ECLI:CZ:US:2007:1.US.819.07.1
sp. zn. I. ÚS 819/07
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Vojena Güttlera a soudců Ivany Janů a Františka Duchoně - ze dne 22. října 2007 sp. zn. I. ÚS 819/07 ve věci ústavní stížnosti Komerční banky, a. s., proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 12. 2006 č. j. 9 Ca 124/2006-104 ve znění opravného usnesení ze dne 13. 3. 2007 č. j. 9 Ca 124/2006-109, kterým byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba ve věci rozhodnutí celního úřadu, jímž bylo stěžovatelce uloženo zaplatit z titulu tzv. globální celní záruky částku 117 922,18 Kč.
I. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 27. 12. 2006 č. j. 9 Ca 124/2006-104 ve znění opravného usnesení ze dne 13. 3. 2007 č. j. 9 Ca 124/2006-109 bylo porušeno základní právo stěžovatelky vlastnit majetek, garantované čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 12. 2006 č. j. 9 Ca 124/2006-104 ve znění opravného usnesení ze dne 13. 3. 2007 č. j. 9 Ca 124/2006-109 se zrušuje.
Odůvodnění:
I.
Celní úřad Beroun rozhodnutím ze dne 15. 4. 2004 č. j. R/400052/2004 uložil stěžovatelce povinnost zaplatit částku 117 922,18 Kč z titulu ručení za dlužníka TOLL, spol. s r. o. K této povinnosti se stěžovatelka zavázala v záruční listině přijaté rozhodnutím jmenovaného správního úřadu ze dne 10. 4. 1996.
Celní ředitelství Praha rozhodnutím ze dne 25. 2. 2005 č. j. 13480/04-21-52 odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zamítlo. Dospělo k závěru, že v systému globálního zajištění celního dluhu ručí ručitel až do částky uvedené v záruční listině, a to u každého jednotlivého dluhu tímto ručením zajištěného.
Městský soud v Praze (dále též jen "městský soud") rozsudkem ze dne 10. 2. 2006 č. j. 9 Ca 145/2005-41 označené rozhodnutí celního ředitelství zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V důvodech rozhodnutí dospěl k závěru, že globálním zajištěním (celkovým, úhrnným) jsou zajišťovány všechny celní dluhy téhož dlužníka, které vzniknou (z jedné či více operací) po dobu trvání globálního zajištění; tyto dluhy se přitom sčítají. Stěžovatelka se v záruční listině zavázala k zaplacení celního dluhu až po nejvyšší částku 300 000 Kč. Vzhledem k tomu, že mezi účastníky nebylo sporné, že tuto limitní částku již zaplatila, byl tím její ručitelský závazek splněn. Povinnost k úhradě další dlužné částky z titulu ručení byla proto uložena stěžovatelce v rozporu se zákonem.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 12. 10. 2006 č. j. 7 Afs 159/2006-88 vyhověl kasační stížnosti žalovaného celního ředitelství, rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku dospěl k opačnému závěru než městský soud - globálním zajištění celního dluhu je zajišťován každý celní dluh celního dlužníka, a to až do výše uvedené v záruční listině.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 27. 12. 2006 č. j. 9 Ca 124/2006-104 žalobu stěžovatelky zamítl. Důvody jeho rozhodnutí se odvíjejí od vázanosti právním názorem vysloveným v kasačním rozsudku Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 3 soudního řádu správního; dále jen "s. ř. s."). Dne 13. 3. 2007 vydal městský soud opravné usnesení, jímž opravil v záhlaví uvedený nesprávný údaj o zástupci stěžovatelky.
II.
Rozsudek městského soudu ze dne 27. 12. 2006 ve znění opravného usnesení ze dne 13. 3. 2007 napadla stěžovatelka obsáhlou ústavní stížností. V ní dovozovala, že postupem správních orgánů a posléze i soudů ve správním soudnictví došlo k zásahu do jejích ústavně zaručených práv a svobod. Porušeno bylo především její právo na spravedlivý proces a právo na soudní ochranu (čl. 36 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod; dále jen "Listina"), neboť jí nebyla zaslána výzva podle §51 odst. 1 s. ř. s., a neměla tak možnost účastnit se projednání své věci a vyjádřit se ke všem provedeným důkazům. Do těchto práv bylo dále zasaženo neústavní interpretací a aplikací jednoduchého práva soudy a správními orgány, které dovodily povinnost stěžovatelky ve výši odpovídající čtyřicetidvounásobku částky uvedené v záruční listině. Tento výklad stěžovatelka označila za účelový a "fiskálně politický". Dále stěžovatelka namítala porušení práva vlastnit majetek, garantovaného čl. 11 odst. 1 Listiny, tím, že jí byl v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny vyměřen celní dluh bez zákonného podkladu. Tím došlo i k porušení čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky. Zároveň tím došlo k zásahu do principu právní jistoty coby jednoho z atributů demokratického právního státu podle čl. 1 Ústavy České republiky.
III.
