ECLI:CZ:NSS:2021:7.AS.398.2020:50
sp. zn. 7 As 398/2020 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: Ředitelství silnic a dálnic
ČR, se sídlem Na Pankráci 56, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí,
se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2020, č. j. 9 A 154/2017 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím České inspekce životního prostředí (dále též „správní orgán I. stupně“)
ze dne 16. 3. 2017, č. j. ČIŽP/44/OOP/SR01/1511297.023/17/UHP (dále též „prvostupňové
rozhodnutí“), byl žalobce uznán vinným ze spáchání správního deliktu podle §88 odst. 1 písm. h)
zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném pro rozhodné období
(dále též „ZOPK“), kterého se měl dopustit tím, že „nesplnil povinnost náhradní výsadby dle podmínek
uložených […] rozhodnutím Obecního úřadu Žim ze dne 16. 11. 2009, č. j. 2015/08 […], konkrétně
a) nedodržel množství dřevin uložených k výsadbě v termínu do listopadu 2014 na pozemcích p. č. 1208/1
a 1208/3 k. ú. Žim – místo 290 ks dřevin bylo vysázeno 132 ks dřevin, na pozemku p. č. 1259 k. ú. Žim –
místo 266 ks dřevin bylo vysázeno 224 ks dřevin a na pozemcích p. č. 1261/4 a 1261/6 k. ú. Žim – místo
500 ks dřevin bylo vysázeno 296 ks, tj. celkově vysadil na výše uvedených pozemcích o 404 ks dřevin méně,
než bylo uloženo uvedeným rozhodnutím; b) nezajistil odbornou následnou pěstební péči o dřeviny vysázené
na pozemcích p. č. 1208/1, 1208/3, 1259, 1261/4 a 1261/6 k. ú. Žim po dobu 5 let od výsadby,
tj. do listopadu 2014 v uloženém rozsahu – náhrada uhynulých kusů, výchovné řezy, ožínání a sekání vysázených
ploch a závěrečný úklid vysázených ploch od chrániček, kůlů a uhynulých kusů.“ Za uvedený správní delikt
správní orgán I. stupně žalobci uložil pokutu ve výši 200 000 Kč.
[2] Rozhodnutím ze dne 26. 6. 2017, č. j. 795/530/17, 31621/ENV/17 (dále též „rozhodnutí
o odvolání“), žalovaný k odvolání žalobce snížil pokutu uloženou prvostupňovým rozhodnutím
na 90 000 Kč. V ostatním odvolání žalobce zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
II.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí o odvolání žalobu, kterou Městský soud v Praze (dále též
„městský soud“) zamítl rozsudkem identifikovaným ve výroku tohoto rozhodnutí. Soud
nepřisvědčil tvrzení žalobce, že výrok rozhodnutí Obecního úřadu Žim ze dne 16. 11. 2009,
č. j. 2015/08 (dále též „rozhodnutí OÚŽ“), na základě kterého byla žalobci uložena povinnost
náhradní výsadby a následné pěstební péče, je nejednoznačný a neurčitý, a tudíž rozporný s §68
odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném pro rozhodné období (dále též
„správní řád“). Výrok rozhodnutí OÚŽ dle soudu splňuje požadavky §68 odst. 2 správního řádu,
neboť z něj vyplývá, kdo a kdy předmětné rozhodnutí vydal, jaká otázka byla předmětem řízení,
podle kterého právního ustanovená bylo rozhodováno i kdo byl účastníky řízení. Ve výroku
OÚŽ jsou dále uvedeny i lhůty k provedení náhradní výsadby a k zajištění odborné následné
pěstební péče. Výrok daného rozhodnutí obsahuje i další povinnosti (povinnost žalobce
uvědomit Obecní úřad Žim o provedení výsadby do 14 dnů od realizace a povinnost po ukončení
pěstební péče předložit vlastníku pozemku kontrolní protokol o dodržení náhradní výsadby
a odborné pěstební péče). Soud dodal, že vlastní výrok rozhodnutí OÚŽ o následné pěstební péči
je sice obecný, avšak je z něj zcela zřejmé, jaká povinnost byla žalobci uložena, respektive v čem
tato povinnost spočívala (konkrétně v zálivce, ochraně proti škůdcům a mechanickému
poškození, náhradě uhynulých kusů, výchovných řezech, ožíhání a sekání vysázených ploch
a závěrečném úklidu vysázených ploch od chrániček, kůlů a uhynulých kusů).
III.
[4] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti citovanému rozsudku městského soudu
kasační stížnost, ve které tvrdil, že výrok rozhodnutí OÚŽ v rozsahu uložení povinnosti následné
pěstební péče o vysázené dřeviny nesplňuje požadavky §68 odst. 2 správního řádu, neboť
neobsahuje „nepochybné a imperativní rozhodnutí o uložení následné péče“. Městský soud dle názoru
stěžovatele nezohlednil, že §9 odst. 1 ZOPK obsahuje dvě skutkové podstaty; náhradní výsadba
je upravena prvou větou daného ustanovení a uložení povinnosti následné pěstební péče je
upraveno jeho větou druhou. Dle stěžovatele je zřejmé, že v části A. rozhodnutí OÚŽ bylo
povoleno pokácení určitých dřevin, v části B. odst. 1 byla uložena povinnost provést náhradní
výsadbu stromů v počtu 1668 kusů. V odstavci 2 dané části rozhodnutí OÚŽ pak byla stanovena
lhůta pro tuto náhradní výsadbu a dále bylo volně pokračováno zmínkou, že „žadatel zajistí
odbornou následnou pěstební péči o vysázené dřeviny po dobu 5-ti let od výsadby“. Dle stěžovatele zde
absentuje výraz ve smyslu „ukládá povinnost“, „je povinen provést“, či alespoň „musí“. Dále pak
chybí údaj o dřevinách, kterých se má následné péče týkat, i údaj o lokalitě, ve které by tato péče
měla být prováděna. Výroková část C. pak není v rozhodnutí OÚŽ uvedena žádná.
To dle stěžovatele znamená, že uložení následné pěstební péče není vyjádřeno jednoznačným
a imperativním výrokem rozhodnutí správního orgánu. V tomto rozsahu rozhodnutí OÚŽ proto
stěžovatele nezavazuje. Nejasnost výroku přitom nelze odstranit jeho výkladem. Stěžovatel dodal,
že svou argumentaci nepovažuje za projev přepjatého formalismu. Připomněl, že povinnosti lze
ukládat pouze na základě zákona a zákonným způsobem, což se ohledně povinnosti k následné
pěstební péči nestalo. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil
napadený rozsudek městského soudu.
IV.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že rozsudek městského soudu považuje
za odůvodněný a věcně správný. Stěžovatel se proti uložení povinnosti následné pěstební péče
mohl bránit v řízení týkajícím se rozhodnutí OÚŽ. Městský soud se dle žalovaného s otázkou
určitosti rozhodnutí OÚŽ v rozsudku vypořádal správně. Opačný výklad by byl přepjatým
formalismem. Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
V.
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] Předmětem nynějšího řízení jsou rozhodnutí, kterými byla stěžovateli uložena pokuta
za správní delikt podle §88 odst. 1 písm. h) ZOPK.
[9] Podle uvedeného ustanovení orgán ochrany přírody uloží pokutu až do výše
1 000 000 Kč právnické osobě nebo fyzické osobě při výkonu podnikatelské činnosti,
která se dopustí protiprávního jednání tím, že nesplní povinnost náhradní výsadby podle §9
ZOPK.
[10] Podle §9 odst. 1 ZOPK orgán ochrany přírody může ve svém rozhodnutí o povolení
kácení dřevin uložit žadateli přiměřenou náhradní výsadbu ke kompenzaci ekologické újmy
vzniklé pokácením dřevin. Současně může uložit následnou péči o dřeviny po nezbytně nutnou
dobu, nejvýše však na dobu pěti let.
[11] V nynější věci byla stěžovateli pokuta uložena za nesplnění povinností uložených
mu rozhodnutím OÚŽ (tj. rozhodnutím Obecního úřadu Žim ze dne 16. 11. 2009, č. j. 2015/08).
Uvedeným rozhodnutím bylo k žádosti stěžovatele povoleno vykácení v rozhodnutí určených
dřevin rostoucích mimo les a současně bylo stěžovateli uloženo provést náhradní výsadbu
v počtu 1 668 kusů dřevin. Dále pak předmětné rozhodnutí OÚŽ obsahuje i ustanovení týkající
se povinnosti následné pěstební péče o vysázené dřeviny.
[12] Stěžovatel přitom v kasační stížnosti tvrdí, že výrok rozhodnutí OÚŽ v rozsahu uložení
povinnosti následné pěstební péče o vysázené dřeviny nesplňuje požadavky §68 odst. 2
správního řádu, neboť neobsahuje „nepochybné a imperativní rozhodnutí o uložení následné péče“.
[13] Nejvyšší správní soud stěžovateli nepřisvědčil.
[14] Podle §68 odst. 2 správního řádu se ve výrokové části rozhodnutí uvede řešení otázky,
která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení
účastníků podle §27 odst. 1 téhož zákona. Účastníci, kteří jsou fyzickými osobami, se označují
údaji umožňujícími jejich identifikaci (§18 odst. 2 správního řádu); účastníci, kteří jsou
právnickými osobami, se označují názvem a sídlem. Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění
ukládané povinnosti, popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splnění a výrok o
vyloučení odkladného účinku odvolání (§85 odst. 2 správního řádu). Výroková část rozhodnutí
může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může obsahovat vedlejší ustanovení.
[15] Výrok rozhodnutí OÚŽ těmto zákonným podmínkám vyhovuje. Obsahuje řešení otázky,
která byla předmětem řízení (povolení pokácení dřevin rostoucích mimo les; stanovení podmínek
tohoto kácení; uložení povinnosti provedení náhradní výsadby konkrétně určených druhů
stromů, v konkrétním počtu kusů a na konkrétně vyjmenovaných pozemcích; uložení povinnosti
odborné následné pěstební péče o vysázené dřeviny). Výrok pak obsahuje i odkazy na rozhodná
právní ustanovení, označení účastníků řízení (viz např. rozdělovník daného rozhodnutí) a lhůty
ke splnění uložených povinností (náhradní výsadba měla být provedena ve lhůtě 24 měsíců
od nabytí právní moci rozhodnutí, následná odborná pěstební péče pak měla být prováděna
po dobu 5 let od výsadby dřevin). Co se pak konkrétně týče výrokové části rozhodnutí týkající
se následné pěstební péče, tato je konstruována následovně: „Žadatel zajistí odbornou následnou
pěstební péči o vysázené dřeviny po dobu 5-ti let od výsadby (zálivka, ochrana proti škůdcům a mechanickému
poškození, náhrada uhynulých kusů, výchovné řezy, ožíhání a sekání vysázených ploch a závěrečný úklid
vysázených ploch od chrániček, kůlů a uhynulých kusů). […] Po ukončení pětileté pěstební péče bude předložen
konečný kontrolní protokol o dodržení náhradní výsadby a odborné pěstební péče a předán vlastníkovi pozemku.“
Z uvedené citace je zcela zřejmé, že tato stěžovateli zcela jednoznačně, určitě a imperativně
stanovila povinnost provádět po stanovenou dobu následnou odbornou pěstební péči. Vymezen
pak byl i obsah dané péče – zálivka, ochrana proti škůdcům a mechanickému poškození, náhrada
uhynulých kusů, výchovné řezy, ožíhání a sekání vysázených ploch a závěrečný úklid vysázených
ploch od chrániček, kůlů a uhynulých kusů. Bylo zřejmé i to, jakých dřevin na jakých pozemcích
se tato péče měla týkat; šlo o vysázené dřeviny, tj. dřeviny určené zcela jednoznačně v předchozích
částech výroku rozhodnutí OÚŽ (na výrokovou část správního rozhodnutí je nutno hledět jako
na celek). Rozhodné přitom není, že část týkající se následné odborné pěstební péče nebyla
oddělena od ostatního textu výrokové části rozhodnutí, nýbrž volně navazovala na pasáž týkající
se lhůty pro provedení náhradní výsadby. Jakkoli lze souhlasit s tím, že by bylo vhodnější danou
povinnost uvést v samostatné části výroku rozhodnutí, nečiní způsob zvolený správním orgánem
tuto pasáž výroku neurčitou, či nejasnou. Stejně tak není rozhodné, že správní orgán zvolil
formulaci, že žadatel zajistí, nikoliv např., že žadatel je povinen zajistit, má povinnost zajistit apod.
Ze zvolené formulace je zcela zřejmé, že se jedná o stanovení povinnosti následné pěstební péče.
Na jednoznačnosti rozhodnutí o uložení povinnosti následné pěstební péče nic nemění
ani stěžovatelem připomínaná skutečnost, že §9 odst. 1 ZOPK obsahuje dvě zákonná oprávnění
správních orgánů k uložení povinností – oprávnění uložit povinnost náhradní výsadby
a oprávnění uložit povinnost následné pěstební péče. Z rozhodnutí OÚŽ je zřejmé, že stěžovateli
byly uloženy obě tyto povinnosti.
[16] Nejvyšší správní soud je tedy ve shodě s městským soudem názoru, že výroková část
rozhodnutí OÚŽ odpovídá dikci §68 odst. 2 správního řádu a obsahuje dostatečně určité
a nepochybné stanovení povinnosti následné odborné pěstební péče. Ostatně, odkázat lze
i na rozsudek zdejšího soudu ze dne 18. 9. 2013, č. j. 9 As 173/2012 - 65, ve kterém byla
přezkoumávána zákonnost rozhodnutí Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky,
Správy Chráněné krajinné oblasti České středohoří ze dne 24. 2. 2010, č. j. 07030/CS/2009,
kterým bylo zamítnuto odvolání odvolatele (Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu) proti
nynějšímu rozhodnutí OÚŽ. V tomto rozsudku zdejší soud uvedl, že „[k]rajský soud se správně
zabýval námitkou nejednoznačnosti rozhodnutí správních orgánů, neboť se jednalo o žalobní námitku procesního
charakteru, přičemž Nejvyšší správní soud se ztotožnil s jeho závěrem o nedůvodnosti této námitky.“
Přehlédnout pak nelze ani fakt, že stěžovatel si byl jistě plně vědom toho, že rozhodnutí
OÚŽ mu stanovilo povinnost následné pěstební péče. Vědom si pak byl i rozsahu a obsahu
této povinnosti. Uvedené plyne z jeho podání založených ve správním spise. Stěžovatel v těchto
netvrdil, že by si nebyl vědom toho, že mu byla uložena povinnost následné pěstební péče,
že by si nebyl plně vědom jejího obsahu, rozsahu, délky atd. Ve svých podáních stěžovatel
naopak věcně brojil proti závěru správního orgánu I. stupně, že tuto svoji povinnost nesplnil.
Dodat lze, že ze správního spisu neplyne ani to (a stěžovatel to ani sám netvrdí),
že by se stěžovatel bránil přímo proti rozhodnutí OÚŽ; že by proti tomuto rozhodnutí podal
např. odvolání, ve kterém by namítl právě jím nyní tvrzenou nejednoznačnost výroku o pěstební
péči.
[17] Nejvyšší správní soud tedy nepřisvědčil kasačním námitkám ohledně vad výroku
rozhodnutí OÚŽ v části týkající se uložení povinnosti následné pěstební péče. Jiné námitky
přitom stěžovatel v kasační stížnosti neuplatnil. Řízení o kasační stížnosti je však ovládáno
zásadou dispoziční. Obsah, rozsah a kvalita kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah a kvalitu
následného soudního rozhodnutí. Soud není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty
za stěžovatele. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral
by roli advokáta (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012,
č. j. 1 Afs 57/2011 - 95, ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014 - 20, či ze dne 27. 10. 2010,
č. j. 8 As 22/2009 - 99).
[18] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, zamítl
ji za podmínek vyplývajících z §110 odst. 1 in fine s. ř. s. Ve věci rozhodl v souladu s §109
odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání.
[19] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. května 2021
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu