ECLI:CZ:NSS:2021:7.AS.77.2021:26
sp. zn. 7 As 77/2021 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci navrhovatelky: R. M., zastoupena
JUDr. Kateřinou Mullis, Ph.D., advokátkou se sídlem Na Slupi 15, Praha 2, proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 4, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti
navrhovatelky proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 17. 3. 2021,
č. j. 14 A 16/2021 - 48,
takto:
I. Výroky II., III., IV. a V. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 17. 3. 2021,
č. j. 14 A 16/2021 - 48, se z r ušuj í .
II. Návrh se odm ít á .
III. Navrhovatelce se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč, který bude vyplacen
z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám zástupkyně navrhovatelky JUDr. Kateřiny
Mullis, Ph.D., advokátky, a to do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení.
IV. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Navrhovatelka se návrhem ze dne 15. 12. 2020 domáhala u Městského soudu v Praze
(dále též „městský soud“) zrušení čl. I odst. 1 písm. a) a e) mimořádného opatření Ministerstva
zdravotnictví ze dne 7. 12. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-43/MIN/KAN (dále též „původní
opatření“), v části týkající se zákazu pohybu a pobytu žáků a pedagogických pracovníků
bez ochranných prostředků dýchacích cest v prostorách základních škol a školských zařízení.
Vzhledem k tomu, že původní opatření bylo s účinností ode dne 25. 2. 2021 zrušeno a nahrazeno
mimořádným opatřením odpůrce ze dne 22. 2. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-44/MIN/KAN
(dále též „druhé opatření“), navrhla navrhovatelka, aby městský soud připustil změnu původního
návrhu a zrušil relevantní části druhého opatření. S účinností ode dne 1. 3. 2021 bylo zrušeno
a nahrazeno rovněž druhé opatření. Navrhovatelka proto opět navrhla, aby městský soud
připustil změnu návrhu a zrušil příslušné části mimořádného opatření odpůrce ze dne 26. 2. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-45/MIN/KAN (dále též „třetí opatření“).
[2] Městský soud vydal dne 17. 3. 2021 shora označené usnesení, jímž nepřipustil navrhované
změny návrhu (výroky I. a II.) a výrokem III. návrh na zrušení částí původního opatření odmítl.
Uvedl, že nemohl připustit změnu návrhu na zrušení části druhého opatření, neboť toto opatření
bylo v průběhu řízení před soudem zrušeno. Vyhovění danému návrhu na změnu by tedy
nevedlo k věcnému projednání návrhu. Změnu návrhu na zrušení části třetího opatření městský
soud nepřipustil pro nedostatek příslušnosti k vedení řízení o takto změněném návrhu. Dovodil,
že v souladu s §13 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění
COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále též „pandemický zákon“) je k vedení
řízení o takto změněném návrhu (přezkumu třetího opatření) věcně příslušný Nejvyšší správní
soud. Vzhledem k tomu, že nebyly připuštěny změny návrhu a původní opatření již bylo zrušeno,
odmítl městský soud podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“) návrh navrhovatelky z důvodu
neodstranitelného nedostatku podmínky řízení.
II.
[3] Navrhovatelka (dále též „stěžovatelka“) podala proti výrokům I. až III. usnesení
městského soudu kasační stížnost z důvodu nesprávného posouzení právní otázky, které vedlo
k odmítnutí návrhu [§103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s.]. Stěžovatelka namítla, že městský soud měl
v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63,
připustit změny návrhů a neměl návrh na zrušení dosud platné části třetího opatření odmítnout
z důvodu absence příslušnosti, neboť toto opatření bylo vydáno dne 26. 2. 2021, tedy ještě před
nabytím účinnosti pandemického zákona. K tomu odkázala na usnesení kasačního soudu ze dne
23. 3. 2021, č. j. 9 Ao 1/2021 - 49. Navrhla proto, aby Nejvyšší správní soud výroky I. až III.
napadeného usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
III.
[4] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s výroky I. a III.
napadeného usnesení, neboť se opírají o neexistenci předmětu řízení. Ve vztahu k výroku II.
označil kasační stížnost za důvodnou. Třetí opatření bylo vydáno před účinností pandemického
zákona, a proto se městský soud měl s ohledem na závěry judikatury Nejvyššího správního soudu
zabývat návrhem na připuštění změny návrhu spočívající ve zrušení relevantních částí třetího
opatření a neměl tento návrh odmítnout. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Zároveň upozornil, že také třetí
opatření již bylo zrušeno a nahrazeno, a to mimořádným opatřením odpůrce ze dne 6. 4. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN (dále též „čtvrté opatření“), přičemž i toto opatření se
s účinností ode dne 3. 5. 2021 ruší.
IV.
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížností je napadeno usnesení o odmítnutí návrhu stěžovatelky. Městský soud jej
odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., který takový postup umožňuje v případě, že soud o této
věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento
nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat. Městský
soud vycházel z toho, že v době odmítnutí návrhu již neexistovalo původní opatření, a zároveň
nebylo možné připustit navrhované změny návrhu, neboť navazující druhé opatření již bylo
rovněž zrušeno a k přezkumu dalšího navazujícího (třetího) opatření byl věcně příslušný Nejvyšší
správní soud.
[7] Při posouzení postupu městského soudu je nutné vycházet z rozsudků kasačního soudu
ze dne 4. 7. 2020, č. j. 6 As 88/2020 - 44, ze dne 17. 3. 2021, č. j. 5 As 368/2020 - 31, a na ně
navazující judikatury. V rozsudku č. j. 6 As 88/2020 - 44 Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že v situacích, kdy jsou jednotlivá opatření rušena a zároveň nahrazována novými opatřeními
prakticky totožného obsahu ve velmi krátkém časovém úseku, je nezbytné připustit změnu
návrhu. Pokud by soud nepřipustil změnu návrhu, nedosáhl by navrhovatel na meritorní
přezkum „žádného takového opatření, protože každé by bylo zrušeno a nahrazeno novým dříve, než by o něm
soud stihl rozhodnout.“ Rozhodné přitom je mj. právě to, zda napadené opatření je nahrazeno či
naopak bez náhrady zrušeno. Bylo-li by bez náhrady zrušeno, skutečně by odpadl předmět řízení,
jak předpokládá konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudky
ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ao 6/2010 - 98, či ze dne ze dne 19. 5. 2011, č. j. 8 Ao 8/2011 - 129).
V nyní posuzovaném případě bylo sice původní opatření zrušeno, avšak současně bylo postupně
nahrazováno dalšími opatřeními, která upravovala povinnost použití předepsaných ochranných
prostředků dýchacích cest.
[8] V případě prvního návrhu na změnu původního návrhu stěžovatelky městský soud
správně vycházel ze skutečnosti, že rovněž druhé opatření již bylo ke dni vydání napadeného
usnesení zrušeno a nahrazeno. Připuštění takové změny návrhu by tedy nemohlo vést k věcnému
přezkumu, jak vyplývá z výše uvedeného rozsudku č. j. 6 As 88/2020 - 44. Nejvyšší správní soud
se proto s tímto závěrem městského soudu plně ztotožňuje a konstatuje, že změnu návrhu nebylo
možné připustit. Městský soud tedy správně výrokem I. napadeného usnesení změnu návrhu
nepřipustil.
[9] Co se týče druhého návrhu na změnu původního návrhu stěžovatelky, městský soud jej
nepřipustil proto, že se k přezkumu třetího opatření, jehož zrušení se stěžovatelka tímto druhým
návrhem domáhala, nepovažoval za věcně příslušný. Problematikou možnosti připustit změnu
návrhu za situace, kdy by důsledkem takového postupu měla být změna věcné příslušnosti soudů,
se zabýval Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 14. 4. 2021, č. j. 10 Ao 1/2021 - 11. Uvedl,
že „postup podle §95 odst. 1 [Podle §95 odst. 1 o. s. ř. věty prvé žalobce (navrhovatel) může
za řízení se souhlasem soudu měnit návrh na zahájení řízení, pozn. soudu] je v zásadě nepřípustný
v situaci, kdy by důsledkem změny návrhu měla být změna věcné příslušnosti soudu. Opět stačí zopakovat,
že v takovém případě by z povahy samotné věci výsledky dosavadního řízení před krajským (městským) soudem
nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu.“
[10] Pro posouzení postupu městského soudu je tedy nezbytné vyřešit otázku věcné
příslušnosti k přezkumu třetího opatření. Městský soud nedostatek své příslušnosti založil na §13
pandemického zákona. Vycházel z toho, že třetí opatření bylo vydáno dne 26. 2. 2021, přičemž
účinnosti nabylo dne 1. 3. 2021. Dne 27. 2. 2021 však nabyl účinnost pandemický zákon, který
ve větě první §13 stanoví, že k projednání návrhu podle soudního řádu správního na zrušení mimořádného
opatření podle tohoto zákona nebo mimořádných opatření podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně
veřejného zdraví ve stavu pandemické pohotovosti, jejichž účelem je likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí
jejího opětovného vzniku a které mají celostátní působnost, je příslušný Nejvyšší správní soud, pokud mimořádné
opatření vydalo ministerstvo. Citované ustanovení městský soud vyložil tak, že pandemický zákon
„nestanoví, že by byl Nejvyšší správní soud příslušný pouze pro přezkum mimořádných opatření, jež byla vydána
ve stavu pandemické pohotovosti, nýbrž zakládá jeho příslušnost k přezkumu těchto mimořádných opatření
ve stavu pandemické pohotovosti, tj. během období, v němž trvá stav pandemické pohotovosti.“ Podle §1 odst. 3
věty první pandemického zákona přitom platí, že dnem nabytí účinnosti tohoto zákona [27. 2. 2021,
pozn. soudu] je vyhlášen stav pandemické pohotovosti.
[11] Nejvyšší správní soud výše uvedenému závěru městského soudu nepřisvědčil. Otázkou
věcné příslušnosti v obdobných situacích se totiž již zabýval, a to v usneseních ze dne 23. 3. 2021,
č. j. 9 Ao 1/2021 - 49, č. j. 7 Ao 1/2021 - 32, ze dne 24. 3. 2021, č. j. 7 Ao 2/2021 - 24,
č. j. 7 Ao 3/2021 - 37, č. j. 7 Ao 4/2021 - 57 a č. j. 7 Ao 5/2021 - 39. V posledně uvedeném
usnesení k aplikaci §13 pandemického zákona přímo v případě třetího opatření (ze dne
26. 2. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-45/MIN/KAN) uvedl: „Citovanou normu však není možno
na nyní projednávanou věc použít. Je tomu tak proto, že pandemický zákon nabyl účinnosti dne 27. 2. 2021.
Navrhovatelem napadené opatření však bylo vydáno dne 26. 2. 2021, tj. před nabytím účinnosti pandemického
zákona. Od uvedeného data již napadené opatření tvořilo součást právního řádu a stanovovalo konkrétně
vyjmenované povinnosti, na které byli adresáti daného opatření povinni reagovat, resp. učinit adekvátní opatření
za účelem jejich splnění (srov. text napadeného opatření). Nutno dále zdůraznit, že podle samotného
pandemického zákona je Nejvyšší správní soud (při splnění dalších podmínek) příslušný k projednání návrhu
na zrušení mimořádného opatření podle tohoto zákona nebo mimořádných opatření podle §69 odst. 1 písm. b)
nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví ve stavu pandemické pohotovosti (důraz přidán). Citované ustanovení
sice obsahuje slovní spojení „ve stavu pandemické pohotovosti“, to však nelze vytrhávat ze struktury celé věty,
v souladu s níž jej nelze rozumně vztáhnout k ničemu jinému než k okamžiku vydání opatření. Podle §1 odst. 3
pandemického zákona byl přitom stav pandemické pohotovosti vyhlášen až dnem nabytí účinnosti pandemického
zákona, tj. až dnem 27. 2. 2021. Napadené opatření však bylo vydáno dne 26. 2. 2021, nelze jej tedy
považovat za mimořádné opatření vydané ve stavu pandemické pohotovosti (podpůrně viz i rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu ve věci sp. zn. 9 Ao 1/2021).“ Na základě těchto úvah pak dospěl k závěru,
že „věcně příslušným k přezkumu napadeného opatření není Nejvyšší správní soud, ale krajský soud podle
obecného pravidla uvedeného v §7 odst. 1 soudního řádu správního.“
[12] Nejvyšší správní soud nemá důvod se v nyní posuzovaném případě od citovaných závěrů
odchýlit (tím spíše proto, že se týkají jednoho a téhož opatření odpůrce). Nezbývá mu tedy než
konstatovat, že městský soud byl v době vydání usnesení o odmítnutí návrhu věcně příslušný
k přezkumu třetího opatření. S ohledem na uvedené proto nemohou obstát důvody, pro které
městský soud nepřipustil příslušnou změnu návrhu. Ve smyslu rozsudku č. j. 6 As 88/2020 - 44
se měl městský soud zabývat tím, zda jsou splněny podmínky pro připuštění navrhované změny,
a to opakované rušení a nahrazování jednotlivých opatření obecné povahy novými opatřeními
prakticky totožného obsahu ve velmi krátkém časovém úseku. Třetí opatření totiž bylo ke dni
vydání usnesení městského soudu o odmítnutí návrhu stěžovatelky stále platné a účinné
a městský soud byl věcně příslušný k jeho přezkoumání. Pokud by přitom městský soud shledal
splnění výše uvedených podmínek a připustil změnu návrhu stěžovatelky, nebyl by zde důvod
pro odmítnutí jejího návrhu. Nesprávný postup městského soudu při posouzení druhého návrhu
stěžovatelky na změnu jejího původního návrhu má tedy vliv nejen na zákonnost výroku II.
napadeného usnesení, ale i na zákonnost výroku III. napadeného usnesení (přiměřeně srovnej
rozsudek č. j. 6 As 88/2020 - 44). Jinými slovy, jestliže neobstojí důvod, pro který městský soud
odmítl připustit změnu původního návrhu stěžovatelky, nemůže obstát ani jeho navazující závěr
o neodstranitelném nedostatku podmínek řízení.
[13] Vzhledem k výše uvedenému dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že jsou dány důvody
pro zrušení výroků II. a III. napadeného usnesení. Za standardních okolností by bylo na místě
vrátit věc městskému soudu k dalšímu řízení, v němž by se městský soud musel zabývat tím,
zda jsou splněny podmínky pro připuštění změny návrhu, jak ji stěžovatelka požadovala ve svém
podání ze dne 27. 2. 2021, tj. zda se jedná o situaci, kdy jsou opakovaně rušena a nahrazována
opatření obecné povahy novými opatřeními prakticky totožného obsahu ve velmi krátkém časovém úseku.
V řízení nicméně došlo k velmi specifické situaci. Po vydání třetího opatření nabyl účinnosti
pandemický zákon a dnem nabytí jeho účinnosti byl vyhlášen stav pandemické pohotovosti.
V souladu s výše uvedenými usneseními č. j. 9 Ao 1/2021 - 49, č. j. 7 Ao 1/2021 - 32, atd. tato
skutečnost vede k tomu, že při zrušení třetího opatření a jeho nahrazení dalším navazujícím
opatřením by byl k přezkumu takového navazujícího opatření příslušný Nejvyšší správní soud.
Z usnesení č. j. 10 Ao 1/2021 - 11 pak jasně vyplývá, že z důvodu změny věcné příslušnosti by již
nebylo možné v řízení před městským soudem dále pokračovat. Výsledky dosavadního řízení
před městským soudem by nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu. Veškerá
opatření, která by bylo možné podrobit přezkumu před městským soudem, by již byla zrušena.
Neexistovalo by tedy opatření, jímž by bylo možné postupem podle §95 odst. 1 o. s. ř. nahradit
původní předmět přezkumu. Další existence předmětu řízení před městským soudem je tedy
od okamžiku vyhlášení stavu pandemické pohotovosti svázána s platností třetího opatření.
[14] Právě popsaná situace v posuzované věci nastala, neboť v průběhu řízení o kasační
stížnosti bylo třetí opatření zrušeno a nahrazeno čtvrtým opatřením odpůrce (ze dne 6. 4. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN). Zrušením třetího opatření tedy došlo k definitivnímu
odpadnutí předmětu řízení před městským soudem, což představuje neodstranitelný nedostatek
podmínek řízení. Jakýkoliv další věcný přezkum potenciálně napadnutelných opatření ze strany
městského soudu je vyloučen s ohledem na trvající stav pandemické pohotovosti a z něj plynoucí
věcnou příslušnost Nejvyššího správního soudu k přezkumu mimořádných opatření odpůrce.
Jsou tak splněny podmínky pro odmítnutí návrhu.
[15] Pokud by kasační soud současně se zrušením napadeného usnesení rozhodl o vrácení věci
městskému soudu, nezbylo by tomuto soudu nic jiného, než návrh s ohledem na výše uvedené
závěry týkající se věcné příslušnosti soudů a odpadnutí předmětu řízení znovu odmítnout
pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, který nastal v průběhu řízení před kasačním
soudem. Vrácení věci městskému soudu by tak bylo v příkrém rozporu se zásadou hospodárnosti
a ekonomie řízení. Jednalo by se o neúčelné zatěžování soudní soustavy a účastníků řízení, kteří
by pouze museli vynakládat další snahu v řízení, ve kterém by se již fakticky nemohli domoci
žádného výsledku.
[16] Vzhledem k výše uvedenému rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že zrušil výroky II. a III.
napadeného usnesení, jakož i výroky IV. a V. napadeného usnesení, kterými bylo rozhodnuto
o nákladech řízení a o vrácení soudního poplatku uhrazeného v řízení před městským soudem
stěžovatelce. Přestože stěžovatelka tyto výroky kasační stížností nenapadla, obsahově navazují
na výrok III. napadeného usnesení, na němž jsou tudíž závislé (srov. §109 odst. 3 s. ř. s.).
Zároveň rozhodl také o odmítnutí návrhu, neboť v dalším řízení před městským soudem jsou
splněny podmínky pro jeho odmítnutí.
[17] Závěrem považuje Nejvyšší správní soud za vhodné upozornit na to, že se již zabýval
některými mimořádnými opatřeními odpůrce, která obsahově navazují na stěžovatelkou
napadené původní opatření, tj. zjednodušeně řečeno opatření upravující povinnost použití
předepsaných ochranných prostředků dýchacích cest. Rozsudkem ze dne 27. 5. 2021,
č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, Nejvyšší správní soud vyslovil, že čtvrté opatření odpůrce (ze dne
6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce
ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN) bylo v rozporu se zákonem.
Ke stejnému závěru dospěl v rozsudku ze dne 11. 6. 2021, č. j. 10 Ao 12/2021 - 81, ve vztahu
k navazujícímu mimořádnému opatření odpůrce ze dne 27. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-
49/MIN/KAN.
[18] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti soud rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení, protože návrh byl odmítnut. Kasační soud je v návaznosti
na §120 s. ř. s. vázán §60 odst. 3 větou první s. ř. s., podle něhož [ž]ádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo žaloba odmítnuta. Náhradu nákladů řízení tedy
nebylo možné stěžovatelce přiznat.
[19] Podle §10 odst. 3 věty poslední zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, platí,
že byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený poplatek.
Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že stěžovatelce vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč
ve lhůtě stanovené souladu s §10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích (výrok IV.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. července 2021
Mgr. David Hipšr
předseda senátu