ECLI:CZ:NSS:2021:9.AO.7.2021:27
sp. zn. 9 Ao 7/2021 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci navrhovatelky:
Karel Vávra – potraviny s.r.o., se sídlem Uruguayská 77/21, Praha 2, zast.
JUDr. Michaelou Pechovou Vosátkovou, advokátkou se sídlem Muchova 233/1, Praha 6,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2,
o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy odpůrce ze dne 19. 5. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-13/MIN/KAN,
takto:
I. Opatření obecné povahy – mimořádné opatření odpůrce ze dne 19. 5. 2021, č. j. MZDR
14601/2021-13/MIN/KAN, by l o v části čl. I. bodu 6. v rozporu
se zák o n em .
II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení ve výši
11 800 Kč, a to do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám její zástupkyně
JUDr. Michaely Pechové Vosátkové, advokátky se sídlem Muchova 233/1, Praha 6.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatelka se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným
u Nejvyššího správního soudu dne 22. 5. 2021 domáhala zrušení mimořádného
opatření odpůrce ze dne 19. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-13/MIN/KAN, a to v části
čl. I. bodu 6., podle kterého se „omezuje maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb
v provozovnách tak, že se zakazuje v čase mezi 22:00 hod. až 05:59 hod. s tím, že tento zákaz se nevztahuje
na činnosti, které nejsou živností podle živnostenského zákona, a na provozování: a) čerpacích stanic s palivy
a mazivy, b) lékáren, c) prodejen v místech zvýšené koncentrace cestujících na letištích, železničních stanicích
a autobusových nádražích, d) prodejen ve zdravotnických zařízeních, e) provozoven stravovacích služeb
v rozsahu podle bodu I/1, f) vozidel taxislužby nebo jiné individuální smluvní přepravy osob“.
[2] Mimořádné opatření bylo vydáno 19. 5. 2021 s účinností od 24. 5. 2021 od 00:00 hod.
s odkazem na §80 odst. 1 písm. g) a §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále „zákon o ochraně veřejného
zdraví“), a podle §2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných
opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů
(dále „pandemický zákon“).
II. Obsah návrhu a vyjádření odpůrce
[3] Navrhovatelka v první řadě uvádí, že předmětem jejího podnikání je maloobchod
s tabákovými výrobky, specializovaný maloobchod a maloobchod se smíšeným zbožím.
Podnikání navrhovatelka provozuje v prodejně v Praze, která je za normálních okolností
otevřena celý rok nepřetržitě, vyjma každoročních uzavírek 25. až 26. 12. a 1. 1. Na základě
mimořádného opatření je navrhovatelka omezena ve své podnikatelské činnosti každý den
od 22:00 hodin do 5:59 hodin, jinými slovy každodenně 8 hodin. Podle §2 odst.
1 pandemického zákona může odpůrce za účelem likvidace epidemie covid-19 nařídit
mimořádné opatření, kterým omezí určité činnosti nebo služby, jejichž výkonem by mohlo být
šířeno toto onemocnění. Zákon o ochraně veřejného zdraví uvádí v §69 odst. 1 jednotlivá
mimořádná opatření; omezení maloobchodního prodeje však neobsahuje. Podle §69
odst. 2 stejného zákona platí, že mimořádná opatření se nařídí v nezbytně nutném rozsahu.
Ustanovení §2 odst. 2 pandemického zákona sice v písm. b) uvádí omezení činnosti
obchodní, avšak i tento zákon v §3 odst. 1 stanoví, že mimořádné opatření se nařídí pouze
v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu. Pandemický zákon dále v §3
odst. 2 ukládá odpůrci povinnost v odůvodnění mimořádného opatření zohlednit aktuální
analýzu epidemiologické situace, konkrétní míru rizika spojeného s omezovanými činnostmi
a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob.
[4] Napadená část mimořádného opatření tyto zákonné podmínky nesplňuje. Není totiž
nijak prokázáno, že výkonem dané činnosti v nočních hodinách by mohlo být šířeno
onemocnění covid-19, tudíž není splněna podmínka „nezbytně nutného rozsahu“;
odůvodnění dané části mimořádných opatření dále nezohledňuje „konkrétní míru rizika“
spojeného s takovou činností. Mimo to není řádně odůvodněno, proč jsou některé
provozovny z daného omezení vyjmuty (čerpací stanice atp.). Mimořádná opatření pouze
odkazují na nebezpečí typu dopravních kolapsů v důsledku vyčerpání paliva či nemožnost
získání a aplikace nezbytných léků. Tyto „vyjmuté“ provozovny jsou však paradoxně spojeny
s vyšší mírou epidemického rizika, protože jsou spojeny s mobilitou lidí. Ústavní soud v této
souvislosti v nálezu ze dne 9. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20 (č. 123/2021 Sb.), uvedl,
že podstata maloobchodního prodeje spočívá ve využití prodejen v blízkosti bydliště
či zaměstnání, díky čemuž odpadá cestování a využívání veřejných dopravních prostředků.
Nález rovněž vyvrátil tvrzení vlády o zásadním významu snížení mobility díky omezení
setkávání lidí v provozovnách pro zastavení expanze nemoci, neboť nebylo zřejmé, že dané
opatření bylo v dané situaci skutečně nezbytné, a zda ke srovnatelnému cíli nebylo možné
dospět za použití méně omezujících opatření.
[5] Odůvodnění napadené části mimořádného opatření dále uvádí, že je třeba upravit
otevírací dobu prodejen, kterou lze stanovit na 16 hodin. Konkrétní míra rizika, která má být
podle shora citovaných ustanovení v mimořádném opatření obsažena, chybí. Nuceným
nařízením zkrácené pracovní doby prodejen dochází nadto ke kumulaci lidí v době,
kdy je otevření prodejen umožněno. Odůvodnění opatření neobsahuje ani důvod změny času
uzavření; do 12. 4. 2021 byl mimořádným opatřením vlády zakázán prodej v čase od 21:00
do 4:59 hod. Poukázala na skutečnost, že v době platnosti usnesení Vlády České republiky
ze dne 18. 3. 2021 byl na území České republiky vyhlášen nouzový stav, na jehož základě byl
omezen volný pohyb osob a platil zákaz vycházení. Toto omezení však od 12. 4. 2021 neplatí
a lidé by mohli využít i nočních nákupů.
[6] Stát sice podle §9 pandemického zákona nahrazuje skutečnou škodu způsobenou
mimořádnými opatřeními, nikoliv však ušlý zisk. Uzavřením prodejny nicméně navrhovatelce
vznikne právě škoda v podobě ušlého zisku. Napadená část mimořádného opatření proto
nepřiměřeně zasahuje do práv a oprávněných zájmů navrhovatelky.
[7] Odpůrce ve vyjádření k návrhu poukázal na velice specifickou epidemiologickou
situaci, kterou je třeba posuzovat komplexně. Zdůraznil skutečnost, že opatření jsou přijímána
na základě dostupných (byť omezených) znalostí, a to při vědomí, že tyto informace nejsou
dostatečné a přesné a není možné čekat, až bude prokázáno a jednoznačně doloženo,
zda je zvažované opatření lepší než jiné. Odpůrce preferuje při přijímání opatření ochranu
života a zdraví osob, a to při snaze o co nejmenší omezení chodu společnosti. K tomu
poukázal na princip proporcionality. Napadené opatření podle něj tento princip splňuje,
neboť je vhodné, potřebné a přiměřené. Jeho důvodem je snaha omezit shromažďování lidí
a jejich mobility. Navrhovatelkou zmiňovaná změna času z 21:00 do 4:59 hod. na 22:00
až 5:59 hod. je důsledkem skončení nouzového stavu. Zdůvodnil také, proč nepřikročil
k omezení také v případě výjimek uvedených v čl. I. bodu 6.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud posoudil návrh a dospěl k názoru, že je důvodný.
III.1 Posouzení aktivní procesní legitimace
[9] Navrhovatelka svoji aktivní procesní legitimaci odůvodňovala předmětem svého
podnikání, kterým je maloobchod s tabákovými výrobky, specializovaný maloobchod
a maloobchod se smíšeným zbožím. Toto podnikání navrhovatelka provozuje v prodejně
v Praze, která je za normálních okolností otevřena celý rok nepřetržitě, vyjma každoročních
uzavírek 25. až 26. 12. a 1. 1. Jelikož informace o předmětu podnikání navrhovatelky
a existenci její provozovny plynou z obchodního a živnostenského rejstříku, soud nemá
o aktivní procesní legitimaci navrhovatelky, kterou nečinil spornou ani odpůrce, pochybnosti,
neboť navrhovatelkou provozovaný obchod musí být v důsledku napadané části
mimořádného opatření v určitou dobu uzavřen, čímž je navrhovatelka dotčena ve svém právu
podnikat dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod.
III.2 Rozhodnutí bez jednání
[10] O návrhu na zrušení části mimořádného opatření Nejvyšší správní soud rozhodl
bez nařízení jednání. S tímto postupem souhlasili shodně oba účastníci řízení (srov. §51
odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“).
III.3 Rozsah přezkumu mimořádného opatření
[11] Podle §101d odst. 1 s. ř. s. , ve znění od 1. 1. 2012, při rozhodování o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je soud vázán rozsahem a důvody návrhu.
Nejvyšší správní soud uplatňuje při přezkumu opatření obecné povahy tzv. pětikrokový test
vymezený v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, č. 740/2006 Sb. NSS. Jelikož
je však od 1. 1. 2012 soud vázán rozsahem a důvody návrhu (před tímto datem tomu tak
nebylo a soud prováděl vždy celý test), provedl jen ty kroky tohoto testu, které odpovídají
rozsahu a důvodům návrhu (srov. bod [39] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 7. 2018, č. j. 1 As 49/2018 - 62, dle kterého „[a]lgoritmus (test) přezkumu v celém rozsahu by soud
aplikoval pouze za předpokladu, že by navrhovatel všechny jeho kroky zahrnul do návrhových bodů“).
[12] Úplný test podle rozsudku čj. 1 Ao 1/2005-98 má tyto kroky: (1) přezkum pravomoci
odpůrce vydat opatření obecné povahy; (2) přezkum otázky, zda odpůrce při vydání opatření
obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); (3)
přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem;
(4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu napadeného opatření
(nebo jeho části) se zákonem (s hmotným právem), příp. zda odpůrce při jeho vydávání
nezneužil zákonem svěřenou pravomoc či působnost; a konečně (5) přezkum obsahu
napadeného opatření z hlediska jeho proporcionality.
[13] Obsahově navrhovatelka napadá mimořádné opatření z důvodů uvedených v kroku
(4) - nesouladu obsahu mimořádného opatření se zákonem spočívajícím v nenaplnění
podmínek pro jeho vydání – a v kroku (5) – mimořádné opatření nepřiměřeně omezuje
navrhovatelku v obchodní činnosti, aniž přináší významné benefity v oblasti veřejného zdraví.
[14] Navrhovatelka naopak nezpochybňuje, že odpůrce může omezit činnost obchodní
nebo výrobní provozovny (§2 odst. 2 pandemického zákona) v nezbytně nutném rozsahu
a na nezbytně nutnou dobu (§3 odst. 1 stejného zákona). Nezpochybňuje tedy pravomoc
odpůrce k vydání mimořádného opatření ani netvrdí, že by odpůrce vydáním mimořádného
opatření překročil meze zákonem vymezené působnosti. To jsou ovšem otázky,
kterými se soud zabývá i z úřední povinnosti (bod 28. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, č. 2215/2011 Sb. NSS),
a proto soud konstatuje, že pravomoc a působnost regulovat činnost obchodní nebo výrobní
provozovny nebo provozu obchodního centra a stanovit podmínky pro jejich provoz plyne
z §2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) pandemického zákona. Není tedy pochyb, že takové opatření
má zákonnou oporu a odpůrce nepostupoval v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny základních
práv a svobod, podle kterých mohou být povinnosti ukládány pouze na základě zákona a meze
základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem. Protože pravomoc
ani působnost odpůrce v této věci není sporná, soud se omezil pouze na stručné odůvodnění
těchto podmínek.
[15] Třetí krok představuje otázka, zda bylo mimořádné opatření vydáno zákonem
stanoveným způsobem. K tomu navrhovatelka ničeho neuvádí. Nejvyšší správní soud se touto
otázkou tudíž nezabýval, neboť tuto povinnost nemá ani z moci úřední.
III.4 Rozpor mimořádného opatření se zákonem
[16] Navrhovatelka namítala nesoulad napadané části mimořádného opatření se zákonem,
a to zejména s podmínkami pro vydání takového opatření stanovenými pandemickým
zákonem. Poukazovala na to, že odpůrce může podle §3 odst. 1 tohoto zákona mimořádná
opatření vydat jen v nezbytně nutném rozsahu a dále musí v odůvodnění mimořádných
opatření podle §3 odst. 2 zohlednit aktuální epidemiologickou situaci ve spojení s konkrétní
mírou rizika vyvolaného omezovanou činností. Nadto musí také zohlednit přiměřenost zásahu
do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob.
[17] První otázkou, kterou se soud zabýval, je dodržení požadavků na odůvodnění
mimořádného opatření stanovených v §3 odst. 2 pandemického zákona. Podle daného
ustanovení v odůvodnění mimořádného opatření se zohlední aktuální analýza epidemiologické
situace onemocnění covid-19 a konkrétní míra rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými
charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob.
[18] Požadavky na odůvodňování mimořádných opatření vydávaných za účelem likvidace
epidemie covid-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku se Nejvyšší správní soud zabýval
ve své judikatuře opakovaně, a proto na ni na tomto místě pro stručnost pouze odkazuje
(srov. k tomu rozsudek ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, ze dne 25. 3. 2021,
č. j. 4 As 301/2020 - 147, ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, nebo ze dne 20. 5. 2021,
č. j. 8 Ao 4/2021 - 75). I když soud v tehdy souzených věcech kladl důraz na odůvodňování
ve vztahu k jiným částem mimořádného opatření (omezení shromažďovacího práva
či omezení schůzí), apeloval na odpůrce zcela obecně v tom smyslu, aby přehodnotil svůj
minimalistický přístup k odůvodňování mimořádných opatření.
[19] Nyní přezkoumávané omezení plyne z čl. I. bodu 6. mimořádného opatření,
který je citován v bodě [1] tohoto rozsudku.
[20] Pokud jde o odpůrcem poskytnuté důvody tohoto omezení, ty je s ohledem na rozsah
a strukturu přezkoumávaného mimořádného opatření třeba hledat jak v obecné části
odůvodnění, tak v části zvláštní vztahující se přímo k danému bodu (případně k některému
bodu souvisejícímu). Obecná část odůvodnění obsahuje v souladu s požadavkem
pandemického zákona aktuální analýzu epidemické situace nemoci covid-19, kterou hodnotí
jako „křehce stabilizovanou“ s tím, že je třeba i nadále dbát na prevenci šíření onemocnění.
Zdůraznila také nutnou obezřetnost v souvislosti s pokračujícím šířením nové mutace viru
SARS-CoV-2 B.1.1.7 (tzv. britská varianta) v Evropě a výskytem varianty B.1.351
(tzv. jihoafrická varianta) na území České republiky. Odůvodnění je v tomto ohledu
dostatečné. Odpůrce poukazuje na postupný příznivý vývoj epidemiologické situace,
přičemž ale zdůrazňuje potřebu, aby byla epidemie i nadále co nejvíce brzděna a nedošlo
ke vzniku významnějšího ohniska nákazy, které by mělo potenciál se dále rozšířit do komunity
populace. Tuto část odůvodnění navrhovatelka ani nezpochybňuje.
[21] Z odůvodnění mimořádného opatření dále plyne, že jeho hlavním cílem je přerušení
plošného komunitního přenosu viru SARS-CoV-2 v České republice, a umožnění postupného
znovuzapojení jednotlivých segmentů lidské činnosti do ekonomiky. Toho lze podle odpůrce
dosáhnout jednotným řízením karanténních opatření, snížením pohybu a shromažďování
osob, omezením provozování epidemicky závažných činností, a to za vymezených podmínek
pro preventivní testování, používání ochranných prostředků dýchacích cest, a zvýšenou
frekvencí používání dezinfekčních přípravků, atd. Odpůrce také uvádí obecné úvahy
k přiměřenosti a účinnosti epidemických opatření. Jednotlivá plošná opatření mají podle něj
různý efekt na omezení šíření nákazy, tedy na redukci reprodukčního čísla R. Racionálním
cílem u nemoci covid-19 musí být redukce reprodukčního čísla R pod 1. Přiměřenost opatření
přitom nelze hodnotit izolovaně v jednom časovém okamžiku, ale podle výsledného účinku
za delší časové období.
[22] Z obecné části odůvodnění mimořádných opatření je zřejmé, proč právě s návštěvou
uzavřených prostor, kterými jsou i maloobchodní prodejny, je spojeno vyšší riziko přenosu
viru SARS-CoV-2. K tomu dochází kontaminovanými kapénkami (aerosolem) a je tedy
na základě poskytnutého odůvodnění srozumitelné, proč odpůrce přistupuje k omezování
činností, které se odehrávají v uzavřených prostorech. Odpůrce v obecné části odůvodnění
reaguje na podmínku plynoucí z §3 odst. 2 pandemického zákona, který vyžaduje,
aby v odůvodnění byla zohledněna konkrétní míra rizika spojeného s vymezenými činnostmi.
Tomu, že tak odpůrce činí primárně v souhrnu, kdy onou vymezenou činností je obecně
setkávání a kontakty nehomogenních skupin osob ve vnitřních prostorech, nelze nic vytknout.
Jen toto obecné odůvodnění ale ve všech případech neobstojí, a to z důvodu, že odpůrce
přistupuje k omezení velkého množství aktivit s různou intenzitou setkávání osob. Po odpůrci,
který následně za účelem dosažení cíle v podobě zamezení zvýšené koncentrace osob
na jednom místě (zejména ve vnitřních prostorách) stanoví celou škálu dílčích opatření, nelze
požadovat, aby vypočítával a odůvodňoval konkrétní míru rizika u každé jednotlivé
omezované aktivity či akce, protože takový požadavek na odůvodnění opatření obecné povahy
by byl zjevně nereálný. Soud po odpůrci nežádá, aby u takto rozsáhlých mimořádných
opatření vyhotovoval „telefonní seznam“ všech omezovaných aktivit, ve kterém do detailů
rozebere hygienické aspekty každé z nich. Je však třeba po něm za této situace žádat,
aby omezované aktivity alespoň typově rozčlenil na ty, které jsou z pohledu sledované činnosti
(setkávání a kontaktů nehomogenních skupin osob) více, nebo naopak méně rizikové. Nelze
vycházet jednoduše z toho, že stejné riziko, pokud jde o setkávání osob, představuje v noci
otevřená malá prodejna potravin a divadelní sál plný lidí, kolektivní a oproti tomu individuální
sportovní aktivita, byť provozovaná ve vnitřních prostorách, maloobchodní prodej
ve vnitřních prostorách a naopak na venkovních tržištích.
[23] Není-li tedy reálné zdůvodnit každou jednotlivou regulovanou činnost, musí odpůrce
regulované aktivity alespoň typově rozdělit a v rámci těchto skupin zvážit a odůvodnit
konkrétní míru jejich rizika s ohledem na cíl sledovaný regulací. Za tím účelem je na místě
zvážit, že u některých aktivit dochází k setkávání skutečně velkého počtu osob (tam by obstálo
i obecné odůvodnění rekapitulované shora, pokud by bylo zcela zřejmé, že jde o opravdu
masové akce), zatímco u jiných aktivit se setkává méně osob, ale z povahy věci v těsnějším
kontaktu nebo je u nich vyloučeno použití prostředků sloužících k ochraně dýchacích cest
(i zde by mohlo obstát obecnější odůvodnění, pokud by odpůrce vysvětlil specifika takových
činností, ať už ta soudem naznačená či jiná). Na základě této úvahy pak zůstane i skupina
aktivit, u kterých sice dochází k setkávání osob, které se za jiných okolností pravidelně
nepotkávají, avšak mají spíše individuální charakter, nedochází u nich k těsným mezilidským
kontaktům a ani u nich není vyloučeno použití prostředků sloužících k ochraně dýchacích cest
či dalších opatření (podmínek). U těchto aktivit jen obecné odůvodnění tím, že kontakty
nehomogenních skupin osob jsou rizikové, nemůže obstát a bude třeba bližšího odůvodnění,
proč i u takové aktivity zůstává míra rizika natolik vysoká, aby odůvodňovala zásah do dalších
práv s ohledem na aktuální epidemickou situaci. Takovým kritériem může být například
skutečnost, že s některými aktivitami může být spojena vyšší mobilita osob či jiná riziková
činnost (např. větší produkce kontaminovaných kapének).
[24] Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval otázkou, jaké konkrétnější odůvodnění
odpůrce uvedl ve vztahu k omezení činnosti maloobchodních prodejen, zejména
pak k omezení plynoucímu z napadeného čl. I. bodu 6., a zda toto odůvodnění dostojí výše
naznačeným požadavkům.
[25] Podrobnosti pro provoz v prodejnách stanovuje zejména čl. I. bod 11. mimořádného
opatření, ve kterém se stanoví podrobná hygienická pravidla tak, aby nedocházelo
ke shlukování osob a rizikovým kontaktům mezi nimi (např. pravidlo jednoho zákazníka
na 15 m
2
, povinnost aktivně bránit tomu, aby se zákazníci zdržovali v kratších vzdálenostech,
než jsou 2 metry, včetně front, povinnost umístit dezinfekční prostředky u často dotýkaných
prostředků, povinnost zajistit maximální možnou cirkulaci vzduchu s nasáváním venkovního
vzduchu).
[26] K omezení plynoucímu z čl. I. bodu 6. pak odpůrce v odůvodnění konkrétně uvedl,
že „V návaznosti na příznivý, ale i tak nestabilní rozvoj epidemiologické situace a v zájmu co největšího
omezení kontaktu lidí je třeba upravit otevírací dobu těchto prodejen a provozoven služeb, a to tak,
že je ponechána dostatečně dlouhá doba pro obstarání potřebných nákupů či jiných záležitostí, celkem 16
hodin. Z tohoto zákazu jsou pak stanoveny některé zcela jasně definované výjimky, bez nichž by mohlo dojít
např. k dopravním kolapsům v důsledku vyčerpání paliva (čerpací stanice), nemožnosti získání a aplikace
nezbytných léků (lékárny), nemožnosti občerstvení zdravotnického i nezdravotnického personálu
zdravotnických zařízení (prodejny a nebo stravovací služby), občerstvení na letištích či nádražích při dlouhých
cestách např. s přestupem či mezipřistáním atd.“
[27] S ohledem na citované odůvodnění omezení stanoveného v čl. I. bodu 6.
mimořádného opatření nelze mít za to, že omezení otevírací doby povolených prodejen
odpůrce vůbec neodůvodnil. Odpůrce jednak učinil úvahu ohledně doby, kterou považuje za
dostatečnou pro obstarání potřebných nákupů a zajištění jiných záležitostí, a jednak stručně
odůvodnil také výjimky z tohoto omezení.
[28] Je nicméně otázkou, zda toto odůvodnění obstojí jak z hlediska naplnění náležitostí
odůvodnění plynoucích z §3 odst. 2 pandemického zákona, tak i z hlediska věcného.
Odůvodnění:
totiž nesmí být samoúčelné, naopak jeho smyslem je srozumitelně a přesvědčivě
vysvětlit potřebnost a nezbytnost všech stanovených omezení při zvážení práv a oprávněných
zájmů dotčených osob. To ostatně plyne nejen z §3 odst. 2 pandemického zákona,
který stanoví obecné požadavky na obsah odůvodnění mimořádných opatření, ale také
z §3 odst. 1 téhož zákona, podle kterého lze mimořádné opatření nařídit jen v nezbytně
nutném rozsahu. Obdobnou úvahu ve věci téže navrhovatelky ostatně učinil Nejvyšší správní
soud již dříve v rozsudku ze dne 20. 5. 2021, č. j. 8 Ao 4/2021 - 75. Konstatoval, že obecné
odůvodnění tím, že samotné setkávání osob je rizikové, ve vztahu k napadenému omezení
neobstojí, což vzhledem k odůvodnění uvedenému v bodě [26] tohoto rozsudku dopadá
i na nyní projednávanou věc. Touto logikou by totiž bylo možné zakázat jakýkoli kontakt mezi
lidmi. Ve vztahu k povinnosti odůvodnit míru rizika omezované aktivity je napadené
mimořádné opatření v rozsahu čl. I. bodu 6. nedostatečně odůvodněno, tedy
je nepřezkoumatelné.
[29] Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále uvedl, že „chybějící odůvodnění míry
rizika nelze považovat jen za dílčí nedostatek v odůvodnění mimořádných opatření mající za následek pouze
nižší kvalitu takového odůvodnění. Jde totiž o povinnou náležitost odůvodnění plynoucí
z §3 odst. 2 pandemického zákona, která nadto ve vztahu k nyní projednávané části mimořádných opatření
není bez významu, neboť je jimi regulována činnost, při které lze k naplnění hlavního cíle regulace (tedy
zamezení komunitnímu přenosu nemoci covid-19) využít celé sady dalších opatření tak, aby nedocházelo
ke shlukování osob a rizikovým kontaktům mezi nimi“.
[30] Zdejší soud si je vědom toho, že mimořádná opatření musí být často přijímána
v návaznosti na nečekaný vývoj epidemie a mají-li být účinná, musí být přijímána rychle,
což může mít za následek to, že jejich odůvodnění bude stručné. Stručnost by tedy sama
o sobě nebyla na závadu, neboť i stručný důvod může být podstatnou informací pro adresáta
regulace, který na jejím základě může zvážit, zda takovou regulaci přijme, či naopak nepřijme
a bude se jí bránit soudní cestou, resp. ovlivní to způsob jeho argumentace vůči soudu.
Samotné důvody, které odpůrce vedly k přijetí mimořádných opatření, však musí být v míře
srozumitelné alespoň rámcově jejich adresátům již součástí jejich odůvodnění. Pokud
by na tom soud netrval, vystavoval by tím navrhovatele značné nejistotě, nejprve
při formulování návrhu, neboť by nevěděl, s jakými důvody má polemizovat a nezbylo by mu,
než u neodůvodněného mimořádného opatření namítat jeho nepřezkoumatelnost.
[31] Závěry soudu se mohou jevit přísné, nelze však přehlédnout, že odpůrce byl ze strany
soudu opakovaně upozorňován na důležitost náležitého odůvodňování mimořádných
opatření, která se z povahy věci zásadním způsobem dotýkají širokého spektra práv a svobod
právnických i fyzických osob (srov. k tomu zejména judikaturu uvedenou v odst. [18] tohoto
rozsudku). Je zcela nerozhodné, že tento apel nebyl vysloven přímo v souvislosti s nyní
projednávanými omezeními.
[32] Dále se soud zabýval otázkou, zda omezení otevírací doby provozoven maloobchodu
splňuje podmínku nezbytně nutného rozsahu opatření. Podle §3 odst. 1 pandemického
zákona nařídí odpůrce nebo krajská hygienická stanice mimořádné opatření pouze v nezbytně
nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu. V důvodové zprávě k pandemickému zákonu
se k tomuto ustanovení uvádí, že je tomu tak z důvodu, aby „byla v co největší míře šetřena práva
a oprávněné zájmy osob“. Obsahově lze tento požadavek pandemického zákona připodobnit
k druhému kroku tzv. testu proporcionality, kterým je požadavek potřebnosti (nezbytnosti
zásahu). V rámci testu se zvažuje, zda spolu sledovaný cíl, kterého má být regulací dosaženo,
a samotná regulace (konkrétní zákazy, omezení a podmínky stanovené opatřením obecné
povahy) logicky souvisí (kritérium vhodnosti), zda není k dispozici žádný mírnější (způsobující
menší zásah do práva), avšak stejně vhodný prostředek, a zda opatření obecné povahy
omezuje své adresáty co nejméně (kritérium potřebnosti/nezbytnosti). U mimořádných
opatření podle pandemického zákona jde však o přímý požadavek zákona, a proto se touto
otázkou musí soud zabývat ještě v rámci čtvrtého kroku algoritmu, tedy v rámci posouzení
(ne)souladu obsahu mimořádných opatření se zákonem, spočívajícím v nenaplnění podmínek
pro jejich vydání.
[33] Soud nemá pochybnosti o legitimitě cíle, jehož má být napadenými opatřeními
dosaženo. Vychází jednak z výše reprodukovaného odůvodnění mimořádného opatření,
jednak z obecně známých skutečností o epidemické situaci v České republice v době jejich
vydání. Nezbytnost dalšího snižování počtu případů, kdy osoby, které mohou být infikovány
virem SARS-CoV-2, přicházejí do každodenního kontaktu s dalšími osobami, nezpochybňoval
v té době prakticky žádný z relevantních názorů na řešení epidemie nemoci covid-19
a nehodlá tak činit ani soud.
[34] Nesporná je i logická souvislost sledovaného cíle s posuzovanou regulací, neboť
snížení přímých kontaktů mezi lidmi s ohledem na způsob šíření viru SARS-CoV-2
nepochybně povede k přerušení komunitního přenosu tohoto viru. Jedním
z vhodných opatření, které by mohlo k takovému cíli přispět, je tedy jistě i noční zákaz prodeje
v některých provozovnách maloobchodu, neboť i toto opatření sníží množství lidí na daných
místech. Navrhovatelka nicméně snesla dostatečné argumenty k tomu, aby se toto opatření
v kontextu dalších opatření, kterými jsou stanovovány podmínky pro provoz maloobchodních
prodejen, již nejevilo jako nezbytné. Odpůrce však, přestože to pandemický zákon vyžaduje,
v odůvodnění mimořádného opatření žádné racionální důvody přezkoumávaného omezení
neuvedl. Jeho důvody totiž neobjasňují, že by nebyl k dispozici žádný mírnější, avšak stejně
vhodný prostředek. Zejména pak chybí úvaha o tom, jak tato regulace naplňuje kritérium
potřebnosti (nezbytnosti), tedy omezuje své adresáty co nejméně. Nejvyšší správní soud
netvrdí, že žádné argumenty pro zdůvodnění nezbytnosti řešení zvoleného odpůrcem
neexistují. Není však jeho úkolem tyto argumenty za odpůrce hledat. Shodně se Nejvyšší
správní soud k této otázce vyjádřil v již zmiňovaném rozsudku č. j. 8 Ao 4/2021 - 75,
a ani v nyní projednávané věci neshledal potřebu se od těchto závěrů odchýlit. Pro stručnost
proto na další odůvodnění pouze odkazuje (srov. zejména odst. [49] a násl.).
[35] Další námitka se týká neodůvodnění změn vůči krizovému opatření vlády, přijatému
usnesením vlády č. 298 ze dne 18. 3. 2021, č. 133/2021 Sb., a účinnému do 11. 4. 2021.
Navrhovatelka implikuje, že odpůrce přezval noční zákaz jinak povoleného prodeje
a poskytování služeb bezmyšlenkovitě z tohoto krizového opatření, aniž by si uvědomil,
že krizové opatření vlády rovněž stanovilo noční zákaz vycházení. K tomu Nejvyšší správní
soud uvádí, že tato hypotéza by sice vysvětlila výše uvedené nedostatky napadeného
mimořádného opatření, sama o sobě je však pro nyní projednávanou věc bez významu. Záměr
odpůrce totiž mohl být i takový, že i přes skutečnost, že již nelze nařídit zákaz nočního
vycházení, považoval za nezbytné i nadále omezit mobilitu lidí. Nejvyšší správní soud netvrdí,
že neexistují žádné argumenty pro zdůvodnění nezbytnosti omezení stanoveného v čl. I. bodu
6. mimořádného opatření, odpůrce je však v dostatečné míře neposkytl a nemůže to být
Nejvyšší správní soud, který bude tyto argumenty za odpůrce domýšlet.
IV. Závěr a náklady řízení
[36] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že mimořádné
opatření bylo v rozsahu čl. I. bodu 6. v rozporu se zákonem, neboť nedostálo požadavku
na zákonem požadované odůvodnění a je v tomto rozsahu nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů. Vzhledem ke zrušení mimořádného opatření v průběhu řízení a s ohledem na §13
odst. 4 pandemického zákona soud vyslovil, že mimořádné opatření bylo v rozporu
se zákonem.
[37] Navrhovatelka měla ve věci plný úspěch, neboť ten se posuzuje podle osudu
napadeného opatření obecné povahy. V takovém případě jí je odpůrce povinen dle §60
odst. 1 s. ř. s. nahradit náhradu nákladů řízení před soudem.
[38] Náhrada nákladů řízení navrhovatelky zahrnuje zaplacený soudní poplatek za návrh
na zrušení opatření obecné povahy ve výši 5 000 Kč, odměnu advokátky a náhradu hotových
výdajů. Odměna advokátky zahrnuje 2 úkony právní služby spočívající v přípravě a převzetí
zastoupení a sepsání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy [§11 odst. 1 písm. a), d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif)]. Za repliku soud odměnu nepřiznal, neboť ji vzhledem
k obsahu nepovažoval za účelný úkon právní služby. Odměna advokátky tak činí 2 x 3 100 Kč
(6 200 Kč) [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) a §11 advokátního tarifu]. Odměna dále
zahrnuje paušální částku ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby (§13 odst. 4 advokátního
tarifu), tedy 2 x 300 Kč (600 Kč). Odměna advokátky tak činí 6 800 Kč. Zástupkyně
navrhovatelky není plátcem daně z přidané hodnoty. Náklady řízení navrhovatelky
před Nejvyšším správním soudem tak činí celkem 11 800 Kč.
[39] Odpůrce je povinen navrhovatelce zaplatit náhradu nákladů řízení ve výši 11 800 Kč,
a to ve lhůtě 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám její zástupkyně JUDr. Michaely
Pechové Vosátkové, advokátky se sídlem Muchova 233/1, Praha 6 (§149 odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 16. června 2021
JUDr. Radan Malík
předseda senátu