ECLI:CZ:NSS:2021:7.AS.224.2019:52
sp. zn. 7 As 224/2019 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: J. F., zastoupena
JUDr. Pavlem Brachem, advokátem se sídlem Klapálkova 3132/4, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, v řízení o
kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 5.
2019, č. j. 15 A 39/2017 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím Městského úřadu v Bílině, odboru dopravy (dále jen „městský úřad“),
ze dne 18. 10. 2016, č. j. MUBI 42473/2016, sp. zn. MUBI 41351/2015/OD/Ne, bylo podle
§94 odst. 1 písm. c) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním
provozu“), žalobkyni odňato řidičské oprávnění skupiny „AM, B1, B“ vydané dne 23. 2. 2015,
a to z důvodu nesplnění podmínky stanovené v §82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu
v návaznosti na §2 písm. hh) téhož zákona.
[2] Rozhodnutím ze dne 7. 12. 2016, č. j. 5504/DS/2016, JID: 183769/KUUK, žalovaný
zamítl odvolání žalobkyně a rozhodnutí městského úřadu potvrdil.
II.
[3] Žalobkyně podala proti výše uvedenému rozhodnutí žalobu ke Krajskému soudu v Ústí
nad Labem, který ji zamítl rozsudkem ze dne 29. 5. 2019, č. j. 15 A 39/2017 - 39.
[4] Krajský soud neshledal důvodnými námitky žalobkyně o protiústavnosti §94 odst. 1
písm. c) zákona o silničním provozu či postupu správních orgánů s ústavním pořádkem České
republiky, a proto neshledal ani důvod k tomu, aby se obrátil na Ústavní soud s návrhem
na zrušení předmětného ustanovení zákona o silničním provozu. Krajský soud neshledal
důvodnou ani námitku porušení dobré víry a právní jistoty žalobkyně. V daném případě odejmutí
řidičského oprávnění zasahovalo do „dobré víry“ osoby, která musela vědět, že stanovené
podmínky nesplňuje, a pouze se spoléhala na to, že když jí byl řidičský průkaz vydán, zachová si
řidičské oprávnění i nadále. Městský úřad rovněž nepochybil, pokud řízení o odnětí řidičského
oprávnění zahájil na základě podnětu Ministerstva dopravy ze dne 13. 8. 2015. Řízení zahájené
z moci úřední může správní orgán zahájit i bez jakéhokoliv podnětu, pouze na základě svých
zjištění. Krajský soud poukázal dále na to, že podle běžné správní praxe, která je potvrzena
i judikaturou správních soudů, se správní orgány nespokojují pouze s formálním doložením
podmínky obvyklého bydliště (doklad o nahlášeném přechodném pobytu, podnikatelském
oprávnění atd.), ale vyžadují, aby žadatel prokázal skutečné osobní vazby, z nichž bude zřejmé,
že na území České republiky po stanovenou minimální dobu fakticky pobývá. Krajský soud
se shodl se správními orgány v tom, že v případě žalobkyně nebyly k žádosti o vydání řidičského
průkazu doloženy dostatečné podklady prokazující její faktické osobní a profesní vazby na území
České republiky. Předložené dokumenty pouze formálně deklarovaly možnost žalobkyně pobývat
a podnikat na území České republiky, ale nijak nevypovídaly o tom, zda tak žalobkyně fakticky
činila. Krajský soud dále konstatoval, že prvotní pochybení městského úřadu, tj. neprověření
splnění podmínky obvyklého bydliště, kterého se dopustil v řízení o žádosti žalobkyně o udělení
řidičského oprávnění, bylo možno zhojit právě v rámci následně z moci úřední zahájeného
správního řízení o odnětí řidičského oprávnění vedeného v intencích §94 odst. 1 písm. c) zákona
o silničním provozu. Proto odmítl výklad žalobkyně, že pokud městský úřad v původním řízení
hodnotil jí předložené dokumenty jako dostačující a jiné nepožadoval, lze podmínky pro udělení
řidičského oprávnění, tedy i podmínku obvyklého bydliště, v době rozhodné považovat
za splněné. Krajský soud dále uvedl, že v řízení o odnětí řidičského oprávnění tížilo břemeno
tvrzení a důkazní žalobkyni. Jakožto původní žadatelka o udělení řidičského oprávnění, jíž bylo
uděleno řidičské oprávnění, měla prokázat, že buď v době vedení řízení o udělení řidičského
oprávnění splňovala podmínku obvyklého bydliště, nebo ji již splňuje v mezidobí od udělení
řidičského oprávnění. Jelikož městský úřad pojal důvodné pochybnosti o splnění podmínky
obvyklého bydliště, byla žalobkyně povinna náležitě prokázat naplnění nejen formálních znaků
obvyklého bydliště, nýbrž i naplnění materiálních znaků obvyklého bydliště na území České
republiky. Bylo proto na žalobkyni, aby za daného skutkového a právního stavu doložila svůj
faktický pobyt v rozhodné době na území České republiky, tj. své skutečné osobní a profesní
vazby na území České republiky. To však strany žalobkyně učiněno nebylo, když k výzvě
městského úřadu předložila opět jen neprůkazné listiny, tentokráte v podobě smlouvy o nájmu
prostoru sloužícího k podnikání ze dne 1. 6. 2014 a věrnostní karty obchodního řetězce Makro.
Krajský soud se přitom ztotožnil se správními orgány, že i tyto listiny neměly náležitou důkazní
hodnotu k prokázání obvyklého bydliště ve smyslu §82 v návaznosti na §2 písm. hh) zákona
o silničním provozu, tj. faktického bydliště na území České republiky. Krajský soud proto
uzavřel, že žalobkyně podmínku obvyklého bydliště nijak neprokázala, a proto správní orgány
o odnětí řidičského oprávnění žalobkyni rozhodly naprosto oprávněně. Důvodná nebyla podle
krajského soudu pak ani námitka, podle které nedal správní orgán žalobkyni možnost seznámit se
s podnětem Ministerstva dopravy ze dne 13. 8. 2015. Ze správního spisu prokazatelně vyplývá,
že tato možnost byla žalobkyni dána v rámci práva na seznámení se s podkladovým materiálem,
o kterém byla žalobkyně vyrozuměna městským úřadem písemností ze dne 2. 3. 2016, ovšem
žalobkyně tohoto svého procesního práva nevyužila.
III.
[5] Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[6] Stěžovatelka po rekapitulaci žaloby namítala, že krajský soud vyložil, že podle §94 odst. 1
písm. c) zákona o silničním provozu lze odejmout řidičské oprávnění a toto řízení zahájit z moci
úřední, avšak neodpověděl na otázku, z jakého důvodu a na základě čeho bylo řízení zahájeno.
Podle stěžovatelky městský úřad pouze dospěl k závěru, že v mezidobí došlo ke změně právního
názoru (možná i z externího podnětu) na dostatečnost podkladů předložených stěžovatelkou,
a že je tudíž potřeba případ znovu prověřit. V neprospěch stěžovatelky, jako adresáta veřejné
správy, nelze přičítat, že správní orgán vykládá pravidla jinak než dříve a že již v původním řízení
neposuzoval žádost stěžovatelky přísněji a neměl na svém úseku sjednaný dostatečný pořádek
a zavedený jednoznačný výklad. Pokud krajský soud uvedl, že účelem aplikované právní úpravy je
zabránit „turistice za řidičskými průkazy“, pak stěžovatelka namítala, že ani správní orgány ani
soud neprokázaly, že by stěžovatelka byla takovým turistou, přesto z této premisy vycházely,
což stěžovatelka vnímá jako osobní urážku. Úpravu obsaženou v §94 odst. 1 písm. c) zákona
o silničním provozu považuje za protiústavní. Pokud však správní orgán zahájí řízení podle
tohoto ustanovení, musí tvrdit a doložit, že v době udělení řidičského oprávnění žadatel
nesplňoval některou z podmínek pro jeho udělení. Nelze požadovat po stěžovatelce, aby znovu
doložila, co již tvrdila a dokládala v jiném řízení. Takový postup jde proti smyslu citovaného
ustanovení a narušuje stabilitu založenou správním rozhodnutím.
[7] Obdobným způsobem pak stěžovatelka reagovala i na odůvodnění napadeného rozsudku,
v němž se krajský soud vyjadřoval k obsahu podnětu ze dne 13. 8. 2015. Hlášení německého
správního orgánu navíc považuje za velmi nejisté. Podle stěžovatelky není jasné, k čemu má
podnět směřovat. Míří k jinému období než k tomu, kdy bylo stěžovatelce vydáno řidičské
oprávnění, a nemohl tudíž stačit k zahájení řízení o odnětí řidičského oprávnění. Krajským
soudem uvedené skutečnosti nemají vliv na posuzovanou věc a pouze posouvají chápání
problému do „jiné dimenze“. Podle stěžovatelky pokud již správní orgán řidičské oprávnění
udělil, mělo by se mít za to, že podmínky byly splněny. Považuje za zvláštní, že §94 odst. 1
písm. c) zákona o silničním provozu umožňuje správnímu orgánu napravit své vlastní chyby,
když podle správního spisu byly doloženy všechny potřebné doklady. Pokud bylo stěžovatelce
řidičské oprávnění uděleno, byla v dobré víře, že předložené doklady jsou dostatečné.
[8] Stěžovatelka nesouhlasila s krajským soudem, že postupem podle §94 odst. 1 písm. c)
zákona o silničním provozu lze zhojit chyby učiněné v původním správním řízení, neboť
primárně musí být chráněna dobrá víra ve vydaná rozhodnutí. Zde navíc nejde o chyby, neboť
potřebné doklady byly doloženy. K tomu, že nebyly splněny podmínky pro udělení řidičského
oprávnění, dospěl městský úřad pouze z důvodu, že stěžovatelka na výzvu neosvědčila
skutečnosti, které byly doloženy již v původním řízení. Závěry tak učinil nikoliv na základě vlastní
vyhledávací činnosti, nýbrž na základě nečinnosti stěžovatelky, byť takovou povinnost neměla,
neboť ji splnila v řízení předchozím. Krajský soud tuto povinnost nesprávně vztahoval k řízení
o žádosti, neboť řízení o odnětí řidičského oprávnění je zahajované ex offo.
[9] Stěžovatelka závěrem navrhla, aby Nejvyšší správní soud podal návrh Ústavnímu soudu
na zrušení ustanovení §94 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu. Má za to, že správní
orgány i krajský soud pominuly ústavně právní konsekvence předmětného řízení. Nezvážily,
zda uvedený postup nezasahuje do základních práv a svobod stěžovatelky a zda tím správní
orgány nezneužily svou moc v rozporu s Ústavou České republiky a Listinou základních práv
a svobod. S ohledem na zachování dobré víry v rozhodnutí vydaná správními orgány nesmí
docházet k excesům správních orgánů, které mohou kdykoliv zkoumat podklady pro vydání
řidičského oprávnění a rozhodovat na základě týchž podkladů v neprospěch účastníka řízení.
Napadené ustanovení má retroaktivní účinky neočekávatelných a nepředvídatelných rozměrů.
Správní orgány nerozhodují na základě skutečností, které nastaly až po udělení řidičského
oprávnění, ale mohou kdykoliv znovu zkoumat splnění podmínek, které se zkoumají již v řízení
o jeho udělení. Oproti obnově řízení či přezkumnému řízení jde o institut časově nijak
neomezený, a lze jej proto použít kdykoliv i po uplynutí mnoha (i desítek) let. Přitom nemusí jít
jen o podmínku obvyklého bydliště. Pro nikoho zde tudíž není garantována dobrá víra v řidičský
průkaz, když řízení podle uvedeného ustanovení lze zahájit ve vztahu ke komukoliv, má-li správní
orgán jakékoliv podezření. Správní orgán se může bez časového omezení rozmyslet a žádat,
aby účastník řízení doložil skutečnosti v materiálním smyslu, že v době udělení řidičského
oprávnění splňoval zákonné podmínky. Stěžovatelka považuje tento institut v demokratickém
právním státě za nesystémový, neočekávatelný a narušující stabilitu v právních vztazích. Důvody
pro zahájení řízení nejsou v napadeném ustanovení ani obecně postaveny najisto. Správním
orgánům tak umožňuje zneužívat veřejnou moc. Nadto se zde vyžaduje aktivní spolupráce
dotčené osoby, která pak musí vyvracet často i absentující podezření správního orgánu
[10] Na základě výše uvedeného proto stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil
napadený rozsudek krajského soudu i žalobou napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení.
IV.
[11] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že jak žalobou napadené rozhodnutí,
tak i napadený rozsudek krajského soudu byly vydány na základě řádně zjištěného skutkového
stavu a v souladu s příslušnými právními předpisy i s příslušnou judikaturou Nejvyššího
správního soudu. V podrobnostech pak odkázal na své vyjádření k žalobě. Z uvedených důvodů
žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
V.
[12] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud na úvod předesílá, že skutkově i právně totožnou věcí se zabýval již
v rozsudku ze dne 13. 2. 2019, č. j. 6 As 210/2018 – 39, jímž zamítl obsahově shodnou kasační
stížnost jiného stěžovatele (rovněž občana Německa zastoupeného stejným zástupcem) podanou
proti rozsudku krajského soudu ze dne 7. 6. 2018, č. j. 15 A 194/2016 - 40. S argumentací
uvedenou v citovaném rozsudku se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, a proto ji přebírá i v tomto
rozsudku.
[15] Podle §82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu lze řidičské oprávnění udělit pouze
osobě, která má na území České republiky obvyklé bydliště nebo zde alespoň 6 měsíců studuje. Dle §94 odst. 1
písm. c) téhož zákona [p]říslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností řidičské oprávnění odejme,
pokud jeho držitel nesplňoval při udělení řidičského oprávnění podmínky uvedené v §82; v případě nesplnění
podmínky uvedené v §82 odst. 1 písm. d) se řidičské oprávnění neodejme, pokud v řízení vyjde najevo, že držitel
řidičského oprávnění již tuto podmínku splňuje.
[16] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že neshledal důvody pro postup podle čl. 95 odst. 2
Ústavy České republiky, tedy pro předložení návrhu Ústavnímu soudu na zrušení §94 odst. 1
písm. c) zákona o silničním provozu. V daném případě byla aplikace předmětného ustanovení
zcela proporcionální sledovanému cíli, neboť řízení o odnětí řidičského oprávnění bylo zahájeno
(6. 11. 2015) zhruba osm měsíců od vydání řidičského průkazu (4. 3. 2015). Správní orgány by tak
nepřekročily ani lhůty, které zákon stanoví pro přezkumné řízení či obnovu řízení podle zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Ve stěžovatelčině případě nelze vůbec uvažovat, že by použití předmětného ustanovení necelý
rok po udělení řidičského oprávnění mohlo dosahovat protiústavních rozměrů. K řešení
hypotetických situací, kdy by bylo postupem podle §94 odst. 1 písm. c) zákona o silničním
provozu odňato řidičské oprávnění po deseti, či dokonce více letech od vydání původního
rozhodnutí, není Nejvyšší správní soud povolán.
