ECLI:CZ:NSS:2021:KOMP.3.2020:35
sp. zn. Komp 3/2020 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
JUDr. Tomáše Rychlého, JUDr. Filipa Dienstbiera, Mgr. Davida Hipšra, JUDr. Zdeňka Kühna,
JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Ministerstvo pro místní
rozvoj, sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu osobních
údajů, sídlem Pplk. Sochora 27, Praha 7, za účasti: J. L., v řízení o kompetenční žalobě dle §97
a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve věci sporu o příslušnost vydat rozhodnutí
o odvolání osoby zúčastněné na řízení ze dne 11. 12. 2019 označeném jako „odvolání proti
rozhodnutí [České centrály cestovního ruchu – CzechTourism ze dne 26. 11. 2019] o odmítnutí
žádosti o informace dle zák. č. 106/1999 Sb.“,
takto:
I. K vydání rozhodnutí o odvolání J. L., ze dne 11. 12. 2019 označeném jako „odvolání
proti rozhodnutí [České centrály cestovního ruchu – CzechTourism ze dne 26. 11. 2019]
o odmítnutí žádosti o informace dle zák. č. 106/1999 Sb.“, podle ustanovení §16 odst. 1
zákona č. 106/1999 Sb.“ je př í s l ušný Úřad pro ochranu osobních údajů.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Pan J. L. (dále jen „žadatel“ nebo „osoba zúčastněná“) podal dne 8. 11. 2019 žádost podle
zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, k České centrále cestovního ruchu
– CzechTourism (dále jen „CzechTourism“). CzechTourism na tuto žádost reagoval dopisem ze dne 26.
11. 2019, čj. 19/op/100/157, označeným jako „odpověď k žádosti o informace podle zák. č.
106/1999 Sb. ze dne 8. 11. 2019“.
[2] Žadatel vyhodnotil posledně uvedený úkon CzechTourism jako rozhodnutí o odmítnutí
žádosti a dne 11. 12. 2019 proti němu podal odvolání (které označil jako „odvolání
proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace dle zákona č. 106/1999 Sb.“). CzechTourism
předložil toto odvolání k rozhodnutí žalobci (Ministerstvu pro místní rozvoj), který je usnesením
ze dne 2. 3. 2020, čj. 15193/2020-15, (spolu s dalšími podáními jiných žadatelů podobného
charakteru) postoupil žalovanému (Úřadu pro ochranu osobních údajů), jehož považoval
s ohledem na §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím za orgán věcně a místně
příslušný k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí CzechTourism.
[3] Usnesením ze dne 19. 3. 2020, čj. UOOU-01375/20-3, postoupil žalovaný odvolání
žadatelky zpět žalobci. Konstatoval, že na základě §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu
k informacím je příslušný rozhodovat o odvoláních ve věcech přístupu k informacím pouze
tehdy, nelze-li určit nadřízený orgán povinného subjektu podle §178 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád. Žalovaný však s ohledem na §178 odst. 2 správního řádu považuje za nadřízený
orgán CzechTourism žalobce coby zřizovatele této příspěvkové organizace.
[4] Usnesením ze dne 6. 8. 2020, čj. 42508/2020-15, žalobce postoupil odvolání žadatele zpět
žalovanému. Na základě níže shrnuté argumentace setrval na stanovisku, že jej nelze považovat
za nadřízený orgán CzechTourism.
[5] Žalovaný na posledně uvedené usnesení žalobce reagoval sdělením ze dne 26. 8. 2020,
čj. UOOU-01377/20-5, v němž vyjádřil názor, že poslední postoupení věci nelze považovat
za účinné, neboť správní řád nepočítá s tím, že by správní orgán věc znovu postupoval poté,
co je mu se souhlasem nadřízeného orgánu vrácena orgánem, jemuž byla dříve postoupena
(ve smyslu §12 věty druhé správního řádu).
II. Žaloba a průběh řízení o ní
[6] Žalobce podal k Nejvyššímu správnímu soudu kompetenční žalobu podle §97 odst. 1
písm. c) a odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Uvedl,
že na základě §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, ve znění novely
provedené zákonem č. 111/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím
zákona o zpracování osobních údajů, je žalovaný příslušný pro vedení odvolacích řízení
i v případech, kdy byla řízení zahájena před účinností novely (tedy před 1. 1. 2020). Tento právní
názor žalobce sdílí se žalovaným.
[7] Žalobce se však (na rozdíl od žalovaného) domnívá, že podle §178 správního řádu nelze
určit nadřízený orgán CzechTourism, respektive že na základě citovaného ustanovení nelze dospět
k závěru, že by tímto nadřízeným orgánem byl žalobce. Odkázal na rozsudek ze dne 11. 2. 2015,
čj. 1 As 239/2014-39, v němž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že Ministerstvo zemědělství
není nadřízeným orgánem Národního zemědělského muzea Praha. Žalobce je zřizovatelem
CzechTourism, což jej staví do určitého nadřízeného postavení vůči této příspěvkové organizaci,
avšak tato nadřízenost se týká pouze finančních prostředků, s nimiž CzechTourism hospodaří.
Dle názoru žalobce nelze na projednávanou věc vztáhnout závěry rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 9. 2007, čj. 6 As 28/2007-119, neboť vycházejí z jiného znění §16
zákona o svobodném přístupu k informacím a opírají se o zákon č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči.
[8] Podle žalobce nelze postavení CzechTourism srovnávat ani s postavením Centra
pro regionální rozvoj České republiky, jak se pokoušel argumentovat žalovaný před podáním
kompetenční žaloby. Žalobce uznal, že podle interních dokumentů Centra pro regionální rozvoj
rozhoduje o odvoláních proti rozhodnutí tohoto subjektu a že jsou zřizovací listiny Centra
pro regionální rozvoj České republiky a CzechTourism podobné. Mezi postavením těchto subjektů
je však zásadní rozdíl, neboť Centrum pro regionální rozvoj České republiky je na rozdíl
od CzechTourism zřízeno zákonem, který je označuje za služební úřad a upravuje i samotnou
otázku jeho nadřízeného orgánu.
[9] Žalobce proto dospívá k závěru, že na vztah mezi ním a CzechTourism nelze aplikovat
§178 správního řádu, pročež má o odvolání osoby zúčastněné na řízení rozhodnout žalovaný.
[10] Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě nesporuje, že je od 2. 1. 2020 příslušným
nadřízeným orgánem povinných subjektů i v řízeních, která byla zahájena v roce 2019 a nebyla
do uvedeného data ukončena. Uvedl, že kompetenční žaloba nemusela být podána, pokud
by žalobce využil dohodovací řízení podle §133 správního řádu. V tomto směru si žalovaný klade
otázku, zda je vůbec žaloba přípustná.
[11] Žalovaný uvedl, že CzechTourism je státní příspěvkovou organizací, jejímž zřizovatelem
je žalobce. CzechTourism se řídí vnitřními předpisy zřizovatele a své hlaví úkoly plní v koordinaci
se žalobcem. Statutární orgán CzechTourism jmenuje a odvolává ministryně pro místní rozvoj.
Žalobci se předkládají veškeré podklady a materiály CzechTourism i jeho výroční zprávy.
CzechTourism čerpá finanční prostředky z rozpočtové kapitoly žalobce. Žalobce si vyhradil právo
schvalovat některé právní úkony CzechTourism. Na webových stránkách žalobce je uvedeno,
že CzechTourism je příspěvková organizace přímo řízená žalobcem. Žalobce též nahrazuje činnost
interního auditora CzechTourism. Žalovaný dále poukázal na §14 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, podle něhož je žalobce
ústředním orgánem ve věcech cestovního ruchu. Odkázal též na zřizovací listinu CzechTourism,
vydanou rozhodnutím ministryně pro místní rozvoj, v níž jsou popsány úzké vztahy mezi
žalobcem a CzechTourism. Dle názoru žalovaného nelze při určení nadřízeného orgánu
CzechTourism odhlížet ani od obsahu žádosti o informace. Žalobce si vyhradil užší vztah vůči
správě a řízení veřejných financí ze strany CzechTourism, což je oblast, do níž směřovala žádost
osoby zúčastněné na řízení o informace. Minimálně v těchto věcech vykonává žalobce vůči
CzechTourism dozor, je tedy jeho nadřízeným orgánem ve smyslu §178 odst. 1 správního řádu.
[12] Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 239/2014-39, na který odkazoval žalobce,
považuje žalovaný s ohledem na další rozhodovací praxi soudů za excesivní, povaha CzechTourism
je navíc odlišná od Národního zemědělského muzea v Praze. Tehdejší žádost o informace
se týkala movitých věcí, nikoli veřejných zakázek. Žalovaný odkázal na posouzení funkčních
vazeb mezi zřizovatelem a zřizovanou organizací ve výše citovaném rozsudku
čj. 6 As 28/2007-119, dále na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013,
čj. 4 Ans 2/2013-52, týkající se regionálních rad regionu soudržnosti, a rozsudek Městského
soudu v Praze ze dne 11. 4. 2012, čj. 9 A 113/2011-48, který se vztahuje k Centru pro zjišťování
výsledků vzdělávání. Žalovaný též upřesnil, že nepovažuje postavení Centra pro regionální rozvoj
České republiky a CzechTourism za totožná, ale podobná. Nepovažuje za relevantní, zda je povinný
subjekt služebním úřadem ve smyslu zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě.
[13] Osoba zúčastněná na řízení se k žalobě nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud úvodem podotýká, že skutkově i právně blízce podobnou věcí
se již zabýval. Rozsudkem ze dne 24. 6. 2021, čj. Komp 2/2020 – 44 (veškerá rozhodnutí tohoto
soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), tento soud rozhodoval kompetenční spor mezi
shodnými účastníky řízení. Přitom povaha tehdejšího sporu byla shodná jako v nyní projednávané
věci, tj. otázka příslušnosti ústředního správního úřadu pro rozhodnutí o odvolání proti
rozhodnutí CzechTourism - jako povinného subjektu - o odmítnutí žádosti o informace poté,
co nabyla účinnosti novela č. 111/2019 Sb. (tedy od 1. 1. 2020) a na žalovaného přešla působnost
rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí některých povinných subjektů o odmítnutí informace
(v podrobnostech viz odstavec [22] níže).
[15] Také argumentace účastníků v tehdejší a nyní projednávané věci je de facto shodná, stejně
jako obsah informace, jíž žadatel chtěl získat (v obou případech se jednalo o informace o veřejné
zakázce CzechTourism s názvem „Zajištění komplexních právních služeb“). Kompetenční senát nevidí
v nyní projednávané věci důvod odchýlit se od svých závěrů, vyjádřených v rozsudku
čj. Komp 2/2020 – 44, a bude z nich vycházet i při posouzení této věci. Současně nepovažuje
za nutné doslovně opakovat podrobnou argumentaci, obsaženou ve zmíněném rozsudku; omezí
se tedy pouze na její stručnou rekapitulaci s tím, že je účastníkům známa. V podrobnostech
odkazuje na úplné znění rozsudku čj. Komp 2/2020 – 44 .
[16] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda se jedná o kompetenční spor
ve smyslu §97 a násl. s. ř. s., který je definován třemi prvky (předpoklady). Za prvé zde musí být
vedeno řízení, v němž se rozhoduje o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob.
Za druhé dva správní orgány si buď osobují pravomoc o věci rozhodnout (o tomtéž právu nebo
povinnosti téhož účastníka řízení před správním orgánem – kladný kompetenční spor), nebo
naopak popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí ve věci (o tomtéž právu nebo povinnosti téhož
účastníka řízení před správním orgánem – záporný kompetenční spor). Za třetí těmito správními
orgány musejí být subjekty vymezené v §97 odst. 1 s. ř. s., a to pouze v tam
uvedených kombinacích (srov. například usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 3. 2013, čj. Komp 3/2012-49).
[17] Nejvyšší správní soud především vychází z toho, že CzechTourism je povinným subjektem
podle zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť splňuje příslušná kritéria pro určení
povinného subjektu jako tzv. veřejná instituce ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném
přístupu k informacím (v podrobnostech viz část IIIa. rozsudku čj. Komp 2/2020 – 44).
[18] Předmětem nyní projednávané žaloby je záporný kompetenční spor, kdy „prvý správní
orgán má za to, že není dána jeho pravomoc rozhodnout v určité věci, je zde dána pravomoc druhého správního
orgánu, a tento závěr jasně vyjádří v určitém správním aktu, kdežto naopak druhý správní orgán vychází z toho,
že je dána pravomoc prvého orgánu“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. dubna 2009
čj. Komp 3/2009-11). Pro takový případ správní řád s dohodovacím řízením (jehož se domáhal
žalovaný) nepočítá, neboť v dohodovacím řízení se projednává pouze kladný spor o věcnou
příslušnost (v podrobnostech viz část IIIb. rozsudku čj. Komp 2/2020 – 44).
[19] Žalobce a žalovaný jsou ústředními správními úřady ve smyslu §97 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
(v podrobnostech viz části IIIc. rozsudku čj. Komp 2/2020 – 44). Postavení pana Jakuba Löbla
jako osoby zúčastněné na řízení zakládá ustanovení §98 odst. 5 s. ř. s.
[20] Nejvyšší správní soud rozhodl o žalobě bez jednání, neboť s tímto postupem oba
účastníci řízení výslovně souhlasili (§51 odst. 1 věta první s. ř. s.).
[21] Co se týče vlastního posouzení věci, z §16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu
k informacím vyplývá, že o odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti
o informace rozhoduje nadřízený orgán povinného subjektu. Podle §20 odst. 4 zákona
o svobodném přístupu k informacím se nadřízený orgán určuje podle §178 správního řádu.
Nelze-li podle tohoto ustanovení nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení žalovaný –
tedy Úřad pro ochranu osobních údajů (§20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu
k informacím).
[22] Posledně citovaný §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím byl
do současného znění novelizován zákonem č. 111/2019 Sb., kterým se mění některé zákony
v souvislosti s přijetím zákona o zpracování osobních údajů, který nabyl účinnosti
dne 24. 4. 2019. Podle přechodného ustanovení v čl. XVI zákona č. 111/2019 Sb.
se do 1. 1. 2020 postupuje podle §16 a §20 zákona o svobodném přístupu k informacím
v dosavadním znění. To znamená, že poté se postupuje podle nyní platného a účinného
§20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, a to i v řízeních zahájených před tímto
datem (srov. shodně rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020,
čj. 10 As 244/2020-40, a ze dne 30. 10. 2020, čj. 4 As 155/2020-42).
[23] Nejvyšší správní soud proto posuzoval, zda lze určit nadřízený orgán CzechTourism podle
§178 správního řádu. Pokud ne, o odvolání osoby zúčastněné na řízení bude rozhodovat
žalovaný. V rozsudku čj. Komp 2/2020 – 44 na tuto otázku odpověděl záporně a shodně
je nutné odpovědět též v nyní projednávaném případě (v podrobnostech viz část IV rozsudku
čj. Komp 2/2020 – 44).
[24] V posledně citovaném rozsudku soud dospěl k závěru, že dosavadní judikatura
neposkytuje vodítka pro určení nadřízeného orgánu CzechTourism. Poté konstatoval,
že CzechTourism byl zřízen jako státní příspěvková organizace v roce 1993 rozhodnutím ministra
hospodářství podle §31 zákona č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými
prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky). Jeho
postavení upravuje zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), a zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky
a jejím vystupování v právních vztazích (dále jen „zákon o majetku České republiky“). V souladu
s §54 odst. 1 posledně uvedeného zákona je CzechTourism nyní právnickou osobou hospodařící
s majetkem České republiky (vlastní majetek však nemá – §55 odst. 1 téhož zákona).
Zřizovatelem CzechTourism je žalobce. Úkolem CzechTourism je plnění úkolů v oboru cestovního
ruchu (čl. I odst. 2 a 3 zřizovací listiny).
[25] Žalobce sice vykonává vůči CzechTourism významnou kontrolní a řídící roli, ta se však
omezuje v zásadě na finanční otázky, zatímco v oboru své hlavní činnosti má tato organizace
vysokou míru autonomie, do níž lze zasahovat pouze způsobem stanoveným zákonem (zejména
rozpočtovými pravidly a zákonem o majetku České republiky). Tyto „zásahy“ se omezují takřka
výlučně na otázky hospodaření s rozpočtovými prostředky a případná rozhodnutí personální.
[26] Podle §178 odst. 1 správního řádu je nadřízeným správním orgánem ten správní orgán,
o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona
rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor. I toto ustanovení je přitom nezbytné interpretovat
prizmatem předmětu úpravy správního řádu dle jeho úvodního ustanovení §1 odst. 1 a 3, podle
nichž správní řád upravuje postup správních orgánů při výkonu působnosti v oblasti veřejné
správy a nevztahuje se mimo jiné na právní jednání prováděná správními orgány, tedy na správu
nevrchnostenskou.
[27] Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. Komp 2/2020 – 44 zdůraznil, že pro určení
nadřízeného orgánu podle §178 odst. 1 správního řádu je zásadně třeba pozitivní zákonné
úpravy – zákon musí určit orgán, který má být nadřízeným správním orgánem jiného správního
orgánu, nebo orgán, který má rozhodovat o odvolání, popřípadě orgán, který má nad jiným
správním orgánem vykonávat dozor. Žádný zvláštní zákon však nadřízený orgán CzechTourism
nevymezuje, zvláštní zákon ani nestanoví, který orgán by měl rozhodovat o odvolání proti
rozhodnutím tohoto subjektu či který nad ním vykonává dozor. Žalobce vykonává nad
CzechTourism řídící a kontrolní roli pouze ve velmi omezené míře, jen ve finančním
a organizačním smyslu, zatímco jiným způsobem nemůže do její činnosti přímo zasahovat.
Taková úloha dohledu postačí pro naplnění definičního znaku „veřejné instituce“ pro účely zákona
o svobodném přístupu k informacím, avšak není natolik intenzivní, aby naplňovala kritérium
dozoru dle §178 odst. 1 správního řádu. Proto podle §178 odst. 1 správního řádu nadřízený orgán
CzechTourism určit nelze.
[28] Nelze-li takto určit nařízený orgán, určí se podle §178 odst. 2 správního řádu, podle
něhož se nadřízeným správním orgánem právnické nebo fyzické osoby pověřené výkonem
veřejné správy rozumí orgán, který podle zvláštního zákona rozhoduje o odvolání; není-li takový orgán
stanoven, je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil. Ani tímto
způsobem nadřízený orgán určit nelze. CzechTourism vykonává roli „správního orgánu“
a rozhoduje vrchnostensky (je právnickou osobou pověřenou výkonem veřejné správy ve smyslu
citovaného ustanovení) pouze v oblasti svobodného přístupu k informacím. Podle §178 odst. 2
správního řádu by jejím nadřízeným orgánem měl být orgán, který podle zvláštního zákona
rozhoduje o odvolání (jak již bylo uvedeno, takový není výslovně zákonem určen) či orgán, který
jej výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil.
[29] Žalobce sice CzechTourism svěřil úkoly související s propagací České republiky v oblasti
cestovního ruchu (čl. III zřizovací listiny), v níž má žalobce postavení ústředního orgánu státní
správy (§14 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb.), tyto úkoly však nepředstavují výkon vrchnostenské
veřejné správy. Pokud zákon hovoří o „pověření výkonem veřejné správy“, míří například
na situace, kdy soukromoprávní subjekt na základě licence či jiného veřejnoprávního povolení
vykonává veřejnou správu vrchnostenským způsobem. Navíc postavení CzechTourism coby
povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím zakládá přímo tento
zákon, žalobce mu výkon veřejné správy ani v této oblasti nesvěřil.
[30] Oprávnění žalobce coby zřizovatele CzechTourism podle výše citovaných zákonů
a zřizovací listiny nemohou být rozhodující pro určení, zda je nadřízeným orgánem této státní
příspěvkové organizace. Jak uvedeno výše, týkají se totiž spíše jednání v soukromoprávních
vztazích, popř. hospodaření CzechTourism s majetkem státu, nikoli výkonu veřejné správy
vrchnostenským způsobem. Ani podle §178 odst. 2 správního řádu tedy nelze určit nadřízený
orgán CzechTourism. S ohledem na §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím má
proto o odvolání proti rozhodnutí této státní příspěvkové organizace rozhodnout žalovaný.
V. Náklady řízení
[31] Podle §101 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení
o kompetenční žalobě.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 27. července 2021
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu