ECLI:CZ:NSS:2022:1.AS.354.2021:27
sp. zn. 1 As 354/2021 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy,
soudkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: P. S.,
zastoupený JUDr. Ondřejem Koutným, advokátem se sídlem Jiráskova 154, Žatec,
proti žalovanému: Městský úřad Louny, se sídlem Mírové náměstí 35, Louny, o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 11. 2021, č. j. 16 A 90/2020 - 98,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 11. 2021, č. j. 16 A 90/2020 - 98,
se zrušuje a věc se vrací krajskému soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před soudy
[1] Žalobce podal původně k Okresnímu soudu v Lounech včasnou zásahovou žalobu. V ní
uvedl, že mu dne 29. 9. 2019 bylo do blízkosti jeho bydliště přivezeno odtahovou službou
nepojízdné vozidlo (BMW X 5 registrační značky X) z obce Zdice. Dne 3. 10. 2019 zjistil,
že vozidlo není na svém místě, proto kontaktoval městskou policii. Žalobce následně k jejich
doporučení podal na státní zastupitelství trestní oznámení (trestný čin krádeže), načež byl
uvědomen Policií ČR o tom, že vozidlo bylo z místa odtaženo Technickou správou města Louny
s.r.o. Právě posledně uvedenou společnost (byť nepřesně jako „Technické Služby Louny“)
označil jako žalovanou v žalobě postoupené Krajskému soudu v Ústí nad Labem.
[2] Krajský soud žalobce usnesením ze dne 4. 11. 2020, č. j. 16 A 90/2020 - 8, mezi jiným
vyzval k označení správního orgánu, který provedl tvrzený nezákonný zásah.
[3] K výzvě žalobce dne 19. 11. 2020 označil za žalovaného Městský úřad Louny.
[4] Krajský soud následně odmítl zásahovou žalobu pro opožděnost (usnesení ze dne
16. 12. 2020, č. j. 16 A 90/2020 - 18). Nejvyšší správní soud jeho rozhodnutí shledal
nezákonným a věc mu vrátil k dalšímu řízení (rozsudek ze dne 31. 3. 2021,
č. j. 1 As 506/2020 - 35).
[5] Krajský soud v dalším řízení vyzval žalovaného k předložení správního spisu a vyjádření
k žalobě. Ve vyjádření žalovaný uzavřel, že odtažení vozidla bránícího blokovému čištění, bylo
zcela v souladu se zákonem.
[6] Krajský soud dále žalobce a žalovaného vyzval k podání případné námitky podjatosti
a vyslovení (ne)souhlasu s (ne)nařízením jednání. Žalovanému uložil povinnost předložit
relevantní spisový materiál. Ten k výzvě soudu předepsané splnil.
[7] Dne 7. 9. 2021 krajský soud v usnesení č. j. 16 A 90/2020 - 67, nařídil jednání
na 19. 10. 2021, v 9:30 hodin, vyrozuměl účastníky řízení a poučil je o novém složení senátu
a s tím související možnosti vznést námitku podjatosti.
[8] Po předvolání účastníků řízení zaslal dne 13. 10. 2021 soudu zplnomocněný zástupce
města Louny za dosavadního žalovaného Městský úřad Louny vyjádření k žalobě, v němž
mimo jiné upozornil na chybějící pasivní legitimaci žalovaného a vyjádřil se k meritu věci.
[9] Krajský soud usnesením předsedy senátu ze dne 13. 10. 2021, č. j. 16 A 90/2020 - 88,
zrušil nařízené ústní jednání, a to „z organizačních důvodů“. Účastníkům řízení sdělil, že nový
termín bude stanoven dodatečně a budou k novému jednání řádně předvoláni.
[10] Dne 27. 10. 2021 soud zaslal žalobci výzvu, ve které mu dal na vědomí vyjádření
žalovaného a sdělil, že podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne
15. 11. 2005, č. j. 8 Aps 1/2005 - 82, č. 932/2006 Sb. NSS, ze dne 9. 12. 2010,
č. j. 1 Aps 3/2010 - 86, či ze dne 19. 5. 2010, č. j. 3 Aps 2/2010 - 88) je v řízení o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu spočívajícím v odtažení motorového
vozidla z komunikace ve vlastnictví obce žalovaným původcem zásahu právě tato obec;
tedy je soud názoru, že s ohledem na žalobní tvrzení a obsah spisové dokumentace je jednání,
které žalobce považuje za nezákonný zásah, přičitatelné městu Louny. Soud proto žalobce
vyzval, aby ve lhůtě dvou týdnů od doručení výzvy sdělil, zda žalovaným v této věci má být
Městský úřad Louny, nebo město Louny, a poučil jej o tom, že nevyjádří-li se ve stanovené lhůtě,
bude soud vycházet z toho, jak žalovaného označil v žalobě ze dne 19. 11. 2020.
[11] Na tuto výzvu doručenou dne 4. 11. 2021 žalobce ve stanovené lhůtě, ani později,
nereagoval.
[12] Soud v záhlaví označeným rozsudkem žalobu zamítl. Dle §19b odst. 1 zákona
č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, a judikatury Nejvyššího správního soudu
je původcem tvrzeného nezákonného zásahu spočívajícího v odtažení vozidla ponechaného
na pozemní komunikaci v rozporu s dočasným zákazem stání nebo zastavení vlastník pozemní
komunikace. Je vyloučeno, aby vlastníkem komunikace byl Městský úřad Louny (totéž platí
i pro původně uváděnou společnost Technická správa Města Louny), který není subjektem
soukromého práva (nemůže nic vlastnit), a proto mu ani nesvědčí pasivní věcná legitimace. Soud
pro výše uvedené žalobu podle §87 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., o správním řádu soudním
(dále jen „s. ř. s.“), posoudil jako nedůvodnou, a to pro nedostatek věcné legitimace žalobcem
označeného žalovaného, tj. Městského úřadu Louny.
II. Kasační stížnost
[13] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. V té zejména
poukazuje na nedostatečné poučení ze strany soudu k označení žalovaného, který
jej již v minulosti jednou vyzval k označení žalovaného, přičemž po tomto označení
se stěžovatelem dále jednal a dokonce v projednávané věci nařídil jednání. Stěžovatel je laik
a navíc se v době zaslání výzvy k označení žalovaného léčil na psychiatrii s afektivní poruchou,
přičemž medikace snižují (utlumují) jeho kognitivní schopnosti, a měl proto problémy
s pochopením obsahu výzvy. K tomu stěžovatel doložil lékařskou zprávu ze dne 26. 10. 2021,
ve které MUDr. M. H. potvrzuje, že stěžovatel je léčen na psychiatrii a je pod vlivem léků, které
způsobuji, že vypadá utlumeně.
[14] Stěžovatel dále uvádí, že důvodně očekával nařízení jednání. Ve výzvě k označení
žalovaného ze dne 27. 10. 2021 soud stěžovatele nepoučil o následcích neoznačení
„žalovaného“. Stěžovatel postrádá i poučení právě stran nařízení jednání, zejména možnosti
jednání nenařídit. Jednání již navíc bylo nařízeno se žalovaným označeným stěžovatelem.
Stěžovatel tedy očekával, že dojde k nařízení jednání a při něm případně k odstranění vad podání
či poskytnutí poučení ze strany soudu. Došlo proto k porušení §51 s. ř. s. (soud rozhodl
bez jednání, ač pro to nebyly splněny podmínky). Soud vedl více než rok jednání s žalobcem
označeným žalovaným, a jeho postup je tak nepředvídatelný.
[15] Krajským soudem citovaná konzistentní judikatura Nejvyššího správního soudu
se netýká otázky pasivní věcné legitimace, ale toliko nesplněním podmínek pro podání
a důvodnost zásahové žaloby. V projednávané věci krajský soud ani neposoudil podstatu věci,
tedy nezkoumal, který správní orgán zásah provedl (způsobil).
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Kasační stížnost je včasná, projednatelná a přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud
posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)].
[17] Kasační stížnost je důvodná.
[18] Podle §49 odst. 1 věta první s. ř. s. „[k] projednání věci samé nařídí předseda senátu jednání
a předvolá k němu účastníky tak, aby měli čas k přípravě přiměřený povaze věci, alespoň však 10 dnů; kratší čas
k přípravě lze stanovit v řízeních počítaných na dny.“ Podle §51 odst. 1 s. ř. s. „[s]oud může rozhodnout
o věci samé bez jednání, jestliže to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen
také tehdy, nevyjádří-li účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým
projednáním věci; o tom musí být ve výzvě poučen.“
[19] Ústavní soud konstantně judikuje, že každý, kdo je účastníkem řízení před soudy,
má právo se ve své věci takového řízení (jednání před soudy) osobně účastnit, zpravidla
bez ohledu na to, zda by jeho přítomnost měla vliv na rozhodnutí. Jestliže soud přítomnost
účastníkům řízení neumožní, lze v jeho postupu spatřovat porušení ústavního práva účastníka
řízení, daného čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (např. nálezy Ústavního soudu
ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 560/03, nebo ze dne 22. 10. 2007, sp. zn. I. ÚS 819/07).
Respekt k ústavně zaručenému právu na přístup k soudu dle Ústavního soudu předjímá,
že výjimky z uvedeného pravidla je třeba vykládat adekvátním, případně restriktivním
způsobem.
[20] Pro řízení před správními soudy se uplatňuje shora citovaný §49 odst. 1 s. ř. s., v němž
se ukládá předsedovi senátu povinnost nařídit k projednání věci samé jednání a účastníky
k němu předvolat. Uvedený imperativ platí potud, pokud nejsou splněny podmínky výluk
z této povinnosti v nich taxativně obsažených (viz např. §51, §76 nebo §109 odst. 2 s. ř. s.).
Případy v takových výlukách neuvedené pod ně s ohledem na ústavně zaručené základní právo
na soudní ochranu extenzivním výkladem podřadit nelze. Ústavní soud proto dovodil,
že rozhoduje-li krajský soud po zrušení jeho původního rozsudku Nejvyšším správním soudem
při vázanosti právním názorem obsaženým v kasačním rozhodnutí, není tím automaticky
založena možnost soudu rozhodnout o věci samé bez nařízení jednání (srov. nález Ústavního
soudu ze dne 19. 6. 2008, sp. zn. IV. ÚS 3114/07).
[21] Rozšířený senát v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb.
NSS, bodu 15, uvedl: „Smyslem a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy
je poskytnout jednotlivci účinný prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa
jedná. Takový právní prostředek musí dokázat nezákonnému jednání či postupu zabránit, děje-li se, včetně toho,
aby veřejnou správu donutil konat tam, kde konat má (k tomu směřuje čl. 36 odst. 1 Listiny), anebo nezákonné
jednání odstranit, událo-li se již (k tomu směřuje zejména čl. 36 odst. 2 Listiny).
[22] Pravidla pro řízení před správními soudy nejsou samoúčelná. Právě naopak, jsou „toliko“
nástrojem k dosažení vlastního účelu správního soudnictví, a sice nalezení práva a poskytnutí
účinné ochrany subjektivním právům jednotlivce, do nichž veřejná správa zasáhne svým
jednáním v rozporu se zákonem. Procesní pravidla tak nemají být labyrintem plným nejasných
odboček do slepých uliček, v němž se vlastní smysl soudní ochrany ztratí, nýbrž cestou, která
jasně a zřetelně směřuje k cíli – k posouzení, zda hmotná subjektivní práva žalobce byla dotčena
v rozporu se zákonem, anebo nikoli (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014,
č. j. Nad 224/2014 – 53, č. 3196/2015 Sb. NSS).
[23] Řízení před soudem, obzvláště jde-li o zásahovou žalobu, které nepředchází
formalizované řízení před správními orgány, se často neobejde bez nutnosti polidštit strohé
právní texty výzev, usnesení a poučení soudu a snažit se tak účastníkům řízení pomoci projít
oním procesním labyrintem, jsou-li proto zákonné podmínky, k formálně správnému vyjádření
jejich skutečné vůle (a tím k meritu věci). To souvisí i s poučovací povinností soudů. Při úvaze
o tom, zda účastníka řízení poučit, by soud měl zohledňovat konkrétní a specifické podmínky
a okolnosti případu, zejména charakter projednávané právní věci, majetkové poměry účastníka
(viz §30 o. s. ř.), úroveň účastníkova podání, jeho orientaci v právním řádu a v neposlední řadě
také schopnosti účastníka adekvátně reagovat na výzvy soudu (viz např. rozsudek ze dne
30. 1. 2008, č. j. 6 Ads 10/2007 - 56, či obdobně rozsudek ze dne 29. 11. 2019,
č. j. 4 Ads 42/2019 - 82). Obecně je rozsah poučovací povinnosti soudu o procesních právech
v soudním řízení správním (§36 odst. 1 s. ř. s.) dán újmou, která by mohla postihnout účastníka
řízení; to případně platí i o povinnosti poučit účastníka řízení o možnosti ustanovit zástupce
pro řízení soudem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2005,
č. j. 6 Ads 13/2004 - 20, č. 616/2005 Sb. NSS). Nelze také opomenout, že podání žaloby
je pro běžného občana zpravidla velice ojedinělý počin, který přináší mnoho „poprvé“.
[24] V projednávané věci je řízení stiženo řadou procesních pochybení ze strany (nižších)
soudů, ať už se jedná o mlčení stran podání včasné žaloby, jednání se zástupcem jiného subjektu
(JUDr. D. má plnou moc vystavenou městem Louny, nikoliv žalovaným, ale vyjadřuje
se za žalovaného), či více než rok trvající plnohodnotnou procesní komunikaci s jedním
žalovaným, po níž dal soud v závěru najevo, že žalovaným má být vlastně někdo jiný.
[25] Z obsahu spisu je přitom zjevné, že stěžovatel je právní laik, který jen s velkými obtížemi
formuloval svou žalobu. Krajský soud jej musel vyzvat (formalizovaným přípisem) k odstranění
řady nedostatků, včetně označení žalovaného. Potom, co byly vady odstraněny (krajský soud
již k dalšímu odstranění nevyzýval), žalobu pro opožděnost odmítl. Později se ukázalo,
že nesprávně. Soud stěžovatele v pokračujícím řízení vyzval k vyjádření (ne)souhlasu
s (ne)nařízením jednání. Ačkoliv se k této výzvě stěžovatel nevyjádřil, nařídil soud jednání –
bez uvedení důvodů. Posléze krajský soud jednání „z organizačních důvodů“ zrušil. Účastníkům
řízení výslovně sdělil, že se jednání „z organizačních důvodů nekoná“ […] „Nový termín jednání bude
stanoven dodatečně a účastníci řízení budou k novému jednání řádně předvoláni.“ Stěžovateli krajský soud
adresoval výzvu ke sdělení, zda za žalovaného považuje město Louny či Městský úřad Louny
a stanovil mu k tomu lhůtu dvou týdnů. Uvedl, že s ohledem na žalobní tvrzení a obsah spisové
dokumentace zastává názor, že jednání, které stěžovatel považuje za zásah, je přičitatelné městu
Louny. K tomu jej poučil o tom, že nevyjádří-li se stěžovatel k této výzvě, bude za žalovaného
považován Městský úřad Louny.
[26] Jaký další procesní krok může právní laik z výše popsaného postupu soudu očekávat?
Dle soudu jediné… bude nařízeno jednání a stěžovatel k němu bude řádně předvolán. Jiný
postup by byl bez dalšího (dostatečného odůvodnění) zjevně překvapivý.
[27] Krajský soud však příslib nařízení jednání, jež je shodou okolností jednou z mála
možností vyjevit faktickou vůli a podstatu zásahové žaloby, které nepředchází žádné
formalizované řízení, nesplnil. Nutno připomenout, že řízení o zásahové žalobě má, na rozdíl
od žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, jiný časový a přezkumný rámec. Soud zde vychází
ze skutkového stavu až ke dni svého rozhodnutí (§87 odst. 1 s. ř. s.), situace tedy není
„fixována“ ke skutkovému a právnímu stavu, který tu byl v okamžiku rozhodování správního
orgánu (srov. §75 odst. 1 s. ř. s.).
[28] Stěžovatel pro výše uvedené přišel o možnost přístupu k soudu, neboť se již počtvrté
jednalo toliko za „zavřenými dveřmi“. Krajský soud sice stanovil stěžovateli lhůtu čtrnácti dnů
pro případnou změnu osoby žalovaného, avšak uplynutí této lhůty zákon bez dalšího nespojuje
s nenařízením jednání či nemožností tuto skutečnost soudu sdělit před či v rámci jednání.
Ačkoliv soud uplynutí lhůty spojil s tím, že bude za žalovaného považovat Městský úřad Louny,
nelze právě pro příslib nařízení jednání (a s tím spojenou možnost věci včas uvést na pravou
míru), tomuto závěru přisvědčit. Stěžovatel mohl zcela důvodně očekávat, že změnu žalovaného
může provést až do nařízení jednání (o kterém jej krajský soud ujistil, že ho k němu řádně
předvolá). K dezorientaci žalobce (stěžovatele) ostatně přispěl i soud sám na počátku řízení, když
v prvním rozhodnutí, kterým žalobu odmítl jako opožděnou, jednoznačně konstatoval,
že želovaným je Městský úřad Louny (viz odst. 4 usnesení ze dne 16. 12. 2020,
č. j. 16 A 90/2020 - 18).
[29] Nelze přisvědčit krajskému soudu ani v tom, že nemusel nařídit jednání, neboť stěžovatel
se k nařízení jednání nevyjádřil, čímž s tímto postupem mlčky souhlasil. Je faktem, že soud zaslal
účastníkům dne 7. 7. 2021 příslušné procesní poučení dle §51 s. ř. s. o možnosti vyjádřit
se k tomu, zda může být rozhodnuto bez jednání či nikoliv (č. l. 48 spisu krajského soudu, bod
3), a žalobce svůj případný nesouhlas ve lhůtě dvou týdnů nevyjádřil. Nicméně rozhodnout
bez jednání je toliko možností, kterou i při splnění formálních podmínek citovaného ustanovení
(souhlas obou účastníků s takovým postupem či ve stanoveného lhůtě nevyjádřený nesouhlas)
zákon připouští, aby se nekonala soudní jednání bez obsahu a smyslu. Kromě zmíněných
formálních podmínek je ovšem prioritní úvaha soudu, jestli lze věc spolehlivě rozhodnout
„od stolu“.
[30] Krajský soud přispěl ke zmatku obou účastníků vlastním postupem. Jednal se žalovaným
Městským úřadem Louny, jemu ukládal procesní povinnosti, vyzval jej k doplnění spisu o další
dokumenty, jimiž zřejmě hodlal věc objasnit, a přizval jej k nařízenému jednání. Dne 7. 9. 2021
nařídil jednání na 19. 10. 2021 a oba účastníky k němu předvolal. Po zrušení původního termínu
účastníkům výslovně sdělil, že budou k novému jednání řádně předvoláni. Tím zcela zjevně
v účastnících řízení založil legitimní očekávání, že jednání bude nařízeno a oni budou řádně
předvoláni. Skutečnost, že krajský soud o „pravém důvodu“ nařízení jednání (provedení
dokazování) a jeho následném zrušení (dospěl k závěru, že dokazování není potřeba
pro chybějící pasivní věcnou legitimaci) informoval až v samotném rozsudku
(tedy bez předchozího dostatečného odůvodnění zamýšlených procesních postupů), byla
pro účastníky řízení a jeho výsledek překvapivým (srov. bod [26] výše). Soud měl v takto
výjimečných okolnostech věci poučit stěžovatele o důvodech nařízení jednání a jeho zrušení,
jakož i o tom, proč k nařízení jednání již nedojde; v opačném případě jej vystavil překvapivému
výsledku a újmě v podobě odmítnutí žaloby, resp. zamítnutí zásahové žaloby pro formální
nedostatek žaloby – nesprávně označeného původce zásahu.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[31] Při takto výjimečných okolnostech věci Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo,
než rozhodnutí krajského soudu znovu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení
(§110 odst. 1. s. ř. s.). V něm krajský soud vyjasní řádným procesním způsobem a ústním
jednáním s oběma účastníky a jejich zástupci procesní otázky týkající se pasivní věcné legitimace,
řádného zastoupení a v neposlední řadě se bude zabývat předmětem řízení, tedy otázkou
skutkového objasnění obsahu a rozsahu tvrzeného zásahu a jeho přičitatelnosti konkrétním
subjektům, aby následně učinil vlastní závěry o tom, jestli se o zásah jednalo, zda byl v souladu
se zákonem nebo nezákonný. Věc posoudí i z hledisek trvání zásahu či jeho důsledků
a podle učiněných zjištění rozhodne způsobem, který předvídá §87 s. ř. s., vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. února 2022
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu