ECLI:CZ:NSS:2021:7.AS.445.2019:41
sp. zn. 7 As 445/2019 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: NET and GAMES a. s.,
se sídlem Bednářova 621/29, Brno, zastoupen JUDr. Milanem Vašíčkem, MBA, advokátem
se sídlem Dominikánské náměstí 656/2, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo financí,
se sídlem Letenská 15, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: město Rýmařov, se sídlem
náměstí Míru 1/230, Rýmařov, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 4. 12. 2019, č. j. 5 Af 80/2015 - 83,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 20. 10. 2015, č. j. MF-12554/2015/34/2901-RK, ministr financí
zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 2. 2015,
č. j. MF 10394/2014/34-2. Žalovaný tímto rozhodnutím zrušil podle §43 odst. 1 zákona
č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále též
„loterijní zákon“) své rozhodnutí ze dne 16. 8. 2011, č. j. 34/55790/2011, v části týkající se
povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle §50 odst. 3 loterijního zákona
prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT VLT, model: DOUBLE TRONIC,
výrobní číslo: 9110311000198 a 9110311000199 na adrese Sokolovská 422/20, 795 01 Rýmařov
(dále též „loterijní povolení“) z důvodu jeho rozporu s obecně závaznou vyhláškou města
Rýmařov č. 2/2013, o regulaci loterií a jiných podobných her na území obce (dále též „loterijní
vyhláška“). Tato vyhláška zakazuje provozovat specifikované loterie a jiné podobné hry
na místech vymezených územím ohraničeným ulicemi Sokolovská, nám. Svobody, Havlíčkova
a Bartákova, včetně těchto ulic.
II.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí ministra financí žalobu u Městského soudu v Praze (dále
též „městský soud“), který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Označil za irelevantní
namítané nedodržení notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon
č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další
související zákony (dále též „zákon č. 300/2011 Sb.“), neboť loterijní vyhláška by obstála
i na základě §10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších
předpisů (dále též „zákon o obcích“). K namítanému porušení práva na podnikání, vlastnického
práva, ochrany investic a legitimního očekávání odkázal na nálezy Ústavního soudu, z nichž plyne
právo obcí regulovat či zcela vyloučit prostřednictvím obecně závazné vyhlášky vybrané hazardní
hry na svém území. Tuto pravomoc obce měly již před přijetím změny loterijního zákona
i předtím, než bylo žalobci vydáno loterijní povolení. Žalobce si proto mohl a měl být vědom,
že jeho podnikatelský záměr bude vždy limitován vůlí obce. Nemohlo tudíž dojít k porušení jím
uváděných práv. Postup žalovaného konvenuje rovněž judikatuře Nejvyššího správního soudu.
Samotná loterijní vyhláška města Rýmařov má účinky toliko nepravé retroaktivity, která je obecně
přípustná. Dle městského soudu město Rýmařov zákazem provozu vybraných hazardních her
na části území obce nepřekročilo svou pravomoc. Tato přitom není podmíněna zpracováním
jakékoliv studie. Zřejmý je i účel dané regulace, tedy zachování veřejného pořádku a bezpečnosti
prostřednictvím omezení provozu hazardních her v centru obce, kde se nachází řada školských
zařízení. Postup obce není rovněž v rozporu se současným stavem poznání, jaké může mít hazard
patologické účinky na lidskou psychiku, a jak mohou jeho průvodní jevy zasahovat do veřejného
pořádku. Městský soud neshledal ani diskriminační povahu loterijní vyhlášky. Město Rýmařov
nezakázalo provozování hazardních her na konkrétních jednotlivých adresách, ale na uceleném
území, na němž by byly negativní důsledky uvedené činnosti největší. Podmínky provozu hracích
přístrojů jsou stanoveny ve vztahu ke všem subjektům stejně. Loterijní vyhláška současně sleduje
legitimní cíl, přičemž je vhodným prostředkem k jeho dosažení. Ze skutečnosti, že se školská
zařízení nachází i v dalších částech města Rýmařov, respektive i na hranici stanoveného území,
vyplývá, že regulace hazardu neměla za cíl ochranu všech obyvatel města, ale ochranu pouze
v místě, v němž je koncentrováno velké množství školských zařízení a kde jsou veřejně přístupná
místa pro odpočinek obyvatel a jejich kulturní vyžití. Soud neshledal žádné pochybení ani v tom,
že žalovaný nepostupoval dle §57 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále též „správní
řád“). K návrhu na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie (dále též
„SDEU“), zda nedošlo danou regulací k porušení čl. 34 Smlouvy o fungování Evropské unie
(dále též „SFEU“), soud uvedl, že v projednávaném případě nebyla patrna existence jakéhokoliv
přeshraničního prvku. Žalobce pouze obecně poukázal na omezení přeshraničního pohybu zboží
(herních zařízení). Není však možné dovozovat aplikovatelnost práva Evropské unie na čistě
vnitrostátní situaci. V rozsahu uplatněných žalobních bodů tak nebyl přítomen unijní prvek,
pročež nebyl otevřen prostor pro položení předběžné otázky v této věci.
III.
[3] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Namítl, že nebylo relevantně vysvětleno,
na základě jakých kritérií byla regulace uvedená v loterijní vyhlášce přijata. Zastupitelstvo města
Rýmařov nemělo v době hlasování o přijetí loterijní vyhlášky veškeré nutné podklady, z nichž by
plynula pravidla pro regulaci tvrzená v řízení před soudem. Nelze navíc souhlasit s městským
soudem, že by loterijní vyhláška umožňovala dosáhnout tvrzeného cíle, jímž má být ochrana
mravní výchovy dětí a veřejného pořádku. Některá školská zařízení se totiž nachází na samé
hranici vymezeného území či mimo ně. Pokud neplatí zákaz pro celé území obce, musí být jasně
a nestranně stanovena jeho pravidla. Jelikož však loterijní vyhláška nemůže naplnit deklarovaný
cíl, je zcela zjevný její diskriminační charakter. Městský soud posoudil nesprávně rovněž otázku
nedodržení notifikačního procesu. Jím uváděná judikatura není přiléhavá, neboť loterijní vyhláška
neodkazuje na §10 písm. a) zákona o obcích. Údajný právní podklad pro možnost obcí regulovat
hazard je obsažen v zákoně č. 300/2011 Sb. Při jeho přijetí však nebyl dodržen notifikační
proces, ačkoliv se jedná o technický předpis. Žalovaný tudíž neměl k loterijní vyhlášce přihlížet,
neboť byla přijata na základě zmocnění vyplývajícího z nenotifikované změny loterijního zákona.
Pokud by se Nejvyšší správní soud s touto argumentací neztotožnil, navrhl stěžovatel položení
předběžné otázky SDEU. Dále setrval na svém názoru, že žalovaný měl povinnost dát podnět
Ministerstvu vnitra k zahájení řízení, v němž by byla posouzena (předběžná) otázka zákonnosti
a ústavnosti loterijní vyhlášky. Není možné, aby si správní orgán sám činil závěry o tom,
zda je loterijní vyhláška v souladu s ústavním pořádkem. Z judikatury vyplývá, že je třeba vždy
zkoumat zákonnost obecně závazných vyhlášek, a to zejména s ohledem na jejich
(ne)diskriminační charakter. Žalovaný se nemohl toliko odkazovat na to, že je loterijní vyhláškou
vázán a nemůže zkoumat její zákonnost. Na základě argumentace stěžovatele se měl obrátit
na orgán příslušný rozhodnout o její zákonnosti. Stěžovatel se vymezil rovněž proti stanovisku
městského soudu, že není důvod předložit SDEU předběžnou otázku, zda nedošlo regulací
hazardu na území obce k porušení čl. 34 SFEU. Na to, že zákazníky stěžovatele mohou být
i občané ostatních členských států Evropské unie, není třeba výslovně poukazovat. S ohledem
na všudypřítomnou europeizaci je evidentní, že zrušení povolení uděleného stěžovateli není
pouze aktem vnitrostátním. Měly tak být zohledněny předpisy Evropské unie. Jakákoliv omezení
obchodu na vnitřním trhu Evropské unie je přitom možné připustit pouze výjimečně. Loterijní
vyhláška, respektive na ni navazující rozhodnutí žalovaného, takové výjimečné okolnosti
nenaplňuje. Dle SDEU může omezení loterií v jistých případech představovat omezení volného
pohybu služeb, pakliže neexistuje přechodné období, které by dalo možnost provozovatelům
reagovat na změnu právního prostředí. V daném řízení žádné přechodné období před zrušením
loterijního povolení stanoveno nebylo. Došlo tak k porušení čl. 56 SFEU. Zákaz loterií může
nadto dle SDEU představovat rovněž porušení čl. 34 SFEU ve smyslu množstevního omezení
pohybu zboží v rámci Evropské unie. Proto opět navrhl kasačnímu soudu položení předběžné
otázky SDEU. V závěru odkázal na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva, dle nějž musí
stát v případě rušení povolení umožňujících výkon podnikatelské činnosti stanovit dostatečně
dlouhé přechodné období, resp. zajistit přiměřenou náhradu odstraňující vzniklé škody. Uzavřel,
že jediný výklad respektující základní práva je ten, že i přes novely bylo přechodné ustanovení
zachováno a chybí podklad pro zrušení dotčeného povolení. Navrhl rozsudek městského soudu
zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
IV.
[4] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že loterijní vyhláška nemá diskriminační
charakter a měla zcela legitimní cíle. Je nepochybné, že členové zastupitelstva města Rýmařov
jsou obeznámeni s místními poměry, nelze tak hovořit o nedostatku podkladů před hlasováním.
Regulace území byla zvolena s ohledem na koncentraci školských řízení, což nijak nevylučuje
existenci dalších školských zařízení v katastrálním území obce. Je pouze na obci, aby stanovila
míru regulace. Lichý je rovněž argument o nedodržení notifikačního procesu. Loterijní vyhláška
výslovně odkazuje na §10 písm. a) zákona o obcích. I bez tohoto odkazu by však obstála,
jak plyne z judikatury. Žalovaný odmítl i existenci procesních vad. Dle judikatury je vázán
zákonnými a podzákonnými právními předpisy a nepřísluší mu posuzovat zákonnost loterní
vyhlášky. V dané věci pak nevyvstala jakákoliv otázka týkající se přeshraničního pohybu zboží,
osob, či služeb. Městský soud proto nemusel předkládat předběžnou otázku SDEU. S ohledem
na ustálenou judikaturu je nedůvodná i námitka zásahu do základních lidských práv. Stěžovatel
v kasační stížnosti ani nespecifikoval, v čem pokládá závěry městského soudu za nedostatečné,
resp. nesprávné. Žalovaný vzhledem k uvedenému navrhl kasační stížnost zamítnout.
[5] Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti odmítla, že by nebylo
relevantně vysvětleno, na základě jakých kritérií byla regulace loterijní vyhlášky přijata. Zastupitelé
města Rýmařov mají perfektní znalost místních poměrů, a nelze tvrdit, že by jim před hlasováním
nebyla známa pravidla pro regulaci, například z důvodu absence mapy se zakreslením školských
zařízení. Zastupitelstvo je složeno z občanů dlouhodobě žijících ve městě. Namítané potenciální
umístění loterijní provozovny do blízkosti školských zařízení nacházejících se u hranice
regulovaného území je pak nereálné s ohledem na charakter dané lokality (objekty určené pouze
k bydlení a drobné prodejny, které neslouží k hostinskému provozu). Obec zdůraznila, že znalost
místních poměrů je vždy podstatným měřítkem při rozhodování zastupitelů, o čemž svědčí
i obecně závazná vyhláška zakazující kouření v určitých oblastech města.
V.
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou diskriminační povahou loterijní
vyhlášky.
[9] Podle §10 písm. a) zákona o obcích může obec v samostatné působnosti ukládat obecně
závaznou vyhláškou povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může
stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou
bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo
stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány.
[10] Podle §50 odst. 4 loterijního zákona může obec stanovit obecně závaznou vyhláškou,
že sázkové hry podle §2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle §2 písm. j) a §50 odst. 3
mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech
a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat
provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.
[11] Ze znění dotčené loterijní vyhlášky plyne, že město Rýmařov jejím přijetím nevyužilo
maximálně svou zákonnou pravomoc a nerozhodlo o plošném zákazu provozu loterií a jiných
podobných her na svém území, ale vymezilo konkrétní lokalitu, v níž je provoz stanovených
loterií zakázán. Zákaz tak dopadá bez výjimek na všechny potencionální provozovatele těchto
loterií či jiných podobných her v dané lokalitě.
[12] Je-li obecně závazná vyhláška koncipována tak, že označuje konkrétní místa, v nichž
nesmějí být do budoucna hrací přístroje provozovány, požaduje judikatura Ústavního soudu
i správních soudů, aby obec při výběru těchto míst dbala na hledisko rovného zacházení
a uplatňovala přitom navenek seznatelné, racionální, nediskriminační a nesvévolné důvody
ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nejsou-li takové důvody
patrné ze samotné obecně závazné vyhlášky, připouští se, aby je obec dodatečně zformulovala
až v řízení o žalobě, kterou provozovatel hracích přístrojů napadl rozhodnutí o zrušení povolení
k provozu (srov. odst. 40 nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10.; dále
viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 - 76 a ze dne
5. 9. 2018, č. j. 10 As 378/2017 - 76).
[13] Z judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že „právní úprava by byla diskriminační,
pokud by pro různé subjekty ve stejných situacích zakládala odlišná práva a povinnosti (přímá diskriminace),
nebo by na základě zdánlivě neutrálních ustanovení určité subjekty znevýhodňovala bez zdůvodnění legitimním
cílem, přičemž prostředky k jeho dosažení by nebyly přiměřené a nezbytné (nepřímá diskriminace)“
(srov. rozsudky ze dne 27. 9. 2017, č. j. 1 As 233/2017 - 34, ze dne 25. 10. 2017,
č. j. 1 As 234/2017 - 49, ze dne 14. 12. 2017, č. j. 2 As 230/2017 - 45, či ze dne 25. 8. 2020,
č. j. 4 As 4 As 28/2020 - 34).
[14] Stěžovatel namítá de facto pouze nepřímou formu diskriminace, kterou dovozuje z toho,
že loterijní vyhláška nemůže naplňovat účel deklarovaný osobou zúčastněnou na řízení spočívající
v ochraně mravní výchovy dětí a mládeže a veřejného pořádku, neboť školská zařízení se nachází
na hranici území vymezeného loterijní vyhláškou i mimo ně. Tato zařízení tedy vyhláška před
vlivy hazardu (dostatečně) neochrání. Zdůraznil rovněž, že zastupitelé města Rýmařov neměli
před hlasováním o vyhlášce k dispozici veškeré nutné materiály (např. zákres polohy školských
zařízení na území města).
[15] V projednávané věci město Rýmařov ve vyjádření k žalobě k důvodům omezení hazardu
na území obce uvedlo, že takto jednalo z důvodu zachování veřejného pořádku a bezpečnosti
ve městě, neboť zákaz byl vztažen na místa, kde byl tento zájem ohrožován nebo porušován,
když na provozovnu stěžovatele město zaznamenalo nejvíce opakujících se stížností a podnětů
občanů týkajících se porušování veřejného pořádku. V replice se stěžovatel ohradil proti tomu,
že by v jeho provozovně byl ohrožován či narušován veřejný pořádek. Namítl, že uvedené
tvrzení je neprokázané. K replice stěžovatele město Rýmařov doplnilo, že předmětné území bylo
vymezeno s ohledem na koncentraci škol a školských zařízení, což doložilo mapou vymezeného
území se zakreslením umístění školských zařízení, parků a divadla. Uvedlo, že existence
provozoven provozujících hazard v této lokalitě narušuje či ohrožuje zejména mravní výchovu
dětí a mládeže a veřejný pořádek. Podle města tak bylo cílem regulace usměrnění hazardních her
do úzkého a jednoduše kontrolovatelného místního rámce, v němž bude město schopno
zabezpečit dodržování celospolečenských zájmů.
[16] Městský soud diskriminační charakter loterijní vyhlášky neshledal. Podle jeho názoru
loterijní vyhláška sleduje legitimní cíl a je vhodným prostředkem k odstínění patologických
následků provozování vybraného hazardu. Zdůraznil, že účelem regulace byl zákaz hazardu
v centru města, v němž je koncentrováno velké množství školských zařízení, a v němž se nachází
i veřejně přístupná místa pro odpočinek obyvatel a jejich kulturní vyžití. Regulace tak vedla nejen
k ochraně mravní výchovy mládeže a mladistvých, ale i ochraně veřejného pořádku v místech,
kde dochází ke značnému pohybu osob.
[17] Nejvyšší správní soud se s posouzením městského soudu ztotožnil. Z doplněného
vyjádření města Rýmařov plyne, že loterijní vyhláška nebyla toliko reakcí na konkrétní situaci
existující v okamžiku jejího vydání (opakující se stížnosti na provozovnu stěžovatele, které nebyly
nijak doloženy), ale je založena na objektivním kritériu, jímž je koncentrace školských zařízení
a míst pro odpočinek a kulturní vyžití obyvatel v území dotčeném regulací - centru města. Snahu
vytěsnit provozování hazardních her mimo takto definované území považuje Nejvyšší správní
soud za zcela legitimní, především pak s přihlédnutím ke skutečnosti, že provozování hazardu
s sebou obecně nese patologické vlivy a jevy, což je v současné době notorietou (srov. odst. 37
nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, nebo odst. 39 nálezu Ústavního soudu ze dne
6. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2315/12). To, že se v území vymezeném loterijní vyhláškou koncentruje
značné množství školských zařízení, bylo doloženo v řízení o žalobě. Současně z předložených
materiálů či vyjádření nevyplývá, že by mimo vymezené území byla koncentrace školských
zařízení srovnatelná. Za diskutabilní je možné v projednávaném případě označit cíl spočívající
v lepších podmínkách pro kontrolu veřejného pořádku, neboť provozování hazardních her
nebylo koncentrováno v určitém území, ale pouze vyloučeno z centra města. Jak již však vyplývá
z výše uvedeného, cíl spočívající ve vytěsnění provozu hazardních her mimo území s vysokou
koncentrací školských zařízení, kde se rovněž nachází místa určená k oddechu a kulturnímu vyžití
obyvatel města, je sám o sobě dostatečně legitimním důvodem regulace.
[18] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani námitku stěžovatele, že deklarovaný účel
loterijní vyhlášky nemůže být naplněn, neboť některá školská zařízení se nachází na okraji
vymezeného území, respektive mimo ně. Jak již správně konstatoval městský soud, relevantním
kritériem pro stanovení regulované lokality byla v projednávaném případě především vyšší
koncentrace školských zařízení v daném území, nikoliv jejich samotná existence. Nutno dodat,
že argumentace stěžovatele je čistě obecná a spekulativní, neopírá se nijak o konkrétní poměry
v území. Dost dobře tedy nemůže relevantně zpochybnit výběr regulovaného území. Z vyjádření
města Rýmařov nadto plyne, že umístění provozoven hazardních her do blízkosti zvolené hranice
není reálné i s ohledem na charakter navazující lokality. Město Rýmařov tak předložilo racionální
argumenty, kterými odůvodnilo, proč má mít právě vymezené území odlišný režim od zbytku
obce. Zvolená regulace je přiměřeným a účinným prostředkem k dosažení výše popsaného cíle.
Z ničeho neplyne, že by obec vymezením regulovaného území v textu vyhlášky jednala ve vztahu
ke stěžovateli libovolně či diskriminačně.
[19] Na diskriminační charakter posuzované loterijní vyhlášky nelze usuzovat ani z toho,
že zastupitelé města neměli před hlasováním příslušné mapové podklady. Nejvyšší správní soud
považuje za zcela racionální zdůvodnění, že v případě města Rýmařov (asi 8 000 obyvatel,
rozloha 61 km
2
) jsou všichni zastupitelé seznámeni s místními poměry natolik, aby věděli,
kde se v regulovaném území nachází školská zařízení. Ani tato skutečnost tedy nesvědčí o tom,
že by přijetí loterijní vyhlášky bylo motivováno snahou o nepřímou diskriminaci.
[20] V další kasační námitce stěžovatel upozorňuje, že loterijní vyhláška byla přijata na základě
§50 odst. 4 zákona o loteriích, ve znění zákona č. 300/2011 Sb., tedy na základě právní úpravy,
která nebyla přijata v souladu s přístupovými dohodami k Evropským společenstvím. Před
přijetím zákona č. 300/2011 Sb. nebyl dodržen notifikační proces v souladu se směrnicí
98/34/ES, a z tohoto důvodu je tato právní úprava nepoužitelná a právně nevynutitelná.
[21] Dle jednotné judikatury zdejšího soudu, na kterou správně odkázal městský soud v bodě
23 napadeného rozsudku, obstojí obecně závazná vyhláška i bez výslovného odkazu na §50
odst. 4 loterijního zákona. Jak totiž konstatoval Ústavní soud v již zmiňovaném nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 56/10, pravomoc obcí regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z §10
písm. a) zákona o obcích, a není tak dokonce ani vázána na konkrétní znění zákonného zmocnění
v loterijním zákoně (viz rovněž rozsudek zdejšího soudu ze dne 22. 7. 2015,
č. j. 10 As 62/2015 - 170, bod 23, či např. rozsudek ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 466/2019 - 45,
body 16 a 17). Loterijní vyhláška navíc odkaz na §10 písm. a) zákona o obcích přímo obsahovala.
[22] Proto v nyní posuzovaném případě není otázka notifikace zákona č. 300/2011 Sb. jakkoli
významná (což již správně uvedl městský soud). Tedy i v hypotetickém případě, kdyby snad nebyl
tento zákon vynutitelný, by dotčená obecně závazná vyhláška obstála na základě §10 písm. a)
zákona o obcích. Ostatně, jak již upozornil Ústavní soud v bodě 37 výše uvedeného nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 56/10, s ohledem na sociálně patologický vliv (hazardních) heren „nelze připustit
takový výklad podústavních předpisů, který by ve svém důsledku vedl k popření ústavně zaručeného práva
územních samosprávných celků na samosprávu v tom smyslu, že by obce byly zbaveny možnosti rozhodovat
ve formě obecně závazných vyhlášek o tom, kde se mohou na jejím území vyskytovat provozovny loterií a jiných
podobných her, bez ohledu na to, jaké je jejich vnitřní technické uspořádání. Zda se toto oprávnění obcí na úrovni
zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu §10 písm. d) zákona o obcích, či zda se bude opírat
o generální klauzuli §10 písm. a) zákona o obcích za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku,
se již nejeví jako podstatné.“ Ústavní soud dále porovnal §10 písm. a) zákona o obcích a §50 odst. 4
loterijního zákona a dospěl k závěru, že se obě ustanovení obsahově zcela překrývají. I tato
námitka je tak nedůvodná.
[23] Dle stěžovatele se dále žalovaný dopustil procesního pochybení, když nepostupoval podle
§57 odst. 1 písm. a) nebo b) správního řádu a nepodal podnět Ministerstvu vnitra k zahájení
postupu na zrušení loterijní vyhlášky Ústavním soudem, ačkoliv stěžovatel přednesl relevantní
důvody o její nezákonnosti a neústavnosti. Žalovaný k námitce diskriminační povahy posuzované
loterijní vyhlášky ve správních rozhodnutích uvedl, že je obecně závaznou vyhláškou obce vázán
a je povinen v souladu s ní postupovat, proto mu nepřísluší přezkoumávat její zákonnost.
[24] Ustanovení §123 zákona o obcích opravňuje Ministerstvo vnitra k dozoru
nad zákonností obecně závazných vyhlášek obcí. V rámci tohoto dozoru ministerstvo může
vyzvat obec ke zjednání nápravy, rozhodnout o pozastavení účinnosti vyhlášky a poté případně
podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky obce. Jedná se ovšem
o dozorovou pravomoc ministerstva. Ani pokud je podán podnět k výkonu dozorové činnosti
(a takový podnět může podat kdokoliv včetně samotného stěžovatele, který netvrdí, že by mu
v provedení tohoto úkonu něco bránilo), není takový podnět návrhem na zahájení řízení před
příslušným správním orgánem, jak má na mysli §57 správního řádu. Ministerstvo vnitra totiž
nemá pravomoc posoudit otázku souladu loterijní (či jakékoliv jiné obecně závazné) vyhlášky
se zákonem. Jeho pravomoc se omezuje na pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky,
příp. podání návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky obce Ústavnímu soudu. Samotné
posouzení Ministerstva vnitra proto nemůže být v otázce souladu loterijní vyhlášky se zákonem
rozhodnutím o předběžné otázce podle §57 správního řádu. Nepodáním podnětu se tedy
žalovaný žádného procesního pochybení nedopustil. Pro úplnost soud uvádí, že obecně závazná
vyhláška je okolností právního rázu, z níž je správní orgán povinen vycházet (viz odst. 43 nálezu
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, a odst. 38 nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 22/11, a rozsudek tohoto soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 - 32,
č. 3194/2015 Sb. NSS, body 26 až 30). Nadto stěžovatel ani nijak neozřejmil, jaký vliv by mohlo
mít (ne)podání podnětu na zákonnost rozhodnutí žalovaného, resp. městského soudu.
[25] Jak ostatně uvedl stěžovatel, ani soudy ve správním soudnictví nejsou oprávněny zkoumat
zákonnost použité obecně závazné vyhlášky komplexním způsobem. Úkolem správního soudu je
posoudit všechny individuální okolnosti konkrétního řešeného případu, tj. případně i to, zda obec
zařazením té které nemovitosti či ulice do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně,
pokud takovou námitku účastník řízení vznese (srov. opakovaně uváděný nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 56/10, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2017,
č. j. 5 As 253/2016 - 49). Nastíněný postup tak provozovatele loterií nezbavuje soudního
přezkumu, pokud je dotčená vyhláška v konkrétní věci výrazem libovůle či diskriminačního
přístupu obce. Správní soud má možnost v této části obecně závaznou vyhlášku případně
neaplikovat. Ostatně, v posuzované věci se městský soud a výše i kasační soud námitkou
diskriminačního charakteru loterijní vyhlášky zevrubně zabývali, přičemž tuto neshledali.
[26] Stěžovatel dále namítl, že v projednávaném případě dochází k potencionálnímu narušení
primárního práva Evropské unie, a to s odkazy na čl. 34 a čl. 56 SFEU, a ve vztahu k rozsudku
SDEU ze dne 11. 6. 2015, Berlington Hungary, C-98/14. Zdůraznil především, že Česká republika
nestanovila jakékoli přechodné období, které by poskytovalo provozovatelům hazardních her
ochranu před neočekávanou regulací ze strany obcí. To představuje omezení volného pohybu
služeb ve smyslu čl. 56 SFEU, a může docházet i k množstevnímu omezení dovozu ve smyslu
čl. 34 SFEU.
[27] Městský soud uvedené námitky vypořádal především odkazem na rozsudky zdejšího
soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 - 32 a ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 - 170.
Na jejich základě dospěl k závěru, že nynější kauza představuje čistě vnitrostátní situaci, na niž
se právo EU nevztahuje. V žalobních bodech, tak jak je stěžovatel v žalobě uplatnil, totiž žádný
unijní prvek přítomen není.
[28] Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje s posouzením městského soudu, že stěžovatel
v žalobě žádný skutečný konkrétní unijní prvek neidentifikoval. Jeho argumentace byla naprosto
obecná. Ostatně ani v kasační stížnosti stěžovatel žádný konkrétní přeshraniční prvek neoznačil,
ač tuto námitku oproti žalobě poněkud rozvedl. Stěžovatel považuje existenci unijního prvku
za notorietu plynoucí z důvodu, že je Česká republika členem Evropské unie, v jejímž rámci je
umožněn volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu. Jak ovšem uvedl SDEU v bodech 24 a 25
rozsudku ze dne 3. 12. 2020 ve věci BONVER WIN, C-311/19, „přeshraniční situaci nelze
předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností
služeb“, respektive, „pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného
členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat
do rozsahu působnosti článku 56 SFEU.“ Stěžovatelova argumentace zůstala tedy čistě hypotetická,
proto nemůže vést v žádném případě k aplikaci práva EU (srov. naproti tomu rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2021, č. j. 10 As 2/2020 - 70, v němž byly předloženy
konkrétní důkazy o zahraniční klientele, byť teprve v kasační stížnosti). Uvedená kasační námitka
je tak rovněž nedůvodná.
[29] Položení předběžné otázky k SDEU by pak mělo smysl pouze tehdy, pokud by byl ve hře
výklad unijního práva. Jak však bylo uvedeno shora, tak tomu v této věci není. Navíc pouze
vnitrostátnímu soudu náleží, aby rozhodoval o nezbytnosti rozhodnutí o předběžné otázce
pro vydání svého rozsudku. SDEU takové rozhodnutí vydá, ledaže by bylo zřejmé, že položená
otázka nemá žádný vztah ke sporu v původním řízení (srov. rozsudek SDEU ze dne 31. 1. 2008,
C-380/05, ve věci Centro Europa). K tomu v podrobnostech viz již uvedený rozsudek
Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 10 As 62/2015.
[30] V závěru kasační stížnost stěžovatel toliko v obecné rovině namítl porušení základních
lidských práv a svobod. Poukázal především na povinnost stanovit v případě rušení povolení
k podnikatelské činnosti dostatečně dlouhé přechodné období, které umožní, aby se podnikatelé
přizpůsobili danému stavu, případně poskytnout adekvátní kompenzaci.
[31] Uvedenou námitku dostatečně podrobně vypořádal již městský soud. Proti jeho závěrům
ostatně stěžovatel žádné konkrétní námitky nevznesl. Ani Nejvyšší správní soud nemá tomuto
posouzení co vytknout a v podrobnostech na ně odkazuje. Jak již uvedl Ústavní soud v nálezu
ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, „[a]ni nálezy Ústavního soudu ani souběžně s nimi realizovaný
novelizační počin zákonodárce již dříve existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily. Již z tohoto
důvodu nelze u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů hovořit o existenci legitimního očekávání (jež
by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším
po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé interaktivních
videoloterních terminálů – stejně jako každý jiný subjekt práva – si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich
právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž
i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek). To ostatně plyne i z ustálené judikatury
Ústavního soudu; srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 [N13/7SbNU 87 (96);
63/1997 Sb.], v němž Ústavní soud konstatoval, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato
se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud
konstatuje, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterních
terminálů, že správní praxe ministerstva spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat.“
Na tento nález Nejvyšší správní soud navázal v již zmiňovaném rozsudku
č. j. 6 As 285/2014 - 32, v němž konstatoval, že „[a]rgument, že ani očekávání založené zákonem nemusí
být za určitých okolností legitimní, zní vskutku neuvěřitelně, v daném případě však nutno vnímat kontext,
který byl dán sérií předcházejících nálezů Ústavního soudu, jež silou čl. 89 odst. 2 Ústavy opakovaně uznávaly
a potvrzovaly ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz výherních
hracích přístrojů, včetně interaktivních videoloterních terminálů na svém území.“ Městský soud proto
v souladu s uvedenou judikaturou správně uzavřel, že stěžovateli nemohlo vzniknout žádné
legitimní očekávání, že povolení provozování loterií a jiných her zůstanou v platnosti po celou
dobu; stěžovatel přitom opět nepředkládá žádné argumenty, které by závěry judikatury vyvracely.
Nemohlo-li stěžovateli vzniknout legitimní očekávání, je lichý rovněž jeho požadavek, aby mu
bylo poskytnuto přechodné období po zrušení povolení či peněžitá náhrada, který nadto nemá
oporu v právní úpravě ani judikatuře, a judikatura Evropského soudu pro lidská práva,
na níž odkazuje, je tak nepřiléhavá. Ani tuto námitku proto Nejvyšší správní soud neshledal
důvodnou.
[32] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že městský
soud posoudil projednávanou věc správně. Kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl
(§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[33] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému v řízení nevznikly žádné náklady nad rámec běžné
úřední činnosti. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť jí soud
neuložil žádnou povinnost ani neshledal důvody hodné zvláštního zřetele (§60 odst. 4 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. března 2021
Mgr. David Hipšr
předseda senátu