ECLI:CZ:NSS:2021:9.AZS.51.2021:37
sp. zn. 9 Azs 51/2021 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: V. G.,
zast. Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1,
proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem
náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 14. 1. 2019,
č. j. MV-136053-4/SO-2018, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 11. 2. 2021, č. j. 11 A 24/2019 - 43,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2021, č. j. 11 A 24/2019 - 43,
se z r ušuj e .
II. Rozhodnutí žalované ze dne 14. 1. 2019, č. j. MV-136053-4/SO-2018, se zru š u j e
a věc se v rací žalované k dalšímu řízení.
III. Žalované se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení.
IV. Žalovaná je po v i n na zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 24 456 Kč k rukám jeho zástupce Mgr. Marka Čechovského,
advokáta se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 5. 9. 2017, č. j. OAM-18779-11/CD-2017, Ministerstvo vnitra,
odbor azylové a migrační politiky, zamítlo žádost žalobce o vydání cizineckého pasu
pro nesplnění podmínky uvedené v §113 odst. 6 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“). V záhlaví citovaným rozhodnutím žalovaná odvolání žalobce
zamítla a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdila.
[2] Žalobu proti napadenému rozhodnutí žalované Městský soud v Praze zamítl. Žalobce
namítal, že se žalovaná nevypořádala s doplněním odvolání ze dne 20. 12. 2018 a nesprávně
uvedla, že zástupce žalobce blanketní odvolání nedoplnil. Poukázal na to, že ačkoli již v doplnění
odvolání uvedl širokou argumentaci týkající se toho, v čem je možné spatřovat důvody na jeho
vůli nezávislé pro obstarání cizineckého pasu, omezil se správní orgán na tvrzení, že žalobce není
aktuálně držitelem povolení k trvalému pobytu, a proto nesplňuje podmínku pro vydání
cizineckého pasu. Žalobce požádal o společné projednání jeho žádostí o vydání cizineckého pasu
a o povolení k trvalému pobytu, neboť tyto věci spolu podle něj souvisí, avšak spojení věcí
nebylo vyhověno. Žádost o vydání cizineckého pasu byla zamítnuta, neboť není držitelem
povolení k trvalému pobytu, a v odůvodnění mu bylo sděleno, že si může požádat o cestovní
průkaz totožnosti, což učinil, ale i tato žádost byla zamítnuta. Nemá proto možnost se z této
patové situace dostat díky formalistickému přístupu správních orgánů. Žalobce namítl
i nepřiměřenost zásahu do jeho soukromého a rodinného života.
[3] Městský soud neshledal důvodnou obecnou námitku nepřezkoumatelnosti. K námitce
týkající se nepřihlédnutí k podanému doplnění odvolání uvedl, že správní orgán prvního stupně
pochybil, pokud jej nepředložil žalované, která o odvolání rozhodovala. Ze správního spisu bylo
zjevné, že správní orgán prvního stupně obdržel doplnění odvolání dne 20. 12. 2018 a žalovaná
ve věci rozhodla až 14. 1. 2019. Prvostupňovému orgánu nebránilo nic v tom, aby doplnění
žalované zaslal. Toto pochybení však podle soudu nemohlo způsobit nezákonnost rozhodnutí,
neboť žalobce nesplnil základní podmínky pro vyhovění jeho žádosti, přičemž i s odůvodněním
naplnění podmínek pro vydání cizineckého pasu souhlasil. Za nedůvodnou považoval i námitku
zásahu do jeho soukromého a rodinného života, neboť z námitek žalobce podle něj nebylo
možné dovodit, že by rozhodnutí o žádosti o vydání cizineckého pasu mohlo představovat zásah
do jeho soukromého nebo rodinného života v intencích předpokládaných čl. 8 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[4] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Stěžovatel namítl, že městský soud bez dalšího přisvědčil ryze formalistickému postupu
správních orgánů. Poukázal na jejich argumentaci, podle které skutečnost, že není držitelem
povolení k trvalému pobytu, s sebou bez dalšího nese nemožnost vydat cizinecký pas. Na území
České republiky žije od svého dětství, avšak povolení k trvalému pobytu, pro jehož udělení
splňuje veškeré podmínky a které by danou situaci vyřešilo, nemůže získat, neboť nemá doklad
totožnosti a ten nemůže získat, neboť nedisponuje povolením k trvalému pobytu. Správní orgány
i městský soud ignorovaly širší okolnosti případu, které tvrdil již během správního řízení
a které byly pro posouzení stěžejní. Rozhodnutí považoval za nepřiměřená a přepjatě
formalistická. Do této situace se přitom dostal primárně v důsledku předchozího nezákonného
a formalistického postupu správních orgánů a také díky jejich nečinnosti. Poukázal k tomu
na svou životní situaci, přičemž zdůraznil i řízení o vydání povolení k trvalému pobytu a zejména
pochybení správních orgánů během tohoto řízení. Konstatoval, že jeho žádosti o udělení trvalého
pobytu bylo nakonec vyhověno (stejně jako jeho sestře a matce), avšak následně byla věc znovu
projednávána a byl vyzván k předložení platného cestovního dokladu. Správnímu orgánu sdělil
objektivní důvody, proč není schopen tento doklad předložit a požádal o prominutí této
podmínky; žádosti nebylo vyhověno. Poté požádal o vydání cestovního průkazu; žádost
byla zamítnuta, avšak rozhodnutí byla zrušena Nejvyšším správním soudem (rozsudek
ze dne 9. 4. 2020, č. j. 7 Azs 367/2019 - 33). Vzhledem k nečinnosti správního orgánu
při posuzování žádosti o udělení trvalého pobytu se dostal stěžovatel do neřešitelné situace
a za nesprávné považoval i to, že nebylo vyhověno jeho žádosti o společné projednání věcí
(žádosti o cizinecký pas a o trvalý pobyt), ačkoli je to dle informací podaných mu Veřejným
ochráncem práv standardní způsob.
[6] Za přepjatě formalistické považoval i hodnocení otázky zásahu do jeho soukromého
a rodinného života, neboť svůj případ považoval za ojedinělý a specifický. Městský soud posoudil
tuto otázku pouze s ohledem na výkon branné povinnosti, avšak stěžovatelova argumentace
pouze do této oblasti nesměřovala. Zdůraznil zejména to, že na území České republiky žije
od svého dětství, vystudoval zde základní i střední školu a český jazyk ovládá na úrovni rodného
jazyka. Má zde i celou svou rodinu. V zemi původu nemá téměř žádné vazby. Rozhodnutí
o vydání cizineckého pasu má přímou a bezprostřední vazbu na rozhodnutí o pobytovém statusu
stěžovatele, a i když se tedy bezprostředně nerozhoduje o jeho nuceném vycestování, není mu
de facto ponechána jiná možnost, což vede k nepřiměřenému zásahu do jeho základních práv
a svobod.
[7] Shrnul důsledky, které pro něj nevydání cizineckého pasu bude mít. Cestovní pas vydaný
ambasádou jeho domovského státu byl ambasádou zneplatněn a nový mu odmítla vydat,
neboť byl povolán k branné povinnosti. Nový cestovní doklad si stěžovatel z důvodů na své vůli
nezávislých nemůže opatřit, a to ani z domovského státu, ani z ambasády v České republice.
Byl předvolán do armády, avšak z obav o své zdraví a život není objektivně možné, aby nastoupil.
[8] Stěžovatel namítl nepřezkoumatelnost a nezákonnost napadeného rozsudku,
a to s ohledem na jeho argumentaci týkající se doplnění odvolání. Poukázal na to, že sice toto
doplnění nebylo zasláno ve lhůtě dané správním orgánem, avšak správní orgány byly v rámci
řízení nečinné a stěžovatel toto doplnění zaslal téměř měsíc před tím, než bylo ve věci
rozhodnuto. Argumentaci soudu považoval za naprosto nepřípustnou. Skutečnost, že se žalovaná
nevypořádala s odvolacími námitkami, způsobila nepřezkoumatelnost. Tvrzení soudu, že těmto
námitkám, které stěžovatel obdobně uplatnil i v žalobě, sám nevyhovuje, a rozhodnutí žalované
obstojí, neboť by nemohla rozhodnout sama jinak, je dle stěžovatele absurdní. Soud tím popřel
základní principy práva na spravedlivý proces a výše uvedená argumentace stěžovatele nadto jeho
závěry popřela.
[9] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázala na své rozhodnutí a na odůvodnění
napadeného rozsudku, s jehož závěry souhlasila.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[10] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek městského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející
řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.].
[11] Kasační stížnost je důvodná.
[12] Stěžovatel zaměřil námitky v kasační stížnosti na jednu stranu k samotnému posouzení
podmínek pro zamítnutí jeho žádosti o vydání cizineckého pasu, a na stranu druhou namítal
nesprávný postup žalované, která nepřihlédla k jím podanému doplnění odvolání, a napadené
rozhodnutí bylo proto zcela obecné. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou týkající
se pochybení žalované.
[13] Podle §37 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř.“), „Podání je úkonem směřujícím vůči správnímu orgánu.“
[14] Podle §37 odst. 2 s. ř. „Z podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje.
[…] Podání musí obsahovat označení správního orgánu, jemuž je určeno, další náležitosti, které stanoví zákon,
a podpis osoby, která je činí.“
[15] Podle §37 odst. 3 s. ř. „Nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže
správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou
lhůtu.“
[16] Náležitosti odvolání jsou uvedeny v §82 odst. 2 s. ř., podle něhož „[o]dvolání musí mít
náležitosti uvedené v §37 odst. 2 a musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém
rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení,
jež mu předcházelo. Není-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí,
že se domáhá zrušení celého rozhodnutí“.
[17] Podle §89 odst. 2 s. ř. pak „[o]dvolací správní orgán přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí
a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí
přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem. K vadám
řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy,
popřípadě na jeho správnost, se nepřihlíží; tímto ustanovením není dotčeno právo na náhradu škody způsobené
nesprávným úředním postupem.“
[18] Ze správního spisu je zřejmé, že stěžovatel podal dne 11. 9. 2017 proti rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně odvolání, v němž uvedl, které věci se týká, kdo jej činí a čeho se
domáhá, bylo též podepsáno. Neobsahovalo však bližší důvody, pro něž bylo podáno. Stěžovatel
avizoval, že zástupce toto podání doplní ve lhůtě 15 dnů. Dne 2. 10. 2017 vyzval správní orgán
stěžovatele k doložení odůvodnění blanketního odvolání, a to ve lhůtě 5 dnů od doručení výzvy.
Na tuto výzvu stěžovatel nereagoval. Správní orgán prvního stupně dne 1. 11. 2017 postoupil
odvolání a podkladové materiály žalované. Dne 20. 12. 2018 zaslal stěžovatel správnímu
orgánu prvního stupně podání označené jako „Odvolání účastníka řízení proti rozhodnutí Ministerstva
vnitra ČR č. j. OAM-18779-11/CD-2017“. Dne 14. 1. 2019 vydala žalovaná napadené rozhodnutí
č. j. MV-136053-4/SO-2018. V tomto rozhodnutí konstatovala, že blanketní odvolání nebylo
ani po výzvě správního orgánu doplněno a v obecné rovině shrnula důvody, proč nebylo žádosti
stěžovatele vyhověno. Z vyjádření žalované k podané žalobě ze dne 16. 4. 2019 je zřejmé,
že žalované nebylo uvedené doplnění k odvolání správním orgánem prvního stupně postoupeno,
ale skutečnosti tam uvedené (které se podstatně shodovaly s argumentací uplatněnou v žalobě)
nemohly změnit nic na postavení stěžovatele ani na závěrech plynoucích z napadeného
rozhodnutí žalované.
[19] Městský soud sice ve shodě se stěžovatelem shledal pochybení správního orgánu prvního
stupně, který žalované doplnění odvolání nepředložil, avšak nepovažoval toto pochybení
za takové, které by mělo vliv na zákonnost rozhodnutí, neboť stěžovatel nesplnil základní
podmínky podle §113 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, a na této skutečnosti nemohla nic změnit
ani tvrzení uvedená v doplnění odvolání.
[20] Nejvyšší správní soud s tímto posouzením městským soudem nesouhlasí. Jak je zřejmé
ze shora uvedeného, stěžovatel sice nezaslal doplnění odvolání ve lhůtě stanovené správním
orgánem, avšak zaslal jej správnímu orgánu téměř měsíc před tím, než bylo ve věci rozhodnuto
napadeným rozhodnutím žalované. Správní orgán prvního stupně měl povinnost toto doplnění
obratem zaslat žalované, což však dle jejích slov neučinil, a žalovaná by pak měla povinnost
se k tomuto (obsáhlému) doplnění odvolání vyjádřit. Ustálená judikatura zdejšího soudu dovodila,
že z odůvodnění rozhodnutí musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka
za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí,
proč považuje skutečnosti předestření účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně
provedenými důkazy vyvrácené a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů (srov. k tomu
obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2004, č. j. 5 A 48/2001 - 47).
Rozhodnutí žalované však žádnou takovou úvahu neobsahuje, neboť doplnění odvolání nevzala
vůbec v potaz (nemohla jej vzít v potaz, neboť jej neměla k dispozici). Obsahuje toliko tři obecné
odstavce týkající se posouzení splnění podmínek pro vydání cizineckého pasu. Z judikatury
zdejšího soudu také plyne, že je nutné odvolatele nejprve vyzvat k doplnění podání a teprve
tehdy, pokud této výzvě nevyhoví, lze napadené rozhodnutí přezkoumat z obecných hledisek
(srov. obdobně rozsudek ze dne 29. 4. 2015, č. j. 3 As 142/2014 - 34). Správní orgán prvního
stupně sice postupoval správně a v souladu se zákonem (i požadavky plynoucími z judikatury),
pokud stěžovatele po podání banketního odvolání vyzval, aby toto podání doplnil, avšak jeho
následný postup (nepředložení doplnění odvolání žalované) už zákonný nebyl, a žalovaná proto
rozhodla zcela obecně a bez ohledu na námitky uplatněné v doplnění odvolání, jak je již shora
uvedeno.
[21] Obecná úvaha městského soudu, podle níž by posouzení doplnění odvolání nemohlo
na věci nic změnit, nemůže obstát. Správní soudnictví je formou soudní kontroly veřejné správy.
Krajský (resp. městský) soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu přezkoumává
napadené rozhodnutí správního orgánu, přičemž však svou činností nenahrazuje prostředky
nacházející se uvnitř veřejné správy. Soudní přezkum správních rozhodnutí je koncipován až jako
následný prostředek ochrany subjektivních veřejných práv, který při přezkoumání rozhodnutí
vychází ze skutkového a právního stravu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2008, č. j. 9 Azs 14/2008 - 57). Svou
obecnou úvahou, podle níž by zohlednění doplnění odvolání nemohlo mít vliv na věc, nemůže
městský soud nahrazovat činnost žalované a zhojit vadu řízení, která vznikla nepředložením
doplnění odvolání žalované, resp. jeho nezohledněním v odůvodnění napadeného rozhodnutí;
touto obecnou úvahou totiž nemůže předjímat, zda by skutečnosti uváděné v obsáhlém doplnění
odvolání mohly mít vliv na napadené rozhodnutí žalované. Takovýto postup totiž popírá princip
práva na spravedlivý proces, neboť fakticky stěžovateli odnímá posouzení věci jednou instancí
ve správním řízení. Je úkolem žalované, aby sama uvážila o obsahu podaného doplnění odvolání,
a aby jej přezkoumatelně vyhodnotila s ohledem na dané skutkové okolnosti věci.
[22] Vzhledem k uvedenému a vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí žalované
neobsahuje vůbec úvahu týkající se námitek uplatněných v doplnění odvolání, nezabýval se
Nejvyšší správní soud dalšími námitkami uplatněnými v kasační stížnosti, neboť takové
posouzení by bylo předčasné.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Městský soud pro shora uvedené nepostupoval správně, pokud žalobní námitce týkající se
nevyhodnocení doplnění odvolání nevyhověl. Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s.
zrušil kasační stížností napadený rozsudek městského soudu. S ohledem na to, že v posuzovaném
případě byly již v řízení před městským soudem důvody pro to, aby rozhodnutí žalované bylo
zrušeno, nevrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení, neboť by při respektování názoru
vysloveného Nejvyšším správním soudem v tomto rozhodnutí a vzhledem k charakteru
vytýkaných pochybení nemohl vady napadeného rozhodnutí žalované nikterak zhojit.
Nejvyšší správní soud proto současně se zrušením rozhodnutí městského soudu postupem podle
§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. zrušil také rozhodnutí žalované a věc žalované vrátil k dalšímu řízení
[§109 odst. 4 ve spojení s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití 78 odst. 4 s. ř. s.].
Právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku, je správní orgán za přiměřeného
použití §78 odst. 5 s. ř. s. vázán.
[24] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a současně zrušil i
rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského
soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační
stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě
jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[25] Žalovaná ve věci úspěch neměla, náhrada nákladů řízení jí proto nenáleží. Stěžovatel měl
ve věci plný úspěch, proto mu soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., přiznal
náhradu nákladů řízení proti žalované. Tyto náklady řízení jsou tvořeny částkou 8 000 Kč
za soudní poplatky (soudní poplatek ve výši 3 000 Kč za řízení před městským soudem a soudní
poplatek za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč).
[26] Zástupce stěžovatele Mgr. Marek Čechovský učinil v řízení před městským soudem
tři úkony právní služby, kterými jsou převzetí a příprava zastoupení, písemné podání ve věci samé
(žaloba) [§11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů,
(dále jen „advokátní tarif“)] a účast na jednání před soudem ve smyslu §11 odst. 1 písm. g)
advokátního tarifu. V řízení o kasační stížnosti učinil zástupce jeden úkon právní služby,
kterým je podání kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Za každý z těchto
úkonů náleží zástupci mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení
s §7 bodem 5. advokátního tarifu], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů
dle §13 odst. 4 advokátního tarifu. Celkem tedy za jeden úkon právní služby náleží 3 400 Kč.
Jelikož právní zástupce je plátcem daně z přidané hodnoty, odměna zástupce se podle
§57 odst. 2 s. ř. s. zvyšuje o částku odpovídající této dani, která činí 21 % z částky 13 600 Kč,
tj. 2 856 Kč. Na odměně a náhradě hotových výdajů spojených se zastoupením stěžovatele náleží
zástupci částka 16 456 Kč. Celkem mu tedy náleží náhrada nákladů řízení před správními soudy
ve výši 24 456 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. května 2021
JUDr. Radan Malík
předseda senátu