ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.99.2021:53
sp. zn. 8 As 99/2021 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Jitky
Zavřelové a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: nezl. A. Č., zastoupený Mgr. Davidem
Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti žalované: Základní a
mateřská škola Kopřivnice, 17. listopadu 1225 okres Nový Jičín, příspěvková organizace,
se sídlem 17. listopadu 1225, Kopřivnice, zastoupená Mgr. Lucií Damkovou, advokátkou se
sídlem Ó. Lysohorského 702, Frýdek-Místek, ve věci ochrany před nezákonným zásahem
žalované, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 2.
2021, čj. 22 A 94/2020-74,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal ke Krajskému soudu v Ostravě žalobu na ochranu před
nezákonným zásahem proti žalované a vládě, se sídlem Nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1, který
měl spočívat 1) v neumožnění osobní přítomnosti žalobce – žáka 7. třídy – na základním
vzdělávání v základní škole a omezování kvality a rozsahu výuky od 14. 10. 2020 do 20. 11. 2020
a 2) ve vyloučení zpěvu ze vzdělávacích aktivit od 14. 10. 2020 do 20. 11. 2020. Žalobu v části
směřující proti vládě Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 3. 12. 2020, čj. 22 A 90/2020-25,
vyloučil k samostatnému projednání a následně ji usnesením ze dne 17. 12. 2020,
čj. 22 A 93/2020-26, postoupil Městskému soudu v Praze jako soudu místně příslušnému.
[2] V řízení před Krajským soudem v Ostravě se žalobce domáhal toho, aby soud označil oba
výše namítané zásahy za nezákonné a aby žalované zakázal pokračovat v neumožnění osobní
přítomnosti žalobce na základním vzdělání v základní škole a omezování kvality a rozsahu výuky
podle krizových opatření vlády přijatých usneseními č. 1022 ze dne 12. 10. 2020, č. 1112 ze dne
30. 10. 2020, č. 1191 ze dne 16. 11. 2020, č. 1197 ze dne 20. 11. 2020 a č. 1198 ze dne
20. 11. 2020. Přípustnost žaloby dovodil ze závěrů obsažených v bodě 27 usnesení Ústavního
soudu ze dne 9. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 19/20, a v bodě 117 rozsudku NSS ze dne 19. 11. 2020,
čj. 8 As 34/2020-100. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu se žalobce domníval,
že zákazem jeho osobní přítomnosti na výuce na základní škole bylo zasaženo do jeho práva
na vzdělání a práva na respektování soukromého a rodinného života a došlo k jeho diskriminaci
při výkonu těchto práv. Od 14. 10. 2020 bylo žalobci upřeno právo na plnohodnotné vzdělání
a bylo podstatným způsobem zasaženo do jeho práva stýkat se se svými vrstevníky, neboť školní
docházka plní důležitou socializační roli. Diskriminace žalobce byla podle něj založena tím,
že krizová opatření stanovovala výjimky pro různé osoby (odlišné zejména věkem), aniž by pro
tyto výjimky byl dán relevantní důvod z hlediska epidemiologie. Přijatá opatření navíc nebyla
vydána v souladu se zákonem, neboť nouzový stav nebyl platně vyhlášen, tato opatření nebyla
odůvodněná a z hlediska zásahu do práv žalobců byla nepřiměřená.
[3] Krajský soud žalobu shora uvedeným usnesením odmítl. V návaznosti na závěry
rozsudku NSS ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, dospěl k závěru, že v posuzované věci
žalovaná škola nenaplňuje ani jednu ze tří podmínek definice správního orgánu, proti jehož
nezákonnému zásahu lze brojit žalobou podle §82 s. ř. s. Úkon, jímž ředitelka školy rozhodla
o uzavření školy a přechodu na distanční výuku v důsledku vydání krizových opatření vlády není
úkonem podle §165 odst. 2 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším
odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), takže nemůže být ani úkonem správního orgánu
v oblasti státní správy. Uzavření školy a přechod na distanční výuku dále nelze označit za výkon
veřejné správy, ale za postup v záležitosti týkající se poskytování vzdělávání a školských služeb.
Konečně škola nerozhodovala o právech a povinnostech žáků, neboť postupovala na základě
krizového opatření, tj. podzákonné právní normy vydané podle zákona č. 240/2000 Sb.,
o krizovém řízení a změně některých zákonů (krizový zákon), jejímž byla žalovaná jako základní
škola adresátem stejně jako byl jejím adresátem žalobce v postavení žáka této školy. Fakticky šlo
o realizaci dopadu krizového opatření na konkrétní školu a její žáky ve stejné obecné rovině jako
se krizové opatření dotýkalo dalších škol a žáků, přičemž všechny tyto subjekty v souhrnu
představují množinu adresátů právní normy. Z těchto důvodů měl krajský soud za to, že žaloba
proti žalované škole není projednatelná ve správním soudnictví a ve věci tedy nebyly naplněny
podmínky řízení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[4] Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost.
Tu směřoval jak proti nyní přezkoumávanému usnesení krajského soudu, tak proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 15. 2. 2021, čj. 9 A 5/2021-47, jehož přezkum byl předmětem
řízení před Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 8 As 99/2021. Ve vztahu k oběma
usnesením stěžovatel zejména namítal, že není možné dopustit, aby krizová opatření (resp. jejich
dopady na život stěžovatele) mohli napadnout pouze zvláštní kvalifikovaní navrhovatelé
vymezení v zákoně č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Soudy stěžovateli neponechaly žádnou
možnost obrany proti dopadům vládních opatření, neboť jeho žalobu odmítl jak krajský soud
nyní napadeným usnesením, tak městský soud ve vztahu k namítanému zásahu ze strany vlády.
V usnesení ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 1/21, Ústavní soud uvedl, že jednotlivec musí mít
k dispozici efektivní prostředek nápravy proti zásahu do svých základních práv, proto je dle
stěžovatele nutné připustit možnost přezkumu dopadů krizového opatření vlády na základě
zásahové žaloby. Příslušná krizová opatření navíc byla založena na podobné legislativní technice,
jakou Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20, prohlásil za protiústavní.
Stěžovatel nemá možnost domoci se zrušení vládních opatření. Podle judikatury Ústavního soudu
má přístup k soudu pouze tehdy, pokud na základě přijatého krizového opatření dojde k vydání
individuálního aktu vůči jednotlivci, avšak stěžovatel se (s ohledem na svůj věk a objektivní
překážky) nemůže přestupku v tomto směru dopustit. Ve vztahu k oběma napadeným usnesením
(krajského soudu i Městského soudu v Praze) stěžovatel dále namítá jejich nepřezkoumatelnost,
neboť v žalobách odkázal na judikaturu správních soudů, podle níž bylo namístě věc projednat.
S touto argumentací se soudy adekvátně nevypořádaly. Stěžovatel závěrem uvedl, že si je vědom
toho, že v době podání kasační stížnosti se předmětnými otázkami zabývá rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu, a proto z opatrnosti podal kasační stížnost proti oběma odmítavým
usnesením.
[5] Stěžovatel dále s odkazem na judikaturu Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská
práva namítá, že krajský soud svým postupem porušil jeho právo na nestranný soud.
Místopředseda krajského soudu, tedy představitel „vedení“ soudu, totiž ještě před tím, než bylo
napadené usnesení doručeno stěžovateli, rozsáhle komentoval výsledek sporu do médií. To podle
stěžovatele naznačuje, že senát nerozhodoval v dané věci nestranně a nezávisle bez ovlivňování
z vnějšku.
[6] Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s názorem krajského soudu,
že když aplikovala krizové opatření vlády, nevystupovala v roli správního orgánu, nýbrž jako
subjekt poskytující výchovu a vzdělávání. Není proto pasivně legitimována v řízení o žalobě
na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s. Odkázala
na usnesení NSS ze dne 19. 2. 2021, čj. 9 As 264/2020-29, podle něhož zákaz osobní přítomnosti
žáků na základním vzdělávání v základní škole stanovený mimořádným opatřením Ministerstva
zdravotnictví nepotřeboval žádnou aktivitu ze strany školy: i pokud by ředitel školy nekonal nic,
na faktickém postavení žáků by se nic nezměnilo.
[7] Stěžovatel i žalovaná se vyjádřili také k rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne
30. 6. 2021, čj. 9 As 264/2020-51. Podle stěžovatele lze nyní projednávanou věc podřadit pod
situaci uvedenou v bodě 56 tohoto rozsudku, v níž škole v souvislosti s krizovým opatřením
plyne nějaká pravomoc, tj. například rozhoduje o tom, zda určitý žák spadá do kategorie žáků,
kterým má být i nadále poskytována prezenční výuka. Podle stěžovatele z opatření existovala celá
řada výjimek, při jejichž uplatnění byl jako žák se speciálními vzdělávacími potřebami
diskriminován. Žalovaná s touto argumentací nesouhlasí. Má za to, že žádné individuální
rozhodnutí ve smyslu bodu 56 rozsudku rozšířeného senátu neučinila. Stěžovatel nespadá
do kategorie žáků, kterým měla být v rozhodném období poskytována prezenční výuka.
Stěžovatel kromě toho není žákem se speciálními vzdělávacími potřebami.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud v prvé řadě zkoumal, zda krajský soud v napadeném usnesení
přezkoumatelně odůvodnil, proč přistoupil k odmítnutí podané žaloby (k obsahu samotného
pojmu nepřezkoumatelnost srov. např. rozsudky NSS ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003-52,
ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004-73, ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, ze dne
17. 1. 2008, čj. 5 As 29/2007-64, či ze dne 25. 5. 2006, čj. 2 Afs 154/2005-245). S ohledem
na kritéria (ne)přezkoumatelnosti vymezená v judikatuře Nejvyššího správního soudu nelze
stěžovateli přisvědčit v tom, že se krajský soud dostatečně nevypořádal s jeho argumentací
ve prospěch věcného projednání žaloby. Právě naopak, s ohledem na odmítnutí žaloby šlo
o jedinou právní otázku, jíž se krajský soud věnoval, přičemž odůvodnění nyní napadeného
usnesení vystavěl na logických a vzájemně provázaných závěrech. V tomto směru lze stěžovateli
vytknout, že námitku nepřezkoumatelnosti vznesl jak proti nyní napadenému usnesení krajského
soudu, tak proti usnesení Městského soudu v Praze. Její důvody navíc byly velmi obecné a nijak
konkrétně neodlišovaly postup obou soudů.
[10] Jádrem nyní projednávané věci je otázka, zdali krajský soud postupoval zákonně, pokud
žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu žalované školy odmítl pro chybějící pravomoc
o věci rozhodnout. Podstatou tohoto sporu je tedy posouzení, zda žalovaná škola, která
s odvoláním na krizové opatření vlády ukončila poskytování prezenční výuky, vystupovala
v nynější věci jako správní orgán. K tomu Nejvyšší správní soud předesílá, že touto otázkou se
zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 30. 6. 2021,
čj. 9 As 264/2020-51, mimo jiné rozhodl, že „[z]akázala-li vláda krizovým opatřením vydaným podle
zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (krizový zákon), osobní přítomnost žáků na vzdělávání v základní
škole, nelze pro účely řízení o zásahové žalobě považovat za původce zásahu spočívajícího v neumožnění prezenční
výuky základní školu (§83 s. ř. s.)“ (bod 76). Tímto právním závěrem je Nejvyšší správní soud
v nyní projednávané věci vázán. Zároveň je nutno dodat, že v návaznosti na uvedený rozsudek
rozšířeného senátu se v nedávné době Nejvyšší správní soud zabýval skutkově i právně velmi
obdobnými otázkami v rozsudcích ze dne 20. 7. 2021, čj. 6 As 73/2021-67, ze dne 22. 7. 2021,
čj. 10 As 123/2021-41, a ze dne 24. 9. 2021, čj. 6 As 89/2021-38. V daných věcech Nejvyšší
správní soud zcela následoval závěry vyslovené ve výše citovaném rozsudku rozšířeného senátu,
přičemž na všechny tři shora uvedené rozsudky Nejvyšší správní soud v podrobnostech
odkazuje.
[11] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v odůvodnění citovaného rozsudku
čj. 9 As 264/2020-51 uvedl, že „postup školy nemohl z povahy věci zasáhnout do práv žáků. Právě naopak,
sama škola byla předmětem veřejnoprávního působení vlády. To plyne již ze samotné povahy školy jako
specifického správního orgánu. Škola je jednak právnickou osobou (v nejrůznějších právních formách), která
poskytuje svým žákům vzdělání jako veřejnou službu ve smyslu §2 odst. 3 školského zákona, jednak pro účely
soudního řádu správního správním orgánem, pokud někomu (typicky žákům a studentům) ve vrchnostenském
právním vztahu zasahuje do veřejných subjektivních práv. Škola je (nadto jen v některých situacích) specifickým
správním orgánem […]. Škola totiž není součástí nějaké úřední hierarchie a instančnosti, není součástí spletité
soustavy správních orgánů, což je jinak typické pro veřejnou správu. Ani pojetí školy jako správního orgánu
nemůže být bezbřehé. V činnosti školy převažuje nevrchnostenský prvek. Škola má v tomto ohledu ‚janusovskou‘
povahu, má tedy vícero tváří. V některých situacích je škola správním orgánem, který vrchnostensky působí
na práva jiných. V jiných situacích škola vykonává ‚čistou‘ veřejnou službu, aniž by nějak vrchnostensky
rozhodovala o právech a povinnostech (či jinak na právní sféru jiných osob vrchnostensky působila). Škola však
může být též adresátem veřejnoprávních aktů či jiného vrchnostenského působení, tedy regulovaným subjektem,
který se v určitých situacích může bránit proti zásahům do své právní sféry žalobou u správního soudu“ (body 48
a 49). Pokračoval, že „[v]e správním právu je běžné, že správní orgány nezřídka zasahují do práv
v návaznosti na jednoznačná pravidla stanovená v právních či vnitřních předpisech nebo interních instrukcích,
ovšem poprvé jednotlivce na právech zkrátí právě až onen zásah, nikoli právní či interní norma. Při určení původce
zásahu tudíž nejde o to, že škola neměla na výběr a musela prezenční výuku ukončit. Není podstatné, zda škola
měla či neměla nějakou diskreci. Podstatné je, že v situaci, kdy vláda nařídila krizovým opatřením distanční
výuku, respektive zakázala osobní přítomnost žáků na výuce, není škola správním orgánem, který by žáky
zkracoval na právech. Ve skutečnosti je totiž v takové situaci rovněž škola osobou, jejíž práva a povinnosti jsou
přímo dotčena krizovým opatřením. Pak ale není možné v podstatě uměle do zásahové žaloby začlenit školu,
která původcem zásahu není“ (bod 50).
[12] V nyní projednávané věci jsou úvahy krajského soudu s těmito závěry rozšířeného senátu
v souladu. Krajský soud postupoval správně a v souladu se zákonem, pokud žalobu odmítl,
neboť škola v nynější věci nevystupovala jako správní orgán. S ohledem na tuto skutečnost nelze
pro účely řízení o zásahové žalobě žalovanou považovat za původce zásahu spočívajícího
v neumožnění prezenční výuky, a není tedy dána pravomoc správních soudů.
[13] Argument stěžovatele odkazující na bod 56 rozsudku rozšířeného senátu
čj. 9 As 264/2020-51 nemůže výše uvedený závěr nijak zpochybnit. V daném bodě rozšířený
senát uvedl, že „jinak by na věc pohlížel tehdy, pokud by v souvislosti se sporným opatřením plynula škole
nějaká pravomoc. Pokud by například žák tvrdil, že spadá do kategorie žáků, kterým má být i nadále
poskytována prezenční výuka, ovšem škola by výuku neumožnila s tím, že žák do této kategorie nespadá, jistě
by škola byla tím správním orgánem, který zasáhl do práv žákyně […]“. O takový případ
se v projednávané věci nejedná. Stěžovatel neargumentuje v tom smyslu, že spadal do některé
konkrétní kategorie žáků, kterým měla být v rozhodném období poskytována prezenční výuka.
Ve skutečnosti tvrdí, že byl diskriminován tím, že se na něj žádná taková kategorie nevztahovala.
Jeho argumentace tedy směřuje vůči samotnému obsahu krizového opatření, a nikoli proti
individualizovanému uplatnění pravomoci, která by z krizového opatření plynula žalované škole.
[14] Stěžovatel dále namítá, že odmítnutí jeho žaloby znamená odepření soudní ochrany
a že napadené usnesení porušilo jeho právo na účinné prostředky ochrany (zejména odmítl-li jeho
žalobu proti vládě i Městský soud v Praze). Nejvyšší správní soud si je ve shodě s rozšířeným
senátem vědom, že zvolené řešení nepřispívá k ochraně individuálních práv v době pandemie
nemoci covid-19. Na druhou stranu však nepředstavuje odepření práva na soudní ochranu
a účinné prostředky ochrany ve všech případech, neboť nevylučuje ochranu tehdy,
kdy se aplikace krizových opatření orgány veřejné správy negativně projeví v právech
konkrétního jednotlivce ve formě aktu aplikace práva (správního rozhodnutí) nebo zásahu,
pokynu či donucení orgánu vůči konkrétnímu jednotlivci. Nejvyšší správní soud se tedy
s ohledem na rozšířeným senátem vyslovené závěry neztotožnil ani s touto kasační námitkou.
[15] Pokud jde o námitku stěžovatele, podle níž mediální vyjádření místopředsedy krajského
soudu naznačuje, že senát nerozhodoval ve věci nestranně a nezávisle, Nejvyšší správní soud
se podobnou námitkou směřující vůči témuž mediálnímu vyjádření zabýval v rozsudku ze dne
22. 7. 2021, čj. 10 As 123/2021-41, body 16–19. V nyní souzené věci není důvod se od závěrů
tohoto rozsudku odchýlit. Ač by jistě bylo vhodnější, aby krajský soud o vydaném usnesení
informoval až poté, co je doručeno oběma stranám, případně poté, co je veřejně vyhlášeno,
postup místopředsedy krajského soudu nemůže u veřejnosti ani u účastníků řízení vzbudit
oprávněné pochybnosti o nestrannosti a nezávislosti soudu. Jménem soudu může ve veřejném
prostoru mluvit nejen například jeho tiskový mluvčí, ale též funkcionář (předseda
či místopředseda) nebo sami rozhodující soudci. Z vyjádření místopředsedy soudu, které cituje
stěžovatel, neplyne více než to, že o usnesení informoval ještě předtím, než bylo usnesení
doručeno oběma účastníkům. Jinak však z obsahu vyjádření neplyne nic, co by ukazovalo
na vztah místopředsedy k účastníkům či k samotné věci. Místopředseda jen srozumitelným
způsobem vysvětloval důvody rozhodnutí soudu. Z těchto důvodů považuje Nejvyšší správní
soud i tuto kasační námitku jako nedůvodnou.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[17] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první a §60 odst. 7 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, jíž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů
řízení nepřiznal s ohledem na výjimečnou situaci, v níž stěžovatel kasační stížnost podal.
Ve shodě s rozšířeným senátem (viz bod 86 rozsudku čj. 9 As 264/2020-51) přihlédl k existenci
rozporu v rozhodovací praxi správních soudů stran sporné právní otázky, který byl odstraněn
právě uvedeným rozsudkem rozšířeného senátu čj. 9 As 264/2020-51, jímž byla judikatura
správních soudů sjednocena. Právě to představuje důvody zvláštního zřetele hodné, na jejichž
základě Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti žalované nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 8. října 2021
Petr Mikeš
předseda senátu