 10. 11. 2016 č. j. 09289-48-48/2015-ERU, ze kterých určil celkovou výši provozních aktiv
na 2 826 017 336 a tuto následně krátil o jednak podíl připadající na výrobu elektřiny a dále
o účetní hodnotu již odepsaného majetku. Vůči snížení pořizovací hodnoty aktiv žalobce žádnou
konkrétní námitku nevznesl a neměla s ním souvislost ani žalobcem uváděná částka, u níž není
stěžovateli zřejmé, co znamená. Došlo tak ze strany krajského soudu k překročení rozsahu
soudního přezkumu, neboť krajský soud přijal závěr, který z žalobní námitky jednoznačně
nevyplýval.
[29] Podle názoru stěžovatele nebyl podán krajským soudem jednoznačný právní výklad §2
odst. 7 písm. b) zákona o cenách, resp. ustanovení cenových rozhodnutí stěžovatele týkajících
se zisku. Žalobce byl srovnáván pouze s jinými držiteli licence na rozvod tepelné energie, které
musí mít z povahy věci obdobnou strukturu provozních aktiv (byť nikoli jejich množství).
Stěžovatel poukázal na výše uvedená zpřesňující kritéria. Pokud je u těchto subjektů horní míra
obvyklosti výnosu 11,23%, není zjevné, proč by se u žalobce mělo jednat o výnos nepřiměřený.
[30] Stěžovatel poukázal na to, že určený výnos převyšoval regulovaný zisk ve srovnatelných
síťových odvětvích, když výnos v elektřině a v plynárenství je okolo 8% či vodárenství, kde je
míra výnosu z provozních aktiv 7%. Stěžovateli není zřejmé, jakými natolik zásadními
odlišnostmi by se mělo odvětví teplárenství natolik vymykat.
[31] Stěžovatel konečně brojil proti poukazu krajského soudu na následnou správní praxi
stěžovatele, kdy bylo zadáváno vypracování znaleckého posudku ohledně posouzení přiměřenosti
výnosů. Taková následná praxe však nemůže mít bez dalšího dopad do interpretace §2 odst. 7
písm. b) zákona o cenách. Podmínkou pro stanovení konkrétního výnosu jako přiměřeného není
vypracování znaleckého posudku. Rovněž konstatování, že skutečný výnos nebude shodný jako
výnos nominální (např. z důvodu inflace), je sice pravdivé, ale není zřejmé, proč by samo o sobě
mělo znevěrohodňovat závěr o přiměřenosti výnosu ve výši 11,23%. Mezi srovnávanými subjekty
jsou ostatně rovněž takové, které mají majetek pořízený historicky a oceněný v historických
účetních hodnotách. Nejedná se tedy o zvláštnost, jíž by se žalobce nějakým způsobem
z množiny srovnatelných subjektů vymykal.
IV.
[32] Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Každé z pochybení stěžovatele, které
specifikoval krajský soud, by samo o sobě odůvodňovalo zrušení žalobou napadeného
rozhodnutí. K sporné hodnotě pořizovací ceny jím provozovaného majetku uvedl, že krajský
soud neposuzoval, která z hodnot je správná, ale výhrady mířily k tomu, že tato hodnota nebyla
zjištěna bez důvodných pochybností. Pokud stěžovatel uvedl, že žalobcem uváděnou hodnotu
nenalezl v regulačních výkazech, pak si podle žalobce neobstaral podklady v takovém rozsahu,
aby mohl hodnotu provozních aktiv řádně stanovit. V průběhu kontroly si od žalobce vyžádal
toliko odpisový plán a inventární karty majetku vstupujícího do ceny tepelné energie
prostřednictvím položky „odpisy“, „správní režie“, „výrobní režie“ a „teploměrná služba
(odpisy)“, což jsou podklady pro prokázání oprávněných nákladů v ceně tepelné energie, nikoli
však podklady pro stanovení hodnoty provozních aktiv žalobce. Pořizovací cena majetku je
však obsažena i v položce „doprava“ položky výsledné kalkulace „ostatní stálé náklady“, přičemž
tyto podklady si žalovaný nevyžádal. Rovněž si nevyžádal seznam neodepisovaného
provozovaného majetku, který není součástí odpisových plánů. Tyto skutečnosti nemohou jít
k tíži žalobce.
[33] Žalobce nesouhlasil s názorem stěžovatele, že podmínky pro řádné stanovení výnosu
v návaznosti na přiměřenou návratnost kapitálu byly zajištěny již tím, že žalobce byl srovnáván
pouze s jinými držiteli licence na rozvod tepelné energie, tedy subjekty vykonávajícími stejnou
licencovanou činnost. Nelze rezignovat na individuální posouzení situace u konkrétního subjektu,
což ostatně stěžovatel v následné praxi již provádí. Je nerozhodné, že ke změně správní praxe
došlo až později. Opačný přístup by vedl k porušení zásady ochrany legitimního očekávání.
[34] Stěžovatel v souvislosti s problematikou zohlednění časové hodnoty peněz při vyjádření
přiměřenosti konstantního zisku podle žalobce uzavřel, že ani z tohoto hlediska nejde o výnos
neměnný, protože i při stanovení jeho výše vycházel z porovnání s ostatními srovnatelnými
držiteli licence, mezi nimiž jsou i tací, kteří mají majetek pořízený historicky a oceněný
v historických hodnotách. K tomu žalobce zdůraznil, že stěžovatel nemůže rezignovat
na individuální posouzení situace a musí vždy zohlednit i vliv inflace, který se bude vždy lišit
podle struktury a stáří majetku.
[35] Žalobce připomněl, že postoj stěžovatele, kdy setrval na nepotřebnosti ustanovení znalce,
není v souladu s jeho následným přístupem ve skutkově obdobných kauzách, kde naopak
nezbytnost jeho ustanovení odvíjel od toho, že je třeba odborných znalostí, jimiž nedisponuje.
V kasační stížnosti naopak stojí na tom, že povinnost ustanovit znalce z ničeho v konkrétní věci
neplyne.
[36] Stěžovatel podle názoru žalobce v kasační stížnosti nijak nesporoval závěr krajského
soudu o nezbytnosti (při zjišťování horní hranice přiměřenosti zisku) též stanovení ceny tepelné
energie, a to jak cenami sjednávanými pro rok 2011 v lokalitě „lokální plynové zdroje“,
tak cenami dalších dodavatelů tepelné energie. Již proto by neměla být kasační stížnost důvodná,
neboť kasační námitky nemíří proti všem důvodům, které vedly krajský soud ke zrušení žalobou
napadeného rozhodnutí.
[37] Podle žalobce došlo dále ve správním řízení k porušení základních zásad správního
trestání. Stěžovatel měl jako cenový orgán stanovit závazný postup tvorby cen a kalkulace ceny
tepelné energie, včetně stanovení podmínek pro zahrnování přiměřeného zisku do cen tepelné
energie. Tím, že svoji povinnost nesplnil, vystavil všechny dodavatele tepelné energie situaci
právní nejistoty. Žalobce neměl žádnou možnost se i při vynaložení veškeré péče vyvarovat
nebezpečí postihu za porušení cenových předpisů. Pravidla pro hodnocení jednání žalobce byla
ze strany žalovaného stanovena až ex post. Stěžovatel navíc při posuzování obvyklosti výše míry
zisku vycházel z údajů, které jsou neveřejné a žalobci nemohly být známy. Neexistoval žádný
právní předpis ani metodika, které by stanovily konkrétní postup. Došlo tak k porušení zákazu
retroaktivity a požadavku právní jistoty.
[38] V doplňujícím vyjádření žalobce na podporu nezbytnosti posuzovat každé potenciální
porušení cenových předpisů se zřetelem k okolnostem konkrétního případu označil pozdější
rozhodnutí stěžovatele dokládající jeho následnou praxi, kdy v souladu s tímto požadavkem
postupoval. Citoval části těchto rozhodnutí, která vyjadřují názor stěžovatele zapovídající přístup,
že ve vztahu ke všem dodavatelům je hodnota přiměřeného výnosu totožná, a to ve zjištěné
obvyklé výši. Stěžovatel je povinen při posuzování přiměřenosti zisku uvážit, jaká konkrétní
aktiva žalobce pro výkon licencované činnosti používá a jaká je jejich struktura. Následná
rozhodovací praxe stěžovatele nepřisvědčila ani argumentu poukazujícímu na nižší regulovaný
zisk (výnos) ve srovnatelných odvětvích (elektřině a plynárenství). Stěžovatel se ve skutečnosti
s právními názory krajského soudu ztotožnil a v následné rozhodovací činnosti na ně odkazuje.
[39] V dalším vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatel upozornil na další v mezidobí vydané
správní rozhodnutí stěžovatele, které se týká podezření na porušení cenových předpisů
(rozhodnutí ze dne 7. 12. 2020, č. j. 09251-87/2018-ERU týkající se společnosti Veolia).
I v tomto řízení stěžovatel odkazoval na nyní napadený rozsudek krajského soudu
a na v mezidobí vydaná rozhodnutí s tím, že musí být provedeno individuální posouzení
a stanovení přiměřeného výnosu prostřednictvím zisku ve vztahu ke konkrétním aktivům držitele
licence. Stěžovatel rovněž přisvědčil tomu, že je třeba vycházet z odlišného způsobu stanovení
rozsahu použitého kapitálu, než jak postupoval v případě žalobce. Uznal, že je třeba vycházet jak
z odpisovaného majetku, tak z provozovaného již odepsaného majetku. Podstatný je rovněž
způsob ocenění použitého kapitálu. Poznamenal, že se nejeví vhodné v případě teplárenství
vycházet z účetní zůstatkové hodnoty aktiv, ale je třeba znát rovněž tržní hodnotu použitého
kapitálu, tj. provést jeho přecenění na reprodukční pořizovací cenu. Teprve pak lze u každého
majetku porovnat jeho historickou a tržní hodnotu. Stěžovatel měl při hodnocení výše
přiměřeného zisku vycházet jak z odpisovaného majetku, tak i z již odepsaného, který je stále
provozován. Stěžovatel však ve vztahu k žalobci rozsah majetku právě o odepsaný, avšak stále
provozovaný majetek snížil.
V.
[40] Ve věci podalo písemné vyjádření rovněž Teplárenské sdružení České republiky.
Dle vlastního vyjádření jde o zájmové sdružení právnických osob podnikajících v teplárenství.
Poukázalo na jiná obdobná správní řízení, jejichž společným rysem je podle jeho názoru to,
že stěžovatel na základě dodatečně vyvinuté metodiky a na základě postupů, které regulované
subjekty nemohly znát v době, kdy prováděly cenové kalkulace, ukládá v rámci cenových kontrol
mimořádně přísné správní sankce.
VI.
[41] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[42] Kasační stížnost není důvodná.
[43] Kasační stížnost stěžovatele svým rozsahem příliš nekoresponduje rozsahu odůvodnění
rozsudku krajského soudu. Stěžovatel se v kasační stížnosti vymezuje toliko vůči dílčím
argumentům jinak relativně obsáhlého odůvodnění rozsudku krajského soudu, a to spíše formou
dílčích připomínek k jeho jednotlivým tvrzením. Kasační stížnost tedy neformuluje jako
konzistentní obhajobu správnosti vlastního postupu v řízení, jehož předmětem byla skutkově
i právně v důsledku relativní kusosti rozhodné právní úpravy komplikovaná problematika
věcného usměrňování cen v teplárenství. Nejvyšší správní soud již mnohokrát zdůraznil,
že obsah, rozsah a pojetí kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah a kvalitu následného soudního
rozhodnutí. Je-li tedy kasační stížnost kuse zdůvodněna, je tak předurčen nejen rozsah
přezkumné činnosti soudu, ale i obsah rozsudku soudu. Soud není povinen ani oprávněn
domýšlet argumenty za stěžovatele. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím
sporu, ale přebíral by roli advokáta (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 2. 2012, č. j. 1 Afs 57/2011 - 95, ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014 - 20, ze dne
27. 10. 2010, č. j. 8 As 22/2009 - 99, ze dne 18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007 - 46, a ze dne
17. 12. 2008, č. j. 7 As 17/2008 - 60).
[44] Proto musí Nejvyšší správní soud při úvaze o důvodnosti kasační stížnosti následovat
postup, který stěžovatel zvolil a uvážit jednak o důvodnosti jednotlivých kasačních námitek,
ale i o tom, zda byly relevantně zpochybněny všechny důvody, pro které krajský soud žalobou
napadené rozhodnutí zrušil. Na druhé straně krajský soud nezrušil žalobou napadené rozhodnutí
proto, že by vyhověl všem nebo alespoň většině žalobních bodů. Žalobní body týkající
se zejména procesních souvislostí projednávané věci neshledal důvodnými. I proto měl stěžovatel
toliko omezený prostor proti rozsudku krajského soudu brojit. Ani za této situace však stěžovatel
neuplatnil konkrétní kasační námitky proti všem důvodům, pro které krajský soud žalobě
vyhověl. To má v souzené věci rovněž vliv na výsledek rozhodnutí o kasační stížnosti.
[45] Podle §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách spočívá věcné usměrňování cen ve stanovení
podmínek cenovými orgány pro sjednání cen. Touto podmínkou se pak rozumí závazný postup
při tvorbě ceny nebo při kalkulaci ceny, včetně zahrnování přiměřeného zisku do ceny.
[46] Podle §16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách se právnická nebo podnikající fyzická osoba
jako prodávající dopustí správního deliktu tím, že sjedná nebo požaduje cenu, jejíž výše
nebo kalkulace není v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle §6 odst. 1.
[47] Stěžovatel nesouhlasil s tím, jak krajský soud vypořádal žalobní námitku, že hodnota
pořizovací ceny jím provozovaného majetku činila 2 909 912 414 Kč. Krajský soud k tomu
připomněl, že v regulačních výkazech nenalezl žalobcem uvedenou hodnotu majetku a pro další
řízení ponechal otevřeným, zda stěžovatel skutečně vycházel ze správné hodnoty s tím,
že dle žalobce po něm žalovaný ohledně jeho majetku požadoval pouze odpisový plán
a inventární karty majetku vstupujícího do ceny tepelné energie za rozhodný rok prostřednictvím
položky „odpisy“, „správní režie“ a „výrobní režie“. To jsou však podle krajského soudu
podklady pro prokazování nákladů v ceně tepelné energie nikoli však již pro stanovení hodnoty
aktiv žalobce. Ke konkrétní uváděné částce pak poukázal na tvrzení žalobce, že má jít o hodnotu
majetku používaného pro výrobu a distribuci tepelné energie v cenové lokalitě „lokální plynové
zdroje“ s tím, že v regulačních výkazech je přitom vykazována hodnota za celou společnost.
[48] Argumentace stěžovatele je případná potud, jestliže zpochybňuje konkrétní žalobcem
uváděnou výši jeho provozovaného majetku, resp. pokud podotýká, že žalobce v průběhu řízení
nedoložil relevantní informace, z nichž by vyplývala právě takto vyčíslená výše. V souladu
se stěžovatelem lze připomenout, že tvrzení o právě této výši majetku učinil stěžovatel poprvé
částečně až v podané žalobě. K žalobnímu tvrzení (bod 103 žaloby), že šlo o „cenu provozovaného
majetku uváděnou žalobcem jako součást hodnot v regulačních výkazech za rok 2011“ či tvrzení v replice,
že se jedná o část celkové hodnoty za provozní aktiva v regulačním výkazu 31 32-AP, je třeba
přisvědčit stěžovateli, že takto nadnesená hodnota majetku se poprvé objevuje až v soudním
řízení. Žalobce ve správním řízení netvrdil, že hodnota jeho majetku rozhodná pro stanovení
přiměřeného zisku je právě taková, neodkazoval na konkrétní údaje v regulačních výkazech,
z nichž by měla právě tato hodnota vyplývat a které by bylo lze ověřit. V řízení před správním
orgánem prvního stupně argumentoval regulačními výkazy v souvislosti s tvrzeným odepřením
práva nahlédnout do neveřejné části spisu, resp. s oprávněním do této části spisu nahlédnout,
avšak nemožností si ze souvisejících regulačních výkazů opatřit údaje týkající se jiných
soutěžitelů. Ucelenou argumentaci žalobce směrem k tvrzené hodnotě jeho majetku soud
nenalezl ani v rozkladu, který žalobce podal. V bodě 163 doplnění rozkladu ze dne 5. 12. 2016
sice žalobce zpochybňoval údaj o zjištěné rozhodné výši majetku v částce 2 091 013 601 Kč,
v souvislosti s vlastní tvrzenou střední hodnotou pořizovaného majetku však žalobce setrval
na zcela obecném tvrzení, že výše jeho majetku činila „téměř 3 mld. Kč“ a že jím byla uváděna
v regulačních výkazech. Žalobce se ve fázi rozkladového řízení nijak podrobněji nezabýval jím
tvrzenou střední hodnotou pořizovaného majetku, nijak nevysvětlil, proč podle jeho názoru činí
tato hodnota právě tuto částku. Věc spíše postavil tak, že se stěžovatel dopustil nezákonnosti,
pokud provedl snížení hodnoty pořizovací ceny provozovaných aktiv a současně svá zjištění
neporovnával s údaji srovnatelných výrobců a dodavatelů v regulačních výkazech (bod 165 a násl.
doplnění rozkladu).
[49] Zatímco tedy lze relativně určitě seznat důvody, které stěžovatele vedly ke změně
prvostupňového rozhodnutí v souvislosti se snížením pořizovací ceny na hodnotu
2 091 013 601 Kč (str. 26 a násl. napadeného rozhodnutí), zcela obecný údaj žalobce o tvrzené
výši jeho rozhodného majetku ve výši 2 909 912 414 Kč není možné ze správního spisu ověřit.
Nejvyšší správní soud tedy obdobnou a dostatečně konkrétní argumentaci žalobce nenalezl
ve správním řízení před žalovaným a rovněž z podkladů ve správním spise, ze založených
regulačních výkazů, nebyl schopen dospět k žalobcem uváděné hodnotě majetku. Teprve
v soudním řízení žalobce postupně odkrývá důvody, pro které se domnívá, že stanovení hodnoty
majetku nebylo správné. V replice k vyjádření žalovaného k podané žalobě a následně
ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 6. 6. 2019 argumentuje tak, že si stěžovatel podle jeho
názoru neobstaral podklady v takovém rozsahu, který byl nezbytný pro řádné stanovení hodnoty
jeho provozních aktiv. Zde pak porovnává požadované podklady (odpisový plán a inventární
karty majetku) vstupující do ceny tepelné energie, upozorňuje na další položky, které měly být
podle jeho názoru zahrnuty a které nebyly vyžadovány (doprava, ostatní stálé náklady).
[50] Potud lze rozumět kasačním výhradám stěžovatele, pokud v konfrontaci s příslušnými
pasážemi napadeného rozhodnutí týkajícími se způsobu stanovení a výsledné konkrétní zjištěné
hodnoty rozhodného majetku má čelit dosud nekonkretizovanému tvrzení žalobce o jiné
(podstatně vyšší) hodnotě tohoto majetku. Krajský soud však tuto skutečnost rovněž „pouze“
konstatoval a rozhodně nezrušil žalobou napadené rozhodnutí jen proto, že by stěžovatel
vycházel z nesprávné hodnoty provozních aktiv. Pouze zdůraznil (odst. 94 a násl. rozsudku),
že zůstává otázkou, zda bylo při stanovení výpočtu nepřiměřeného zisku vycházeno ze správné
hodnoty provozních aktiv. Neuzavřel tedy kategoricky, zda jsou zjištění stěžovatele o hodnotě
žalobcova majetku ve správním řízení správná či nikoli, ponechal tuto otázku dosud otevřenou
právě v návaznosti na základ úvahy, pro kterou shledal tuto část žalobní argumentace důvodnou.
Tou byla polemika, zda požadované položky odpisového plánu a inventárních karet majetku
vstupujícího do ceny tepelné energie lze považovat za způsobilé k náležitému stanovení hodnoty
aktiv žalobce, či zda je třeba je považovat pouze za podklady pro zjištění oprávněných nákladů
v ceně tepelné energie.
[51] Nejvyšší správní soud tedy nezpochybňuje, že žalobcem uváděná konkrétní hodnota jeho
majetku dosud z obsahu správního spisu nevyplývá a není rovněž pochyb, že by takto zjištěný
rozdíl měl podstatný vliv na celkový závěr o tvrzeném neoprávněném prospěchu žalobce.
Rovněž je faktem, že žalobce konkrétně nerozporoval jednotlivé úpravy této hodnoty, jak je
stěžovatel specifikoval v tabulkách A až D na str. 27 napadeného rozhodnutí. Aby však mohla
být shledána tato část kasační stížnosti důvodnou, musel by být relevantně napaden názor
krajského soudu zpochybňující (byť nikoli kategoricky) využitelnost požadovaných pokladů
pro stanovení hodnoty aktiv žalobce. To však stěžovatel v kasační stížnosti nečiní.
[52] Se stěžovatelem lze souhlasit, pokud považuje za stěžejní důvod zrušení žalobou
napadeného rozhodnutí přetrvávající pochybnosti krajského soudu o tom, zda žalovaný
dostatečně uvážil, jaká konkrétní aktiva žalobce pro výkon licencované činnosti používá, jaká je
jejich sktruktura a rovněž s přihlédnutím k tomu, že při posuzování přiměřenosti konstantního
zisku tj. konstantního zisku po celou dobu odepisování majetku je nutno rovněž zohledňovat
časovou hodnotu peněz.
[53] Stěžovatel v této souvislosti krajskému soudu vytýká, že nebyl proveden jednoznačný
právní výklad §2 odst. 7 písm. b) zákona o cenách. Tato námitka není důvodná. Podle tohoto
ustanovení se pro účely zákona o cenách za přiměřený zisk považuje zisk spojený s výrobou
a prodejem daného zboží odpovídající obvyklému zisku dlouhodobě dosahovanému při srovnatelných ekonomických
činnostech, který zajišťuje přiměřenou návratnost použitého kapitálu v přiměřeném časovém období. V případě
citovaného ustanovení se jedná o interpretačně komplikovanou právní normu obsahující tzv.
neurčité právní pojmy (obvyklý zisk, zisk dlouhodobě dosahovaný, srovnatelné ekonomické
činnosti, přiměřená návratnost, přiměřené časové období) jsoucí vzájemně nikoli v souřadném
vztahu. Přiměřený zisk, jakkoli sám neurčitým právním pojmem, je totiž definován právě
zákonem vyjmenovanými neurčitými právními pojmy. Jak již připomněl Nejvyšší správní soud
v usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 4. 2014, č. j. 8 As 37/2011 - 154, neurčité právní pojmy
zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze zcela přesně právně definovat. Jejich obsah, rozsah
a aplikace se může v závislosti na konkrétních okolnostech měnit. Zákonodárce tímto způsobem
vytváří příslušným orgánům prostor k tomu, aby zhodnotily, zda konkrétní situace pod neurčitý
právní pojem spadá, či nikoliv. Nelze proto na půdorysu konkrétního případu podat
„jednoznačný právní výklad“ tohoto ustanovení, které by mělo obecnou a zcela přenositelnou
závaznost. Role správních soudů při přezkumu rozhodnutí vydaných po aplikaci právních norem
tohoto druhu spočívá především v posouzení, nakolik přesvědčivě provedl správní orgán
vymezení rozsahu regulace neurčitým právním pojmem v konkrétní situaci, která konkrétní
zjištění (co) ten který neurčitý právní pojem v projednávané věci naplňují a nakolik byl správní
orgán pečlivý při shromažďování a vyhodnocení skutkových okolností, které následně
pod neurčitý právní pojem podřadil. Správní soudy proto nemohou a priori poskytnout
žalovanému obecný výklad obsahu právní normy obecně aplikovatelný na případy, kterými
se bude žalovaný v budoucnu zabývat, či poskytnout univerzálně platnou metodickou oporu
pro postup žalovaného v obdobných věcech.
[54] Obecně lze uvést pouze tolik, že vymezení „přiměřeného zisku“ jako zisku dlouhodobě
dosahovaného při srovnatelných ekonomických činnostech v sobě zahrnuje aspekt objektivní,
který akcentuje konkrétní zjištění učiněná vně posuzovaného subjektu za předem definovaných
podmínek (obvyklý zisk), zatímco pojem „přiměřená návratnost použitého kapitálu“ má
bezpochyby subjektivní povahu a míří ke konkrétním zjištěným podmínkám uvnitř
posuzovaného subjektu. Rovněž lze poznamenat, že pokud by měl pojem přiměřeného zisku
splývat s pojmem obvyklého zisku dosahovaného při srovnatelných ekonomických činnostech,
bylo by již nadbytečné, aby zákonodárce doplnil v §2 odst. 7 písm. b zákona o cenách ještě
požadavek, aby takový zisk rovněž zajistil přiměřenou návratnost použitého kapitálu
v přiměřeném časovém období.
[55] Není pochyb, že žalovaný provedl podrobné zjištění za užití shora shrnutých statistických
metod směrem ke zjišťování horní hranice obvyklého zisku dlouhodobě dosahovaného výrobci
a dodavateli tepla v cenové lokalitě „lokální plynové zdroje“ v rozhodném období. Krajský soud
však vedle toho (proti způsobu zjišťování a proti konkrétní výši zjištěného obvyklého zisku
výhrady neměl) přisvědčil názoru, že stanovení přiměřeného zisku se neobejde bez posouzení,
zda z hlediska obvyklé povahy a struktury aktiv užívaných k výkonu licencované činnosti zjištěný
obvyklý výnos ve výši 11,23% odpovídá návratnosti použitého kapitálu a s tím úzce souvisí
otázka, jaká je struktura tohoto kapitálu v konkrétním posuzovaném případě (odst. 98 rozsudku).
Stěžovatel však v kasační stížnosti proti tomu setrvává na tom, že přiměřenost aktivům
používaným účastníkem řízení je dána již stanovením odpovídající výše obvyklého zisku.
Jen takto lze totiž interpretovat jeho úvahy, že zisk sice musí být přiměřený účastníkovým
aktivům, avšak žalobce byl srovnáván pouze s jinými držiteli licence, tedy subjekty vykonávajícími
stejnou licencovanou činnost, které musí mít „z povahy věci obdobnou strukturu provozních aktiv
(byť nikoli jejich množství)“. Srovnatelnost zjištěných dat podle něj zaručují kritéria nastavená
pro selekci ke srovnání vhodných společností. Že kritéria obvyklého a přiměřeného zisku
splynula v této věci stěžovateli podstatnou měrou v kritérium jediné, pak jednoznačně svědčí
kasační tvrzení, že „požadavek na vyhodnocení přiměřenosti byl přítomen již v samotném vymezení okruhu
srovnatelných subjektů.“ Že tento výchozí předpoklad neobstojí, bylo již vysvětleno výše. Proto
nemohou obstát ani úvahy, že zjištěný obvyklý výnos ve výši 11,23% nemusí ostatně být rovněž
neměnný, protože se zjišťuje statisticky z výnosů ostatních srovnatelných držitelů licence.
Stěžovatel tak fakticky rozvíjí nesprávný předpoklad, že individuální okolnosti subjektivní povahy
týkající se struktury či stáří užívaného majetku konkrétního držitele licence či proměnlivost
nominálního výnosu mohou být a budou fakticky zohledněny proměnlivostí vstupních údajů
ostatních držitelů licence při stanovení míry obvyklého dosahovaného zisku.
[56] Stěžovatel si je shodně jako krajský soud vědom toho, že následná správní praxe nesvědčí
jeho stanovisku vyjádřenému v nyní projednávané kasační stížnosti. Již krajský soud upozornil
na rozhodnutí Rady žalovaného ze dne 22. 5. 2018, č. j. 01426-66/2017-ERU ve věci jiného
účastníka řízení, jakož i rozhodnutí ze dne 9. 1. 2019 č. j. 07372-6/2018-ERU, ve kterém bylo
zadáno vypracování znaleckého posudku za účelem vyhodnocení, zda obvyklý výnos
v teplárenství ve výši 11, 23% ve vztahu k žalobci zajištuje také přiměřenou návratnost použitého
kapitálu. Účastníkům řízení jsou tato rozhodnutí žalovaného známa, proto neshledává Nejvyšší
správní soud potřebu z jejich odůvodnění obsáhle citovat. Postačí proto upozornit, že ještě
před rozhodnutím krajského soudu v této věci žalovaný dospěl k názoru, že je třeba přiměřenost
a obvyklost zisku vnímat jako samostatné kategorie, které nesplývají (str. 7 rozhodnutí ze dne
22. 5. 2018) a potřebnost úvahy, že pro zjištění přiměřené návratnosti kapitálu je nutné uvážit,
jaká aktiva jsou pro výkon licencované činnosti používána. Žalovaný rovněž připustil možný vliv
hodnoty peněz s tím, že „ke generování výnosů prostřednictvím zisku dochází v delším časovém
období, nicméně hodnota použitého kapitálu je v určité hodnotě stanovena historicky.“
[57] K dalším rozhodnutím dokumentujícím následnou správní praxi žalovaného, která
předložil žalobce spolu s vyjádřením ke kasační stížnosti (rozhodnutí ze dne 10. 12. 2019,
č. j. 07372-29/2018-ERU, týkající se žalobce a kontrolovaného období roku 2014, či rozhodnutí
ze dne 7. 12. 2020, č. j. 09251-87/2018-ERU, kterým bylo řízení týkající se jiného držitele licence
zastaveno se závěrem, že spáchání skutku, pro který bylo řízení vedeno, nebylo obviněnému
z přestupku prokázáno) lze poznamenat, že v nich stěžovatel setrvává na přístupu, který Nejvyšší
správní soud výše aproboval. Jakkoli stěžovatel při uvedeném rozhodování zmiňoval vliv
rozsudku krajského soudu v nyní projednávané věci na svou další rozhodovací praxi, nelze jeho
další postup v obdobných řízeních vnímat pouze jako pasívní vázanost právními názory
správního soudu v souladu s §78 odst. 5 s. ř. s. Žalovaný zjevně krajským soudem nastolené
otázky, jejichž posouzení vyhradil krajský soud dalšímu řízení v této věci, přijal jako obecně
potřebné a využitelné směrem k precizaci vlastního postupu v typově obdobných řízeních. Lze
v této souvislosti poukázat např. na podrobné úvahy k interpretaci pojmu přiměřený zisk na str. 5
rozhodnutí ze dne 10. 12. 2019 jakož i na rozpracování důsledků, k nimž by mohlo zaměňování
pojmů obvyklý a přiměřený zisk vést (str. 6 tohoto rozhodnutí), s důrazem na to, že „výnosy je
nutno vztahovat k provozním aktivům konkrétního držitele licence.“ Ani námitky stěžovatele
týkající se jeho následného postupu v obdobných řízeních tak nemohou mít vliv na zákonnost
rozsudku krajského soudu v nyní projednávané věci.
[58] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[59] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Náklady řízení procesně úspěšného žalobce se sestávají
z odměny advokáta za dva úkony právní služby ve výši 2 x 3 100 Kč (vyjádření k návrhu
žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti)
podle §11 odst. 1 písm. c) a d), §7 bod 5 a §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění pozdějších předpisů, a náhrady hotových výdajů ve výši 2 x 300 Kč podle §13 odst. 4
citované vyhlášky. Protože advokát je plátcem daně z přidané hodnoty (§14a citované vyhlášky),
zvyšuje se jeho odměna o částku odpovídající této dani, kterou je povinen odvést podle zákona
č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, tj. o 1 428 Kč. Celková
částka náhrady nákladů řízení proto činí 8 228 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. října 2021
Mgr. David Hipšr
předseda senátu