ECLI:CZ:NSS:2021:9.AS.255.2020:23
sp. zn. 9 As 255/2020 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: Ing. M. G., zast.
JUDr. Emilem Flegelem, advokátem se sídlem K chaloupkám 3170/2, Praha 10, proti
žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 1760/18, Plzeň, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 11. 2019, č. j. PK-DSH/10668/19, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 9. 2020, č. j. 17 A
3/2020 - 42,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 9. 2020, č. j. 17 A 3/2020 - 42,
se zru š uj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kterým bylo podle
§78 odst. 1 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušeno jeho shora uvedené rozhodnutí a jemu předcházející
rozhodnutí Městského úřadu Klatovy, odboru dopravy – dopravního úřadu (dále též „městský
úřad“ nebo „správní orgán prvního stupně“), č. j. OD/9974/19/Kk, ze dne 9. 8. 2019, a věc
byla žalovanému vrácena k dalšímu řízení. Současně krajský soud zavázal správní orgán
prvního stupně, aby řízení o přestupku v souladu s §86 odst. 1 písm. h) zákona č. 250/2016,
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o odpovědnosti za přestupky“) zastavil.
[2] Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byl stěžovatel uznán vinným
ze spáchání přestupku podle §125c odst. 1 písm. f), bodu 3, zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním
provozu), ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o silničním provozu“),
pro porušení §18 odst. 4 téhož zákona. Za to mu byla uložena pokuta ve výši 2 500 Kč
a povinnost nahradit náklady správního řízení 1 000 Kč.
[3] V nyní projednávané věci je sporná pouze otázka zániku odpovědnosti za přestupek
pro uplynutí promlčecí doby ve smyslu §86 odst. 1 písm. h) ve spojení s §29 písm. a) zákona
o odpovědnosti za přestupky.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[4] Krajský soud v napadeném rozsudku rekapituloval podstatné skutečnosti, které měly
dle něj vliv na běh promlčecí doby. Podle §31 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky
započal běh jednoleté promlčecí doby v den, kdy byl přestupek spáchán, tj. 3. 7. 2018.
Následně bylo dne 1. 8. 2018 žalobci doručeno oznámení o zahájení řízení o přestupku,
čímž ve smyslu §32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky počala běžet nová,
opět jednoroční lhůta k projednání přestupku.
[5] Další skutečností, která opět přerušila běh promlčecí doby podle §32 odst. 2 písm. b)
zákona o odpovědnosti za přestupky, bylo vydání rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně (31. 8. 2018), jímž byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku. Konec promlčecí
doby připadl na 31. 8. 2019. V průběhu promlčecí doby stěžovatel k odvolání žalobce
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil a věc mu vrátil k novému projednání,
což však nemělo na běh promlčecí lhůty vliv.
[6] Dne 9. 8. 2019 vydal správní orgán prvního stupně rozhodnutí, jímž žalobce uznal
opět vinným ze spáchání přestupku. Toto rozhodnutí vypravil 12. 8. 2019 k rukám zmocněnce
žalobce. Tomu se nepodařilo doručit, správní orgán prvního stupně proto vypravil totéž
rozhodnutí 2. 9. 2019 v souladu s §67 přestupkového zákona přímo k rukám žalobce,
kterému bylo doručeno 11. 9. 2019. Proti rozhodnutí podal žalobce odvolání, které stěžovatel
napadeným rozhodnutím zamítl. Dne 8. 11. 2019 nabyla rozhodnutí obou správních orgánů
právní moci.
[7] Z uvedeného je dle krajského soudu zřejmé, že promlčecí lhůta skončila 31. 8. 2019.
Pro rozhodnutí o vině žalobce tak nebyly splněny podmínky, neboť v době nabytí právní
moci rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (18. 11. 2019) jednoletá promlčecí doba
uplynula (31. 8. 2019), odpovědnost za přestupek zanikla, a řízení proto mělo být zastaveno.
Na tom nemůže nic změnit ani s nejvyšší pravděpodobností obstrukční jednání žalobce.
Odhlédnout nelze od pochybení správního orgánu prvního stupně při úkonech spojených
s doručováním zástupcům žalobce, které vedlo k prodloužení celého řízení, což vyústilo
až k nedodržení lhůty k projednání přestupku. I přes stěžovatelem namítaný výklad
§32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky setrval krajský soud na ustálené
rozhodovací praxi soudů, že rozhodnutí o vině žalobce nestačí v prekluzivní lhůtě pouze
vydat, ale je nutné jej v této lhůtě, tj. do 31. 8. 2019, i doručit tak, aby nabylo právní moci.
III. Obsah kasační stížnosti
[8] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[9] Krajský soud nesprávně vyhodnotil, že došlo k zániku odpovědnosti žalobce
za přestupek. Podle §32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky se promlčecí
doba přerušuje vydáním rozhodnutí, jímž je obviněný uznán vinným a přerušením promlčecí
doby počíná promlčecí doba nová. Vydáním rozhodnutí se ve smyslu §71 odst. 2 písm. a)
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
rozumí zejména předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení podle
§19 správního řádu. Současně platí i celková tříletá promlčecí doba podle §30 písm. b)
zákona o odpovědnosti za přestupky, v níž musí být přestupek projednán, aby nedošlo
k zániku odpovědnosti.
[10] V nyní souzené věci byla jednoroční promlčecí doba přerušena nejprve oznámením
o zahájení řízení dne 1. 8. 2018 do 1. 8. 2019, následně prvním rozhodnutím o vině,
vypraveným 31. 8. 2018 (tj. do 31. 8. 2019). V této lhůtě však bylo vypraveno další rozhodnutí
o vině žalobce, konkrétně 12. 8. 2019, čímž byla promlčecí doba opět ve smyslu
§32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky přerušena a počala běžet nová,
jednoroční lhůta. Po zjištění nemožnosti doručit toto rozhodnutí zmocněnci žalobce bylo
rozhodnutí zasláno prostřednictvím datové schránky podle §67 zákona o odpovědnosti
za přestupky i přímo žalobci. Jelikož zákon pevně váže přerušení promlčecí doby s vydáním
(vypravením) rozhodnutí o vině, nelze tento požadavek transformovat na povinnost doručení
rozhodnutí o vině.
[11] Z uvedených důvodů je stěžovatel přesvědčen, že v souzené věci neuplynula ani jedna
z promlčecích lhůt stanovených v §30 zákona o odpovědnosti za přestupky, a rozhodnutí
proto nemohou být z tohoto důvodu nezákonná.
[12] Krajským soudem zmiňovaná judikatura na věc nedopadá, neboť se týká lhůta
pro zánik odpovědnosti za přestupek podle dřívější právní úpravy a nelze ji vztáhnout
na přerušování jednoroční lhůty podle §32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti
za přestupky.
[13] Navrhuje rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
[14] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti s odkazem na setrvalou judikaturu NSS
uvedl, že rozhodnutí, musí být v jednoleté promlčecí lhůtě nejen vydáno, ale i doručeno tak,
aby bylo pravomocné. Pod pojem „projednat“ je třeba zahrnout konečný výsledek postupu
správních orgánů, tj. i nabytí právní moci, což žalobce dokládá odkazy na judikaturu NSS
a citacemi z komentářové literatury. V této souvislosti se žalobce ztotožňuje s odůvodněním
krajského soudu, vyjádřenému zejména pod body 15. a 16. rozsudku.
[15] Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná a stěžovatel je ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. řádně zastoupen. Přezkoumal napadený
rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[17] Z předloženého spisového materiálu zjistil NSS následující skutečnosti.
[18] Dne 3. 7. 2018 měl žalobce dle úředního záznamu Policie ČR, č. j. KRPP – 99387-
1/PŘ – 2018 -030406, spáchat přestupek podle §125c odst. 1 písm. f) bodu 3 zákona
o silničním provozu. Následující den počala v souladu s §31 odst. 1 zákona o odpovědnosti
za přestupky běžet jednoroční promlčecí doba podle §30 písm. a) téhož zákona.
[19] Oznámením o zahájení řízení o přestupku dne 1. 8. 2018 byla původní promlčecí doba
v souladu s §32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky přerušena a počala běžet
nová jednoroční promlčecí doba. Rozhodnutím městského úřadu ze dne 31. 8. 2018,
č. j. OD/7897/18/Kk, byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku. Toto rozhodnutí
bylo vypraveno a dodáno do datové schránky žalobce 31. 8. 2018; 2. 9. 2018 byla datová
zpráva doručena. Mezi účastníky není sporu o tom, že vypravením tohoto rozhodnutí
(31. 8. 2018) došlo v souladu s §32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky k
přerušení promlčecí doby a opět počala běžet nová, jednoroční promlčecí doba, jejíž konec
připadl na 31. 8. 2019. Žalobce se proti tomuto rozhodnutí odvolal.
[20] Spornou je v návaznosti na další průběh řízení otázka, zda došlo k marnému uplynutí
jednoleté lhůty stanovené k projednání a rozhodnutí o přestupku. Pro úplnost NSS dodává,
že ačkoliv zákon hovoří o promlčecí době, jedná se o prekluzi, ke které správní orgány i soudy
musí přihlédnout z úřední povinnosti (podrobně viz např. rozsudek NSS ze dne 15. 12. 2005,
č. j. 3 As 57/2004 – 39, č. 845/2006 Sb. NSS či ze dne 16. 4. 2010, č. j. 7 As 11/2010-134,
č. 2122/2010 Sb. NSS).
[21] Na základě odvolání žalobce stěžovatel prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc vrátil
správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání. Ten v souladu s pokynem
stěžovatele doplnil dokazování a 9. 8. 2019 pod č. j. OD/9974/19/Kk rozhodl, že se žalobce
opět uznává vinným ze spáchání přestupku. Na vyhotovení rozhodnutí založeném
ve správním spise je vyznačeno, že písemnost byla vypravena 12. 8. 2019. Tuto skutečnost
potvrzuje i poštovní razítko s totožným datem vyznačené na poštovní obálce, v níž bylo
rozhodnutí doručováno zástupci žalobce M. G. (plná moc je založena na č. l. 153 správního
spisu). Rozhodnutí se zástupci žalobce nepodařilo doručit a 15. 8. 2019 bylo správnímu
orgánu prvního stupně vráceno zpět. Dne 2. 9. 2019 zaslal správní orgán prvního stupně
uvedené rozhodnutí do datové schránky přímo žalobci, rozhodnutí bylo doručeno 11. 9. 2019.
[22] Stěžovatel následně žalobou napadeným rozhodnutím odvolání žalobce zamítl,
rozhodnutí městského úřadu potvrdil a toto rozhodnutí nabylo právní moci 8. 11. 2019.
[23] Podle §30 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky činí promlčecí doba
u přestupků, za které zákon stanoví sazbu pokuty s horní hranicí nižší než 100 000 Kč, 1 rok
a počíná běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku (§31 odst. 1 zákona
o odpovědnosti za přestupky). Současně podle §32 odst. 3 zákona o odpovědnosti
za přestupky platí, že byla-li promlčecí doba přerušena, odpovědnost za takový přestupek
zaniká vždy nejpozději 3 roky od jeho spáchání bez ohledu na to, zda v takové chvíli
v důsledku některého z důvodu přerušení podle §32 odst. 2 zákona o odpovědnosti
za přestupky, stále běží i jednoroční promlčecí doba.
[24] Zákon o odpovědnosti za přestupky dále v §32 odst. 2 stanoví důvody pro přerušení
promlčecí doby. Přerušením ztrácí dosud uplynulá promlčecí doba význam a počíná opět
od počátku běžet promlčecí doba nová. Pro posouzení nyní projednávané věci je podstatné,
že se promlčecí doba podle písm. a) uvedeného ustanovení přerušuje oznámením o zahájení
řízení o přestupku a podle písm. b) pak dále i vydáním rozhodnutí, jímž je obviněný
z přestupku uznán vinným.
[25] Rozhodnutím, jímž se obviněný uznává vinným, je třeba rozumět meritorní
rozhodnutí, jehož výroková část obsahuje náležitosti §93 zákona o odpovědnosti
za přestupky. Lze doplnit, že ke shodnému závěru dospěla i komentářová literatura:
„Rozhodnutím o přestupku, kterým byl obviněný uznán vinným, respektive kterým byla vyslovena vina,
je zde nutno rozumět meritorní rozhodnutí, jehož součástí je vyslovení viny. Nejedná se tedy o jakékoli
rozhodnutí učiněné, ať v podobě rozhodnutí či usnesení, v průběhu řízení o přestupku, ale pouze o meritorní
rozhodnutí. Jedná se tak o rozhodnutí o přestupku ve věci v prvním stupni, a to buď vydáním příkazu (§90),
nebo vydáním rozhodnutí ve standardním řízení (§67 a násl. SpŘ). V obou případech se ve výrokové části
rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, kromě náležitostí podle správního řádu mimo jiné
uvede vyslovení viny [§93 odst. 1 písm. c)].“ (Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o odpovědnosti
za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. 2. vydání. Praha: Nakladatelství
C. H. Beck, 2020, s. 259).
[26] Vydáním rozhodnutí se podle §71 odst. 2 písm. a) správního řádu rozumí „předání
stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení podle §19, popřípadě jiný úkon k jeho doručení,
provádí-li je správní orgán sám“; na písemnosti nebo poštovní zásilce se tato skutečnost vyznačí slovy:
"Vypraveno dne:" Doručuje-li správní orgán stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí
prostřednictvím datové schránky, rozumí se vydáním rozhodnutí podle §71 odst. 2 písm.
a) správního řádu provedení tzv. jiného úkonu směřujícího k doručení, tzn. odeslání
elektronické verze rozhodnutí prostřednictvím datové schránky (viz např. rozsudky NSS
ze dne 3. 9. 2020, č. j. 1 Azs 504/2019 - 29, ze dne 13. 6. 2019, č. j. 4 As 73/2019 – 24,
či ze dne 14. 10. 2020, č. j. 6 As 199/2020 - 43). Okamžik vydání rozhodnutí o vině
je zásadní pro to, aby původní promlčecí doba byla přerušena a počala běžet nová.
[27] V nyní souzené věci je proto nezbytné určit, kdy s ohledem na všechny skutečnosti,
které ve správním řízení nastaly, došlo k počátku promlčecí doby, jejímu přerušení
a v návaznosti na to i k jejímu uplynutí. Až poté lze zhodnotit, zda bylo rozhodnuto v souladu
se zákonem.
[28] Krajský soud konstatoval, že pro zachování lhůty je nezbytné, aby rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, kterým je osoba uznána vinnou ze spáchání přestupku,
nabylo právní moci nejdéle do posledního dne promlčecí doby, jinak odpovědnost
za přestupek zaniká. Tento názor, vycházející z konstantní a obsáhlé judikatury NSS,
lze bezesporu vztáhnout i na projednávanou věc. Ostatně obecně o něm není mezi účastníky
řízení sporu.
[29] Uplynutím zákonem stanovené promlčecí doby odpovědnost za přestupek zaniká
a správní orgán je povinen přestupkové řízení zastavit [§86 odst. 1 písm. h) zákona
o odpovědnosti za přestupky]. Blíže lze odkázat např. na rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 6. 2014, č. j. 9 As 125/2013 – 43, či ze dne 20. 10. 2017,
č. j. 2 As 101/2017 – 46.
[30] Na otázku, kdy v projednávané věci k uplynutí promlčecí doby došlo, však rozsudek
krajského soudu neposkytuje uspokojivou odpověď. Krajský soud v napadeném rozsudku sice
konstatoval, že je „prima facere zřejmé, že jednoletá promlčecí lhůta skončila dne 31. 8. 2019“, z jeho
odůvodnění však již nelze seznat, jak k tomuto závěru dospěl a jaké skutečnosti považoval
za rozhodující.
[31] Není totiž vůbec zřejmé, jaké, resp. zda vůbec nějaké účinky z hlediska běhu promlčecí
doby soud přisuzuje rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 9. 8. 2019 (v pořadí
druhé prvostupňové rozhodnuti).
[32] Na jednu stranu se zdá, že vypravení prvostupňového rozhodnutí, jímž byl žalobce
uznán vinným, účinky podle §32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky
dle krajského soudu má (rozhodnutí ze dne 31. 8. 2018), zatímco vypravení v pořadí druhého
prvostupňového rozhodnutí (ze dne 9. 8. 2019, vypraveno 12. 8. 2019) spíše nikoliv. Pokud
byl krajský soud názoru, že v pořadí druhé rozhodnutí o vině již nemůže mít účinky ve smyslu
§32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky, měl v rozsudku jednoznačně
vyjádřit, na základě jakých úvah k tomu dospěl.
[33] Na druhou stranu lze z odůvodnění krajského soudu také dovodit, že i v pořadí druhé
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obecně může promlčecí dobu přerušit a spustit
běh nové jednoroční lhůty, nicméně podmínkou je, aby nabylo právní moci či bylo doručeno
v „původní“ promlčecí době. Z této úvahy však není vůbec zřejmé, k jakému okamžiku
a z jakých důvodů krajský soud váže přerušení promlčecí doby, zda k okamžiku vypravení
rozhodnutí konkrétnímu subjektu, nebo až k okamžiku doručení, resp. nabytí právní moci.
[34] V této souvislosti považuje NSS za nezbytné zdůraznit, že při úvahách o běhu
promlčecí doby je nutno odlišit účinek rozhodnutí spočívající v přerušení jejího běhu
(§32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky) od povinnosti správních orgánů
v promlčecí době pravomocně rozhodnout [§29 písm. a) zákona o odpovědnosti
za přestupky].
[35] NSS z uvedených důvodů dospěl k závěru, že rozsudek krajského soudu
je nepřezkoumatelný ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. V dalším řízení krajský soud
v odůvodnění rozhodnutí přesvědčivě odůvodní běh promlčecí doby včetně všech úkonů,
které měly vliv na její přerušení (zejména účinků správního orgánu prvního stupně ze dne
9. 8. 2019). Až v návaznosti na výsledek této úvahy pak znovu zhodnotí, zda bylo o přestupku
rozhodnuto po uplynutí promlčecí doby, či nikoliv.
V. Závěr a náklady řízení
[36] Protože NSS dospěl k závěru, že kasační stížností napadený rozsudek trpí vadou podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., podle §110 odst. 1 s. ř. s. jej zrušil a věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení. V tom je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu.
[37] V novém řízení též rozhodne dle §110 odst. 3 s. ř. s. o nákladech kasačního řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. května 2021
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu