ECLI:CZ:NSS:2022:1.AS.357.2020:68
sp. zn. 1 As 357/2020 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové, soudkyně
Mgr. Sylvy Šiškeové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatele: Ing. F. P., Ph. D.,
zastoupeného Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti odpůrkyni:
obec Předklášteří, se sídlem náměstí 5. května 1390, Předklášteří, za účasti osob zúčastněných
na řízení: I) M. B., II) J. B., odpůrkyně a obě osoby zúčastněné na řízení zastoupeny
JUDr. Pavlem Kožouškem, advokátem se sídlem U Sluncové 612/21, Praha 8, v řízení o návrhu
na zrušení části opatření obecné povahy – Územního plánu Předklášteří, vydaného usnesením
Zastupitelstva obce Předklášteří ze dne 16. 12. 2019, č. 127/2019, které nabylo účinnosti dne
2. 1. 2020, v části vymezení zastavitelných ploch Z9 a Z22, v řízení o kasačních stížnostech
odpůrkyně a osob zúčastněných na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
19. 6. 2020, č. j. 63 A 1/2020 - 71,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Odpůrkyně nemá práv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoby zúčastněné na řízení nemají práv o na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
IV. Odpůrkyně je pov inna zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 4.114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
zástupce navrhovatele, advokáta Mgr. Jiřího Nezhyby.
V. Každá z osob zúčastněných na řízení je pov inna zaplatit navrhovateli na náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti jednu polovinu z částky 4.114 Kč, a to do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce navrhovatele, advokáta Mgr. Jiřího
Nezhyby.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se domáhal zrušení částí v záhlaví vymezeného územního plánu obce
Předklášteří. Konkrétně se jednalo o části vymezení zastavitelných ploch Z9/SOv – plocha
smíšená obytná - venkovská a Z22/VPk – plocha veřejného prostranství – komunikace
na sousedních pozemcích (dále „napadená část územního plánu“). Krajský soud v Brně (dále
jen „krajský soud“) rozsudkem uvedeným v záhlaví napadenou část územního plánu zrušil.
[2] Krajský soud dospěl k závěru, že odpůrkyně dostatečně nezdůvodnila nutnost vymezit
nové zastavitelné plochy a přezkoumatelně se nevypořádala s navrhovatelovými námitkami.
II. Kasační stížnost odpůrkyně a osob zúčastněných na řízení, vyjádření navrhovatele
a replika odpůrkyně a osob zúčastněných na řízení
II. A. Kasační stížnost odpůrkyně
[3] Podle odpůrkyně [dále též jako „obec“ nebo „stěžovatelka a)“] krajský soud nesprávně
posoudil navrhovatelovu aktivní procesní legitimaci, jejíž podmínkou je konkrétní hrozba
zkrácení jeho vlastnických či jiných práv. To však v posuzované věci nehrozí. Navrhovatel také
zaměňuje účinky opatření obecné povahy s účinky případných navazujících řízení (např. řízení
územního).
[4] Podle obce není její rozhodnutí o navrhovatelových námitkách nepřezkoumatelné.
Navrhovatel namítal pouze nevhodnost a nadbytečnost vymezení ploch Z9 a Z22. Odůvodnění
na stranách 33 až 35 přílohy č. 1 územního plánu dostatečně vysvětluje, proč obec jeho námitky
zamítla. Rozhodnutí o námitkách nelze posuzovat odděleně od obsahu a odůvodnění
jednotlivých částí opatření obecné povahy. Samotné rozhodnutí o námitkách uvádí, jak bude
řešena dopravní obslužnost na ploše Z22, posuzuje otázku ohrožení životního prostředí
a odkazuje na koncepci technické infrastruktury v dané lokalitě včetně koncepce zásobování
pitnou vodou. Rozhodnutí o námitkách též zdůrazňuje, že navrhované zastavitelné plochy Z9 lze
využít až v okamžiku vybudování příslušné dopravní a technické infrastruktury. Budoucí zástavba
plochy Z9 je mimo jiné vázána souhlasným vyjádřením orgánu ochrany lesa.
[5] Obec uvedla, že v posledních letech neeviduje žádné stavební pozemky k pronájmu
či ke koupi; vymezení plochy Z9 tak není nadbytečné. K tomu obec odkázala na stranu 160
územního plánu. Nedostatek vhodných zastavitelných ploch a zájem obce o další rozvoj jsou
legitimní důvody a vyvrací námitku nadbytečnosti vymezení plochy Z9.
[6] Plošný rozvoj v jiných částech obce podstatně ztěžuje nevhodný terén nebo nevyhovující
podmínky pro výstavbu. Jižní část obce je proto vhodnou oblastí pro rozvoj. Plocha Z9
je pro svou polohu na jižním okraji hlavního zastavěného území vymezena s ohledem
na rozumnou míru využití. Případná výstavba rodinných domů vhodně naváže na koncepci
zástavby v dané lokalitě; současně jde o plochu malého rozsahu.
[7] Soud v této souvislosti zcela opominul, že obytná plocha Z9 byla již v návrhu územního
plánu z roku 2011 vymezena k zastavění jako plocha smíšená obytná – venkovská z důvodu
zájmu vlastníků pozemků i z důvodu zájmu obce o výstavbu. Plocha Z22 je vymezena
pro prodloužení ulice včetně inženýrských sítí vedle plochy smíšené obytné Z9, která doplňuje
stávající uliční obytnou zástavbu.
[8] Obec také nesouhlasí se srovnáním rozhodnutí o námitce č. 6
a rozhodnutí o navrhovatelových námitkách, které provedl soud. Pozemky, kterých se námitka
č. 6 týkala, neurčoval územní plán k zastavění. Ve srovnání s plochou Z9 se jedná o plochu
trojnásobně větší, zalesněnou a umístěnou ve strmém srázu s mnohem náročnějším řešením
přístupové komunikace. Vlastníci pozemků, kteří podali námitku č. 6, plánovali tyto pozemky
prodat. V tomto případě by se pro zastavění výše uvedených pozemkových parcel plně uplatnila
námitka nevhodnosti. V tom spočívá rozdíl od plochy Z9, která má sloužit k vybudování bydlení
pro potřebu rodiny osob zúčastněných na řízení. Obec zdůraznila, že osoba zúčastněná na řízení
I. požádala o změnu zařazení pozemků na stavební již v roce 1999.
[9] Stěžovatelka a) dále vyslovila názor, že rozšíření ploch pro bydlení zatraktivní obec
pro nové podnikatele a rodiny. Zastavění plochy Z9 tak není nadbytečné. Obec také nesouhlasí
se závěrem krajského soudu, podle něhož lze vybudovat bytový dům přestavbou bývalé papírny.
Bydlení v bytovém domě není pro mladé rodiny dostatečně atraktivní a není řešením pro nárůst
obyvatel.
[10] Pro obec je napadený rozsudek překvapivý a odporující provedeným skutkovým
a právním zjištěním. Ta vycházela pouze ze spisového materiálu, nebylo prováděno dokazování.
II. B. Kasační stížnost osob zúčastněných na řízení
[11] Osoby zúčastněné na řízení I. a II. [dále jen „stěžovatelé b) a c)“] v kasační stížnosti
shodně jako obec namítají, že krajský soud nesprávně posoudil navrhovatelovu aktivní legitimaci.
K tomu doplňují, že návrh měla podepsat i navrhovatelova manželka, neboť dotčené nemovitosti
spadají do společného jmění manželů.
[12] Dále stěžovatelé b) a c) namítají, že krajský soud rozhodl bez znalosti místních poměrů,
neboť neprovedl místní šetření. Vybudováním nové komunikace a výstavbou dvou rodinných
domů přitom nedojde k podstatné změně.
[13] Vymezení ploch Z9 a Z22 nebylo svévolné a extenzivní. Navrhovateli hrozí maximálně
to, že výhled z okna jeho domu již nebude jen do zeleně, ale také případně na stavbu sousedova
rodinného domu. Navrhovatelovo veřejné subjektivní právo soud chybně posoudil jako silnější
než právo stěžovatelů b) a c) k výstavbě rodinného domu na vlastním pozemku směřující
k uspokojování potřeb rodiny vlastníka příslušné nemovité věci a ke stabilizaci mladých rodin
v dané lokalitě. Rodina stěžovatelů b) a c) navíc bydlí v obci odpradávna, zatímco navrhovatel
koupil dům v obci teprve před dvěma lety. Rozhodnutí o navrhovatelových námitkách není
nepřezkoumatelné ze stejných důvodů, které uvedla v kasační stížnosti obec.
[14] K možnosti vybudování bytového domu přestavbou bývalé papírny v zastavěném území
uvnitř obce stěžovatelé b) a c) uvedli, že nechtějí bydlet v bytě mezi hlavní komunikací
a vlakovou tratí, ale v domě na vlastním pozemku.
[15] Dále stěžovatelé b) a c) namítají, že návrh postrádal označení osob, které přicházely
v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení. K přihlášení do řízení je pak nevyzval ani soud.
O probíhajícím řízení se dozvěděli z úřední desky obce po uplynutí lhůty pro přihlášení. Ačkoli
stěžovatelé b) a c) souhlasili s rozhodnutím soudu bez nařízení jednání, domnívali se, že soud
provede řádné dokazování a předvolá si je k výpovědím. Tito stěžovatelé též namítají, že nebyli
přizvání k vyhlášení rozsudku.
[16] Krajský soud se navíc stanoviskem stěžovatelů b) a c) dostatečně nezabýval. Uvedl pouze,
že chápe jejich zájem, jakož i veřejný zájem na vymezení nových zastavitelných ploch. Soud
však řádně nezhodnotil konkrétní okolnosti zastavění plochy, neboť plocha Z9 vhodně
prodlužuje stávající uliční obytnou zástavbu a nenaruší ráz přírodní lokality. Se záměrem souhlasí
i orgány ochrany životního prostředí.
II. C. Vyjádření navrhovatele
[17] Navrhovatel ve vyjádření uvedl, že k založení aktivní procesní legitimace stačí i pouhé
tvrzení o dotčení práv. To uvedl již v návrhu, kde poukázal na zkrácení svého vlastnického práva
a práv souvisejících. Územní plán totiž zhoršuje kvalitu využití navrhovatelových pozemků.
K zásahu do vlastnického práva přitom může dojít v mnohem širším spektru okolností,
než je jen znehodnocení vlastněné věci, a to třeba omezením nakládání s věcí nebo jejího užívání.
[18] Úprava stávajících komunikací, kterou předpokládá územní plán, je podle navrhovatele
pouhou deklarací. Rozšíření současné příjezdové komunikace vedoucí k navrhovatelovým
pozemkům není možné. Pozemky v sousedství jsou ve vlastnictví soukromých vlastníků
a s možností jejich vyvlastnění územní plán nepočítá.
[19] Dále navrhovatel uvedl, že stěžovatelé b) a c) souhlasili, aby krajský soud rozhodl
bez nařízení jednání. V průběhu řízení nepoukázali na nutnost provést místní šetření. Postup
krajského soudu, který rozhodl na základě spisové dokumentace, odpovídá všem hlavním
zásadám soudního přezkumu jako je právo na spravedlivý proces a princip rovnosti zbraní.
[20] Navrhovatel považuje za excesivní postup obce, která vydala územní plán, aniž řádně
vyhodnotila účelnost využití zastavěného území a potřebu vymezení zastavitelných ploch.
Stěžovatelka a) obhajuje vlastnická práva stěžovatelů b) a c) a současně poukazuje na skutečnost,
že jejich rodina bydlí v obci odpradávna, zatímco navrhovatel se přistěhoval před dvěma lety.
To je však irelevantní.
[21] Podle navrhovatele v územním plánu chybí posouzení, zda je potřebné vymezit nové
zastavitelné plochy. Obec nedoložila nárůst potřeby bydlení. Nulová nabídka stavebních
pozemků podle navrhovatele pramení z nulové poptávky. V obci se navíc nadále nachází dostatek
zastavitelných ploch k bydlení, které nebyly dosud využity. Skutečnost, že obytná plocha Z9
figurovala jako zastavitelná již v návrhu územního plánu z roku 2011, pouze vypovídá
o dlouhodobém procesu pořizování územního plánu. Záměr obce přilákat nové rodiny
a podnikatele by neměl být naplňován v rozporu s požadavky zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
II. D. Replika obce
[22] Obec v replice uvedla, že se soud při posuzování aktivní legitimace má zabývat intenzitou
dotčení práv navrhovatele, která je v tomto případě nepatrná. Na projednávanou věc navíc
nedopadá judikatura, na kterou odkazuje navrhovatel. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169, č. 2266/2011 Sb. NSS, v otázce aktivní legitimace
pouze jednoho z manželů, podle obce překonal zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Podat
návrh v tomto případě nemohl pouze jeden z manželů.
[23] Obec nesouhlasí s tvrzením navrhovatele o nadbytečnosti dokazování ohledně
vybudování nové komunikace. Naopak, mělo proběhnout místní šetření, které by prokázalo nejen
objektivní stránku polohy dotčených pozemků, ale též dosud nevhodnou dopravní obslužnost.
Obec se domnívala, že krajský soud při zjištění mnoha sporných otázek sám nařídí jednání, popř.
místní šetření, a to i přesto, že obec s ohledem na epidemii onemocnění covid-19 souhlasila
s rozhodnutím soudu bez nařízení jednání.
[24] Délka vlastnictví a užívání dotčených nemovitých věcí je podstatná; jde o částečně
politické rozhodnutí obce, které musí respektovat místní podmínky a tradice. Obec nesouhlasí
s vyjádřením navrhovatele, že by jakákoli část územního plánu měla výrazně narušit krajinný ráz.
Vymezením tak malé plochy k zastavění, jako je plocha Z9, obec neporušuje ani princip
nadbytečnosti vymezení nových zastavitelných ploch.
[25] Navrhovatel si neověřil tvrzenou nízkou poptávku po stavebních plochách. Zájem
o stavební pozemky v obci je totiž mimořádný a umocnila jej epidemie onemocnění covid-19.
Není dále pravdou, že se v obci nachází dostatek nevyužitých zastavitelných ploch k bydlení.
Ani toto tvrzení však navrhovatel dále nerozvádí a odkazuje pouze na areál bývalé papírny.
II. E Replika stěžovatelů b) a c)
[26] Stěžovatelé b) a c) v replice uvádějí v podstatě shodné argumenty jako obec. Doplnili,
že vybudování kvalitní komunikace výrazně zlepší dopravní dostupnost v obci.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[27] Nejvyšší správní soud při posuzování kasačních stížností hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Dospěl k závěru, že kasační stížnosti byly podány včas, osobami oprávněnými,
proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s.“), přípustná.
[28] Kasační stížnosti nejsou důvodné.
[29] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval nepřezkoumatelností napadeného rozsudku.
Shledal, že rozsudek krajského soudu není nepřezkoumatelný, neboť splňuje požadavky
judikatury kladené na odůvodnění soudního rozhodnutí (nálezy Ústavního soudu ze dne
20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, či ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, případně rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS,
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, a ze dne
21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75). Z rozsudku je patrné, jak soud o návrhu rozhodl, jaké
důvody jej k tomu vedly a na jakých úvahách založil své závěry. Rozsudek krajského soudu není
ani vnitřně rozporný.
III. A Procesní postup krajského soudu
[30] Nejvyšší správní soud zjistil ze soudního spisu, že krajský soud dne 18. 3. 2020 vyvěsil
na své úřední desce vyrozumění, výzvu a poučení osob zúčastněných na řízení. Přípisem ze dne
17. 3. 2020 zároveň krajský soud požádal obecní úřad Předklášteří o vyvěšení těchto písemností
i na obecní úřední desce. Stěžovateli b) soud výzvu doručil do vlastních rukou dne 20. 3. 2020
a stanovil v ní lhůtu k přihlášení se do řízení v délce 20 dnů. Dne 23. 4. 2020 byla krajskému
soudu doručena přihláška stěžovatelů b) a c) jako osob zúčastněných na řízení. Krajský soud
je nejprve informoval, že se do řízení přihlásili opožděně. Zástupce stěžovatelů b) a c)
pak požádal o prominutí zmeškání tohoto úkonu, čemuž krajský soud vyhověl a se stěžovateli b)
a c) jednal jako s osobami zúčastněnými na řízení.
[31] Kasační soud upozorňuje, že v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
se v souladu s §101b odst. 4 s. ř. s. neužije §34 odst. 2 věta první téhož zákona. Navrhovatel
tedy není povinen vymezit okruh jemu známých osob připadajících v úvahu jako osoby
zúčastněné na řízení, a veškerá aktivita ohledně jejich vyhledání leží na soudu (rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2014, č. j. 10 As 51/2014 - 179, či ze dne 26. 2. 2014,
č. j. 6 Aos 2/2013 - 95). V projednávané věci krajský soud informoval potenciální osoby
zúčastněné na řízení a poskytl jim dostatečnou lhůtu k přihlášení se do řízení. Stěžovateli b) soud
zároveň informace o řízení a výzvu k uplatnění práv osoby zúčastněné na řízení přímo doručil,
jemu i stěžovateli c) navíc prominul zmeškání lhůty k uplatnění jejich práv. Krajskému soudu
v tomto ohledu nelze nic vytknout.
[32] Krajský soud dále rozhodl o návrhu za splnění podmínky podle §51 odst. 1 s. ř. s.
bez nařízení jednání. Stěžovatelé b) a c) ve svém vyjádření s takovým postupem z vlastní iniciativy
(tedy nikoli na základě výzvy soudu) souhlasili. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pro to,
aby krajský soud mohl rozhodnout ve věci samé bez nařízení jednání, je klíčový souhlas
účastníků, v této věci tedy navrhovatele a odpůrkyně. Postoj osoby zúčastněné na řízení
k rozhodnutí věci bez jednání není pro postup soudu rozhodující; soud tedy může věc
rozhodnout bez nařízení jednání, třebaže by se jeho konání osoby zúčastněné na řízení domáhaly.
Soud by však neměl stanovisko osob zúčastněných zcela ignorovat a měl by zvážit důvody, které
tyto osoby uvádí ve prospěch konání jednání. Tuto námitku lze uzavřít tak, že v posuzované věci
byly splněny všechny zákonné podmínky pro to, aby soud rozhodl o věci samé bez nařízení
jednání. Navrhovatel ani odpůrkyně nesdělili soudu, že by s takovým postupem nesouhlasili, soud
neprováděl dokazování (které lze provádět pouze při jednání) a potřeba nařízení jednání nevyšla
ani jinak najevo.
[33] Kasační soud dále uvádí, že oznámení o vyhlášení rozsudku soud vyvěsil dne 16. 6. 2020
na úřední desce. Poté dne 19. 6. 2020 rozsudek vyhlásil. Ani v tomto postupu krajského soudu
nenalezl Nejvyšší správní soud pochybení.
III. B. Navrhovatelova aktivní procesní legitimace
[34] K námitce nedostatku navrhovatelovy aktivní legitimace kasační soud uvádí, že krajský
soud vyšel z usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2019 - 120,
č. 1910/2009 Sb. NSS, podle něhož se aktivní legitimace navrhovatele v řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy zakládá pouhým tvrzením o dotčení na právech.
V posuzované věci nebylo sporné navrhovatelovo vlastnické právo k nemovitostem
ani to, že nemovitosti sousedí s pozemky dotčenými napadenými částmi územního plánu.
[35] Krajský soud uvedl, že vymezení ploch Z9 a Z22 samo o sobě představuje změnu
proti dosavadnímu stavu. Zvýší se intenzita využívání stávající příjezdové komunikace, s čímž
souvisí i vyšší hlučnost, prašnost a zhoršení životního prostředí. To podle krajského soudu
představuje podstatnou změnu týkající se současné pohody bydlení navrhovatele a možnost
dotčení na jeho právech.
[36] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s názorem krajského soudu, že navrhovatel splnil
podmínku aktivní procesní legitimace podle §101a s. ř. s. Krajský soud také správně upozornil,
že otázku aktivní procesní legitimace jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat
s otázkou aktivní věcné legitimace, která se týká důvodnosti návrhu. Námitka stěžovatelů,
podle níž nedojde ke zmenšení navrhovatelova majetku, a proto není aktivně procesně
legitimován, není důvodná. Upřít navrhovateli aktivní procesní legitimaci by bylo možné pouze
tehdy, pokud by soud již z návrhu samotného dovodil, že navrhovatel zcela jistě nebyl opatřením
obecné povahy jakkoliv zkrácen na svých právech.