Městský soud v Praze ve svém vyjádření především zopakoval argumentaci uvedenou v původním rozsudku, který posléze zrušil Nejvyšší správní soud. Poukázal na fakt, že k závěru, podle něhož se globální zajištění celního dluhu vztahuje do výše uvedené v záruční listině na všechny dluhy téhož celního dlužníka, dospěl nejen výkladem gramatickým, ale i systematickým, a rovněž zvážil, že ve sporu ve věci veřejného práva musí být práva a povinnosti ve znění závazku stanoveny přesně a předvídatelně, čemuž je nutné přizpůsobit i znění záruční listiny; nejasnost ve výkladu přitom nemůže jít k tíži ručitele.
IV.
Celní ředitelství Praha se ve svém vyjádření neztotožnilo s ústavní stížností. Za správný naopak považovalo názor vyslovený v napadeném rozsudku, jakož i v jemu předcházejícím kasačním rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Vedlejší účastník rovněž citoval z usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sb. n. u."), svazek 21, usn. č. 2], z něhož dovozoval, že tímto usnesením dal Ústavní soud za pravdu výkladu, který zastávají od počátku celní orgány. Poukázal rovněž na rozsudky Evropského soudu pro lidská práva č. 55631/00 a č. 55728/00, z nichž dovozoval, že předvídatelnost "závazku ručení podle ručící listiny" uvedené v příloze 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona, nelze zpochybňovat s odvoláním se na nejednoznačnost předpisu.
V.
Stěžovatelka v replice uvedla, že městský soud se ve svém vyjádření v podstatě ztotožnil s právním názorem stěžovatelky. Stěžovatelka souhlasila rovněž s názorem městského soudu, že interpretace obsažená v kasačním rozsudku Nejvyššího správního soudu, jímž byl městský soud vázán, jednostranně upřednostňuje fiskální zájem státu. Není-li však jednoznačně formulován zákon, na základě něhož má být uložena daňová povinnost, nelze této nejednoznačnosti využít v neprospěch osob soukromého práva. Stěžovatelka rovněž odkázala na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 664/04 (Sb. n. u., svazek 41, nález č. 85), hledajícího rovnováhu mezi fiskálními zájmy státu a právy a právem chráněnými zájmy daňového subjektu. K námitce, že stěžovatelka je profesionální institucí, která se ručením zabývá, a proto měla zachovat jistou opatrnost a předvídat rizika, a to při uvědomění si právní úpravy a výkladu zastávaného celními orgány, stěžovatelka uvedla, že v době vystavení záruční listiny na jaře roku 1996 nyní aplikovaná praxe ještě vůbec neexistovala. K nárokování vyšší částky začalo docházet teprve po vydání vyhlášky č. 135/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona. Toto tvrzení stěžovatelka rovněž dokládala vylíčením postupu celních orgánů v její věci. Konečně stěžovatelka snesla další argumenty, na základě nichž nelze akceptovat současný výklad globální záruky celními orgány, a dovozovala též nepoužitelnost rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, na něž odkazuje celní ředitelství, pro tuto věc.
VI.
Ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud se nejprve zabýval námitkou vytýkající městskému soudu porušení stěžovatelčina práva na spravedlivý proces tím, že jí nezaslal v řízení vedeném pod sp. zn. 6 Ca 124/2006 výzvu podle §51 odst. 1 s. ř. s. V důsledku toho stěžovatelka neměla možnost ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny účastnit se projednání své věci a vyjádřit se ke všem důkazům. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani přípis ze dne 27. 7. 2005, neboť se jednalo o výzvu vydanou v jiném řízení, vedeném pod sp. zn. 9 Ca 145/2005.
K tomu z procesního spisu vyplynulo, že řízení o žalobě stěžovatelky bylo původně vedeno pod sp. zn. 9 Ca 145/2005. Nová spisová značka byla věci přidělena poté, co původní rozsudek zrušil Nejvyšší správní soud. Ve spise je založena výzva podle §51 odst. 1 s. ř. s. ze dne 27. 7. 2005, na niž reagovala stěžovatelka přípisem ze dne 8. 8. 2005 tak, že souhlasí s rozhodnutím soudu bez jednání. Poté, co Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 2. 2006 sp. zn. 9 Ca 145/2005 zrušil, městský soud již novou výzvu podle §51 odst. 1 s. ř. s. stěžovatelce nezasílal. Nijak nereagoval ani na výslovnou žádost stěžovatelky, obsaženou v přípisu ze dne 15. 11. 2006, že "v novém řízení vedeném nyní před Městským soudem v Praze pod sp. zn. 9 Ca 124/2006 uplatňuje své právo na projednání věci a nesouhlasí s rozhodnutím ve věci samé bez jednání podle ustanovení §51 odst. s. ř. s.". Naopak v ústavní stížností napadeném rozsudku se konstatuje, že "za splnění podmínek zakotvených v ust. §51 odst. 1 s. ř. s. soud ve věci rozhodl bez nařízení jednání (žalobce s tímto postupem výslovně souhlasil a žalovaný v zákonné lhůtě nevyjádřil svůj nesouhlas s projednáním věci bez nařízení jednání)".
Sama skutečnost, že řízení bylo původně vedeno pod sp. zn. 9 Ca 145/2005 a poté, co Nejvyšší správní soud zrušil původní rozsudek městského soudu, byla věc přepsána pod sp. zn. 9 Ca 124/2006, je ústavněprávně irelevantní. Jedná se především o otázku statistickou, jež se negativně projevuje ve zkreslování soudních statistik umělým vytvářením nově napadlých věcí, přestože ve skutečnosti rozhoduje krajský (městský) soud opět o téže žalobě, pouze s tím rozdílem, že jeho předchozí rozhodnutí bylo již zrušeno a nyní je vázán právním názorem vysloveným v kasačním rozhodnutí. Náprava tohoto nešvaru však není záležitostí Ústavního soudu, nýbrž orgánů státní správy soudů.
Závažnější je však skutečnost, že městský soud zcela ignoroval přípis stěžovatelky ze dne 15. 11. 2006. K tomu Ústavní soud připomíná, že v řadě svých nálezů stanovil podmínky, za jejichž naplnění má nesprávná aplikace jednoduchého práva obecnými soudy za následek porušení základních práv a svobod. Jedním z těchto případů jsou v řízení o ústavních stížnostech případy svévolné aplikace normy jednoduchého práva ze strany obecného soudu, jíž schází smysluplné odůvodnění, resp. propojení s jakýmkoli ústavně chráněným účelem. Ilustrací jsou rozhodnutí Ústavního soudu, v nichž konstatoval, že právní závěr obecného soudu je "v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými a právními zjištěními, resp. z nich v žádné možné interpretaci odůvodnění soudního rozhodnutí nevyplývá" (viz zejména nálezy sp. zn. III. ÚS 84/94, III. ÚS 166/95, I. ÚS 401/98, II. ÚS 252/99, I. ÚS 129/2000, I. ÚS 549/2000, III. ÚS 74/02, III. ÚS 694/02, III. ÚS 321/03, Sb. n. u., svazek 3, nález č. 34, svazek 4, nález č. 79, svazek 13, nález č. 3, svazek 17, nález č. 15, svazek 19, nález č. 134, svazek 22, nález č. 63, svazek 28, nález č. 126, svazek 31, nález č. 148, svazek 33, nález č. 90).
Z tohoto pohledu je nutno konstatovat, že napadené rozhodnutí městského soudu nese zjevné znaky svévole, neboť mezi obsahem spisu a odůvodněním napadeného rozsudku panuje extrémní nesoulad. Není pravda, že stěžovatelka s rozhodnutím bez jednání souhlasila. Souhlas sice udělila přípisem ze dne 8. 8. 2005, avšak v podání ze dne 15. 11. 2006 soudu naopak sdělila, že uplatňuje své právo na projednání věci a že nesouhlasí s rozhodnutím ve věci samé bez jednání. Stěžovatelka tedy svým procesním úkonem jednoznačně vyjádřila svůj požadavek, aby soud nařídil k projednání její věci jednání. Tvrdí-li se v odůvodnění napadeného rozsudku opak, jde o tvrzení, které nemá ve spisu oporu, resp. je s ním přímo v rozporu. Již tato skutečnost sama o sobě je důvodem ke zrušení napadeného rozsudku.
Městskému soudu je dále nutno vytknout, že svým postupem porušil rovněž právo stěžovatelky garantované čl. 38 odst. 2 Listiny, podle něhož má každý právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Ústavní soud zdůrazňuje obecně platný princip, podle něhož případné zásahy do základních práv nebo svobod a tedy i jejich omezení musí být interpretovány restriktivně, a nikoliv extenzivně. Zejména je třeba respektovat zásadu, že při omezení základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu a že taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny). To se přirozeně týká i základního práva, které zakotvuje citovaný čl. 38 odst. 2 Listiny. Z uvedeného se dále podává, že je vždy namístě preferovat výklad, který umožní realizaci uvedených základních práv, tvořících komponenty práva na spravedlivý proces.
Ústavní soud již dříve zaujal stanovisko, od kterého se nemíní odchýlit, že každý, kdo je účastníkem řízení před soudy, má právo se ve své věci takového řízení (jednání před soudy) osobně účastnit, zpravidla bez ohledu na to, zda by jeho přítomnost měla vliv na vynesení rozhodnutí. Jestliže soud přítomnost účastníkům řízení neumožní, lze v jeho postupu spatřovat porušení ústavního práva účastníka řízení, daného čl. 38 odst. 2 Listiny (srov. např. sp. zn. I. ÚS 560/03, Sb. n. u., svazek 37, nález č. 92).
Z těchto hledisek je zapotřebí interpretovat rovněž §51 odst. 1 s. ř. s., podle něhož platí, že "Soud může rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy, nevyjádří-li účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým projednáním věci; o tom musí být ve výzvě poučen.". Toto pravidlo ovšem nelze vykládat izolovaně, nýbrž v kontextu s §49 odst. 1 s. ř. s., v němž se ukládá předsedovi senátu povinnost nařídit k projednání věci samé jednání, předvolat k němu účastníky a vyrozumět o něm osoby zúčastněné na řízení.
Ustanovení §51 odst. 1 s. ř. s. tedy představuje výjimku ze základního pravidla, podle něhož k projednání věci samé má být zásadně nařízeno jednání. Nařízení jednání vytváří předpoklady pro to, aby účastník řízení mohl realizovat svá práva plynoucí z čl. 38 odst. 2 Listiny, jakož i samozřejmě z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, tj. především právo být přítomen projednání své vlastní věci a vyjádřit se jak ke všem důkazům, tak i k jakýmkoliv dalším procesně relevantním informacím [viz princip kontradiktornosti; srov. např. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 26. 7. 2002 ve věci Meftah a další proti Francii: "Právo na kontradiktorní řízení ve smyslu čl. 6 odst. 1 tak, jak je interpretováno judikaturou Soudu, "v principu implikuje právo procesních stran na to, aby byly seznámeny a mohly se vyjádřit ke každému dokumentu či připomínce předloženým soudci s cílem ovlivnit jeho rozhodnutí, i kdyby tak bylo učiněno nezávislým členem sboru soudců (magistrat)" (v trestních věcech viz J. J. proti Nizozemí, 1998)."]. Konečně je zapotřebí poukázat rovněž na čl. 96 odst. 2 Ústavy České republiky, podle něhož je jednání soudu ústní a veřejné s tím, že výjimky z tohoto pravidla může stanovit pouze zákon.
Ústavní soud dále připomíná, že rovněž pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je charakteristická dispoziční zásada, v níž se zrcadlí ústavně garantovaný princip autonomie vůle. Jak konstatoval Ústavní soud kupř. v nálezu sp. zn. II. ÚS 691/04 (Sb. n. u., svazek 39, nález č. 191), "při interpretaci a aplikaci konkrétních ustanovení jednoduchého práva, v nichž se odráží čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy jako objektivní ústavní princip, jsou orgány státní moci povinny postupovat tak, aby nezasáhly do subjektivního práva jednotlivce na autonomii vůle". Jsou to tedy především účastníci řízení, kteří svými dispozičními úkony realizují zásadní vliv na průběh řízení před správním soudem, jakož i na vymezení jeho předmětu. Význam dispoziční zásady v souvislosti s interpretací §51 odst. 1 s. ř. s. ostatně výslovně akcentují i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu publikovaná pod č. 859/2006 Sb. NSS a č. 975/2006 Sb. NSS. V odůvodnění prvého z nich se výslovně konstatuje, že "i otázka způsobu rozhodování soudu - tedy s jednáním či bez jednání - tak závisí na procesní dispozici žalobce (s výjimkami podle §51 odst. 2 a §76 odst. 1 s. ř. s.): dokud žalobce výslovně nevyjádří jinou vůli, musí i místně příslušný soud, jemuž byla věc postoupena, vycházet z jeho již vysloveného nesouhlasu s rozhodováním bez nařízení jednání. Může se stát, že u žalobce dojde ke změně okolností, které měly vliv na jeho předchozí nesouhlasné vyjádření, a on se již nebude chtít či moci případného jednání zúčastnit (např. při předběžné konzultaci věci s osobou práva znalou nebo tehdy, jestliže by doprava k místně příslušnému soudu byla pro žalobce obtížnější či nákladnější); v takovém případě však žalobce může informovat soud o tom, že na nařízení jednání netrvá, případně se z již nařízeného jednání omluvit.". Druhé rozhodnutí dospívá k závěru, podle něhož "pokud marně uplyne dvoutýdenní zákonná lhůta podle §51 odst. 1 s. ř. s., neznamená to, že by účastník řízení pozbyl práva požadovat nařízení jednání k projednání věci. Pokud svůj nesouhlas s takovým postupem účastník řízení soudu sdělí do doby, než je o žalobě rozhodnuto, je nutné vycházet z toho, že s projednáním věci bez nařízení jednání nesouhlasí.".
Na základě nastíněných úvah proto z ústavněprávního hlediska nelze dospět k jinému závěru než k tomu, že otázka, zda soud o žalobě rozhodne bez jednání anebo s jednáním (§51 odst. 1 s. ř. s.), závisí na procesních stranách. Projeví-li některá z nich nesouhlas s rozhodnutím věci bez jednání nebo požaduje-li nařízení jednání, je povinností soudu k projednání věci samé jednání nařídit (samozřejmě nejde-li o některou ze zákonem stanovených výjimek; viz §51 odst. 2 a §76 odst. 1 s. ř. s.). Nelze přitom nijak odůvodnit závěr, podle něhož by bylo relevantní pouze první vyjádření účastníka učiněné v rámci dvoutýdenní lhůty podle §51 odst. 1 o. s. ř. Procesní situace a vyhlídky účastníka či možnosti jeho fyzické účasti u soudu se mohou po dobu řízení výrazně měnit, a proto také účastník, který původně netrval na nařízení jednání, na něm později může mít výrazný zájem. Lze proto uzavřít, že pokud účastník, který původně - výslovně či mlčky - netrval na jednání (§51 odst. 1 s. ř. s.), až do doby rozhodnutí o žalobě soudu sdělí, že žádá o nařízení jednání, je povinností soudu jednání nařídit, ledaže jde o některou ze zákonných výjimek předvídaných v §51 odst. 2 s. ř. s. Jestliže soud za této situace rozhodne bez jednání, poruší tím principy práva na spravedlivý proces a autonomii vůle jednotlivce, vyplývající z čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 4 a čl. 38 odst. 2 Listiny, čl. 2 odst. 4 a čl. 96 odst. 2 Ústavy České republiky a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
VII.
K hmotněprávním námitkám Ústavní soud připomíná, že ve skutkově a právně prakticky totožné věci týchž účastníků již vydal dne 13. 9. 2007 nález pod sp. zn. I. ÚS 643/06 (Sb. n. u., svazek 46, nález č. 142). V podrobnostech se proto odkazuje na odůvodnění tohoto nálezu.
Základní právo na vlastnictví je třeba interpretovat jednak jako institucionální garanci, resp. garanci určitého právního postavení. Svoboda vlastnit je svobodou právně konstituovanou, a proto lze říci, že neexistuje vlastnictví tam, kde by chyběl právní řád. Z tohoto důvodu má zákonodárce poměrně široké možnosti úpravy nabývání vlastnictví, jeho užívání, jakož i dispozic s ním. V tomto smyslu lze hovořit o vlastnictví jako o institucionální garanci. Vlastnictví jako garance určitého právního postavení osoby omezuje veřejnou moc v zásazích do vlastnictví již konstituovaného (srov. nález sp. zn. I. ÚS 553/2000, Sb. n. u., svazek 26, nález č. 43). Ústavněprávní pojetí vlastnictví není identické s pojetím vlastnictví podle civilního práva. Zatímco podle civilního práva je vlastnictví právem věcným, z hlediska ústavního práva je chráněno konkrétní majetkové právo osoby, které se ne vždy nutně musí krýt s vlastnickým právem ve smyslu občanského zákoníku.
Nositelem základního práva vlastnit majetek je ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny každý, tzn. jak fyzické osoby, tak i soukromé právnické osoby bez ohledu, zda se jedná o občany, resp. tuzemské právnické osoby, nebo o cizince.
Zásah do garance vlastnictví je dán tehdy, pokud je dané osobě odejmuto postavení, které ji opravňuje k ochraně z tohoto titulu, nebo pokud dojde k omezení takového postavení z hlediska jeho využívání nebo dispozic s ním anebo možnosti jeho zhodnocení. K takovému zásahu může dojít jen imperativní právní úpravou, na kterou jsou kladeny požadavky odpovídající nárokům vyplývajícím z testu proporcionality. Zásadně lze zasáhnout do základního práva jen za podmínky, že jde o zásah, který je předvídaný právem.
V daném případě se specificky jedná o oblast cla, které je třeba považovat za veřejnoprávní dávku, která opatřuje příjmy státnímu rozpočtu, přičemž zároveň sleduje různé cíle, resp. zájmy, např. finanční nebo národohospodářské (viz Nováček, A.: Právo celní, in Slovník veřejného práva československého, svazek III., s. 493 a násl.). Jinými slovy, clo je formou daně, a to daně spotřební, nepřímé. Právo státu vybrat daň pak není právem věcným, nýbrž právem obligačním. Jde o právo na berní pohledávku, která se od soukromé pohledávky liší co do právního důvodu, jímž je sám zákon. Ručení bank (dříve úvěrních ústavů) za celní dluh je tradičním veřejnoprávním institutem (viz shora citované dílo), který podléhal různým, poměrně přísným regulacím. V období první republiky ručení povolovalo Ministerstvo financí, bylo omezeno na dobu jednoho kalendářního roku atd. Účelem této poměrně přísné regulace byl veřejný zájem na stabilitě kapitálového trhu a je nepochybné, že povolení ručení v jakékoliv formě tehdy i dnes představuje správní akt se všemi nároky, které je na perfektní správní akt třeba klást.
Spolupracuje-li osoba s orgánem veřejné moci při tvorbě správního aktu, nelze od ní očekávat vyšší stupeň obezřetnosti než od orgánu veřejné moci samotné. Pochybí-li soukromá osoba při této činnosti neúmyslně anebo není-li prokázáno zanedbání její pečlivosti, má být věc posouzena tak, jakoby chybil orgán veřejné moci sám (Neuhäuser: Die Erschleichung rechtsgeschäftlicher Verwaltungsakte durch Täuschung den Behörden, Hamburg 1921, in Hoetzel, J.: Akt správní, Slovník veřejného práva československého, svazek I., s. 34 a násl.).
Veřejná moc vždy jedná na vlastní riziko; podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky) je kromě jiného také princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci, jimž svědčí presumpce správnosti (nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 150/01 ze dne 9. 10. 2003, Sb. n. u., svazek 31, nález č. 117, a další).
V nálezu ze dne 15. 12. 2003 sp. zn. IV. ÚS 666/02 (Sb. n. u., svazek 31, nález č. 145) Ústavní soud uvedl, že "za situace, kdy právo umožňuje dvojí výklad, nelze pominout, že na poli veřejného práva mohou státní orgány činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje; z této maximy pak plyne, že při ukládání a vymáhání daní podle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny), tedy při de facto odnětí části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné moci povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod - tedy v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio mitius)" (shodně viz nálezy sp. zn. III. ÚS 667/02 ze dne 11. 3. 2004 či sp. zn. I. ÚS 621/02 ze dne 19. 8. 2004, Sb. n. u., svazek 32, nález č. 39, a svazek 34, nález č. 115).
V právním státě je třeba tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické povahy sociální reality. Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny a viz i menšinový názor soudců Nejvyššího správního soudu publikovaný ke stanovisku č. 215/2004 Sb. NSS). Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem (viz např. nálezy sp. zn. I. ÚS 512/02 ze dne 20. 11. 2002 nebo I. ÚS 557/05 ze dne 24. 7. 2007, Sb. n. u., svazek 28, nález č. 143, svazek 46, nález č. 116). Pravidlo in dubio pro libertate je vyjadřováno uplatňováním různých maxim ve všech oblastech veřejného práva. Má např. podobu pravidla in dubio mitius (viz např. nález sp. zn. IV. ÚS 666/02) nebo pravidla in dubio pro reo (např. nález sp. zn. IV. ÚS 57/94 ze dne 15. 12. 1994, Sb. n. u., svazek 2, nález č. 62).
Požadavek přesnosti a srozumitelnosti zákonného pravidla neznamená, že by z ústavního hlediska byla bez významu ustálená aplikační a interpretační praxe; právě naopak. Tam kde panují nejasnosti, musí k ní orgány veřejné moci přihlížet, neboť praxe je životem a vlastním naplněním práva. Proto zákon v materiálním smyslu zahrnuje i judikaturu jako typický výstup aplikační praxe (srov. např. mutatis mutandis nález sp. zn. IV. ÚS 469/04 ze dne 2. 6. 2005 nebo sp. zn. II. ÚS 93/05 ze dne 8. 6. 2006, Sb. n. u., svazek 37, nález č. 116, svazek 41, nález č. 118; obdobně i Evropský soud pro lidská práva v rozhodnutí Kruslin proti Francii ze dne 24. 4. 1990 č. 11801/85, §29, in HUDOC).
Nová právní úprava v oblasti veřejného práva nesmí v právním státě působit zpětně k újmě základních práv a svobod (principiální zákaz retroaktivity). Pro změnu aplikační praxe platí obdobně totéž, co pro změnu psaného práva. Při faktické změně regulace musí ten, kdo změnu provádí, "zohledňovat dosavadní právní stav a změny musí provádět citlivě ... Jde jen o to, aby ... neignoroval, že adresáti norem své chování ... po delší dobu přizpůsobovali požadavkům odlišného obsahu." (srov. bod 45 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/04, Sb. n. u., svazek 41, nález č. 125, vyhlášen pod č. 409/2006 Sb.).
V nálezu ze dne 1. 6. 2005 sp. zn. IV. ÚS 29/05 (Sb. n. u., svazek 37, nález č. 113) pak Ústavní soud konstatoval, že veřejný zájem na stanovení, vyměření a výběru daně, je z hlediska ochrany vlastnického práva aprobován čl. 11 odst. 5 Listiny, podle něhož lze daně a poplatky stanovovat toliko na základě zákona ["... toto ustanovení připouští omezení vlastnického práva jednotlivce, a to pouze za účelem stanovení a výběru daně a poplatku. Přitom podstatou ochrany vlastnického práva v oblasti stanovení a vybírání daní a poplatků není pouze formální podřazení určité daně konkrétnímu ustanovení zákona, nýbrž tato ochrana se v materiálním právním státě (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky) musí vztahovat také na případy aplikace a interpretace určitého zákonného ustanovení, jež stanoví daňovou nebo poplatkovou povinnost. Jinými slovy, porušení vlastnického práva při ukládání daňové povinnosti se státní moc dopustí nejen tím, že uloží povinnost zcela extra legem, ale i tehdy, pokud by příslušné zákonné ustanovení aplikovala a především interpretovala způsobem, který by se ocital mimo zákonný podklad stanovení daňové povinnosti, například tak, že by interpretací zákonných ustanovení rozšiřovala daňovou povinnost na subjekty či situace, na něž podle zákona daňová povinnost nedopadá. Pouze takto materiálně a v celém kontextu čl. 11 Listiny lze podle Ústavního soudu vykládat ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny."].
Jinými slovy, státní moc si při stanovení a vybírání daní a poplatků musí počínat v mezích stanovených zákonem. Přitom ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny je třeba vykládat nikoli pouze v tom smyslu, že orgán veřejné moci je oprávněn uplatnit vůči jednotlivci zákonem konstituovanou pravomoc, a to jakýmkoliv způsobem, nýbrž je rovněž třeba jej vykládat v materiálním smyslu, tj. tak, aby orgán veřejné moci při výkonu své pravomoci respektoval ochranu základních práv jednotlivce (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 650/05 ze dne 16. 8. 2005, Sb. n. u., svazek 46, nález č. 130).
VIII.
Pozitivněprávní úprava pojmu globálního zajištění celního dluhu (resp. globální celní záruky) prošla v době od vystavení předmětné záruky do pravomocného skončení sporů o šíři jejího uplatnění značnými změnami. Na zákonné úrovni nebyl pojem dlouho definován (ani v §256 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, ani jinde). Novela celního zákona č. 113/1997 Sb. sice rozlišila (s účinností od 1. 7. 1997) individuální, globální a paušální záruku, avšak nijak tyto pojmy nespecifikovala. Pojem globální celní záruka byl do pozitivního práva uveden (podzákonným právním předpisem) s účinností od 15. 1. 1996 (čl. I bodem 13 vyhlášky Ministerstva financí č. 8/1996 Sb., měnící vyhlášku č. 92/1993 Sb., vydanou k provedení některých ustanovení celního zákona). Nová příloha 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb. (srov. částku 3 Sbírky zákonů č. 8/1996, str. 248-250) předepsala k užití vzor zvaný "Záruční listina Jiné operace než režim tranzitu (systém globální záruky)" a text předmětné záruky předepsanému vzoru odpovídá - obsahuje závazek "uhradit celní dluh až do nejvyšší částky uvedené v záruční listině". Toto znění bylo účinné od 15. 1. 1996 do 30. 6. 1998 (do účinnosti nové prováděcí vyhlášky č. 135/1998 Sb.).
Z porovnání textů přílohy 25 (k vyhlášce č. 92/1993 Sb.) a přílohy 35 (ke zcela nové vyhlášce č. 135/1998 Sb.) plyne, že text záruční listiny byl změněn tak, že se ručitel musel nově zavázat "splnit až do výše zaručené částky každý jednotlivý celní dluh". Tato úprava však platila jen od 1. 7. 1998 do 30. 6. 1999; poté nabyla účinnosti vyhláška č. 124/1999 Sb., která zmínku o "každém jednotlivém dluhu" vypustila (viz citovaná příloha 35 ve znění od 1. 7. 1999), a listina od tohoto data obsahovala závazek "splnit až do nejvyšší částky ... celní dluhy".
Z výše uvedeného plyne, že globální celní záruka vystavená před 1. 7. 1998 obsahuje jiný závazek než záruka vystavená po 1. 7. 1998 a po 1. 7. 1999. Není to však jediný případ diametrálně odlišného pojetí shodně zvaného institutu. Na podzákonné úrovni zmínku o "každém jednotlivém celním dluhu" obsahují pouze globální záruční listiny "národní" (tranzitní i netranzitní) a jejich dodatky (viz přílohy 33, 40 a 42 vyhlášky č. 135/1998 Sb., ve znění účinném od 1. 7. 1998 do 30. 6. 1999). Protože již přílohou 27 (k vyhlášce č. 92/1993 Sb.) byla s účinností od 1. 9. 1996 (novelou č. 230/1996 Sb.) vzorována globální záruka pro tranzit v rámci Společenství (adjektivum globální je prvním slovem textu, v nadpisu uvedeno není). Závazek ručitele zde zní zaplatit "požadované částky až po nejvyšší uvedenou částku", na čemž nic nezměnila ani vyhláška 135/1998 Sb. - vzory globálních záruk určené pro několik tranzitních operací v rámci Společenství (přílohy 34 a 41 vyhlášky č. 135/1998 Sb.) i poté předepisovaly závazek zaplatit "požadované částky až po nejvyšší uvedenou částku"; vyhláška tak zachovala různý režim pro obdobné záruky.
Až zákon č. 1/2002 Sb. změnou §259 odst. 2 celního zákona (s účinností od 1. 7. 2002) nově stanovil, že: "lze použít globální záruku k zajištění celního dluhu nebo dluhů ... až do výše zaručené částky. Uživatel globální záruky odpovídá za to, že celní dluh nebo součet celních dluhů ... nepřekročí zaručenou částku. Dojde-li k překročení ... je uživatel ... povinen ... neprodleně informovat celní orgán ...". Tato zákonná definice, jednoznačně limitující globální ručení za součet celních dluhů nejvyšší zaručenou částkou a stanovící povinnost uživateli záruky, platí dosud.
Z příkazu vnitřní souladnosti a nerozpornosti právního řádu plyne požadavek, aby tentýž právní institut (zde ručení) znamenal totéž, bez ohledu na to, v jakém odvětví práva je zrovna aplikován, což se nestalo (srov. nález sp. zn. III. ÚS 358/99 ze dne 12. 10. 2000, Sb. n. u., svazek 20, nález č. 147, nebo i rozsudek rozšířeného senátu NSS č. j. 2 Afs 81/2004-54 ze dne 26. 10. 2005, uveřejněn pod č. 791/2006 Sb. NSS nebo na internetové adrese www.nssoud.cz). Prastaré logice institutu ručení, vážící jeho rozsah na nominální hodnotu dluhu, se vzpíraly jen národní globální záruky, a to ještě jen ty, jež byly vystaveny v určitých časových úsecích. Celní orgány si patrně neudržitelnosti stávajícího výkladu tohoto institutu v proměnlivém právním prostředí byly vědomy, a proto byla dodatečně a pro futuro umožněna limitace celkové výše závazku.
Ústavní soud konstatuje, že zmíněná právní úprava byla zcela nepřehledná, což samo o sobě mělo - s ohledem na vztah kvality zákona představujícího zásah do vlastnictví k jeho výkladu - nutit orgány veřejné moci k výkladové umírněnosti z jejich strany, která by více šetřila základní právo stěžovatelky.
Pro posouzení věci je důležité důsledně rozlišovat jednotlivé časové úseky vymezené platností té které právní úpravy globálního zajištění celního dluhu. Stěžovatelka nepochybně musela počítat s možností opakovaného plnění teprve až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb. Ani novela celního zákona č. 113/1997 Sb. totiž jasné vodítko nedala. Rozlišování mezi užíváním gramatických tvarů dluh a dluhy takovým vodítkem není již jen proto, že samy celní úřady používají slovo dluh pro označení souhrnu celních dluhů, resp. tvar "dluh" v praxi slouží k označení celé skupiny pohledávek (tzv. synekdocha, užívající logiku pars pro toto). Ministerstvo financí uvedlo do právního řádu pojmy globální, paušální a individuální záruka (s účinností od 15. 1. 1996) na základě celního zákona, který (bez dalšího) zmiňoval možnost globálního zajištění celního dluhu (§256) a (pouze) umožňoval upravit prováděcí vyhláškou podmínky paušálního zajištění (§257 odst. 3). Chtělo-li ministerstvo měnit dosavadní stav (a praxi), mělo povinnost zřetelně tento záměr promítnout do textu vyhlášky.
Zákon a prováděcí vyhláška byly před datem 1. 7. 1998 nejasné. Pro výklad vágního pojmu globální zajištění celního dluhu byla relevantní aplikační praxe celních orgánů. Jak je však Ústavnímu soudu známo z jeho úřední činnosti (nález sp. zn. I. ÚS 643/06), praxe byla proměnlivá. Stěžovatelka tak v době, kdy záruku vydala, nemohla na základě žádné objektivní skutečnosti předpokládat, že bude znova a znova žádána o plnění poté, když tak v plné výši učinila.
Stěžovatelka záruku vystavila a správní orgán ji potvrdil v roce 1996; tento správní akt je proto nutno posuzovat podle tehdy platných a ústavně konformně interpretovaných právních pravidel. Tato zásada respektována nebyla.
Závěru, že výkladová praxe byla změněna retroaktivně, svědčí i opatření České národní banky (dále jen "ČNB"), vyhlášená ve Věstníku ČNB pod čísly 6, 10 a 14/1999, jimiž bylo s účinností od 26. 2. 1999 nařízeno ukončit ručitelské vztahy a zjistit výši závazků: "poskytování záruk ... znamená ... závazek, který je pro banku potenciálním úvěrem ... Jestliže ... není zřejmá výše skutečného závazku banky, resp. jestliže plnění, které může být ... požadováno, několikanásobně převyšuje částku obsaženou v záruční listině, nejedná se pak o činnost, kterou by byla banka oprávněna provádět ... ČNB zahrnuje pod tento typ činnosti i tzv. globální záruky vystavené podle příloh vyhlášky ... č. 135/1998 Sb. ... nebo podle předcházející právní úpravy vyplývající z vyhlášky ... č. 8/1996 Sb. ... Pokud uvedený typ ... záruky banka poskytuje po účinnosti vyhlášky č. 135/1998 Sb., resp. pokud nevypověděla smlouvy o poskytnutí globálních záruk uzavřené před účinností cit. vyhlášky, postupuje v rozporu se zákonem." (č. 6/1999 Věstníku ČNB). Z textu plyne (srov. sdělení č. 10/1999 Věstníku ČNB, ASPI č. "11/1999 CBO"), že podnětem k této aktivitě bylo vydání vzorů obsažených v přílohách 33 a 35 vyhlášky č. 135/1998 Sb.
Ústavní soud na základě výše uvedeného konstatuje, že výklad, který zaujal Nejvyšší správní soud (s odvoláním na usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000) a jímž byl posléze vázán Městský soud v Praze, zasáhl do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit z titulu ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných právních předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Úprava fiskálních výnosů musí respektovat předem jasně daný zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat nejasnost právní úpravy, kterou sama vyvolala.
IX.
Z těchto důvodů Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl podle §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a napadená rozhodnutí podle §82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.
O ústavní stížnosti rozhodl Ústavní soud v souladu s §44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání. Městský soud v Praze se ve svém vyjádření k možnosti rozhodovat bez jednání nevyslovil; v souladu s §101 odst. 4 občanského soudního řádu se proto jeho souhlas předpokládá. Stěžovatelka svůj souhlas s rozhodováním bez jednání udělila v replice došlé dne 20. 8. 2007.