[17] Ostatní stěžovatelčiny námitky pak nemíří k obsahu napadeného zákonného ustanovení,
ale ke způsobu, jakým jej v případě stěžovatelky správní orgány vyložily a aplikovaly. Stěžovatelka
vytýká správním orgánům, že postupovaly zcela svévolně. Pokud by tyto námitky byly důvodné
(k čemuž se zdejší soud vyjádří dále), umožňovaly by Nejvyššímu správnímu soudu poskytnout
stěžovatelce náležitou ochranu, aniž by bylo třeba uvedené ustanovení odstranit. V této
souvislosti však opět není na místě zabývat se hypotetickou situací, kdy by správní orgán neměl
žádné pochybnosti o splnění podmínek pro vydání řidičského oprávnění, a přesto řízení zahájil
a požadoval po účastníku, aby „vyvracel ničím nepodložené podezření“. K ochraně před takovým
jednáním slouží individuální soudní přezkum, nikoliv návrh na odstranění ustanovení zákona,
které veřejná správa zneužila či jinak aplikovala v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
[18] Nutno dále podotknout, že k odnětí řidičského oprávnění dochází s účinky ex nunc,
nikoliv ex tunc. Nezpůsobuje tedy retroaktivní účinky „neočekávatelných a nepředvídatelných
rozměrů“, jak se domnívá stěžovatelka. Jakkoliv by v některých případech mohla být
problematická zejména otázka časově neomezené možnosti využít institutu odejmutí řidičského
oprávnění podle rozporovaného ustanovení, postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky
neslouží k abstraktní kontrole norem, nýbrž k odstranění ustanovení, které soudu brání
rozhodnout v souladu s ústavním pořádkem České republiky („Na rozdíl od abstraktní kontroly
ústavnosti je konkrétní kontrola ústavnosti zákona vedena v úzkém rámci soudního rozhodování konkrétního
případu.“, viz nález Ústavního soudu ze dne 24. 7. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 34/10).
[19] Nelze odhlédnout od skutečnosti, že ustanovení §94 odst. 1 písm. c) zákona o silničním
provozu může dopadat na celou řadu situací, v nichž se prokáže, že držitel řidičského oprávnění
nesplňoval v době jeho udělení zákonem stanovené požadavky. Řidičské oprávnění tak může
být například i odebráno osobě, které byl v jiném členském státě EU udělen zákaz řízení,
a to i na dlouhou dobu. Po tuto dobu by pak neměla správním orgánům bránit jakákoliv jiná
lhůta v odebrání nezákonně uděleného řidičského oprávnění, pokud se o zákazu řízení
(či obdobném opatření) dozví.
[20] Účelem těchto opatření však není toliko implementace požadavků plynoucích z práva EU
[pokud by tomu tak bylo, pak by návrh na zahájení řízení o zrušení §94 odst. 1 písm. c) zákona
o silničním provozu k Ústavnímu soudu, jak jej požadovala stěžovatelka, byl Ústavní soudem
odmítnut již jen z formálních důvodů, neboť podle jeho judikatury má před posouzením ústavní
konformity zákona přednost zkoumání jeho konformity s evropským právem – viz usnesení
Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 12/08, a blíže ještě i bod 23 tohoto rozsudku],
ani toliko formální ochrana zákonnosti, tj. náprava situace, kdy správní orgán zjevně v rozporu
se zákonem udělil řidičské oprávnění osobě, která nesplňovala podmínky pro jeho vydání.
Je třeba si uvědomit, že oním výchozím a nejobecnějším účelem opatření upraveného v §94
odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu je v maximální možné míře zajistit bezpečnost
silničního provozu, tj. eliminovat i takové situace, kdy by se stala účastníkem silničního provozu
na základě udělení řidičského oprávnění osoba, která nesplňovala zákonné podmínky,
tj. například byla v jiném členském státě dočasně (byť s ohledem na tamější vnitrostátní pravidla
třeba i dlouhodobě) zbavena řidičského oprávnění (viz požadavek podle §82 odst. 2 zákona
o silničním provozu), avšak v době udělení řidičského oprávnění v České republice nebyla tato
skutečnost známa.
[21] Podle Nejvyššího správního soudu tedy lze identifikovat obzvláště silný veřejný zájem,
který aprobuje opatření upravené v ustanovení §94 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu,
tj. aby v případě takového dodatečného zjištění existovala možnost řidičské oprávnění odejmout,
a to bez konkrétního časového omezení pro tento postup. Uvedené ustanovení tak nelze mít
bez dalšího za odporující ústavnímu pořádku České republiky, ale je třeba ho vždy až
v konkrétním případě vyložit a aplikovat ústavně konformně, tj. proporcionálně s ohledem
na konkrétní skutkové okolnosti. Z ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu plyne maxima,
podle níž má ústavně konformní intepretace zákona vždy přednost před jeho derogací (nález
ze dne 16. 6. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 4/99, nebo ze dne 23. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 33/10), proto
Nejvyšší správní soud neshledal důvodu obracet se s návrhem na přezkum §94 odst. 1 písm. c)
zákona o silničním provozu na Ústavní soud. V daném případě, jak bude rozebráno níže, shledal
Nejvyšší správní soud aplikaci zákonných ustanovení ve vztahu ke skutkovým okolnostem jako
proporcionální.
[22] Stěžovatelka se domnívá, že po vydání rozhodnutí je třeba prakticky vždy upřednostnit
dobrou víru ve správnost aktu veřejné moci. Takto však zásadu ochrany práv nabytých v dobré
víře (která je odrazem obecnější zásady důvěry jednotlivce v akty státu dovozované z čl. 1 odst. 1
Ústavy České republiky) chápat nelze. Dobrou víru vymezil Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 22. 9. 2011, č. j. 1 As 94/2011 - 102, jako objektivně posuzované vědomí jednotlivce
o souladu jednání s právem: „dobrá víra jako nezaviněná nevědomost chrání jedince, který se zřetelem
ke všem okolnostem nevěděl a ani nemohl vědět, že určitý stav je v rozporu s právem.“ Proto nelze
upřednostňovat právní jistotu a víru ve správnost aktů veřejné moci tam, kde z povahy věci
účastník řízení dobrou víru nemohl mít, neboť musel vědět, že rozhodnutí orgánu veřejné moci
nebylo vydáno v souladu se zákonem, resp. že nebyly splněny podmínky pro jeho vydání.
„Posouzení, zda svědčí účastníkovi řízení dobrá víra, záleží vždy na konkrétních skutkových a právních
okolnostech. Pro vznik a trvání dobré víry je podstatná zejména doba, která uplynula od vydání nezákonného
rozhodnutí, ale také příčina, míra a povaha zjištěné nezákonnosti“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 2. 2015, č. j. 2 As 241/2014 – 36). V rozsudku ze dne 19. 5. 2011,
č. j. 1 As 36/2011 - 79, Nejvyšší správní soud též vyslovil, že „[p]o správních orgánech je v přezkumném
řízení požadováno, aby citlivě vážily veškeré okolnosti a vydaly takové rozhodnutí, které by nevyvolalo větší
poruchy správy, ani větší újmu účastníkům, než způsobilo původní protiprávní rozhodnutí“.
[23] Jinými slovy zásada ochrany práv nabytých v dobré víře není bezbřehá. Ve vztahu
k aplikované právní úpravě je pak třeba zkoumat i cíl, který sleduje, neboť může převážit veřejný
zájem na zákonnosti a správnosti vydaných rozhodnutí nad právní jistotou účastníků řízení.
Z důvodové zprávy k novele č. 297/2011 Sb., kterou bylo ustanovení §94 odst. 1 písm. c)
doplněno do zákona o silničním provozu, jednoznačně vyplývá, že důvodem novelizace byla
snaha zabránit podvodům při udělování řidičského oprávnění a ztížit formální přenášení bydliště
na území České republiky, jehož jediným cílem je získání řidičského oprávnění, aniž by měla
dotyčná osoba k České republice bližší vztah, jak to vyžaduje směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2006/126/ES ze dne 20. 12. 2006 o řidičských průkazech [dále jen „Směrnice“;
pro úplnost však nutno dodat, že §94 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu není toliko
implementací směrnice, neboť umožňuje odnímání řidičského oprávnění i pro nesplnění
jiných předpokladů, než které plynou z požadavků Směrnice]. Zákonodárce novelou reagoval
mimo jiné na kritiku České republiky v souvislosti s vydáváním řidičského oprávnění osobám,
u nichž nebylo dostatečně prokázáno faktické bydliště na jejím území. Tyto cíle jsou bezpochyby
legitimním důvodem pro zavedení možnosti odejmout již jednou udělené řidičské oprávnění
osobě, která již v době vydání rozhodnutí zákonem stanovené podmínky nesplňovala. Nelze totiž
ohlédnout od skutečnosti (kterou stěžovatelka ve své argumentaci zcela pominula), že odejmutí
řidičského oprávnění zde zasahuje do „dobré víry“ osoby, která musela vědět, že stanovené
podmínky nesplňuje, a pouze se spoléhala na to, že když jí byl řidičský průkaz vydán, zachová
si řidičské oprávnění i nadále. Stěžovatelkou napadená právní úprava míří proti těm, kteří obchází
pravidla pro získání řidičského oprávnění na území členského státu, v němž žijí, čímž postupují
též v rozporu se zájmy a cíli Evropské unie vyjádřenými ve Směrnici. Veřejný zájem na zabránění
tzv. „řidičákové turistice“ pak bezpochyby plyne právě i z veřejného zájmu na zajištění
bezpečnosti silničního provozu, jak správně konstatoval již krajský soud.
[24] Nadto je třeba upozornit i na specifické důsledky rozhodnutí, kterým je uděleno řidičské
oprávnění. Toto rozhodnutí vyvolává účinky od okamžiku vydání prakticky po neomezenou
dobu. Jeho účinky jsou opakovaně konzumovány tím, že držitel řidičského oprávnění může
řídit motorová vozidla a pohybovat se s nimi mezi ostatními účastníky silničního provozu.
Pokud se pak v silničním provozu pohybuje osoba, které řidičské oprávnění nemělo být vůbec
vydáno, existuje zde zvýšený zájem na prolomení právní jistoty a odstranění nezákonného
rozhodnutí. Žadatel, kterému bylo řidičské oprávnění uděleno, byť nebyly splněny všechny
zákonné podmínky, mohl řidičské oprávnění po dobu mezi jeho udělením a odebráním využívat
stejně jako osoba, která jej získala oprávněně. Z tohoto pohledu tak odebráním řidičského
oprávnění, které nemělo být vůbec vydáno, nemůže být dotčené osobě způsobena zvlášť vážná
újma. Kromě toho obsahuje §94 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu zmírnění právě
ve vztahu k nesplnění podmínky obvyklého bydliště, neboť umožňuje žadateli, který v době
vydání řidičského oprávnění tuto podmínku nesplňoval, doložit, že ji v době rozhodování
o odnětí řidičského oprávnění již splňuje, a tím odnětí zcela zabránit.
[25] V nyní posuzovaném případě obdržel městský úřad dne 17. 8. 2015 podání Ministerstva
dopravy nazvané „Žádost o prověření řidičského průkazu – zaslání dotazníků SRN k vyplnění“.
V tomto podání ministerstvo uvedlo, že obdrželo žádost Spolkového úřadu pro nákladní dopravu
a řidiče ve F. o prověření řidičských průkazů vydaných městským úřadem, a to pěti konkrétních
německých státních příslušníků, mezi nimiž byla i stěžovatelka. S ohledem na sdělené
pochybnosti ohledně bydliště stěžovatelky na adrese v B. byla žádost městským úřadem
vyhodnocena jako podnět k přezkoumání skutečnosti, zda stěžovatelka splnila podmínky
pro udělení řidičského oprávnění a následného vydání řidičského průkazu na území České
republiky, a to především ve vztahu ke splnění podmínky obvyklého bydliště podle §82 odst. 1
písm. d) zákona o provozu na pozemních komunikacích.
[26] Obsahem tohoto podnětu se zabýval i krajský soud, když uvedl, že „obsahové náležitosti
podnětu nejsou zákonnou úpravu stanoveny (srov. §42 správního řádu) a ani není omezeno, kdo jej může podat
(mohou jej podat jak fyzické a právnické osoby, tak i orgány veřejné moci, popřípadě může být podnět i zcela
anonymní). Je třeba mít též na zřeteli, že řízení zahájené z moci úřední, jímž je bezpochyby i řízení o odnětí
řidičského oprávnění, může správní orgán zahájit i bez jakéhokoliv podnětu, pouze na základě svých zjištění.“
Krajský soud dále v této souvislosti upozornil, že „z odůvodnění rozhodnutí obou správních orgánů
vyplývá, že si byly vědomy toho, že správní orgán I. stupně v původním řízení o udělení řidičského oprávnění
dostatečným způsobem neprověřoval splnění podmínek pro udělení řidičského oprávnění definovaných v §82
zákona o silničním provozu, neboť vedle naplnění formálních znaků obvyklého bydliště náležitě nezkoumal
i naplnění materiálních znaků pojmu obvyklé bydliště tak, jak je vymezeno v zákoně o silničním provozu
i ve Směrnici.“ Nelze tudíž souhlasit se stěžovatelkou, že krajský soud neuvedl důvody pro zahájení
řízení o odnětí řidičského oprávnění. Pokud stěžovatelka tvrdí, že podnět je velmi „nejistý“ a není
z něj zřejmé, k čemu měl mířit, či že míří k jinému období, pak Nejvyšší správní soud uvádí,
že navzdory tomuto subjektivnímu hodnocení stěžovatelky je obsah předmětného podnětu zcela
jasný. Správní orgán v něm jednoznačně vyjádřil názor, že stěžovatelka nesplňovala v rozhodné
době (v roce 2015) podmínku obvyklého bydliště v České republice. Zároveň je zde jednoznačně
vyjádřeno doporučení k prověření podmínek pro vydání řidičského oprávnění stěžovatelce
a možnosti vydané oprávnění zrušit. Není tedy pravdou, že správní orgány neměly důvod řízení
o odnětí řidičského oprávnění zahájit a že by postupovaly způsobem zneužívajícím veřejnou moc.
[27] V době, kdy o vydání řidičského průkazu stěžovatelka požádala, již bylo běžnou správní
praxí, že se správní orgány nespokojily pouze s formálním doložením podmínky obvyklého
bydliště (doklad o nahlášeném přechodném pobytu, podnikatelském oprávnění, atd.),
ale vyžadovaly, aby žadatel prokázal skutečné osobní vazby, z nichž bude zřejmé, že na území
České republiky po stanovenou minimální dobu fakticky pobývá. Tuto praxi potvrzovala
i judikatura správních soudů, která se zabývala výkladem ustanovení §2 písm. hh) zákona
o silničním provozu, z něhož plyne, co se rozumí obvyklým bydlištěm (resp. dříve přechodným
pobytem) na území České republiky. V rozsudku ze dne 12. 2. 2015, č. j. 7 As 287/2014 – 36,
Nejvyšší správní soud konstatoval, že „podle zákona o silničním provozu se musí jednat o pobyt nikoliv
formální (tedy pouhé právo na území České republiky přechodně pobývat), nýbrž skutečný fyzický pobyt.
Ze zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění
účinném do 31. prosince 2011 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“; viz zejména jeho ust. §16 a §93 odst. 2)
totiž vyplývá, že samotné potvrzení o přechodném pobytu nedokládá délku trvání přechodného pobytu cizince
na území České republiky, neboť k podání žádosti postačuje odhodlání občana EU zdržovat se na území České
republiky déle než 3 měsíce, které následně nemusí být naplněno. K vydání potvrzení není ani nutné trvání
přechodného pobytu na území České republiky po určitou dobu. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem,
že s předložením potvrzení o přechodném pobytu a výpisu z živnostenského rejstříku je počítáno v ust. §92 odst. 4
písm. d) zákona o silničním provozu jako s podkladem pro vydání řidičského oprávnění. Stěžovatel nicméně
přehlíží, že se jedná o důkazní prostředky, jimiž má žadatel prokázat své obvyklé bydliště na území České
republiky (srov. dikci – doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele), přičemž hodnocení těchto důkazních
prostředků provádí správní orgán. Tyto formalizované doklady samy o sobě automaticky neprokazují materiální
pobyt stěžovatele na území České republiky, tedy obvyklé bydliště spočívající v užším vztahu ve smyslu §2
písm. hh) zákona o silničním provozu. (…). Z vnitrostátní i unijní úpravy jednoznačně plyne, že je nutné,
aby žadatel prokázal svůj bližší vztah k území členského státu tím, že prokáže skutečnou délku
svého pobytu na něm, a to nikoli pouze předložením dokumentu, který mu formálně pobyt na území
členského státu umožňuje“. Obdobné stanovisko vyplývalo již z rozsudků ze dne 30. 4. 2013,
č. j. 4 As 40/2012 – 26, a ze dne 13. 11. 2013, č. j. 6 As 47/2013 – 68. Také z ustálené judikatury
Soudního dvora EU plyne, že členské státy vydávající řidičský průkaz mají povinnost
zkoumat faktické splnění podmínek vydání řidičského průkazu stanovených unijní úpravou
(srov. např. rozsudky Soudního dvora EU ze dne 26. 6. 2008 ve spojených věcech C-334/06
až C-336/06, či ze dne 26. 4. 2012 ve věci C-419/10). Je tedy třeba zkoumat faktický stav
obvyklého bydliště, nikoliv stav pouze formální.
[28] S ohledem na citované závěry lze uzavřít, že v případě stěžovatelky nebyly k žádosti
o vydání řidičského průkazu ze dne 23. 2. 2015 doloženy dostatečné podklady prokazující
faktické osobní a profesní vazby stěžovatelky na území České republiky. Jednalo se pouze
o formální dokumenty, tj. potvrzení o přechodném pobytu, pojistnou smlouvu o úrazovém
pojištění, výpis z živnostenského rejstříku, nájemní smlouvu k nemovitosti uzavřenou dne
28. 7. 2014 (podle které bude nájemné stanoveno podle četnosti používání obytného prostoru),
výpis z katastru nemovitostí týkající se předmětu nájmu a potvrzení o úhradě poplatku
za komunální odpad. Skutečné osobní či profesní vazby z nich však dovodit nelze, neboť jde
o dokumenty, které formálně deklarují možnost stěžovatelky pobývat a podnikat na území České
republiky, ale nijak nevypovídají o tom, zda tak stěžovatelka fakticky činila (stejné stanovisko
zaujal Nejvyšší správní soud i v rozsudcích ze dne 6. 8. 2015, č. j. 9 As 252/2014 – 29, a ze dne
13. 2. 2019, č. j. 6 As 210/2018 – 39, a to na základě obdobných dokladů jako v nyní souzené
věci).
[29] Nejvyšší správní soud dodává, že v daném případě se správní orgány ani soud
nedovolávaly přímého účinku směrnice, ale provedly výklad zákona způsobem, který odpovídá
jejímu smyslu a cíli. Proto je zcela nepřípadná argumentace stěžovatelky, podle které se přímého
účinku směrnice nemůže dovolávat stát vůči jednotlivci. Již v rozsudku ze dne 1. 2. 2010,
č. j. 5 Afs 68/2009 - 113, č. 2036/2010 Sb. NSS, přitom Nejvyšší správní soud konstatoval,
že „[u]možňují-li interpretační techniky vyložit určité ustanovení vnitrostátního předpisu několika způsoby,
má správní orgán, jakož i soud povinnost použít ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího
komunitárního ustanovení“. Z této zásady pak vychází i shora odkazovaná judikatura,
která se zabývala požadavky na doložení podmínky obvyklého bydliště.
[30] Výklad stěžovatelky, podle kterého, pokud již jednou bylo řidičské oprávnění uděleno,
má se mít za to, že podmínky byly splněny, by činil ustanovení §94 odst. 1 písm. c) zákona
o silničním provozu zcela nepoužitelným. Toto ustanovení totiž (v souladu s úpravou obsaženou
ve Směrnici) jednoznačně stanoví, že již jednou udělené řidičské oprávnění má být odňato,
pokud zákonné podmínky splněny nebyly. Argumentace stěžovatelky tak zcela postrádá logiku.
Stejně tak nelze vycházet z premisy, že předložené doklady dostatečně prokazovaly obvyklé
bydliště stěžovatelky, jestliže se s nimi správní orgán spokojil. Také tento výklad by totiž zcela
popřel smysl aplikované právní úpravy. I v demokratickém právním státě se může stát, že správní
orgán pochybí a vydá rozhodnutí, aniž by k tomu měl k dispozici dostatečné podklady.
Proto zde existují mechanismy jako je např. přezkumné řízení, obnova řízení, či v daném případě
speciálně §94 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu, které mají sloužit k nápravě
případných pochybení a odstranění nezákonných či nesprávných rozhodnutí. To vše samozřejmě
za podmínky proporcionálního vyvažování protichůdných zájmů, jak bylo uvedeno již výše.
[31] Konečně rozporovala stěžovatelka otázku nesení důkazního břemene v řízení o odnětí
řidičského oprávnění podle §94 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu. Domnívá se,
že správní orgány po ní nemohly požadovat, aby doložila, že podmínku obvyklého bydliště
skutečně splňovala, ale že to naopak byly správní orgány, které měly prokázat, že stěžovatelka
tuto podmínku v době vydání řidičského průkazu nesplňovala. Svou argumentaci opírá
o skutečnost, že řízení o odnětí řidičského oprávnění není řízením o žádosti a je zahajováno
z moci úřední.
[32] Byť lze stěžovatelce přisvědčit, že obecně tíží důkazní břemeno v řízení o žádosti žadatele
a v řízení zahajovaném z moci úřední naopak správní orgán, přičemž řízení podle §94 odst. 1
písm. c) zákona o silničním provozu je stricto sensu samostatným řízením zahajovaným ex offo,
nelze odhlédnout od jeho specifik, jakož i účelu, který byl přijatou úpravou sledován. Toto řízení
nemůže být chápáno zcela izolovaně od původního řízení o udělení řidičského oprávnění, kde je
žadatel povinen prokázat splnění podmínek pro vydání řidičského průkazu.
[33] Zákon o silničním provozu ve znění účinném do 31. 12. 2011, tj. před novelizací
učiněnou již shora zmíněným zákonem č. 297/2011 Sb., neobsahoval speciální důvod odnětí
řidičského oprávnění pro nesplnění zákonných podmínek v okamžiku jeho vydání. Pokud správní
orgány zjistily skutečnosti nasvědčující tomu, že žadatel podmínku obvyklého bydliště (případně
jinou podmínku) v době vydání řidičského průkazu nesplňoval, postupovaly podle obecné úpravy
obsažené ve správním řádu a nařídily obnovu řízení o žádosti (případně mohly zahájit přezkumné
řízení). Takový postup ostatně aproboval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 4. 2013,
č. j. 4 As 40/2012 – 26. Jelikož tímto způsobem vstoupily správní orgány do původního řízení,
bylo na žadateli, aby prokázal, že skutečně splňoval podmínku obvyklého bydliště
(resp. tehdy podmínku trvalého či přechodného bydliště, byť materiálně šlo o tytéž požadavky).
Důkazní břemeno tudíž leželo zcela na účastníkovi řízení, což odpovídá též logice věci,
neboť pro osobu, která skutečně pobývá (resp. pobývala) na území České republiky a má
zde též osobní vazby, není těžké doložit tyto pozitivní skutečnosti. Naopak těžko bude správní
orgán prokazovat negativní skutečnost, že žadatel na území České republiky obvyklé bydliště
neměl a nemá (obzvlášť když žadatel může fakticky pobývat na území České republiky,
ale nikoliv v místě formálně doloženého pobytu).
[34] Z těchto předpokladů vychází i důvodová zpráva k uvedené novele zákona o silničním
provozu, podle které „povinnost předkládat či navrhovat obecnímu úřadu důkazy o obvyklém bydlišti nezatíží
nijak zásadně osoby, které skutečně mají na území České republiky obvyklé bydliště, a zároveň zjednoduší
řízení“. Pokud ovšem bylo cílem dané úpravy „zejména umožnit obecnímu úřadu efektivněji prověřit,
zda žadatel - příslušník jiného státu nežádá o udělení řidičského oprávnění pouze formálně, aby se vyhnul zákazu
nebo zvýšeným nárokům, které na něj klade jeho domovský stát“, pak by bylo zcela proti jejímu smyslu,
pokud by byla vykládána tak, že jsou to naopak správní orgány, které mají prokazovat,
že podmínka obvyklého bydliště splněna nebyla. Ustanovení §94 odst. 1 písm. c) zákona
o silničním provozu musí být chápáno jako speciální důvod obnovy řízení, v němž je třeba trvat
na stejných principech jako v původním řízení o žádosti o udělení řidičského oprávnění. Ostatně
i komentářová literatura tuto úpravu chápe jako zvláštní úpravu vůči obnově řízení (viz Buška, P.;
Kněžínek, J.: Zákon o silničním provozu. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2016, 304 s. ISBN
978-80-906024-1-0).
[35] Pochopitelně nelze předmětné ustanovení vykládat tak, že správní orgán může kdykoliv
po vydání řidičského průkazu bez jakéhokoliv zjištění či podnětu zahájit řízení o odnětí
řidičského oprávnění a požadovat po účastníku řízení, aby dokládal splnění podmínek pro udělení
řidičského oprávnění. Jak bylo však již uvedeno, v nyní posuzovaném případě správní orgány
disponovaly zjištěními, ze kterých vyplývalo, že stěžovatelka podmínku obvyklého bydliště
nesplňuje. Stěžovatelka zcela pomíjí podstatu dané věci a ve své argumentaci tuto skutečnost
(že pravděpodobně fakticky nesplňovala podmínku obvyklého bydliště) ignoruje, resp. ji ani nijak
nezpochybňuje. V kasační stížnosti vůbec netvrdila, že v rozhodné době měla obvyklé bydliště
na území České republiky, a pouze opakovala, že předložené dokumenty byly dostatečné. Měla
přitom v rámci řízení o odnětí řidičského oprávnění možnost spornou skutečnost doložit; té však
nevyužila. Byť byla jednoznačně vyzvána, aby doložila, že při udělení řidičského oprávnění měla
osobní a profesní vazby na území České republiky, předložila pouze smlouvu o nájmu prostoru
sloužícího k podnikání ze dne 1. 6. 2014 a věrnostní kartu obchodního řetězce Makro. Nemohla
tím však dokládat ani skutečnost, že podmínku obvyklého bydliště splňuje aktuálně (v době
vedení řízení o odnětí řidičského oprávnění), neboť to jednak vůbec netvrdila, jednak na všech
podáních u své osoby uváděla adresu bydliště v Německu. Podmínku obvyklého bydliště tak nijak
neprokázala.
[36] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[37] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. září 2021
Mgr. David Hipšr
předseda senátu