ECLI:CZ:NSS:2021:7.AS.357.2020:29
sp. zn. 7 As 357/2020 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci navrhovatele: Ing. M. V.,
zastoupen JUDr. Josefem Sedláčkem st., advokátem se sídlem Starobranská 4, Šumperk, proti
odpůrci: Město Šumperk, se sídlem náměstí Míru 1, Šumperk, v řízení o kasační stížnosti
navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne
12. 10. 2020, č. j. 73 A 4/2020 - 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Zastupitelstvo odpůrce vydalo usnesením ze dne 14. 5. 2020, č. 461/20, podle §6 odst. 5
písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v rozhodném znění
(dále též „stavební zákon“) opatření obecné povahy - Změna č. 2a Územního plánu Šumperk
(dále též „změna č. 2a“). Změna č. 2a nabyla účinnosti dne 1. 6. 2020.
II.
[2] Navrhovatel podal ke Krajskému soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci (dále též
„krajský soud“) návrh, jímž se domáhal zrušení změny č. 2a v celém rozsahu a dále zrušení
odstavce 3. 4. 16. písm. a), b), a c) v Územním plánu Šumperk ve znění změny č. 1. Krajský soud
návrh v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Připomněl, že soudní řízení ve věci návrhu
na zrušení opatření obecné povahy je prostředkem ochrany práv, nikoliv nástrojem rozhodování
věcných sporů o využití území, které mají být zásadně vypořádány v řízení před správními
orgány. Dále se zaměřil na přezkoumání změny č. 2a z hlediska namítaného rozporu se zákonem,
resp. z hlediska proporcionality. Neshledal však návrhové body důvodnými. Námitky směřující
proti energetické koncepci města Šumperk, proti vymezení zastavitelných ploch v lokalitě
Bratrušovská a proti koncepci zeleně nemohly uspět, neboť tyto části územního plánu byly jeho
obsahem ještě před změnou č. 2a a v rámci aktualizace územního plánu pouze byly po této
změně převzaty do úplného znění územního plánu. Navrhovatel přitom netvrdil, že by tyto části
napadal v rámci pořizování územního plánu města Šumperk. V souladu s rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 8. 2020, č. j. 6 As 141/2019 - 64, tedy nemohla být jeho práva
v uvedených částech nijak dotčena. Co se týče námitek proti nedostatečnému zpracování
vyhodnocení vlivů územního plánu na životní prostředí a vyhodnocení vlivů změny č. 2a
na udržitelný rozvoj území, nevymezil navrhovatel, v čem konkrétně dojde k dotčení jeho práv
tvrzenou vadou zpracování koncepce SEA, resp. nezohledněním sociálního pilíře. Předložil
pouze obecné tvrzení o dotčení práva na příznivé životní prostředí, tj. splnil toliko podmínku
aktivní procesní legitimace, nikoliv aktivní věcné legitimace. Krajský soud tak nemohl blíže
přezkoumat napadené součásti opatření obecné povahy a omezil se na zkoumání toho,
zda hodnocení SEA zahrnuje základní náležitosti dle rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526. Žádné vady v tomto ohledu neshledal, a to ani
v případě posouzení udržitelného rozvoje území. Krajský soud rovněž poukázal na souhlasná
stanoviska dotčených orgánů, která jsou závazným podkladem pro územní plán. Jejich správností
se však s ohledem na absenci věcných námitek stran dotčení konkrétních práv navrhovatele
nemohl blíže zabývat. Souhlasné závazné stanovisko Krajského úřadu Olomouckého kraje
k vyhodnocení vlivů na životní prostředí ze dne 14. 2. 2019 shledal zákonným
a přezkoumatelným. S ohledem na své závěry se pak krajský soud blíže nezabýval tím, zda byly
námitky navrhovatele, které uplatnil při projednávání změny č. 2a, chybně kvalifikovány jako
připomínky. Na posouzení věci by to totiž nemělo vliv.
III.
[3] Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Nesouhlasil s vypořádáním námitek týkajících se
energetické koncepce města Šumperk, vymezení zastavitelných ploch v lokalitě Bratrušovská
a koncepce zeleně. Krajský soud měl posoudit zákonnost této regulace, neboť podle usnesení
rozšířeného senátu kasačního soudu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 - 36, je takový postup
možný. Krajský soud se rovněž nevypořádal s odkazem stěžovatele na §53 odst. 5 písm. d)
stavebního zákona, který ukládá pořizovateli povinnost zahrnout do změny územního plánu
vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení
zastavitelných ploch. Měl vzít v úvahu i §55 odst. 2 téhož zákona, z něhož vyplývá povinnost
pořizovatele zajistit i vyhodnocení nedostatků platného územního plánu a na tyto reagovat.
Krajský soud posoudil nesprávně rovněž veřejný zájem na ochraně základních složek životního
prostředí ve smyslu zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Změna č. 2a zcela
rezignovala na to, že budování funkčního systému sídelní zeleně je jedním z klíčových
adaptačních opatření na obecní úrovni. Stěžovatel dále zdůraznil, že prokázal dotčení na svých
právech nezákonnou regulací výroby a dodávek tepelné energie. Není pravdou, že by zrušení
změny č. 2a na jeho situaci nic nezměnilo. Odpůrce by totiž byl povinen pokračovat
ve schvalování změny č. 2a a musel by vyhodnotit, zda jsou energetická koncepce, vymezení
zastavitelných ploch v lokalitě Bratrušovská a koncepce zeleně stanoveny v souladu se zákonem.
Dále stěžovatel nesouhlasil s vypořádáním jeho námitek proti vadám zpracování vyhodnocení
vlivů územního plánu na životní prostředí a vyhodnocení vlivů změny č. 2a na udržitelný rozvoj
území. Vadami, jež označil, je ohroženo jeho právo na zdravé životní prostředí. Nelze po něm
požadovat, aby spekulativně uváděl, jakým konkrétním způsobem se rozporované nedostatky
mohou projevit v jeho životě. Uvedl, že hodnocení stavu životního prostředí ve změně č. 2a je
nepřezkoumatelné s ohledem na nedostatečné vyhodnocení soudržnosti společenství obyvatel
území (sociální pilíř). Změna č. 2a tak nesplňuje podmínky pro tvorbu udržitelného rozvoje
ve smyslu §18 a 19 stavebního zákona. Krajský soud pochybil rovněž tím, že nezrušil změnu
č. 2a pro procesní vadu spočívající v nedostatečném odůvodnění zamítnutí námitek a připomínek
stěžovatele v procesu pořizování změny č. 2a. S ohledem na uvedené navrhl, aby Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, příp. aby sám zrušil
změnu č. 2a.
IV.
[4] Odpůrce ve vyjádření ke kasačním námitkám stručně uvedl, že energetická koncepce
města Šumperk, vymezení zastavitelných ploch v lokalitě Bratrušovská a koncepce zeleně nebyly
předmětem změny č. 2a. Vyhodnocení vlivů změny č. 2a na životní prostředí pak bylo
dostatečné, což potvrdil příslušný orgán ochrany přírody a krajiny vydáním souhlasného
stanoviska. Vypořádání námitek a připomínek uplatněných v procesu pořizování změny č. 2a
bylo provedeno v souladu s právními předpisy a rovněž bylo dostatečně. Odpůrce se tedy plně
ztotožnil s rozsudkem krajského soudu a navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
V.
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností rozsudku
krajského soudu. Bylo by totiž předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by
současně napadené rozhodnutí skutečně nepřezkoumatelné. Stěžovatel konkrétně poukázal na to,
že krajský soud nevypořádal jeho argumentaci týkající se povinnosti stanovené v §53 odst. 5
písm. d) stavebního zákona.
[8] Nejvyšší správní soud předesílá, že povinností správního soudu není reagovat na každý
dílčí argument uplatněný v podání a ten obsáhle vyvrátit; úkolem soudu je uchopit obsah a smysl
argumentace a vypořádat se s ní (srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 201/04,
sp. zn. I. ÚS 729/2000, sp. zn. I. ÚS 116/05, sp. zn. IV. ÚS 787/06, sp. zn. ÚS 989/08,
sp. zn. III. ÚS 961/09 a sp. zn. IV. ÚS 919/14). Např. v nálezu ze dne 12. 2. 2009 vydaném
pod sp. zn. III. ÚS 989/08, Ústavní soud uvedl, že: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže
obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže
proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora
správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“
[9] V posuzovaném případě stěžovatel poukazoval na povinnosti plynoucí z §53 odst. 5
písm. d) stavebního zákona v rámci své námitky týkající se vymezení zastavitelných ploch
v lokalitě Bratrušovská. Tuto námitku jako celek krajský soud naprosto jasně vypořádal v bodech
19 až 21 napadeného rozsudku. Uvedl, že tato část územního plánu Šumperk nebyla součástí nyní
napadeného opatření obecné povahy (změny č. 2a). Podle krajského soudu tudíž nemohla být
v uvedené části nijak dotčena práva stěžovatele. Krajský soud tedy založil své vypořádání uvedené
námitky na tom, že se nemůže v rámci přezkumu změny č. 2a danou částí územního plánu
Šumperk vůbec zabývat. Za této situace by postrádalo smyslu a bylo v rozporu se zásadou
ekonomie řízení, aby se krajský soud zabýval jednotlivými argumenty, o něž stěžovatel opíral svůj
závěr o nesprávnosti dané regulace. Úvaha krajského soudu je srozumitelná a přezkoumatelná.
Nejvyšší správní soud neshledal ani jiné důvody, pro které by bylo možné označit napadený
rozsudek za nepřezkoumatelný. Je z něj zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský soud vyšel,
jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Námitka
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku tudíž není důvodná.
[10] Před posouzením věcných námitek stěžovatele považuje Nejvyšší správní soud za vhodné
stručně shrnout podstatu změny č. 2a. Ta totiž nepředstavuje komplexní revizi dřívějších znění
územního plánu či jeho částí, jak by se mohlo zdát s ohledem na výše popsané námitky
stěžovatele. Obsahuje naopak pouze marginální změny, které jen nepatrně mění dílčí části
územního plánu. Za nejvýznamnější změnu lze považovat zrušení územní rezervy pro plochu
smíšenou výrobní č. 589 spojenou se zavedením rozvojové plochy Zábřežská (Z34), jejímž
hlavním cílem je vytvoření průmyslové zóny s převahou výroby, skladování, příp. administrativy.
Dále došlo k úpravě podmíněně přípustného využití ploch smíšených obytných, občanského
vybavení, smíšených výrobních, technické infrastruktury, dopravní infrastruktury, veřejných
prostranství, kde se nadále nepřipouští možnost jejich využití pro dočasné stavby garáží
a parkovišť, resp. pro reklamu. Současně byla rozšířena nepřípustnost využití ploch rekreace,
smíšeného nezastavěného území a lesních ploch na bydlení a pobytovou rekreaci. Rovněž byla
stanovena povinnost zpracování územní studie pro plochu US-19: Bohdíkovská. Další změny
spočívají v drobných úpravách výměry jednotlivých ploch a zavedení menších ploch č. 864 - 869
určených pro veřejnou zeleň, cyklostezku, plochu smíšenou obytnou a občanské vybavení.
Změna č. 2a tedy směřuje do velmi konkrétních detailů, aniž by jakkoliv výrazněji ovlivňovala
celkovou základní koncepci města Šumperk.
[11] Stěžovatel podal ke krajskému soudu obsáhlý, do značné míry nepřehledný návrh. V něm
se věnoval prakticky výhradně vyjmenování údajných pochybení odpůrce při přijímání změny
č. 2a. Při popisu zásahu do svých práv se omezil na obecná konstatování, že pochybení odpůrce
se „negativně promítá do právní sféry navrhovatele ve smyslu práva na příznivé životní prostředí“, že dopady
praxe odpůrce mají za následek „ohrožení veřejného zdraví obyvatel územního sídla díky absenci jakéhokoliv
adaptačního opatření v souvislosti s negativními dopady klimatické změny do urbánního prostředí města“,
a že intenzita „narušení zákonných mantinelů (…) má přímé a škodlivé dopady právě na trvale udržitelný
rozvoj sídla“. Stěžovatel považoval za zásah do svých práv také to, že odpůrce dle jeho názoru
postupoval v rozporu se zákonem. Jediné relativně konkrétnější dotčení svých práv stěžovatel
vymezil v souvislosti s námitkami proti energetické koncepci města Šumperk. Zde poukázal
na dopady do své materiální sféry plynoucí z toho, že je mu jako odběrateli zamezeno,
aby případně využil jinou alternativu dodávek tepla a teplé vody.
[12] Proti velmi konkrétním a detailním změnám, které byly navíc minimálního rozsahu, tedy
stěžovatel brojil velmi široce a obecně pojatým návrhem, a to především ve vymezení zásahu
do svých práv. Obecnost jeho návrhu vyplývá zejména z toho, že stěžovatel fakticky nebrojí proti
regulaci obsažené ve změně č. 2a, ale namítá, že změna č. 2a určitou regulaci neobsahuje.
Stěžovatel ve své podstatě tvrdí, že změna č. 2a měla být přijata v lepším znění, které by napravilo
domnělé nedostatky dříve přijaté úpravy územního plánu tak, aby docházelo k menším zásahům
do práva na životní prostředí, aby bylo více chráněno veřejné zdraví obyvatel a aby byly
do budoucna zmírněny dopady již dříve přijaté regulace na trvale udržitelný rozvoj sídla.
Pochybení tedy nespatřuje v úpravě, kterou obsahuje změna č. 2a, ale ve stavu územního plánu
před přijetím této změny. Domáhá se toho, aby byly přijaty takové změny územního plánu, které
upraví jím zpochybňované části původního územního plánu.
[13] Nejvýraznějším příkladem mimoběžné argumentace směřující proti předchozímu znění
územního plánu jsou námitky týkající se energetické koncepce města Šumperk, vymezení
zastavitelných ploch v lokalitě Bratrušovská a koncepce zeleně. Tyto části územního plánu totiž
vůbec nebyly předmětem změny č. 2a a byly součástí územního plánu již před jejím přijetím,
což kasační soud ověřil z podkladů ke změně č. 2a. Takové námitky nemohou být úspěšné
v řízení, jehož předmětem je právě změna č. 2a. Stěžovatel sice zastává názor, že uvedené části
územního plánu lze v nynějším řízení přezkoumat. Svou argumentaci však opírá o chybný výklad
usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 - 36.
Dle stěžovatele z daného usnesení vyplývá, že úpravu zavedenou původním opatřením obecné
povahy je možné napadat také při přijímání navazujícího opatření obecné povahy, bez ohledu
na to, zda se tato úprava novým opatřením mění či nikoli. Takové závěry však z usnesení
rozšířeného senátu neplynou. Uvedené usnesení se totiž zabývá rozlišením abstraktního
a incidenčního přezkumu opatření obecné povahy. Vyplývá z něj, že opatření obecné povahy lze
při abstraktním přezkumu napadnout jen v zákonem stanovené lhůtě. To však nevylučuje
přezkum opatření obecné povahy v rámci incidenčního přezkumu, tedy v situaci, kdy na základě
opatření obecné povahy bylo vydáno konkrétní rozhodnutí dopadající na jednotlivce,
nebo kdy na jeho základě dochází k nezákonnému zásahu, případně k nečinnosti. V takovém
případě lze brojit proti opatření obecné povahy, avšak pouze v žalobě proti danému rozhodnutí,
nečinnosti nebo zásahu. O takovou situaci se však v nyní posuzovaném případě nejedná.
Stěžovatel napadá změnu č. 2a jakožto samostatné nově přijímané opatření obecné povahy s tím,
že v rámci tohoto řízení brojí rovněž proti regulaci, které se změna č. 2a vůbec nedotýká. Takový
postup možný není, respektive nemůže vést k důvodnosti návrhu.
[14] Je třeba přisvědčit krajskému soudu, že na nyní posuzovanou situaci naopak plně dopadají
závěry rozsudku ze dne 28. 8. 2020, č. j. 6 As 141/2019 - 64, ve kterém Nejvyšší správní soud
shrnul relevantní judikaturu týkající se možnosti napadení územního plánu při pořizování jeho
změny. Vyslovil, že: „Naproti tomu odlišná situace nastává, pokud odpůrce vydá pouze změnu územního
plánu, přičemž ten původní zůstává stále v platnosti, pouze je v příslušném rozsahu upraven (novelizován)
provedenou změnou. V takovém případě dosavadní judikatura stojí na tom, že změna územního plánu do práv
navrhovatele (typicky vlastníka pozemku) nově nezasahuje. K příslušnému omezení došlo již původním územním
plánem, tudíž – a to je podstatné – správní soudy nemohou navrhovatele před jeho dopady ochránit, a to proto,
že zrušením změny územního plánu by se aktivoval územní plán ve své původní podobě před změnou (srov.
KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019,
1104 s., str. 905, a tam citovanou judikaturu). Pokud v něm již předmětné omezení bylo zakotveno,
na navrhovatelově právním postavení by se zrušením změny územního plánu totiž nic nezměnilo.“
[15] Citované závěry úzce vychází z rozsahu přezkumu, který je omezen mj. tím, jaké
konkrétní opatření obecné povahy je napadeno. Právě a pouze napadené opatření je možné
v rozsahu uplatněných námitek přezkoumat. Není možné brojit proti úpravě, kterou dané
opatření obecné povahy neobsahuje, respektive takové námitky nemohu být důvodné.
V nynějším případě je napadeným opatřením změna č. 2a, a proto lze důvodnost námitek
posoudit pouze ve vztahu k regulaci obsažené ve změně č. 2a. Zjednodušeně řečeno, stěžovatel
musí tvrdit takové myslitelné dotčení svých práv, které může být způsobeno změnou č. 2a,
nikoliv předchozím zněním územního plánu.
[16] Stěžovatel popsané pravidlo rozsahu přezkumu zpochybňuje. Domnívá se, že po zrušení
změny č. 2a by odpůrce musel přistoupit k přijetí nové změny územního plánu, která by
odpovídala jeho představám a měnila jím zpochybněné části územního plánu. Tato úvaha je
ovšem chybná. Jak uvedl již krajský soud, správní soudy při přezkumu aktů územního plánování
postupují v souladu se zásadou minimální ingerence. Soudní přezkum slouží k ochraně
konkrétních (úpravou dotčených) práv a nemůže vést k tomu, aby soud ve svém rozhodnutí
zavazoval odpůrce k nějakému domnělému nejlepšímu řešení. Pokud by tak postupoval,
neúměrně by zasahoval do autonomie rozhodování dotčeného subjektu (obce, kraje, atd.). Soud
má tedy rozhodovat pouze o tom, zda konkrétní napadená regulace splňuje zákonné podmínky
či nikoliv (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007 č. j. 2 Ao 2/2007 - 73,
č. 1462/2008 Sb. NSS, ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 - 42, ze dne 2. 2. 2011,
č. j. 6 Ao 6/2010 - 103, ze dne 29. 1. 2020, č. j. 1 As 177/2019 - 23). S ohledem na rozsah
přezkumu soud nemůže odpůrce zavázat, aby do budoucna přistoupil ke změnám požadovaným
stěžovatelem. Nelze žádným způsobem predikovat, jak by odpůrce při následném pořizování
další změny územního plánu postupoval, či ho k tomu dokonce zavázat.
[17] K uvedenému je dále vhodné zdůraznit, že popsaná omezení rozsahu přezkumu aktů
územního plánování jsou důsledkem ochrany právní jistoty jednotlivých adresátů opatření obecné
povahy a právní zásady vigilantibus iura scripta sunt (práva náležejí bdělým). Pokud by totiž soud
přistoupil na výklad zastávaný stěžovatelem, vedlo by to ve svém důsledku k časově
neomezenému abstraktnímu přezkumu opatření obecné povahy, neboť při přijetí jakékoliv
změny konkrétního opatření by bylo možné napadnout také úpravu zavedenou již dřívějšími
opatřeními obecné povahy. Takový výklad je zjevně v rozporu se zákonem, jehož cílem je naopak
s ohledem na právní jistotu adresátů opatření dobu přezkumu omezit konkrétní lhůtou (§101b
odst. 1 s. ř. s.). Abstraktního přezkumu aktů územního plánování je tedy v souladu s uvedenou
zásadou nutné se domáhat v zákonné lhůtě a není možné tato pravidla přezkumu obcházet
výkladem zastávaným stěžovatelem. Zákonná lhůta má s ohledem na široký okruh adresátů
opatření obecné povahy významnou úlohu. Slouží nejen k ochraně právní jistoty účastníků řízení,
ale všech adresátů opatření obecné povahy. Tomu odpovídá i právní úprava, podle níž nelze její
zmeškání prominout (srov. §101b odst. 1 s. ř. s.). Po uplynutí zákonné lhůty je tudíž vyloučen
abstraktní přezkum, kterého se nyní, byť nepřímo, domáhá stěžovatel, neboť formálně napadá
změnu č. 2a. Proti dřívějším zněním územního plánu však tímto způsobem brojit nelze.
V souladu s rozsudkem zdejšího soudu ze dne 15. 10. 2019, č. j. 8 As 63/2019 - 40, již může dojít
pouze k jejich incidenčnímu přezkumu.
[18] Nezbývá tedy než konstatovat, že krajský soud postupoval správně, pokud námitky
týkající se energetické koncepce města Šumperk, vymezení zastavitelných ploch v lokalitě
Bratrušovská a koncepce zeleně shledal nedůvodnými právě s ohledem na to, že daná regulace
není předmětem napadeného opatření obecné povahy. Vzhledem k tomu, že tyto části územního
plánu nejsou předmětem změny č. 2a, je irelevantní, zda stěžovatel prokázal dotčení svých práv
v případě regulace výroby a dodávek tepelné energie, či nikoliv. I v případě, že by k dotčení
docházelo, nejedná se o dotčení způsobené napadenou změnou č. 2a.
[19] Ve zbylých částech návrhu stěžovatel rozsáhle popsal, v čem spatřuje pochybení
při vypracování hodnocení SEA a vyhodnocení vlivů změny č. 2a na udržitelný rozvoj území.
Jak ovšem bylo uvedeno výše, omezil se především na popis domnělých nedostatků změny č. 2a
v tom smyslu, že žádoucí úpravu neobsahuje, tedy že dle názoru stěžovatele nenapravuje
nedostatky předchozího znění územního plánu. Nijak tedy nespecifikoval, jaká konkrétní úprava
obsažená ve změně č. 2a by měla způsobit jím tvrzené nepříznivé dopady na zdravé životní
prostředí či ohrožení veřejného zdraví.
[20] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech opatřením
obecné povahy, vydaným správním orgánem (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Navrhovatel
tedy musí v první řadě tvrdit, že existují jemu náležející subjektivní hmotná práva, která jsou
opatřením obecné povahy zasažena. Aby byl návrh shledán důvodným, nestačí pouze tvrdit
pochybení na straně odpůrce. Je rovněž nezbytně nutné, aby toto pochybení relevantním
způsobem zasáhlo do právní sféry navrhovatele. Soud totiž nepřezkoumává pouze to, zda došlo
k pochybení, ale to, zda došlo k pochybení vedoucímu k tvrzenému porušení práv navrhovatele.
Zjednodušeně řečeno platí, že v návrhu musí navrhovatel uvádět alespoň teoretickou možnost
dotčení svých práv, aby byl aktivně procesně legitimován. Pro prokázání důvodnosti návrhu
pak musí tvrdit takové dostatečně konkrétní dotčení svých práv, aby bylo možné konstatovat,
že tato práva byla přijatým opatřením obecné povahy porušena. Ke konkrétnosti návrhových
tvrzení lze odkázat na rozsudek ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, ve kterém rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu uvedl, že „míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to,
jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod - byť i vyhovující obecnější, tím obecněji
k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě, aby soud za žalobce spekulativně
domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být
nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.“ V souladu s dispoziční zásadou je
to tedy navrhovatel, kdo určuje rozsah a do značné míry také kvalitu soudního přezkumu.
[21] Bylo tedy na stěžovateli, aby v návrhu tvrdil dostatečně konkrétní a relevantní dotčení
svých práv. To se však nestalo. Stěžovatel dostatečně nespecifikoval, jak by mělo dojít k zásahu
do jím označených práv, tedy jaký konkrétní dopad na životní prostředí či veřejné zdraví,
který bude současně zasahovat do jeho právní sféry, způsobila změna č. 2a. Z návrhu není
zřejmé, v čem by mohlo, byť i hypoteticky, dojít k dotčení práv stěžovatele (a jakých), pokud by
soud shledal, že posouzení udržitelného rozvoje území dostatečně nezohledňuje pilíř sociální.
S ohledem na minimální rozsah přijatých změn pak není zřejmé ani to, jakým způsobem by
mohla regulace obsažená ve změně č. 2a zasáhnout do práva stěžovatele na zdravé životní
prostředí. To ostatně připustil sám stěžovatel v kasační stížnosti, když uvedl, že po něm nelze
požadovat, aby dopředu specifikoval, jakým způsobem se namítaná pochybení týkající se
životního prostředí projeví v jeho životě. Ze shromážděných podkladů ani tvrzení stěžovatele
tedy nevyplývá, že by mělo být zasaženo do jeho práv. Tento závěr je dán především povahou
jednotlivých úprav, které jsou předmětem změny č. 2a. Ty jsou natolik marginální a konkrétní,
že obecná a nijak nespecifikovaná úvaha stěžovatele o dotčení práva na zdravé životní prostředí
proti nim nemůže obstát, notabene je-li tato úvaha primárně spojena s původním zněním
územního plánu, nikoli s úpravami zavedenými změnou č. 2a. Z ničeho tak nelze dovodit,
že by na základě přijatých úprav došlo k významným dopadům do životního prostředí. V tomto
ohledu je situace značně odlišná od té, kterou se zdejší soud zabýval v rozsudku ze dne
21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, č. 2698/2012 Sb. NSS. V něm posuzoval Zásady územního
rozvoje Jihomoravského kraje, tedy rozsáhlý nástroj územního plánování, který obsahoval řadu
významných úprav, u kterých mohlo dojít ke kumulativním a synergickým vlivům na životní
prostředí. Lze proto plně přisvědčit hodnocení krajského soudu, že otázka posouzení vlivů
na životní prostředí byla vypořádána řádně, zejména s ohledem na stanovisko SEA Odboru
životního prostředí a zemědělství Krajského úřadu Olomouckého kraje ze dne 14. 2. 2019,
č. j. KUOK 19957/2019.
[22] Co se týče dílčích námitek týkajících se absence sociálního pilíře, zopakoval stěžovatel
v kasační stížnosti pouze částečně své návrhové námitky. Jak ovšem vyplývá z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2007, č. j. 8 Afs 106/2006 - 58, „[u]vedení konkrétních
stížních námitek (…) nelze nahradit zopakováním námitek uplatněných v odvolání nebo v žalobě, neboť odvolací
a žalobní námitky směřovaly proti jiným rozhodnutím, než je rozhodnutí přezkoumávané Nejvyšším správním
soudem.“ Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2017, č. j. 3 As 123/2016 - 40,
pak platí, že „stěžovatelům nic nebrání zopakovat žalobní argumentaci v případech, kdy ji krajský soud
dostatečně nevypořádal, směřuje-li taková argumentace k existenci kasačního důvodu ve smyslu ustanovení §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. (tedy nepřezkoumatelnosti soudního rozhodnutí či jiné vadě řízení před krajským soudem
– v tomto případě nevyčerpání žalobou vymezeného předmětu řízení). Nejsou-li stěžovatelé spokojeni se skutkovým
či právním posouzením věci, musí být z obsahu kasační stížnosti zřejmé, které závěry krajského soudu pokládají
stěžovatelé za nedostatečné, respektive nesprávné, a z jakého důvodu. Neobsahuje-li kasační stížnost takovou
argumentaci, je nutno na ní nahlížet jako na nepřípustnou, neboť se míjí s kasačními důvody uvedenými v §103
s. ř. s. (viz §104 odst. 4 s. ř. s.).“ V nyní posuzovaném případě nenastala situace, kdy by zopakování
návrhové námitky směřovalo proti jejímu nevypořádání. Krajský soud vysvětlil svůj postup
při posouzení námitek týkajících se sociálního pilíře. Uvedl, že stěžovatel s nimi nespojil žádné
dotčení svých práv. Tento postup stěžovatel v kasační stížnosti žádným způsobem nezpochybnil.
Z jeho vyjádření je naopak zřejmé, že žádné konkrétní dotčení svých práv způsobené úpravou
ve změně č. 2a skutečně neidentifikoval. Na základě prostého zopakování námitky tedy nelze než
konstatovat, že taková námitka ze své podstaty nemůže být důvodná. Jak navíc bylo uvedeno
výše, stěžovatel skutečně v tomto ohledu nespecifikoval dostatečné dotčení svých práv.
[23] Stěžovatel také namítl, že nebyly řádně vypořádány jeho připomínky a námitky proti
změně č. 2a, což krajský soud rovněž chybně vyhodnotil. Krajský soud nicméně jasně vysvětlil,
že se danými námitkami nezabýval, neboť by s ohledem na znění návrhu nebylo možné
konstatovat dotčení práv stěžovatele, a to pro mimoběžnost jeho návrhu a nedostatečné tvrzení
dotčení na právech. Také tomuto závěru musí Nejvyšší správní soud přisvědčit, neboť, jak již
bylo opakovaně uvedeno, stěžovatel nepředložil dostatečně konkrétní tvrzení o tom, jakým
způsobem dojde v důsledku úprav přijatých ve změně č. 2a k zásahu do jeho právní sféry.
Fakticky brojil pouze proti formálním vadám změny č. 2a, což však v případě návrhu na zrušení
opatření obecné povahy není dostatečné. Ani tato námitka proto není důvodná. Nad rámec
uvedeného Nejvyšší správní soud považuje za vhodné odkázat na svůj rozsudek ze dne
16. 12. 2020, č. j. 8 As 161/2018 - 87, a tam citované judikatury, z níž plyne, že je podstatné,
zda byla námitka vypořádána z materiálního hlediska. Lze-li z opatření obecné povahy dovodit,
z jakého důvodu považuje odpůrce námitku navrhovatele za lichou, mylnou nebo vyvrácenou,
nebo proč považuje jím předestřené skutečnosti za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně
provedenými důkazy za vyvrácené, není absence formálního rozhodnutí o takové námitce
důvodem pro zrušení opatření obecné povahy. Není tedy stěžejní, zda odpůrce vypořádal
argumentaci stěžovatele v rozhodnutí o námitkách či v rozhodnutí o připomínkách. Podstatné je,
aby toto vypořádání bylo učiněno přezkoumatelným způsobem. I na obsáhlou námitku lze
přitom reagovat velmi stručně, pokud je takové vypořádání přezkoumatelné, čemuž odpůrce
v posuzované věci s ohledem na charakter připomínek a námitek stěžovatele dostál.
[24] Jakkoliv Nejvyšší správní soud chápe snahu stěžovatele o zajištění co nejlepších životních
podmínek v podobě zdravého životního prostředí, nelze soudní přezkum dílčích změn územního
plánu pojímat jako jakýsi obecný nástroj pro komplexní revizi daného územního plánu. Tímto
způsobem nelze dosáhnout toho, aby byl již řádně schválený územní plán měněn dle představ
stěžovatele. Úkolem správních soudů není stanovit, jakým způsobem má být určité území využito
a vnucovat obci určitou variantu územního plánu, či tento jakkoliv dotvářet. Jejich úkolem je
bránit jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním
plánování a nedodržením zákonných mantinelů.
[25] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že krajský
soud posoudil projednávanou věc správně. Kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl
(§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[26] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrci v řízení nevznikly žádné náklady nad rámec běžné
úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. srpna 2021
Mgr. David Hipšr
předseda senátu