[37] K možnosti podání návrhu týkajícího se nemovité věci ve společném jmění manželů
pouze jedním z manželů Nejvyšší správní soud uvádí, že závěry jeho již citovaného rozsudku
čj. 1 Ao 5/2010 - 169 zůstávají i nadále v platnosti. Platí tedy, že návrh na zrušení opatření
obecné povahy založený na vlastnictví nemovitosti ve společném jmění manželů je oprávněn
podat i jeden z manželů. Tento závěr vychází z civilistické judikatury (např. z rozsudků
Nejvyššího soudu ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. 29 Odo 824/2003, či ze dne 30. 4. 2002,
sp. zn. 28 Cdo 555/2002). Ta se sice vztahovala k předchozí právní úpravě
(zákonu č. 40/1964 Sb., občanský zákoník), tzv. nový občanský zákoník však v tomto ohledu
změn nedoznal. Ostatně ani stěžovatelé netvrdili, že by nějaké konkrétní zákonné ustanovení
vylučovalo takový procesní postup. Kasační soud navíc (implicitně, neboť tato otázka nebyla
v odkazovaných řízeních sporná) potvrzuje aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření
obecné povahy jen jedním z manželů (rozsudky ze dne 14. 1. 2015, č. j. 1 As 198/2014 - 80;
ze dne 6. 5. 2015, č. j. 7 As 34/2015 - 83; ze dne 12. 11. 2015, č. j. 7 As 238/2015 - 31; či ze dne
11. 8. 2016, č. j. 10 As 145/2015 - 82, a další).
III. C. Přezkoumatelnost vypořádání navrhovatelových námitek
[38] Krajský soud shledal, že obec vypořádala navrhovatelovy námitky nepřezkoumatelně.
Proto soud nemohl odpovídat na věcnou otázku, zda bylo možné určit plochy Z9 a Z22
tak, jak je stanovila napadená část územního plánu. Také předmětem posouzení kasačního soudu
bude v této fázi pouze to, zda krajský soud správně posoudil otázku (ne)přezkoumatelnosti
vypořádání navrhovatelových námitek proti části územního plánu ze strany obce.
[39] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu v bodě 70 napadeného
rozsudku, v němž soud popsal, jaké požadavky je třeba klást na odůvodnění rozhodnutí
o námitkách proti územnímu plánu. Ve shodě s krajským soudem lze zdůraznit,
že za nepřezkoumatelné není možné považovat rozhodnutí o námitkách, z jehož odůvodnění
ve spojitosti s odůvodněním celého opatření obecné povahy je zřejmé, jak byla daná problematika
uvedená v námitce řešena (rozsudky NSS ze dne 23. 7. 2009, čj. 9 As 71/2008 - 109, či ze dne
24. 10. 2010, čj. 1 Ao 5/2010 - 169, č. 2266/2011 Sb. NSS).
[40] Ke zrušení územního plánu či jeho části může soud přistoupit, pokud dovodí závažnou
nezákonnost spočívající v porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících
zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření
obecné povahy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2014,
č. j. 6 Aos 3/2013 - 29).
[41] Sama obecnost odůvodnění územního plánu nepředstavuje takový případ zásadní
nezákonnosti. O ni by šlo v případě, že by odůvodnění územního plánu nedávalo o záměrech
zpracovatele jasnou představu ani v nejobecnější rovině a fakticky by tak chybělo (již citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Aos 3/2013 - 29). Jak uvádí komentářová literatura,
„obecnost však sama o sobě nemusí znamenat nepřezkoumatelnost. Obecnost odůvodnění by totiž musela
představovat závažné porušení procesních práv vlastníků. Je především zapotřebí, aby každý byl schopen
z odůvodnění seznat důvody, proč bylo o konkrétní lokalitě rozhodnuto určitým způsobem a proč bylo kupř.
změněno její účelové určení (resp. jakými úvahami se pořizovatel řídil, když pozemek zařadil do určité plochy)“
(Vendula ZAHUMENSKÁ, Komentář k §53. in Eva VÁVROVÁ a kol. Stavební zákon.
Praktický komentář. 5. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2021).
[42] Nejvyšší správní soud se tedy zabýval tím, zda krajský soud správně zhodnotil napadenou
část územního plánu jako nepřezkoumatelnou a zda nedošlo k nepřípustnému zásahu do práva
obce na samosprávu. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu
a nezastupitelnou složkou demokracie (nálezy Ústavního soudu ze dne 19. 11. 1996,
sp. zn. Pl. ÚS 1/96, nebo ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). V posledně citovaném
nálezu Ústavní soud vyložil, že požadavky soudů vůči zastupitelstvu obce na detailnost a rozsah
vypořádání se s námitkami proti územnímu plánu nesmí být přemrštěné. Jinak by byly výrazem
přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení jeho
stability a právních jistot občanů. Lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva
na samosprávu.
[43] Podle navrhovatele obec nepřezkoumatelně vypořádala jeho námitky, které se týkaly 1)
stavu stávající komunikace a jejího plánovaného prodloužení; 2) zásahu do přírodně hodnotné
krajiny v lokalitě v blízkosti významného krajinného prvku Zmole a narušení ochranného pásma
lesa; 3) nedůvodného nárůstu zastavěného území obce o 25 %. Své námitky pak navrhovatel
shrnul tak, že při zohlednění kapacity, svažitosti, stavu příjezdové komunikace a její zimní údržby,
obtížné obslužnosti a parkování v dané lokalitě, kapacity vodovodní přípojky, vzhledem
k požadavkům na ochranu přírody a krajiny a při zohlednění dostatečné kapacity ploch
k zástavbě, jde návrh lokality Z9 proti veřejnému zájmu a zásadám územního plánování.
[44] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením nepřezkoumatelnosti vypořádání
námitky, v níž navrhovatel poukazoval na dopravní řešení. Podle krajského soudu obec
nereagovala na námitky týkající se současné komunikace, na niž má navazovat komunikace
v nově vymezené ploše Z22; otázku návaznosti na stávající komunikace územní plán neřeší.
Již v odůvodnění rozhodnutí o námitkách však obec uvedla, že zastavitelnou plochu Z9 bude
možné využít až po vybudování dopravní a technické infrastruktury. To samozřejmě zkvalitní
i dopravní obslužnost stávajících nemovitostí včetně navrhovatelovy. Plocha Z22 je výslovně
vymezena jako veřejně prospěšná stavba, pro kterou lze vyvlastnit práva k pozemkům a stavbám.
Ačkoli to obec neuvedla výslovně, je zjevné, že i stávající komunikace bude muset být upravena,
pokud nebude vyhovovat požadavkům právních předpisů.
[45] Z uvedeného lze dovodit, že konkrétní podobu veřejné infrastruktury stanoví až územní
řízení. Účelem provedeného výkladu přitom nemá být alibisticky odkázat navrhovatele
na navazující řízení a bagatelizovat význam územního plánu. Kasačnímu soudu
je však z odůvodnění rozhodnutí o této námitce zjevné, že podmínkou využití navrhované
zastavitelné plochy Z9 je vybudování dopravní komunikace, která bude v souladu s požadavky
hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy. Posouzení této otázky však náleží
do územního řízení. Vypořádání této námitky ze strany obce tedy Nejvyšší správní soud neshledal
jako nepřezkoumatelné. V této části se tedy neztotožňuje s posouzením, které provedl krajský
soud.
[46] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval hodnocením nepřezkoumatelnosti vypořádání
námitky zásahu do přírodně hodnotné krajiny v lokalitě v blízkosti významného krajinného prvku
Zmole a narušení ochranného pásma lesa. Krajský soud konstatoval, že podmínky ochrany
krajinného rázu jsou v územním plánu řešeny v kapitole I. 6. 3, avšak netýkají se krajinného prvku
Zmole. Není však vyloučeno, aby se příslušné orgány otázkou krajinného prvku Zmole, pokud
se jedná o krajinný prvek významný, zabývaly při rozhodování o umístění a povolení konkrétní
stavby, s ohledem na §12 odst. 1 a 2 zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny.
[47] Nejvyšší správní soud se s krajským soudem ztotožňuje v závěru, že významný krajinný
prvek budou posuzovat správní orgány v řízení o povolení záměru. Podle Nejvyššího správního
soudu však námitka zásahu do významného krajinného prvku a narušení krajinného rázu není
vypořádaná nedostatečně, neboť za nepřezkoumatelné nelze považovat rozhodnutí o námitkách,
z jehož odůvodnění ve spojitosti s odůvodněním celého opatření obecné povahy je zřejmé,
jak byla daná problematika uvedená v námitce řešena (srov. bod [39] tohoto rozsudku,
kde kasační soud odkazuje na judikaturu citovanou i krajským soudem).
[48] Uvedenou námitku zásahu do přírody a krajiny navrhovatel uplatnil poměrně stručně.
V podstatě jen namítal, že vymezením ploch Z9 a Z22 dojde k zásahu do významného
krajinného prvku Zmole. Nejvyšší správní soud pokládá vypořádání této námitky ze strany obce
za dostatečné. Územní plán na několika místech odůvodnění konkrétně uvádí, že v plochách
registrovaných významných krajinných prvků – mimo jiné konkrétně Zmole – je třeba zachovat
a udržovat přírodní charakter ploch, které jsou jejich součástí [srov. část I. 5. 1 d), stranu 20
odůvodnění územního plánu]. Dále je v části II. 5. 1. b) uvedeno, že všechna tato území (včetně
významného krajinného prvku Zmole) jsou znázorněna na koordinačním výkrese a jsou
pro ně v územním plánu vymezeny stabilizované plochy, čímž jsou chráněny před nežádoucí
výstavbou. Některé významné krajinné prvky budou zapojeny do územního systému ekologické
stability. Také se pak v části II. 9. 5. 1 d) odůvodnění územního plánu uvádí, že ochrana
významných krajinných prvků vychází ze zákona o ochraně přírody a krajiny. Z odůvodnění
rozhodnutí o námitkách ve spojitosti s odůvodněním celého opatření obecné povahy
je tak zřejmé, jak obec posoudila tuto námitku.
[49] Ohledně zásahu do ochranného pásma lesa stanoví územní plán jako podmínku
a požadavek pro plochy změn v krajině respektovat plochy lesní a zachovat je pro produkční lesní
hospodářství i pro vzhled krajiny [srov. část I. 5. 1 c) územního plánu]. Podle §14
odst. 2 zákona 289/1995 Sb., o lesích, „dotýká-li se řízení podle zvláštních předpisů zájmů chráněných
tímto zákonem, rozhodne stavební úřad nebo jiný orgán státní správy jen se souhlasem příslušného orgánu státní
správy lesů, který může svůj souhlas vázat na splnění podmínek. Tohoto souhlasu je třeba i k dotčení pozemků
do vzdálenosti 50 m od okraje lesa. Souhlas vydávaný jako podklad pro rozhodnutí o umístění stavby
nebo územní souhlas a dále pro rozhodnutí o povolení stavby, zařízení nebo terénních úprav anebo jejich ohlášení
je závazným stanoviskem podle správního řádu a není samostatným rozhodnutím ve správním řízení.“ I tato
otázka tedy bude posouzena až v případném navazujícím (územním) řízení. Nejvyšší správní soud
uzavírá, že ani ohledně této námitky nepřisvědčil názoru krajského soudu, že ji obec vypořádala
nepřezkoumatelně.
[50] Konečně se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda je napadená část územního plánu
nepřezkoumatelná proto, že nebyla řádně vyhodnocena nezbytnost vymezení nových
zastavitelných ploch. Nejvyšší správní soud na tomto místě připomíná závěry usnesení
rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017 - 264, č. 3903/2019 Sb. NSS, ve vztahu
k námitkám proti porušení právních předpisů, jejichž primárním účelem je ochrana veřejného
zájmu. Možnost dovolávat se takového porušení závisí na skutečném negativním zásahu
napadeného opatření obecné povahy do právní sféry navrhovatele. Navrhovatel přitom zejména
namítal, že plocha Z9 je nadbytečnou novou zastavitelnou plochou. Podle kasačního soudu
tedy to, že obec nezhodnotila účelné využití zastavěného území a nevyhodnotila potřebu
vymezení zastavitelných ploch, může přímo zasahovat do veřejných subjektivních práv
navrhovatele. Krajský soud se tak správně zabýval i tím, zda je z územního plánu zřejmé,
že vyhodnocení účelného využití zastavěného území a potřeby vymezení zastavitelných ploch
proběhlo ve vztahu k celému územnímu plánu.
[51] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu, podle něhož vyhodnocení
účelného využití zastavěného území a potřeby vymezení zastavitelných ploch v územním plánu
chybí a v této části je napadená část územního plánu nepřezkoumatelná. V podrobnostech
lze odkázat na podrobné odůvodnění krajského soudu v bodech 74 až 79 napadeného rozsudku.
Krajský soud zde uvedl, že jde o zástavbu za současnou hranicí zastavěnosti, v dosud volné
přírodě, přičemž tato zástavba je spojena s nutností vybudování dopravní a technické
infrastruktury. Tento fakt sám o sobě i v souvislosti s nejasným demografickým vývojem
a s ohledem na dosud nevyužité zastavěné plochy uvnitř obce představuje potřebu důkladného
zvážení takového řešení. Nelze považovat za dostatečné odkázat na menší zábor zemědělského
půdního fondu, než tomu bylo v případě návrhu na další zastavěné plochy a zájmy vlastníků
pozemků, který nebyl přijat. Z odůvodnění územního plánu není zřejmé, v jakém rozsahu
je možná zástavba v již dříve vymezených zastavitelných plochách. Chybí také číselné údaje
týkající se počtu a růstu obyvatelstva, ze kterých by bylo možno provést výpočet potřeby
zastavitelných ploch v obci.
[52] Pro zhodnocení souladu navrženého řešení s platným právem je nezbytné, aby územní
plán obsahoval vyhodnocení účelného využití zastavěného území a potřeby vymezení
zastavitelných ploch. Skutečnost, že rozšíření ploch pro bydlení zatraktivní obec pro nové
podnikatele a rodiny, může představovat legitimní důvod pro rozšíření zastavitelných ploch.
Avšak jak konstatoval již krajský soud, primární je otázka pozitivního demografického vývoje
a po ní mají teprve následovat úvahy o nutnosti navýšení zastavitelných ploch. Nejvyšší správní
soud je shodně s krajským soudem toho názoru, že z odůvodnění územního plánu není
ani zřejmé, v jakém rozsahu je možná zástavba v již dříve vymezených zastavitelných plochách.
[53] Nejvyšší správní soud však upozorňuje, že by bylo nepřípustným zásahem do práva
na samosprávu, pokud by soudy obcím určovaly, který konkrétní pozemek již zařazený
do zastavitelného území lze využít namísto nově stanovené plochy. Proto odmítá dílčí závěr
krajského soudu, podle něhož mělo být rovněž vzato v úvahu vymezení plochy přestavby bývalé
papírny v zastavěném území obce. Uvedené je možné posoudit až při věcném přezkumu
vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch, tedy až v okamžiku, kdy toto posouzení
bude přezkoumatelné. Nejvyšší správní soud nepopírá závěr krajského soudu, že je potřeba
v rámci vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch vypořádat také to, že pozemky
jiných vlastníků (v tomto případě těch, kteří podali námitku č. 6), u nichž jde rovněž o zábor
zemědělského půdního fondu, a situace s dopravní a technickou infrastrukturou je obdobná
pozemkům stěžovatelů b) a c), nebyly zařazeny do zastavitelných ploch obytných.
To vše však bude možné posoudit až na základě přezkoumatelného odůvodnění.
[54] Ačkoli se v náhledu na vypořádání dvou navrhovatelových námitek Nejvyšší správní soud
odchýlil od právního názoru krajského soudu, je třeba zdůraznit, že stěžejní závěr krajského
soudu, podle něhož nebyla řádně vyhodnocena nezbytnost vymezení nových zastavitelných
ploch, je správný. Obec dostatečně konkrétně nevyhodnotila účelné využití zastavěného území
a v této souvislosti pak potřebu vymezení nových zastavitelných ploch, jak jí to ukládá §53
odst. 5 písm. f) stavebního zákona. Vzhledem k absenci takového zhodnocení nebylo možné
porovnat intenzitu dotčení navrhovatele na jeho veřejných subjektivních právech s veřejnými
zájmy.
[55] Nejvyšší správní soud shrnuje, že svými závěry částečně korigoval odůvodnění rozsudku
krajského soudu v tom, že námitky týkající se stavu stávající komunikace a jejího plánovaného
prodloužení a zásahu do přírodně hodnotné krajiny v lokalitě v blízkosti významného krajinného
prvku Zmole a narušení ochranného pásma lesa byly v územním plánu odůvodněny dostatečně
a přezkoumatelně. Toto odlišné posouzení přezkoumatelnosti části námitek však nemá vliv
na zákonnost napadeného rozsudku; ostatně i krajský soud je považoval spíše za okrajové.
Hlavním důvodem pro zrušení napadené částí územního plánu nadále zůstává chybějící
vyhodnocení účelného využití zastavěného území a potřeby vymezení zastavitelných ploch.
Důvody, pro něž krajský soud zrušil napadenou část opatření obecné povahy, obstojí v podstatné
míře, a proto není namístě rozsudek krajského soudu zrušit. Nepřesnost úvah krajského soudu
nemá vliv na zákonnost jeho závěru ve věci samé, neboť nadále platí, že došlo k podstatnému
porušení ustanovení o řízení před stavebním úřadem, které mohlo mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé (usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009,
čj. 8 Afs 15/2007 - 75. č. 1865/2009 Sb. NSS).
IV. Závěr a náklady řízení
[56] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[57] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelé (tedy odpůrkyně a obě osoby zúčastněné na řízení) neměli ve věci úspěch, nemají
proto právo na náhradu nákladů řízení. Kasační soud podotýká, že výrok o tom, že osoby
zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení, v tomto případě nevychází
z obvyklého §60 odst. 5 s. ř. s., nýbrž z neúspěchu osob zúčastněných na řízení jako stěžovatelů
v řízení o kasační stížnosti, tedy podle §60 odst. 1 s. ř. s.
[58] Navrhovatel měl ve věci úspěch, proto mu přísluší právo na náhradu nákladů řízení.
Náklady tvoří odměna a hotové výdaje zástupce navrhovatele, který v řízení o kasační stížnosti
učinil dva úkony právní služby spočívající ve vyjádření ke kasační stížnosti obce a ve vyjádření
ke kasační stížnosti stěžovatelů b) a c) [§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
advokátního tarifu]. Soud proto navrhovateli přiznal částku 6.200 Kč [§7, §9 odst. 4 písm. d)
advokátního tarifu], ke které připočetl paušální náhradu hotových výdajů ve výši 600 Kč (§13
odst. 4 advokátního tarifu). Advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, odměna se proto zvyšuje
o částku 1.428 Kč představujících tuto daň. Celkem tedy navrhovateli náleží náhrada nákladů
řízení o kasační stížnosti ve výši 8.228 Kč.
[59] Obec je povinna uhradit k rukám zástupce navrhovatele ve lhůtě od právní moci tohoto
rozsudku částku 4.114 Kč odpovídající jednomu úkonu právní služby, jímž bylo vyjádření k její
kasační stížnosti. Stěžovatelé b) a c) jsou povinni uhradit k rukám zástupce navrhovatele ve lhůtě
od právní moci tohoto rozsudku také částku 4.114 Kč, neboť navrhovatel podal samostatné
vyjádření také k jejich kasační stížnosti. Stěžovatelé b) a c) však netvoří nerozlučné společenství:
každý z nich by mohl vést řízení o kasační stížnosti i bez účasti druhého a každý z nich by mohl
za sebe vzít kasační stížnost zpět. Nelze jim proto uložit povinnost k náhradě nákladů řízení
společně a nerozdílně, ale naopak každý ze stěžovatelů je povinen nahradit navrhovateli polovinu
z částky 4.114 Kč.
[60] Obec i obě osoby zúčastněné na řízení jsou povinny uhradit náhradu nákladů řízení
k rukám zástupce navrhovatele ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. července 2022
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu