ECLI:CZ:NSS:2021:VOL.202.2021:89
sp. zn. Vol 202/2021 - 89
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše
Langáška, soudkyně Michaely Bejčkové a soudců Josefa Baxy, Radana Malíka (soudce zpravodaj),
Petra Mikeše, Pavla Molka a Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatelky: Česká pirátská strana,
politická strana, se sídlem Na Moráni 360/3, Praha 2; a STAROSTOVÉ A NEZÁVISLÍ,
politické hnutí, se sídlem Malostranské náměstí 266/5, Praha 1 (KOALICE PIRÁTI
a STAROSTOVÉ), navrhovatelka zastoupena JUDr. Stanislavem Polčákem, advokátem
se sídlem Řehenice 10; a účastníků řízení: I) Státní volební komise, se sídlem
nám. Hrdinů 1634/4, Praha 4; II) Ing. Ondřej Babka,; III) Karla Maříková,
a IV) MUDr. Jaroslav Dvořák, a osob zúčastněných na řízení: a) Ing. Miloň Slabý, b)
Mgr. Petra Svedíková Vávrová, MBA, a c) Ing. Pavel Jelínek, Ph.D., a d) Politického hnutí
ANO 2011, se sídlem Babická 2329/2, Praha 4, o návrhu na neplatnost volby kandidáta
Ing. Ondřeje Babky zvoleného v Jihočeském kraji, Karly Maříkové zvolené v Karlovarském kraji
a MUDr. Jaroslava Dvořáka zvoleného ve Zlínském kraji, všichni zvoleni ve volbách
do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konaných ve dnech 8. a 9. října 2021,
takto:
I. Návrh se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Volební stížnost
[1] Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 22. října 2021 se navrhovatelka
domáhala vyslovení neplatnosti volby tří kandidátů (Ing. Ondřeje Babky, Karly Maříkové
a MUDr. Jaroslava Dvořáka) a vyhlášení jiných tří kandidátů za řádně zvolené (Ing. Miloně
Slabého, Mgr. Petry Svedíkové Vávrové, MBA, a Ing. Pavla Jelínka, Ph.D.) ve volbách
do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, které proběhly 8. a 9. října 2021. Současně
navrhla dalšími výroky v návaznosti na tyto změny upravit pořadí náhradníků dotčených
kandidujících subjektů.
[2] Důvodem pro takový postup má být skutečnost, že Státní volební komise [účastnice
řízení I)] a Český statistický úřad nesprávně aplikovaly pravidla zákona č. 247/1995 Sb.,
o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „volební zákon“), a to tak, že nesprávně přepočetly
odevzdané hlasy na přidělené mandáty.
[3] Navrhovatelka nejdříve shrnula nosné části nálezu Ústavního soudu ze dne 2. února 2021,
sp. zn. Pl. ÚS 44/17 (dále jen „nález Pl. ÚS 44/17“), kterým Ústavní soud zrušil dříve
používanou metodu přepočtu hlasů na mandáty a v návaznosti na který přijal zákonodárce právní
úpravu, která je nyní předmětem výkladu. Navrhovatelka uvádí, že použitý způsob přepočtení
hlasů popírá požadavky vyplývající z citovaného nálezu. Shrnutí uzavírá konstatováním,
že z pohledu ústavního pořádku je podstatné, aby výsledek voleb a přiřazené mandáty
co nejvěrněji odpovídaly celostátním výsledkům voleb. Tento požadavek se dle jejího názoru
aplikuje i při výkladu zákona.
[4] Podstatou problému je dle navrhovatelky interpretace §50 odst. 4 volebního zákona.
Podle jeho doslovného znění má být, při případném odečítání přebývajících mandátů
v jednotlivých krajích, použit počet mandátů přidělených podle §48 odst. 2 volebního zákona.
Český statistický úřad ale vzal za určující počet mandátů po korekci vyplývající z §48 odst. 3
volebního zákona. Tedy stejný počet, který je použit v §50 odst. 2 volebního zákona při výpočtu
krajského volebního čísla, kde je však použit termín „počet mandátů, které byly tomuto volebnímu kraji
přiděleny“.
[5] Podle navrhovatelky má být v prvním skrutiniu použit výchozí počet mandátů zjištěný
podle §48 odst. 2 volebního zákona a dále neupravovaný. Přestože §50 odst. 4 používá spojení
„[b]ylo-li takto rozděleno více mandátů, než se mělo přidělit podle §48 odst. 2,“ nejedná se o konečný počet
mandátů kraje. V §48 se ve skutečnosti žádný závazný počet mandátů neurčuje a kraj může mít
tento počet nenaplněn nebo naopak překročen ve druhém skrutiniu. Správně vyložený úmysl
zákonodárce použít v §50 odst. 4 volebního zákona jen „zaručený“ počet mandátů připadající
kraji podle §48 odst. 2 by vedl k tomu, že zůstane více mandátů pro celostátní vyrovnávání
ve druhém skrutiniu, což je obzvláště vhodné kvůli nestejným krajským volebním číslům.
[6] Při výpočtu podle výkladu Českého statistického úřadu došlo ve druhém skrutiniu
k přidělení pouze jediného mandátu, což v důsledku nemá požadovaný vyrovnávací efekt.
Naopak při využití navrhovatelkou předestřeného způsobu výpočtu (využití počtu mandátů
v §50 odst. 4 vycházejících pouze z §48 odst. 2) se do druhého skrutinia převádí šest mandátů
(resp. sedm kvůli úpravě u počtu hlasů ve Středočeském kraji). Ty jsou pak rozděleny následovně:
dva mandáty pro stranu Svoboda a přímá demokracie (SPD), dva pro koalici SPOLU,
dva pro koalici PIRÁTI a STAROSTOVÉ, a jeden pro hnutí ANO 2011. Ve výsledku
by to znamenalo, že hnutí ANO 2011 ztratí jeden mandát a koalice PIRÁTI a STAROSTOVÉ
jeden mandát získá. Navrhovaným způsobem by také došlo ke změně krajů, ve kterých
připadnou mandáty straně Svoboda a přímá demokracie (SPD), proto petity v návrhu reflektují
i tuto změnu. V situaci, kdy lze uplatnit dva rozdílné výklady volebního zákona, je nutné
upřednostnit takový výklad, který je ústavně konformnější, což je výklad předestřený
navrhovatelkou, protože lépe zajišťuje promítnutí celostátních volebních výsledků.
II. Vyjádření účastníků a osob zúčastněných na řízení
II. a) Vyjádření Státní volební komise
[7] Státní volební komise ve svém vyjádření doručeném soudu dne 26. října 2021 uvádí,
že §48 odst. 2 volebního zákona obsahuje právní základ pro výpočet mandátů připadajících
jednotlivým volebním krajům. To ale neznamená, že by nemělo být postupováno i podle §48
odst. 3 volebního zákona, který je doplňkovým ustanovením pro případ, že by podle odst. 2
nebylo rozděleno všech 200 mandátů. Třetí odstavec by sám o sobě neobstál a je imanentní
součástí odstavce druhého. Je tak nutné je brát jako jeden celek, a to i v rámci odkazu v §50
odst. 4 volebního zákona.
[8] Dle Státní volební komise by výklad navrhovatelky zcela zpochybnil význam §48 odst. 3
volebního zákona, neboť z něj učiní pouze jakýsi pracovní mezivýpočet pro účely výpočtu
krajského volebního čísla podle §50 odst. 2 volebního zákona. Jeho smyslem je však přidělit
zbylé mandáty příslušným volebním krajům.
[9] Výklad navrhovatelky by dále znamenal, že do druhého skrutinia by byly automaticky
vyčleňovány i mandáty, které nebyly dle §48 odst. 2 volebního zákona přiděleny volebním
krajům. Pokud by takový postup byl úmyslem zákonodárce, učinil by tak napřímo a výslovně
v §48 odst. 3 volebního zákona nebo pomocí jiných nástrojů. Bez toho by byl tento postup
neobvyklým specifikem, který nebyl v legislativním procesu jakkoliv akcentován. V jeho průběhu
bylo naopak zdůrazňováno, že volební kraje musí mít co nejvíce jistých mandátů. K tomuto
závěru Státní volební komise cituje tehdejšího poslance Vojtěcha Pikala, který při projednávání
uvedl: „toto krajské mandátové číslo […], [zvýšené] o 2, […] dělíme [počtem] hlasů pro jednotlivé strany
v jednotlivých krajích. Tím získáme pro každou stranu nějaké mandáty, které dostane přímo v tom kraji,
a nějaké mandáty nerozdělíme, protože prostě tam budou nějaké zbytky. Tyto nerozdělené mandáty se přesouvají
do druhého skrutinia […]“.
[10] Textace věty první v §50 odst. 4 volebního zákona odkazující na §48 odst. 2 téhož
předpisu je projevem legislativní úspornosti a je zřejmé, že tím je myšlen §48 jako celek.
K tomuto závěru Státní volební komise dochází teleologickým výkladem. K otázce ústavně
konformního výkladu uvádí, že vyhovění parametrům nastaveným nálezem Pl. ÚS 44/17 je věcí
zákonodárce. Při respektování jeho úmyslu je nutné dospět k výše prezentovanému závěru,
a proto navrhuje návrh jako nedůvodný zamítnout.
II. b) Vyjádření Karly Maříkové
[11] Nejvyšší správní soud obdržel dne 27. října 2021 vyjádření účastnice řízení III).
V něm uvádí, že výklad předložený navrhovatelkou není doslovným výkladem zákona – tím
je právě výklad zaujatý Státní volební komisí. Jakkoliv je možné, že zákonodárce chtěl původně
koncipovat způsob přepočítávání hlasů jinak, není možné následně účelově ohýbat výklad
předmětných ustanovení volebního zákona. V prvním skrutiniu došlo k rozdělení 199 mandátů
mezi jednotlivé volební kraje. Mohlo taktéž dojít k rozdělení všech 200 mandátů a druhé
skrutinium by se pak vůbec nekonalo.
[12] Skutečnost, že ve druhém skrutiniu byl přidělen pouze jeden mandát, je podle účastnice
řízení výsledkem souhrnu několika specifických faktorů. Jde o vysoký počet propadlých hlasů,
nízký počet kandidujících subjektů překonávajících uzavírací klauzuli, a použití Imperialiho kvóty.
Závěrem účastnice řízení popisuje postup výpočtu republikového mandátového čísla, rozdělení
mandátů do jednotlivých krajů a jejich následné přidělení jednotlivým kandidujícím subjektům.
V Karlovarském kraji (v místě kandidatury účastnice řízení) mělo být rozděleno 5 mandátů,
k čemuž došlo, a §50 odst. 4 volebního zákona se vůbec neuplatní.
II. c) Vyjádření MUDr. Jaroslava Dvořáka
[13] Účastník řízení IV) doručil dne 29. října 2021 své vyjádření, které se obsahově shoduje
s vyjádřením Karly Maříkové [účastnice řízení III)]. Závěrem svého vyjádření však popisuje
situaci rozdělení mandátů ve Zlínském kraji, kde kandidoval a byl zvolen. V tomto volebním kraji
mělo být rozděleno 12 mandátů, k čemuž došlo, a stejně jako v Karlovarském kraji se §50 odst. 4
volebního zákona vůbec neuplatní.
II. d) Vyjádření Ing. Miloně Slabého
[14] Dne 29. října 2021 doručil Nejvyššímu správnímu soudu vyjádření Ing. Miloň Slabý,
ve kterém uvádí, že se s podaným návrhem ztotožňuje a v podrobnostech odkazuje na vlastní
návrh (vedený pod sp. zn. Vol 205/2021).
II. e) Vyjádření politického hnutí ANO 2011
[15] Nejvyššímu správnímu soudu doručilo dne 29. října 2021 vyjádření také politické hnutí
ANO 2011. Dle jeho názoru je výklad volebního zákona předložený navrhovatelkou v rozporu
s výkladovými pravidly. Interpretace navrhovatelky – tedy, že mandáty rozdělené podle §48
odst. 2 volebního zákona se přikazují v prvním skrutiniu a podle §48 dost. 3 volebního zákona
ve druhém skrutiniu – je v rozporu se systematickým výkladem a stanovenou posloupností
přidělování mandátů.
[16] Dále politické hnutí ANO 2011 ve svém vyjádření uvádí několik problémů,
které vyvstanou, pokud by byl výklad navrhovatelky soudem přijat. Za prvé dojde k umělé
deformaci přidělených mandátů, jelikož mandáty přidělené podle §48 odst. 3 volebního zákona
neprojdou přes první skrutinium a nejsou v něm tedy přiděleny, ačkoliv pro takovou korekci
přidělených mandátů, ke které dochází ve druhém skrutiniu, není podle volebních výsledků žádný
reálný důvod. Za druhé by došlo k negativnímu ovlivnění váhy hlasu voličů v jednotlivých
volebních krajích. Při výkladu zaujatém Státní volební komisí jsou rozdíly mezi počtem hlasů
připadajících na jeden mandát ve volebních krajích minimální (maximum 27 719 hlasů na jeden
mandát ve volebním kraji Vysočina a minimum 25 834 v Jihočeském kraji). U výkladu
navrhovatelky pak dojde k výrazné disproporci, kdy maximum je 32 576 hlasů na jeden mandát
v Karlovarském kraji a 24 987 v Olomouckém kraji. To by narušilo princip rovnosti volebního
práva.
[17] Politické hnutí ANO 2011 se ztotožňuje s výkladem zaujatým Státní volební komisí
a navrhuje, aby návrh byl jako nedůvodný zamítnut.
II. f) Vyjádření Ing. Ondřeje Babky
[18] Dne 1. listopadu 2021 bylo Nejvyššímu správnímu soudu doručeno vyjádření
Ing. Ondřeje Babky [účastník řízení II)]. Ten má za to, že byl řádně zvolen. Za podstatné
považuje, že i sama navrhovatelka uznává, že výklad zaujatý Státní volební komisí není neústavní,
ale pouze argumentuje, že její výklad je ústavně konformnější.
[19] Z hlediska systematického výkladu postupu přidělování mandátů je dle Ing. Ondřeje
Babky evidentní, že s navrhovatelkou nelze souhlasit. Ta totiž bezdůvodně vytrhuje §48 odst. 3
volebního zákona z komplexu pravidel určujících počet mandátů přidělovaných ve volebních
krajích. V této souvislosti nelze přehlédnout vztah mezi §48 odst. 2 a odst. 3 volebního zákona,
kdy třetí odstavec obsahuje zvláštní pravidlo pro přidělení mandátů volebním krajům, a nikoliv
pravidlo pro rozdělení mandátů ve skrutiniích.
[20] Dále ve svém vyjádření Ing. Ondřej Babka klade otázku aplikovatelnosti nálezu
Pl. ÚS 44/17 na projednávanou situaci, neboť byl vydán až po vyhlášení voleb. Také poukazuje
na to, že navrhovatelka z uvedeného nálezu cituje pouze vybrané pasáže, přičemž ale ústavní
konformitu volebních pravidel je nutné posuzovat v jejich celku. Za významné považuje
to, že současná právní úprava vyhovuje principu rovnosti volebního práva.
[21] Závěrem navrhuje, aby Nejvyšší správní soud návrh zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
III. a) Splnění procesních podmínek
[22] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal splnění procesních podmínek. Podle §87 odst. 1
volebního zákona „podáním návrhu na neplatnost volby kandidáta se může domáhat ochrany u soudu
podle zvláštního právního předpisu […] každá politická strana, politické hnutí nebo koalice, jejíž kandidátní
listina ve volebním kraji byla pro volby do Poslanecké sněmovny zaregistrována. Návrh je třeba podat nejpozději
10 dnů po vyhlášení výsledků voleb Státní volební komisí.“
[23] Předně soud konstatuje, že z návrhu je seznatelné, v čem navrhovatelka spatřuje porušení
volebního zákona, neplatnost volby kterých kandidátů navrhuje a jakého rozhodnutí se domáhá.
[24] Pokud jde o aktivní legitimaci navrhovatelky, v usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. června 2006, č. j. Vol 5/2006 - 46 (č. 944/2006 Sb. NSS), bylo dovozeno, že politická
strana, politické hnutí anebo koalice jsou podle citovaného ustanovení aktivně legitimováni
k podání návrhu na neplatnost volby kandidáta vůči všem kandidátům, kteří byli zvoleni v krajích,
kde tato strana, hnutí či koalice také kandidovala. Tento výklad je aprobován i novějšími
rozhodnutími Nejvyššího správního soudu.
[25] Z výsledků voleb do Poslanecké sněmovny publikovaných ve sdělení Státní volební
komise č. 372/2021 Sb. vyplývá, že navrhovatelka kandidovala společně jako koalice označená
„PIRÁTI a STAROSTOVÉ“ ve všech čtrnácti volebních krajích. Navrhovatelka tak je aktivně
legitimována k podání návrhu na neplatnost volby výše uvedených kandidátů v Jihočeském,
Karlovarském a Zlínském kraji.
[26] Dále se soud zabýval včasností návrhu. Lhůta k podání návrhu
je podle §87 odst. 1, věty poslední, volebního zákona 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb Státní
volební komisí. K tomu došlo 12. října 2021 sdělením č. 372/2021 Sb. Návrh byl Nejvyššímu
správnímu soudu doručen 22. října 2021. Byl tak podán včas.
[27] Jelikož byly procesní podmínky splněny, přikročil Nejvyšší správní soud k věcnému
posouzení návrhu.
III. b) Relevantní právní úprava
[28] Ustanovení §48 volebního zákona zní:
Určení počtu poslanců volených ve volebních krajích
(1) Na základě výsledků hlasování převzatých z volebních okrsků a zvláštních volebních okrsků
u pověřených obecních úřadů podle §43 zjistí Český statistický úřad celkový počet platných hlasů, které
byly ve všech volebních krajích odevzdány pro všechny politické strany, politická hnutí a koalice, a vydělí
ho počtem volených poslanců podle §24. Číslo takto vypočtené a zaokrouhlené na jednotky
je republikovým mandátovým číslem.
(2) Republikovým mandátovým číslem se dělí celkový počet platných hlasů odevzdaných v každém
volebním kraji. Celé číslo takto vypočtené je počtem mandátů, které připadají jednotlivým volebním
krajům.
(3) Nebyly-li takto rozděleny všechny mandáty, připadnou zbylé mandáty postupně volebním krajům,
které vykazují největší zbytek dělení. Při rovnosti zbytků rozhoduje los.
[29] Relevantní části §50 volebního zákona zní:
(1) V prvním skrutiniu se rozdělují mandáty v rámci volebních krajů.
(2) Součet platných hlasů odevzdaných ve volebním kraji pro politické strany, politická hnutí a koalice,
které postoupily do prvního skrutinia, se vydělí počtem mandátů, které byly tomuto volebnímu kraji
přiděleny, zvětšeným o dvě; číslo takto vypočtené a zaokrouhlené na jednotky je krajským volebním číslem.
(3) Celkový počet platných hlasů, který obdržela politická strana, politické hnutí nebo koalice v rámci
volebního kraje, se dělí krajským volebním číslem a politické straně, politickému hnutí nebo koalici
se přikáže tolik mandátů, kolikrát je krajské volební číslo obsaženo v celkovém počtu platných hlasů,
které tato politická strana, politické hnutí nebo koalice získala.
(4) Bylo-li takto rozděleno více mandátů, než se mělo přidělit podle §48 odst. 2, odečtou se přebývající
mandáty postupně těm politickým stranám, politickým hnutím nebo koalicím, které ve volebním kraji
vykázaly nejmenší zbytek dělení. Při stejném zbytku dělení se mandát odečte politické straně, politickému
hnutí nebo koalici, která získala ve volebním kraji menší počet hlasů; je-li i tak počet platných hlasů
stejný, rozhodne los.
III. c) Samotné posouzení
[30] Nejvyšší správní soud neshledal volební stížnost důvodnou.
[31] Nová právní úprava voleb upravuje přidělování mandátů jednotlivým kandidujícím
subjektům ve dvou skrutiniích. V prvním skrutiniu jsou podle §50 odst. 1 až 4 volebního zákona
mandáty přidělovány uvnitř jednotlivých krajů. Následně ty mandáty, které takto přiděleny
nejsou, jsou předmětem druhého – celostátního – skrutinia podle §51 volebního zákona.
[32] Před přikazováním mandátů jednotlivým kandidujícím subjektům v prvním skrutiniu
je nejdříve nutné podle §48 volebního zákona určit, kolik mandátů z celkových 200 má v rámci
prvního skrutinia připadnout každému volebnímu kraji. Tomu odpovídá i název ustanovení §48
(marginální rubrika) „Určení počtu poslanců volených ve volebních krajích“. Právě v prvním skrutiniu
se rozdělují mandáty v rámci volebních krajů (§50 odst. 1 volebního zákona). Po výpočtu
republikového mandátového čísla podle §48 odst. 1 volebního zákona se aplikuje primární
pravidlo přidělení mandátů volebním krajům obsažené v §48 odst. 2. Takto se rozdělí maximální
možný počet mandátů do jednotlivých volebních krajů.
[33] Není-li takto rozděleno všech 200 mandátů, postupuje se podle doplňkového pravidla
obsaženého v §48 odst. 3 volebního zákona. Jak vyplývá z návětí „nebyly-li takto rozděleny všechny
mandáty“ (myšleno postupem podle odst. 2), je nutné toto pravidlo aplikovat vždy, pokud bylo
rozděleno podle §48 odst. 2 méně než 200 mandátů.
[34] Smyslem a účelem §48 volebního zákona je rozdělit všechny mandáty pro účely prvního
skrutinia do jednotlivých krajů, a to podle počtu odevzdaných hlasů. Jinými slovy po aplikaci §48
volebního zákona jako celku musí být každý z 200 mandátů přikázán některému volebnímu kraji.
[35] Následně jsou mandáty v rámci prvního skrutinia přidělovány ve volebních krajích
podle §50 volebního zákona jednotlivým kandidujícím subjektům, které postoupily podle §49
volebního zákona do prvního skrutinia (tedy překročily volebním zákonem stanovené procentní
hranice celostátního zisku platných hlasů). Jak vyplývá z §50 odst. 2 volebního zákona, je zde
nutné počítat s počtem mandátů přidělených volebnímu kraji podle §48 jako celku (a zvětšeným
o dva). Prostřednictvím takto zjištěného krajského volebního čísla je následně kandidujícím
subjektům přikázán počet mandátů podle §50 odst. 3 volebního zákona.
[36] V tomto kroku však může být přikázáno více mandátů, než v tomto kraji mohlo
být přikázáno podle §48 volebního zákona. To je důsledkem užití tzv. Imperialiho kvóty (+ 2),
která právě díky zvětšení dělitele při výpočtu krajského volebního čísla o dva může v některých
situacích přidělit více mandátů, než je ve skutečnosti k dispozici v daném kraji.
To by pak ve výsledku mohlo dokonce znamenat, že by bylo v rámci celé republiky přiděleno
více než 200 mandátů, což není přípustné.
[37] Aby zákonodárce těmto situacím zabránil, stanovil pravidlo v §50 odst. 4 volebního
zákona. K jeho aplikaci dojde, pokud bylo v důsledku aplikace Imperialiho kvóty ve volebním
kraji přiřazeno více mandátů, než mohlo být. Jeho prostřednictvím je kandidujícím subjektům
postupně mandát odebírán, dokud nedojde ke srovnání mandátů přikázaných volebnímu kraji
se součtem mandátů přikázaných v tomto volebním kraji jednotlivým kandidujícím subjektům.
[38] Výklad výše uvedených ustanovení volebního zákona je podstatou sporu
v projednávaném případě. Podle navrhovatelky by počet mandátů, se kterým se porovnává součet
získaných mandátů podle §50 odst. 3 volebního zákona všech kandidujících subjektů, měl
odpovídat pouze výsledku podle §48 odst. 2, a nikoliv podle §48 odst. 2 i 3 volebního zákona.
[39] S názorem navrhovatelky se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit, a to z toho důvodu,
že její výklad §50 volebního zákona je nesprávný, jak bude rozvedeno dále. Není tak dán prostor
pro zvažování, který ze dvou možných obdobně rovnocenných výkladů by byl ústavně
konformnější (právě tohoto postupu se ovšem navrhovatelka domáhá).
[40] Navrhovatelka se, pokud jde o výklad ustanovení §50 odst. 4 volebního zákona, dovolává
ze standardních výkladových metod pouze jazykového výkladu. Lze jí dát za pravdu v tom,
že jazykový výklad jejímu závěru spíše svědčí. Při interpretaci právní normy obsažené
v uvedených ustanoveních se však nelze spokojit jen s jejím jazykovým vyjádřením.
Jak konstantně judikuje Ústavní soud, neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace
vycházející pouze z jazykového výkladu. V nálezu ze dne 17. prosince 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97,
č. 30/1998 Sb., z nějž tato judikatura vychází, k tomu uvedl: „Jazykový výklad představuje pouze
prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu
a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.“
[41] V prvé řadě lze poukázat na účel právní normy. Z §50 odst. 4 volebního zákona
nevyplývá, že by jeho smyslem a cílem bylo převést co nejvíce mandátů dříve přidělených
volebním krajům do celostátního druhého skrutinia, jak uvádí navrhovatelka. Cílem tohoto
postupu je totiž zabránit situaci, která je popsána výše (odst. [36] tohoto usnesení),
tedy aby nemohlo být v jednotlivých volebních krajích rozděleno celkově více mandátů,
než je volených poslanců. Ta je umožněna aplikací volební formule v podobě volební kvóty
namísto dosavadního systému volebního dělitele. Jak správně poznamenává Státní volební
komise, pokud by zákonodárce zvolil jinou metodu přidělování mandátů, nebylo by pravidla
pro odčítání přidělených mandátů třeba. Protože ale zákonodárce využil volební kvóty
(navíc kvóty Imperialiho), musel zároveň zabránit situaci, ve které by bylo přikázáno více
než 200 mandátů. Toto pravidlo tedy muselo být do volebního zákona nezbytně
zakomponováno.
[42] Postup, který prosazuje navrhovatelka, také nerespektuje systematiku volebního zákona.
Fakticky by totiž znamenal, že by byly podle §50 odst. 4 kandidujícím subjektům (i volebním
krajům jako celkům) odebrány všechny dodatečné mandáty předtím přidělené podle §48 odst. 3
volebního zákona, nikoli jen nadpočetné mandáty, které volebnímu kraji nikdy přiděleny nebyly,
ale v důsledku použití Imperialiho kvóty byly v rámci volebního kraje rozděleny mezi kandidující
subjekty, jak soud výše vyložil. Jinak řečeno, zatímco podle výkladu soudu má §50 odst. 4
zabránit tomu, aby byly na úrovni volebního kraje rozděleny i mandáty, které tomuto kraji nikdy
nebyly přiděleny, podle výkladu navrhovatelky mají být podle tohoto ustanovení volebnímu kraji
zároveň odebrány mandáty, které mu předtím byly přiděleny podle §48 odst. 3. Ustanovení §50
odst. 4 volebního zákona by tak podle výkladu navrhovatelky fakticky znamenalo: pokud byly
krajům přiděleny jakékoli mandáty postupem podle §48 odst. 3, pak je třeba jim všechny tyto
mandáty zase odebrat.
[43] Jak však bylo uvedeno, tento výklad popírá systematiku volebního zákona. Jednotlivá
ustanovení §48 až 51 totiž na sebe logicky postupně navazují, neboť představují jednotlivé kroky
směřující k přidělení mandátů. Jak bylo rozebráno shora v bodě [32], ustanovení §48 volebního
zákona již podle svého názvu řeší jako první krok určení počtu mandátů, které mají být rozděleny
v jednotlivých krajích v rámci prvního skrutinia. Na toto ustanovení navazuje druhý krok v §49,
ve kterém je stanoveno, které politické subjekty postupují do prvního skrutinia. Ustanovení §50
jako třetí krok řeší, jak mají být v jednotlivých krajích rozděleny mandáty v prvním skrutiniu.
Následně ve čtvrtém kroku §51 rozděluje ve druhém skrutiniu ty mandáty, které se nepovedlo
rozdělit v rámci pravidel prvního skrutinia. Výklad zastávaný navrhovatelkou by však vedl
k tomu, že by se výpočet v rámci třetího kroku znovu vracel do prvního kroku, tedy
že by se mandáty, které měly být pokud možno přiděleny v rámci prvního skrutinia, z tohoto
skrutinia odebraly a převedly by se do čtvrtého kroku, tedy do druhého skrutinia.
[44] Při výkladu navrhovatelky by také pravidlo v §48 odst. 3 volebního zákona pouze
ovlivňovalo výpočet krajského volebního čísla podle §50 odst. 2 volebního zákona, nikoli
rozdělení mandátů mezi kraje pro účely prvního skrutinia. Ve volebních krajích, jimž by se měl
podle §48 odst. 3 volebního zákona připočítat mandát, by se totiž o tyto připočítané mandáty
pouze zvýšil dělitel při výpočtu krajského volebního čísla. Konkrétně v nynějších volbách
by to při výkladu navrhovatelky znamenalo, že v šesti volebních krajích, jimž by se měl podle §48
odst. 3 volebního zákona připočítat mandát, by se krajské volební číslo zjistilo z podílu součtu
platných hlasů odevzdaných ve volebním kraji pro politické strany, politická hnutí a koalice,
které postoupily do prvního skrutinia, a počtu mandátů přidělených tomuto volebnímu kraji
zvětšeného o tři (tzv. zesílená Imperialiho kvóta), zatímco ve zbývajících osmi volebních krajích
by se volební číslo zjistilo z podílu součtu platných hlasů odevzdaných ve volebním kraji
pro politické strany, politická hnutí a koalice, které postoupily do prvního skrutinia, a počtu
mandátů přidělených tomuto volebnímu kraji zvětšeného o dvě (klasická Imperialiho kvóta).
Smyslem §48 odst. 3 volebního zákona však má být podle marginální rubriky tohoto ustanovení
rozdělení dvou set mandátů mezi jednotlivé volební kraje pro účely přidělení mandátů v prvním
skrutiniu, nikoli rozdělení republiky na skupinu, v níž se hlasy na mandáty přepočítávají podle
jedné volební formule (klasická Imperialiho kvóta), a skupinu, v níž se přepočítávají podle jiné
volební formule (zesílená Imperialiho kvóta). Soudu není zřejmý žádný rozumný důvod, proč by
se v různých krajích měly použít různé výpočty pro zjištění krajského volebního čísla. To by totiž
v důsledku vedlo k tomu, že v jedné skupině krajů by bylo snadnější získat mandát v rámci
prvního skrutinia než ve skupině druhé. Ani navrhovatelka netvrdí žádný důvod, proč by se mělo
v jednotlivých krajích postupovat rozdílně.
[45] Lze tedy shrnout, že výklad §50 odst. 4 volebního zákona zastávaný navrhovatelkou
by vedl k narušení systematiky volebního zákona, k nutnosti přiřadit zjevnému primárnímu účelu
§50 odst. 4 ještě další účel, a zejména by vedl k nelogicky rozdílným pravidlům pro výpočet
krajského volebního čísla pro dvě skupiny krajů. Naopak výklad použitý Státní volební komisí
respektuje systematiku volebního zákona i primární účel §50 odst. 4 volebního zákona a nevede
k nelogickým rozdílům při výpočtu krajského volebního čísla. Při srovnání těchto dvou možných
výkladů rozhodně nelze považovat výklad zastávaný navrhovatelkou za správný, protože
je v rozporu s dalšími výkladovými metodami a vede ke zjevně nerozumným důsledkům.
[46] Nejvyšší správní soud si je samozřejmě vědom toho, že výklad prosazovaný
navrhovatelkou, tedy vynechání §48 odst. 3 volebního zákona pro účely samotného rozdělení
mandátů mezi kraje, by vedl k tomu, že by bylo méně mandátů rozdělováno na úrovni krajů
v prvním skrutiniu a více by jich bylo rozdělováno ve druhém skrutiniu. Posílení druhého
skrutinia by zároveň více naplňovalo požadavky vyjádřené v nálezu Ústavního soudu
Pl. ÚS 44/17, jenž volal po tom, aby byla posílena právě tato celostátní úroveň přepočítávání
hlasů na mandáty v zájmu odstranění možných disproporcí, k nimž v některých volbách
v minulosti vedlo rozdělování mandátů výhradně na úrovni jednotlivých, nestejně velkých, krajů.
Nejvyšší správní soud je však přesvědčen, že nemůže v zájmu většího naplnění ideálu
vyjádřeného v nálezu Ústavního soudu volit výklad, který neodpovídá většině výkladových
metod, a navíc by uměle zakládal nerovnosti mezi volebními kraji při výpočtu krajského
volebního čísla.
[47] K nutnosti ústavně konformního výkladu, který požaduje navrhovatelka, Nejvyšší správní
soud uvádí, že ani ona sama netvrdí, že by výklad zastávaný Státní volební komisí byl ústavně
nekonformní. Vycházela však z toho, že pokud v úvahu přichází dva možné výklady, pak má být
dána přednost tomu, který by více odpovídal ústavním požadavkům na volební systém
vyjádřeným v nálezu Pl. ÚS 44/17. Jak však bylo rozebráno shora, navrhovatelčin výklad není
rovnocennou výkladovou alternativou. Soud tak není v situaci, kdy by mu běžné výkladové
metody umožňovaly dva rovnocenné výklady a kdy by musel zvažovat i to, který z nich se více
přiblíží ústavnímu ideálu co nejvíce poměrného zastoupení při volbách do Poslanecké sněmovny.
[48] Při naplňování tohoto ústavního požadavku má zákonodárce relativně široké pole
působnosti. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 44/17, je na informovanějším zákonodárci,
aby zhodnotil a implementoval volební systém (bod 52). Je totiž jeho volbou, jakým konkrétním
obsahem volební systém naplní, jaké budou jednotlivé fáze a stadia apod. (bod 72). Pokud vede
výklad volebního zákona k jednoznačnému výsledku, pak není úkolem Nejvyššího správního
soudu, aby svým výkladem nahrazoval zákonodárce a místo něj hledal volební systém, který
by bylo možné považovat za „poměrnější“.
[49] Nadto je nutné zdůraznit, že volební systémy se nedají hodnotit podle výsledků,
nýbrž musí být hodnocena jejich východiska [nález Pl. ÚS 44/17, část VIII. c)], neboť v případě
výsledků voleb existuje velká role „náhody“, např. v podobě počtu odevzdaných hlasů
v jednotlivých volebních krajích. Tedy skutečnost, že v těchto volbách zůstal pro přikázání
ve druhém skrutiniu pouze jeden mandát, bez dalšího neznamená, že současný volební systém
není založen na zásadách poměrného zastoupení, ani to navrhovatelka netvrdí.
[50] Navíc skutečnost, že do druhého skrutinia byl v těchto volbách převeden jediný mandát,
je do značné míry důsledkem toho, že do prvního skrutinia postoupily pouze čtyři kandidující
subjekty, z nichž všechny měly takovou podporu, že překonaly nejen celostátní uzavírací klauzule
(základní či aditivní), ale překonaly i přirozený práh v jednotlivých volebních krajích, takže každý
z kandidujících subjektů získal v každém kraji alespoň jeden mandát. Jinak řečeno, nedošlo
k situaci, kterou Ústavní soud ve svém nálezu zejména kritizoval (viz body 129 a 132 nálezu),
tedy k situaci, kdy typicky malé strany nepřekročily v malých krajích přirozený práh,
nezískaly v nich ani jeden mandát a hlasy pro ně odevzdané bez dalšího propadly
(obdobnou kritiku viz i v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. června 2006,
č. j. Vol 50/2006 - 53, č. 945/2006 Sb. NSS). Právě v této možnosti je třeba spatřovat Ústavním
soudem kritizované ohrožení poměrnosti volebního systému a znevýhodnění malých stran
v důsledku rozdělení republiky na čtrnáct nestejně velkých krajů. V nynějších volbách však z výše
uvedených důvodů k takovému jevu nedošlo a i v nejmenších krajích získal každý úspěšně
kandidující subjekt alespoň jeden mandát.
[51] Co se týče v návrhu zmiňované skutečnosti, že ačkoli vítězná volební strana, tedy koalice
SPOLU, získala nejvíce volebních hlasů, konkrétně 1 493 905, bylo jí přiděleno o jeden mandát
méně (tj. 71 mandátů) než druhé volební straně v pořadí, tedy hnutí ANO 2011,
které za 1 458 140 hlasů dostalo 72 mandátů, to není samo o sobě podle názoru Nejvyššího
správního soudu zpochybněním poměrnosti voleb. Jde spíše o tzv. volební paradox, o němž
přiléhavě mluví Ústavní soud v bodě 69 nálezu Pl. ÚS 44/17.
[52] Ani pohledem požadavků vyjádřených v nálezu Pl. ÚS 44/17 tedy nelze shledat,
že by v těchto konkrétních volbách byla zásada poměrnosti porušena způsobem,
který by Nejvyšší správní soud pokládal za protiústavní, přičemž jediným způsobem řešení takové
protiústavnosti by bylo předložení návrhu Ústavnímu soudu na zrušení §48 odst. 3 volebního
zákona.
[53] Je na zákonodárci, aby případně prvky volebního systému upravil tak, aby k podobné
situaci nedocházelo – každopádně není úkolem Nejvyššího správního soudu, aby hledal způsoby,
jak současný systém učinit co nejvíce proporčním, neboť cesta, která k tomu podle navrhovatelky
vede, by znamenala popření §48 odst. 3 volebního zákona jako součásti postupu pro určování
počtu mandátů rozdělovaných v jednotlivých volebních krajích v rámci prvního skrutinia.
IV. Závěr a náklady řízení
[54] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud uzavírá, že odkaz v §50 odst. 4
volebního zákona, týkající se mandátů přidělených danému volebnímu kraji, je nutno vykládat
jako odkaz na výpočet mandátů, které připadají jednotlivým volebním krajům podle základního
pravidla uvedeného v §48 odst. 2 volebního zákona, případně modifikovaného doplňkovým
pravidlem uvedeným v §48 odst. 3 volebního zákona. Nemohl tak shledat volební stížnost
důvodnou, a proto ji zamítl.
[55] Výrok o nákladech řízení se opírá o §93 odst. 4 soudního řádu správního, podle něhož
nemá žádný z účastníků v řízení ve věcech volebních právo na náhradu nákladů řízení.
[56] Na výrok III. o nákladech osob zúčastněných na řízení je třeba vztáhnout §93 odst. 4
s. ř. s. analogicky. Zatímco účastníci řízení obecně mají právo na náhradu nákladů řízení podle
výsledku řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.), osobám zúčastněným na řízení právo na náhradu nákladů
náleží jen výjimečně, pokud jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim soud uložil.
Ustanovení §93 odst. 4 s. ř. s. je odůvodněno zvýšeným veřejným zájmem na přezkumu
zákonnosti ve věcech voleb, případně referenda. V těchto řízeních ustupuje do pozadí ochrana
veřejných subjektivních práv, a naopak vystupuje do popředí právě uvedený veřejný zájem. Bylo
by proto zcela proti smyslu tohoto ustanovení, aby neměli právo na náhradu nákladů řízení
účastníci, kterým obecně náleží, ale toto právo by mohlo náležet osobám zúčastněným na řízení,
u nichž je jejich hrazení naopak výjimkou.
Poučení: Usnesení nabývá právní moci dnem vyvěšení na úřední desce Nejvyššího
správního soudu (§93 odst. 5 s. ř. s.).
Proti tomuto usnesení n e ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 5. listopadu 2021
Tomáš Langášek
předseda senátu